Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Finances nationales
Fascicule 2, Témoignages, séance du matin
OTTAWA, le jeudi 16 juin 2011
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui à, 9 h 16, pour examiner les dépenses prévues dans le Budget principal des dépenses pour l'exercice se terminant le 31 mars 2012. Sujet : Approvisionnement
Le sénateur Joseph A. Day (président) occupe le fauteuil.
[English]
Le président : Honorables sénateurs, nous poursuivons notre étude du Budget des dépenses de 2011-2012, dont notre comité a été saisi.
[Translation]
Dans le cadre de notre travail au comité, nous avons souvent été confrontés à des questions liées à l'approvisionnement. Il s'agit d'un domaine complexe qui a souvent suscité plus de questions que de réponses chez nos membres et, à l'occasion, un certain degré de frustration.
Dans le but de calmer cette frustration et de clarifier certaines de ces questions, nous allons entendre aujourd'hui l'ombudsman de l'approvisionnement, nouvellement nommé, qui nous expliquera le mandat et les activités de son bureau, ainsi que des responsables de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, qui nous informerons sur le processus d'approvisionnement du gouvernement.
Il y a aussi le domaine de la Défense nationale. Nous aborderons cette question à un autre moment parce que nous n'avons pas été en mesure de faire les arrangements nécessaires en raison du court préavis.
Nous sommes heureux d'accueillir M. Frank Brunetta, ombudsman de l'approvisionnement. Nous sommes heureux d'accueillir également M. Normand Masse, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
[English]
M. Masse est directeur général, Secteur de la gestion de l'approvisionnement en services et en technologie, Direction générale des approvisionnements. Alain Vauclair est directeur général, Politique, risque, intégrité et gestion stratégique, Direction générale des approvisionnements.
Nous commencerons avec M. Masse. Suivront MM. Vauclair, et Brunetta. Monsieur Masse, vous avez la parole.
[Translation]
Normand Masse, directeur général, Secteur de la gestion de l'approvisionnement en services et en technologies, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada : Monsieur le président, honorables sénateurs, je suis heureux d'être parmi vous aujourd'hui et je vous remercie de me donner l'occasion de m'adresser au comité pour donner un aperçu des processus et pratiques de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada en matière d'approvisionnement.
[English]
Mon nom est Normand Masse. Je suis directeur général du Secteur de la gestion de l'approvisionnement en services et en technologie de la Direction générale des approvisionnements du ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Je suis accompagné de mon collègue, Alain Vauclair, directeur général du Secteur de la politique, des risques, de l'intégrité et de la gestion stratégique, également au sein de la Direction générale des approvisionnements.
[Traduction]
Afin d'appuyer les activités de programmes des ministères fédéraux, le gouvernement du Canada dépense annuellement environ 19 milliards de dollars pour l'acquisition de biens et de services. TPSGC acquiert des biens et services d'une valeur de 14 milliards de dollars par année au nom de 100 ministères et agences à travers le pays. Des dépenses de cette importance doivent être gérées avec expertise, afin de s'assurer qu'elles sont effectuées conformément aux règles applicables et que les valeurs fondamentales d'ouverture, d'équité et de transparence du gouvernement sont respectées.
La Direction générale des approvisionnements de TPSGC s'acquitte de ce rôle. Nous sommes le fournisseur de services communs d'approvisionnement du gouvernement fédéral. Nos activités sont orientées vers la prestation de services et l'apport d'un soutien dans le cadre des programmes des ministères et des agences.
[Français]
Je vais maintenant vous présenter le document qui se trouve devant vous. Il donne un aperçu de la façon dont Travaux publics et Services gouvernementaux Canada s'acquitte de son rôle à titre de principal organisme d'approvisionnement du Canada.
[Traduction]
Je vais faire un survol très rapide du jeu de diapositives et nous aurons probablement l'occasion de discuter davantage par la suite.
La diapositive 3 traite du mandat de Travaux publics. Nous sommes les gestionnaires et les gardiens des locaux à bureaux communs. Nous sommes l'acheteur central, à savoir la Direction générale des approvisionnements. C'est principalement de cette question que je vais vous entretenir aujourd'hui. Nous offrons des services en matière de paye et de pension ainsi que des services de technologie de l'information, de traduction, de vérification, de communication et de consultation. Le rôle est d'optimiser la valeur pour permettre aux ministères et agences du gouvernement d'offrir leurs programmes.
L'acheteur central s'assure que la passation des marchés par le gouvernement est ouverte, équitable et transparente, assure une optimisation des ressources, assure une fonction de freins et contrepoids, ajoute de la valeur et assure l'intégrité du processus.
Sur la diapositive 4, vous pouvez voir les principes et les objectifs du processus de passation des marchés : intégrité, service à la clientèle, objectifs nationaux, concurrence et traitement égal. Vous pouvez voir leur signification.
Sur la diapositive suivante, vous pouvez voir les faits saillants et les statistiques en matière d'approvisionnement. À titre d'aperçu pour les deux prochaines diapositives, la Direction générale des approvisionnements achète annuellement pour une somme de 14 milliards de dollars, ce qui correspond à 60 000 contrats et modifications par année pour le compte de 100 ministères et agences.
Le gouvernement du Canada, et ses ministères, procèdent à des achats par l'intermédiaire de 435 000 documents contractuels annuellement, alors, nous nous occupons d'environ 13 ou 14 p. 100 de ce volume, mais de 84 p. 100 de la valeur.
Les cinq principaux biens en fonction de la valeur sont l'équipement de TI et les logiciels, les services de TI et de télécommunications, les véhicules à effet de sol et les véhicules automobiles, les aéronefs à voilure tournante et les aéronefs à voilure fixe et les travaux de construction. Le ministère de la Défense nationale représente environ 50 p. 100 du volume des approvisionnements effectués par Travaux publics. Environ 75 p. 100 des contrats sont effectués de manière compétitive.
La diapositive suivante porte également sur les faits saillants et les statistiques. Nous faisons affaire avec environ 14 000 fournisseurs par année dont plus de 10 000 sont des PME. Les PME obtiennent plus du tiers des contrats en valeur, soit environ 5,33 milliards de dollars.
Nous avons également créé des « instruments préconcurrentiels ». Vous allez probablement entendre cette expression aujourd'hui. Elle s'applique à des offres à commandes et à des arrangements en matière d'approvisionnement, où nous avons négocié au nom de tous les ministères le genre d'instruments qu'ils peuvent utiliser pour commander directement auprès des fournisseurs. Nous avons amélioré tous ces instruments d'approvisionnement au cours des cinq dernières années en établissant un solide cadre de gestion des biens et services.
La diapositive 7 vous indique quels sont les principaux intervenants. Le Conseil du Trésor, au centre, établit les politiques d'approvisionnement pour l'ensemble du gouvernement et la supervision. Nous avons les ministères qui définissent leurs besoins. Nous avons Travaux publics qui veille à l'intégrité du processus de passation des contrats. Les fournisseurs fournissent des biens et des services, mais également beaucoup de rétroaction utile pour améliorer le système.
Il s'agit d'établir un équilibre entre des intérêts divergents. Nous avons des accords commerciaux, mais nous devons également établir un équilibre entre les principes de l'approvisionnement, que j'ai expliqués, et les considérations socioéconomiques, comme les petites et moyennes entreprises, les retombées industrielles et régionales, l'écologisation, les marchés réservés aux entreprises autochtones et l'innovation. Nous devons équilibrer ces éléments et nous devons le faire en respectant les lois, les règlements et les politiques. Voilà quel est le rôle de la Direction générale des approvisionnements de TPSGC.
La diapositive suivante, à la page 9, décrit toutes les étapes du processus d'approvisionnement. Nous pourrons y revenir durant la période des questions, mais comme vous pouvez le voir, il y a neuf étapes allant de la « Définition des besoins » à la « Clôture du contrat ». Toutes les étapes, comme l'appel d'offres et le processus en une étape, en plusieurs étapes, sont traitées dans cette page.
La diapositive suivante est intitulée « ...tenir compte de ce que nous avons entendu... ». C'est quelque chose que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a fait au cours des cinq ou six dernières années. Nous travaillons vraiment à améliorer le processus de passation des marchés. Nous avons consulté nos fournisseurs et nos clients, et il s'agit d'un sommaire de ce qu'ils nous ont dit et de ce que nous visons à faire pour rendre le processus plus rapide et plus facile.
Sur la dernière diapositive, à la page 11, on trouve la stratégie pour améliorer la fonction d'approvisionnement. Encore une fois, cela rend l'approvisionnement plus efficace. Nous avons indiqué tous les intervenants dans ce diagramme. Nous essayons essentiellement d'améliorer l'efficacité de notre fonction d'approvisionnement pour permettre aux ministères de combler leurs besoins de manière plus rapide. Encore une fois, nous pouvons discuter de cette question de manière plus approfondie, mais c'est quelque chose sur lequel nous travaillons beaucoup.
Le président : Merci beaucoup, monsieur Masse.
Lorsqu'un ministère désire acheter un bien ou un service, est-il tenu par la loi de vous faire intervenir dès le début? Quel est le mécanisme prévu pour s'assurer que vous intervenez?
M. Masse : Comme je l'ai dit, les ministères se sont vus déléguer certains pouvoirs. Par exemple, du côté des biens, ils sont autorisés à dépenser jusqu'à 25 000 $. Pour tout approvisionnement supérieur à 25 000 $, ils ont deux choix. Ils peuvent utiliser nos instruments prénégociés, comme je l'ai dit, ou ils peuvent s'adresser à nous. Cela s'applique aux biens.
Le président : Qu'est-ce qui les oblige à s'adresser à vous?
Alain Vauclair, directeur général, Secteur de la politique, des risques, de l'intégrité et de la gestion stratégique, Direction générale des approvisionnements, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada : Tous les ministres jouissent du droit inhérent d'acheter des biens et des services. Toutefois, la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux confère à notre ministre la pleine autorité pour acheter des biens. À son tour, notre ministre délègue des pouvoirs à ses collègues. À l'heure actuelle, la délégation standard, comme l'a expliqué M. Masse, est limitée à 25 000 $. En outre, pour les offres à commandes, les arrangements en matière d'approvisionnement, les instruments préconcurrentiels et la passation de marchés en cas d'urgence, c'est, en quelque sorte, la délégation standard.
Dans le cas des services, ils ont la pleine autorité, bien que le Conseil du Trésor leur délègue une limite de dépense plus faible avant qu'ils doivent s'adresser à lui. Notre ministre dispose d'une limite de dépense plus élevée dans le cas des services.
Le président : Vous dites que dans le cas des services, les ministères du gouvernement ne sont pas tenus de s'adresser à Travaux publics.
M. Vauclair : Ils ne sont pas tenus de le faire; ils ont l'autorité nécessaire.
Le président : Ils peuvent s'adresser à vous s'ils le désirent.
M. Vauclair : Oui, c'est un avantage en raison de la valeur que nous ajoutons au processus et de l'expertise que nous avons. Comme l'expliquait M. Masse, nous avons une gamme assez étendue d'instruments préconcurrentiels. Une fois que ces derniers sont établis, le processus est beaucoup plus rapide et plus pertinent pour les ministères, alors, il est avantageux de s'adresser à nous.
Le président : Pour compléter le tableau, est-ce que le ministère de Défense nationale constitue un modèle distinct ou est-ce qu'il est généralement semblable?
M. Vauclair : Le ministère de Défense nationale dispose des mêmes pouvoirs que les autres ministères en ce qui concerne les services. Toutefois, il constitue un cas différent parce que, pour les biens, l'expression réelle est « approvisionnements de défense ». Ce pouvoir est conféré à notre ministre en vertu de la Loi sur la production de défense. Il est semblable, mais il s'agit d'un régime distinct. Notre ministre dispose de pouvoirs spéciaux en vertu de cette loi. Toujours en vertu de cette loi, notre ministre délègue ensuite des pouvoirs au ministre de la Défense nationale semblables aux autres instruments additionnels que nous avons avec les autres ministres.
Le président : Cela donne une vue d'ensemble.
M. Vauclair : C'est le cadre législatif, si vous voulez.
Le président : Merci.
[Français]
Frank Brunetta, ombudsman de l'approvisionnement, Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement : Monsieur le président, je vous remercie pour cette invitation. C'est avec plaisir que je vous entretiendrai au sujet du rôle et du mandat du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement ce matin.
[Traduction]
Depuis ma nomination en janvier 2011, j'ai profité du travail réalisé par mon prédécesseur, Shahid Minto, qui a pris sa retraite en juin 2010, en ce qui concerne la création du bureau. Mon bureau est constitué de gens de qualité qui croient que leur travail améliorera l'équité, l'ouverture et la transparence de l'approvisionnement fédéral et, en fin de compte, profitera aux contribuables canadiens. Je suis fier d'avoir été choisi pour diriger cette organisation appréciée et digne de confiance.
Mes observations ce matin seront centrées sur trois domaines : le mandat du bureau, le travail que nous faisons ainsi que notre orientation et nos défis. Permettez-moi de commencer par le mandat du bureau.
En avril 2006, le gouvernement a présenté la Loi fédérale sur la responsabilité prévoyant, entre autres choses, la nomination d'un ombudsman de l'approvisionnement. Le bureau a été créé par le biais d'une modification à la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux et il est devenu pleinement opérationnel en mai 2008 avec l'entrée en vigueur du règlement d'application.
Le mandat du bureau compte quatre volets principaux. Je vais donner une brève description de chacun d'entre eux. Le premier est d'examiner toute plainte relative à l'attribution de marchés d'acquisition de biens dont la valeur est inférieure à 25 000 $ et de services dont la valeur est inférieure à 100 000 $. Le deuxième est d'examiner toute plainte relative à la gestion de tout marché de l'État en vue de l'acquisition de matériel ou de services par un ministère, peu importe la valeur du marché. Le troisième est d'examiner les pratiques d'acquisition de matériel et de services des ministères pour évaluer l'équité, l'ouverture et la transparence. Le quatrième est de garantir l'accès à un mécanisme de règlement extrajudiciaire des différends. De plus, le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux peut me charger d'examiner une pratique particulière d'un ministère.
Mon bureau est indépendant des ministères du gouvernement. Mon poste relève du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux. À cet égard, à titre d'ombudsman, je suis tenu de présenter un rapport annuel au ministre, qui, à son tour, est tenu de déposer ce rapport au Parlement.
Mon bureau compte approximativement 25 postes à temps plein et son budget s'élève à environ 4 millions de dollars. Le bureau reçoit son financement par l'intermédiaire de crédits de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada approuvés par le Conseil du Trésor.
Le sous-ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada assume la responsabilité pour la gestion des fonds publics, de la propriété, des ressources humaines et son rôle d'administrateur des comptes s'étend à mon bureau. Ceci dit, mon bureau fonctionne de manière indépendante et j'ai la haute main sur l'exécution de notre mandat et sur les activités quotidiennes.
Permettez-moi de vous donner un aperçu du genre de travail que nous faisons. Avant la création de mon bureau, le système d'approvisionnement était limité pour ce qui est de fournir un mécanisme de recours aux fournisseurs ayant des problèmes liés à l'attribution de contrats de faible valeur. Par « faible valeur », je veux dire moins de 25 000 $ pour les biens et de 100 000 $ pour les services.
À cette époque, il n'y avait pas d'organisme particulier pour examiner les problèmes systémiques d'approvisionnement dans une perspective d'équité, d'ouverture et de transparence. Alors que les fournisseurs ayant des problèmes liés à l'attribution de contrats de plus grande valeur pouvaient s'adresser au Tribunal canadien du commerce extérieur, les fournisseurs aux prises avec un problème lié à un contrat de faible valeur avaient trois choix, dont aucun n'était très pratique pour un petit entrepreneur. Ils pouvaient tenter d'amener le ministère à corriger le problème; ils pouvaient avaler la pilule ou ils pouvaient intenter une poursuite en justice, ce qui est parfois coûteux pour une petite entreprise. En créant le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement, le gouvernement a comblé le vide qui existait pour les entrepreneurs qui soumissionnaient sur des contrats de faible valeur.
Depuis que nous avons ouvert nos portes en 2008, nous avons reçu plus de 1 500 appels, dont certains ne sont pas liés à l'approvisionnement. Dans le cas des plaintes soulevées par ces 1 500 appels, notre rôle est prescrit par notre règlement. Pour garantir le respect de notre règlement, chaque enquête en matière d'approvisionnement est évaluée par une équipe formée d'experts fédéraux en matière d'approvisionnement et d'un conseiller juridique en droit commercial. Comme le prescrit le règlement, à titre d'ombudsman, je dois déterminer si nous allons examiner la plainte dans les 10 jours ouvrables suivant le dépôt de la plainte.
Durant ces 10 jours ouvrables, mon bureau tente de faciliter un règlement du différend. Si la discussion n'aboutit pas au retrait de la plainte ou à l'annulation de l'attribution du contrat, alors, à titre d'ombudsman, je déclenche une enquête formelle et rédige un rapport contenant mes conclusions et toute recommandation à l'intention du ministre du ministère concerné, du ministre des Travaux publics et du plaignant.
Dans les cas où la plainte ne répond pas aux critères établis par le règlement, avec l'autorisation du plaignant, je peux porter la question à l'attention de l'administrateur général approprié. Je fais cela parce que notre intérêt dans le processus est de trouver une solution avant que la question prenne de l'ampleur et devienne un conflit long et coûteux.
Je crois qu'on trouve une illustration du succès de notre modèle d'entreprise dans le fait que nous n'avons dû déclencher que neuf enquêtes depuis que le bureau est devenu opérationnel en 2008.
Un autre aspect de la loi qui nous régit, c'est que nous devons nous assurer que le mécanisme de règlement extrajudiciaire des différends est mis à la disposition des parties, que ce soit le gouvernement ou les fournisseurs. L'une ou l'autre des parties peut réclamer ce processus. Toutefois, elle doit, comme le prescrit le règlement, être partie au contrat en litige. Au total, mon bureau a reçu 21 demandes concernant un processus de règlement des différends depuis sa création. Nous avons mené trois processus formels, et obtenu un accord au moyen de cette approche dans sept autres cas. Sept demandes ont été rejetées soit par le fournisseur, soit par le ministère, une a été retirée et trois sortaient de notre champ de compétence tel que prévu par le règlement.
Le dernier volet de notre travail est l'examen et l'étude des pratiques. Le fait de répondre aux demandes d'information et de faciliter le règlement des différends nous donne de l'information sur les problèmes systémiques que l'on pourrait étudier de manière détaillée. Dans ce domaine, le bureau travaille de façon indépendante pour examiner les pratiques d'approvisionnement des ministères et des agences du gouvernement fédéral. Nous essayons d'évaluer leur équité, leur ouverture et leur transparence et nous recommandons des améliorations.
Nous avons réalisé 12 examens et études depuis notre création et nous en avons quatre qui sont en cours et dont les résultats seront publiés cette année. Nous sommes en train de finaliser un suivi des recommandations qui ont été présentées dans nos examens de 2009. J'estime qu'il s'agit d'une étude importante puisqu'elle nous permettra de mesurer le degré d'adhésion des ministères et des agences aux améliorations que nous avons suggérées.
Nous faisons nos études en suivant le même processus utilisé pour les vérifications de gestion. Nous adoptons une approche systématique fondée sur des faits démontrés. Nous essayons de déterminer des pratiques exemplaires et c'est ce qui nous distingue des vérifications de gestion. Nous estimons que notre rôle consiste en partie à diffuser les pratiques exemplaires dans les ministères.
Pour gagner du temps, je vous donne maintenant une idée des défis que j'ai recensés depuis que j'occupe le poste. J'attache une importance particulière aux relations externes. Il est incontestable que le bureau ne peut être efficace que s'il est sur la même longueur d'onde que la communauté pour laquelle il est destiné à offrir des services. Cela signifie que l'élaboration et la réalisation d'un programme de relations externes concerté et soutenu sont essentielles. Pour moi, 2011-2012 sera une année où le bureau lancera un processus continu pour écouter et comprendre nos intervenants.
Je considère que le changement de cap est le deuxième défi. Le bureau est ouvert depuis trois ans, donc notre capacité à apporter les ajustements nécessaires à la nature de notre action dans l'organisation sera fortement influencée par notre capacité à mieux comprendre dans quelle mesure le bureau assume ses responsabilités. Dans ce domaine, nous avons commencé une évaluation formative de nos activités durant ces trois premières années et nous nous appuierons sur les résultats pour procéder à des ajustements.
Pour l'an prochain, l'objectif global vise à structurer et à armer le bureau afin de répondre aux attentes et remplir le mandat envisagé par des parlementaires tout en reconnaissant que le bureau n'agit ni comme lobbyiste des fournisseurs ni comme le défendeur du gouvernement.
Le président : Il se pourrait bien qu'il y ait des questions relatives à votre exposé; exposé pour lequel nous vous remercions.
Je rappelle aux sénateurs que nous examinons le Budget principal des dépenses. Les chiffres pour Travaux publics et le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement se trouvent à la page 375 du Budget principal des dépenses. Un budget de fonctionnement total de 4 315 000 $ est prévu pour l'année prochaine, monsieur Brunetta. Combien y a-t-il d'employés?
M. Brunetta : Vingt-cinq.
Le président : C'est pratiquement le même budget que l'an dernier. Presque exactement le même. Le nombre d'employés a-t-il changé?
M. Brunetta : Il varie entre 20 et 25. Comme dans toute autre organisation, nous avons des départs et des promotions.
Le président : Vous menez une étude afin de déterminer si, avec ce budget et ce nombre d'employés, vous pourrez remplir le mandat et répondre aux attentes?
M. Brunetta : C'est exact.
Le président : Quand prévoyez-vous terminer cette étude et la publier?
M. Brunetta : L'évaluation vient de commencer, je m'attends donc à ce qu'elle soit terminée avant la fin de l'exercice.
Je souligne que la partie de la présentation au Conseil du Trésor qui a créé le bureau contient une disposition prévoyant que nous pouvons demander des fonds supplémentaires au Conseil du Trésor pour un maximum de 40 employés si la charge de travail au bureau le nécessite. L'évaluation nous aidera à déterminer si cette demande de fonds sera nécessaire.
Le président : Est-ce une étude faite à l'interne ou par un organisme externe?
M. Brunetta : Non. J'ai décidé de retenir les services d'une firme externe.
Le sénateur Nancy Ruth : Je veux passer à la page 8 de votre exposé. Je suis toujours intéressée par le Programme de marchés réservés aux entreprises autochtones. Pouvez-vous nous le décrire?
M. Masse : Je vais demander à mon collègue, M. Vauclair, de répondre à cette question.
M. Vauclair : Les accords commerciaux, que ce soit l'ALENA ou ceux de l'Organisation mondiale du commerce, et cetera, prévoient des marchés réservés. L'accord sur le commerce intérieur est un autre accord dont vous avez peut-être entendu parler et qui ne permet que des marchés réservés aux entreprises autochtones pour le secteur de l'approvisionnement.
Certaines politiques, particulièrement au ministère des Affaires autochtones, établissent les lignes directrices relatives à leur application pour des approvisionnements particuliers. Des comités examinent les approvisionnements supérieurs à, disons, 2 millions de dollars afin de déterminer les possibilités d'avoir ces marchés réservés pour certains d'approvisionnement.
Le sénateur Nancy Ruth : Est-il juste de dire que les fournisseurs autochtones peuvent répondre à 10 p. 100 au maximum des appels d'offres de tous les contrats offerts par Travaux publics?
M. Vauclair : Je ne peux pas vous dire. Je n'ai pas les chiffres sous la main.
Le sénateur Nancy Ruth : Il y a peut-être un pourcentage?
M. Vauclair : Je ne sais pas si c'est par pourcentage ou par quota.
Monsieur Masse, le savez-vous?
M. Masse : Il n'y a pas de quota. Par exemple, dans notre instrument négocié au préalable, nous veillons toujours à ce que des marchés réservés aux entreprises autochtones soient disponibles pour être utilisés par des ministères.
Le sénateur Nancy Ruth : L'Accord sur le commerce intérieur s'applique-t-il seulement dans le territoire canadien ou entre-t-il dans le cadre d'une négociation internationale?
M. Vauclair : Il s'applique avec les provinces. Industrie Canada en a la direction.
Le sénateur Nancy Ruth : Cette question s'adresse à l'ombudsman : est-ce que les collectivités autochtones sont à l'origine de différends portant sur les marchés réservés?
M. Brunetta : Nous entendons souvent dire que des fournisseurs téléphonent au bureau au sujet des marchés réservés. Malheureusement, notre mandat ne nous permet pas de nous occuper de ces différends. Par conséquent, nous les portons à l'attention du ministère des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien. En fait, j'ai rencontré le sous-ministre la semaine dernière et lui ai fait part des questions liées au marché réservé dont nous avons connaissance.
Le sénateur Nancy Ruth : Existe-t-il des marchés réservés pour d'autres groupes, par exemple les femmes d'affaires ou tout autre fournisseur?
M. Masse : Non. C'est le seul programme de marchés réservés.
M. Vauclair : C'est le seul marché réservé autorisé en vertu de l'Accord sur le commerce intérieur.
Le sénateur Nancy Ruth : Une autre question pour l'ombudsman : dans l'étude que vous faites, comment allez-vous aborder le rapport du Bureau du vérificateur général sur les hélicoptères?
M. Brunetta : L'étude que nous faisons est axée sur les activités internes et vise à déterminer si nous remplissons notre mandat durant ces trois années de fonctionnement du bureau; s'il y a des lacunes; et, s'il y a des secteurs qui nécessitent des ajustements et que je devrais signaler au ministre. Il s'agit d'une évaluation axée sur les activités internes pour déterminer si le mandat qui a été confié au bureau est rempli.
Le sénateur Nancy Ruth : Cela pourrait inclure le rapport de la vérificatrice générale publié en automne 2010. Il n'y a que quelques mois de cela, je suis donc sûre que le ministère n'a pas eu beaucoup de temps pour l'étudier.
M. Brunetta : J'espère que n'importe quelle firme chargée de l'évaluation examinera les autres questions qui touchent le bureau.
Le président : Monsieur Brunetta, le sénateur Nancy Ruth a parlé des marchés réservés aux entreprises autochtones et vous avez dit qu'ils n'entrent malheureusement pas dans le cadre de votre mandat. Avez-vous proposé au ministre ou au sous-ministre d'élargir votre mandat afin que vous puissiez vous occuper de ces questions?
M. Brunetta : Merci pour la question. À ce stade, il est trop tôt de faire une telle proposition. J'attends les résultats de l'évaluation. Comme je l'ai dit dans ma déclaration préliminaire, je prépare aussi un programme de relations externes. J'aimerais parler aux fournisseurs. Le bureau a été saisi de cas qu'il ne pouvait examiner à cause des règlements, nous n'avons donc pas pu aider des fournisseurs. Je veux discuter avec ces fournisseurs pour voir s'il est possible ou nécessaire de revoir les paramètres qui régissent le bureau.
Pour répondre à votre question, je n'ai pas encore fait une telle proposition. Je ne crois pas disposer des renseignements nécessaires pour proposer l'élargissement du mandat au ministre. Vous avez aussi mentionné le sous-ministre. Je ne ferai pas cette proposition au sous-ministre. Je le consulterai peut-être pour avoir son avis, mais je ferai affaire directement avec le ministre. De toute façon, il est encore trop tôt pour faire cela.
Le sénateur Neufeld : J'aimerais passer à la page 10 de l'exposé, « Possibilités d'amélioration ». En lisant les titres sur cette page, je me dis qu'il ne reste pas grand-chose à ne pas améliorer; tout a besoin d'être amélioré, en plus je suppose que nous pouvons toujours nous efforcer d'être meilleurs en toute chose.
« Le gouvernement est trop réfractaire au risque », c'est l'un des titres. Que voulez-vous dire par là et de quelle façon cette attitude du gouvernement alourdit le processus d'approvisionnement?
M. Masse : Nous exerçons une grande prudence en préparant notre énoncé des besoins ou énoncé de travail. Nous préparons ces énoncés en collaborant avec les ministères et nous gérons pratiquement le processus. Durant la gestion du processus, nous veillons toujours à être ouverts à tous les fournisseurs.
Vous pourrez comprendre que certains fournisseurs souhaitent que nous annoncions l'énoncé de travail dans différentes régions, mais nous devons veiller à offrir les mêmes chances à chacun. Même si un groupe de fournisseurs souhaite avoir une certaine flexibilité pour soumissionner, nous devons assurer l'intégrité. Il s'agit toujours de protéger le contribuable, et cela est notre responsabilité. Notre rôle est d'assurer l'intégrité du processus. Par conséquent, avant de changer quoi que ce soit dans l'énoncé des besoins, nous voulons être sûrs de respecter les principes liés aux achats. C'est notre travail. Le mandat de la Direction générale des approvisionnements est de garantir le respect des trois grands principes : l'ouverture, l'équité et la transparence.
Le sénateur Neufeld : Merci pour votre réponse, mais il est écrit « Possibilités d'amélioration. » Cette page m'annonce que le gouvernement est trop réfractaire au risque. Dites-moi ce qu'il doit faire pour être moins réfractaire au risque afin que votre ministère atteigne l'objectif que vous — pas nous — avez fixé ici? Je suppose que c'est un objectif.
M. Masse : Nous essayons d'associer certains de nos processus au risque lié à l'approvisionnement. Par exemple, dans l'autorisation donnant le pouvoir au sein du ministère, nous avons lancé des projets pilotes qui font partie du processus d'amélioration. Nous voulons associer l'autorisation au niveau de risque. Cela nous rendra plus rapides dans notre travail et plus respectueux des délais. Au lieu d'être axé sur la valeur, le processus sera axé sur le risque. L'approche en sera grandement modifiée et, bien évidemment, le niveau d'autorisation diminuera au sein du ministère.
C'est un exemple. Donc, au lieu d'utiliser le même système fixe pour tous les achats quel que soit le niveau de risque, nous ferons des efforts pour atteindre cet objectif. Il s'agit là d'un projet pilote en cours.
Le sénateur Neufeld : Excellent.
Il y a combien de temps que vous vous êtes fixé ces objectifs? Je suppose que tous ces titres constituent des objectifs, des possibilités d'amélioration. Depuis combien de temps votre ministère s'est fixé l'un de ces objectifs?
M. Masse : Au cours des deux dernières années, nous avons accéléré notre processus de consultation, mais cette accélération se poursuit. Nous avons créé une gouvernance pour tous les ministères, nous avons donc des comités. Vous pouvez comprendre qu'il existe toujours des possibilités de s'améliorer et c'est pour cela que nous avons accompli beaucoup de progrès ces deux dernières années.
Le sénateur Neufeld : Il y a eu beaucoup de progrès pour atteindre ces objectifs au cours de ces deux dernières années?
M. Masse : Oui.
Le sénateur Neufeld : Je voudrais utiliser un exemple pris dans l'exposé. Par exemple, vous travaillez pour Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et vous construisez des routes. Quand vous construisez des routes, il y aura un contrat dans le Grand Nord. Je suppose qu'il y aura un processus d'approvisionnement par le biais de votre ministère. Un autre service de Travaux publics se chargera de faire le travail sur le terrain, n'est-ce pas? Vous ne faites que fournir le matériel.
À la page 9, il est écrit dans l'encadré 7 que vous surveillez la progression du contrat et le rendement de l'entrepreneur. Cela veut-il dire que, dans le cadre de la gestion des activités du ministère, des employés de Travaux publics se rendent sur le terrain pour surveiller le processus et le rendement de l'entrepreneur? Voulez-vous dire que vous faites la même chose pour le processus d'approvisionnement? Je n'arrive pas comprendre.
M. Masse : Vous remarquez deux couleurs dans cette diapositive, du jaune et du bleu. Le jaune indique les responsabilités du ministère client qui demande des biens ou des services et le bleu indique les responsabilités de Travaux publics.
Quand vous voyez deux couleurs, comme dans l'encadré 7, du bleu et du jaune, cela signifie que les responsabilités sont partagées. Par conséquent, sur le terrain le client peut être chargé de la responsabilité des routes. Nous administrerons le contrat, mais le client assumera des responsabilités sur le terrain.
Au sujet des biens immobiliers ou des routes, par exemple, Travaux publics a une Direction générale des biens immobiliers qui agira au nom du client. Dans certains cas, la Direction générale des biens immobiliers est l'autorité technique au nom du ministère. C'est un autre service que nous offrons, mais je travaille à la Direction générale des approvisionnements.
Au sujet de l'approvisionnement et de l'encadré 7, je serai chargé de l'administration du contrat. Si quelqu'un qui travaille sur le terrain vient annoncer qu'il faut modifier le contrat parce qu'en creusant, ils sont tombés sur quelque chose d'autre, alors nous intervenons.
Le sénateur Neufeld : Monsieur Brunetta, votre bureau emploie 25 personnes et les contrats sont octroyés à raison de 14 milliards de dollars par an. De quelle façon les plaintes vous parviennent-elles? Proviennent-elles de fournisseurs mécontents de ne pas avoir obtenu de contrats ou est-ce que des entrepreneurs qui ont signé un contrat viennent vous voir s'ils sont en désaccord avec M. Masse et son ministère?
Pouvez-vous expliquer un peu plus en détail la façon dont les contrats sont répartis à travers le pays? Je suis originaire de Colombie-Britannique et j'entends dire, sans savoir si c'est vrai ou non, que la quasi-totalité de l'argent est dépensée au Canada central et très peu dans les provinces de l'Ouest. C'est peut-être aussi le cas pour les provinces de l'Est, mais je n'y réside pas.
M. Brunetta : Je commence par la dernière question sur la répartition des contrats à travers le pays. Malheureusement, je ne suis pas en mesure d'y répondre. Je crois que mes collègues ont peut-être une meilleure idée de ce qui se passe au niveau de la répartition des contrats.
Pour ce qui est de la première question, le type de difficultés que nous remarquons, et vous avez tout à fait raison; il y en a deux qui reviennent constamment, un 75 p. 100 des fois, l'autre 25 p. 100. Soixante-quinze pour cent des plaintes concernant les contrats et qui nous sont relayées par téléphone sont liées à l'octroi de contrats, à la façon dont le contrat a été attribué. Il y a essentiellement quatre catégories de plaintes.
Certains se préoccupent de la façon dont leurs soumissions ont été évaluées. Ils estiment que leurs soumissions n'ont pas été évaluées de façon appropriée ou qu'il y a un problème au niveau de l'évaluation et de la façon dont les critères ont été appliqués.
Les plaintes portant sur l'évaluation et la sélection constituent la deuxième catégorie. Les gens se plaignent de ce que l'évaluation est trop restrictive ou trop excessive ou de ce que les exigences obligatoires le sont également.
La stratégie d'approvisionnement est la troisième catégorie, les ministères qui doivent décider d'entrer ou non dans la concurrence.
Finalement, M. Masse a mentionné l'énoncé de travail qui pose particulièrement des problèmes aux fournisseurs. C'est dans l'énoncé de travail que les ministères présentent des exigences vagues ou ambiguës qu'ils ne peuvent inclure dans une offre.
Le deuxième sujet, c'est l'administration du contrat qui compte pour environ 25 p. 100 des appels que nous recevons. La plus grande majorité des appels concernent les paiements en retard, même s'il y a beaucoup moins de retard qu'à l'époque de l'ouverture du bureau. Les petites entreprises représentent notre principale clientèle et, comme vous pouvez l'imaginer, leur ratio de marge bénéficiaire est très faible. Un paiement versé dans les 30 jours fait toute la différence par rapport à un paiement qui peut être versé au bout de 90 ou 120 jours. Des chefs d'entreprise nous ont téléphoné pour nous dire qu'ils n'étaient pas payés assez rapidement.
Le sénateur Neufeld : Pensez-vous que, depuis la mise en place de votre bureau, il y ait eu des améliorations importantes à tous les niveaux de l'approvisionnement?
M. Brunetta : C'est difficile à dire, car je n'occupe ce poste que depuis le mois de janvier. Toutefois, en consultant l'information que nous recueillons je constate une amélioration dans le délai des paiements. À l'ouverture du bureau, d'après les statistiques, les plaintes des chefs d'entreprise portaient surtout sur les paiements en retard. Le nombre de plaintes à ce sujet a considérablement diminué.
Le président : Messieurs, nous essayions de comprendre le lien qu'il y a entre vos différents ministères. La question du sénateur Neufeld porte à nouveau sur cela.
Monsieur Brunetta, je me reporte à la page neuf du document de M. Masse et nous parlions du bloc sept qui porte sur l'administration des contrats. Une partie en est intitulée « Résolution des différends ». S'agit-il de vous ou s'agit-il d'un mécanisme de résolution des différends entre le ministère et son fournisseur après lequel vous intervenez en dernier recours si le ministère et le fournisseur ne peuvent pas régler leur différend?
M. Brunetta : C'est exactement comme ça que cela devrait fonctionner, et je dis bien « devrait » parce que cela varie d'un ministère à l'autre.
Lorsque nous recevons un appel concernant un différend, nous sommes tenus par règlement de vérifier s'il s'agit d'un différend concernant les termes du contrat. Notre première approche consiste à faire en sorte que le ministère ait pris toutes les mesures nécessaires pour résoudre le différend. Nous sommes d'avis que ce sont entre les deux parties que se règlent le mieux les différends.
Si, pour une raison ou pour une autre, le fournisseur hésite à prendre contact avec le ministère ou s'il a tenté, mais en vain, de résoudre avec lui le différend, il peut demander notre intervention. Nous sommes alors tenus par règlement de mettre en place notre processus qui consiste à avertir le ministère qu'il y a un différend à régler. Toujours par règlement, nous sommes tenus d'obtenir l'accord des deux parties au mode substitutif de règlement des conflits. Une fois cet accord obtenu, nous devons leur présenter une proposition et amorcer le processus.
Pour répondre directement à votre question, les ministères sont habituellement invités à essayer de résoudre eux-mêmes le problème. Tous les ministères n'en sont pas capables. C'est alors que notre bureau intervient.
M. Masse : J'aimerais parler du règlement des différends. La majorité d'entre eux sont de nature contractuelle et sont réglés à un niveau inférieur au sein du ministère. Ce peut être une question simple, qui porte sur l'interprétation du contrat. Le fournisseur comprend une chose et nous devons intervenir pour arbitrer. Nous avons aussi au sein de Travaux publics un mécanisme utilisé au besoin pour aider à régler un différend. Là encore, l'approche est graduelle. On commence toujours par l'agent contractuel responsable et nous appliquons certains mécanismes avant de s'adresser au BOA.
Le sénateur Gerstein : Monsieur Brunetta, vous avez dit, je crois, que vous occupez votre poste depuis le 1er janvier de cette année.
Monsieur Masse, depuis quand êtes-vous directeur général du Secteur de la gestion de l'approvisionnement en services et en technologies?
M. Masse : Cette nomination est récente, mais je suis directeur général à Travaux publics depuis cinq ans maintenant.
Le sénateur Gerstein : Puis-je vous poser la même question, monsieur Vauclair?
M. Vauclair : Depuis janvier 2009.
Le sénateur Gerstein : Vous parlez d'améliorations continues. Les améliorations, ça ne s'arrête jamais. Mais portons-nous dans l'avenir, disons que dans trois ou quatre ans, nous organisions un dîner à votre intention, messieurs. Il s'agirait de reconnaître ce que vous avez fait pour le secteur des approvisionnements et le gouvernement du Canada. J'aurais peut-être le grand honneur de m'adresser à vous. Je vous dirai donc : « Voilà quatre ou cinq ans que vous êtes ici. Que voudriez-vous que je dise à propos de deux ou trois améliorations substantielles que vous auriez apportées dans votre domaine d'activités? » Ce ne serait certainement pas : « Nous voudrions rendre hommage à ces messieurs parce qu'ils ont apporté des améliorations continues. »
Le président : Malheureusement nous n'avons qu'une demi-heure.
Le sénateur Gerstein : Je n'en demande que deux ou trois. Je suis sûr qu'il y en a beaucoup plus.
M. Vauclair : Je vais vous donner un exemple qui figure sur la diapositive 10.
Le sénateur Gerstein : Vous êtes entièrement responsable de vous-même.
M. Vauclair : C'est un travail collectif.
Le sénateur Gerstein : Je comprends, mais c'est vous qui dirigez ceci. Que cherchez-vous à accomplir?
M. Vauclair : L'un des aspects importants des liens entre les services clients et fournisseurs au XXe et au XXIe siècle est la maîtrise des outils informatiques et du web. C'est un domaine dans lequel nous travaillons beaucoup pour améliorer l'interface avec les fournisseurs et les clients en vue de leur fournir des biens et services avec efficacité et pertinence. C'est un domaine dans lequel nous travaillons très fort.
Le sénateur Gerstein : Seriez-vous en mesure de dire que c'est fait après trois ans de changements substantiels par rapport à aujourd'hui?
M. Vauclair : En gros, oui. Comme toujours, la réalisation de ces initiatives dépend des ressources et du financement. Ce serait un secteur où ces initiatives se sont réalisées.
M. Masse : Je parlerai d'un autre secteur, celui de la gestion des produits et des instruments prénégociés. C'est quelque chose que nous faisons depuis des années, mais au cours des cinq dernières années, ces activités se sont multipliées de façon extraordinaire. J'y ai contribué. Ce serait un bon exemple. Nous constatons que les instruments d'aujourd'hui sont de portée plus vaste. Tous les ministères peuvent y avoir accès. Tous les ministères comprennent les règles commerciales qui les sous-tendent. Ces instruments ont beaucoup évolué depuis cinq ans. Autrefois, les clients avaient de la difficulté à les trouver et disaient que les règles commerciales étaient toutes différentes et complexes. Nous avons apporté de nombreuses améliorations. Nous avons associé les fournisseurs à leur élaboration. Dans le ministère, nous avons aussi amélioré la consultation, et nous continuerons de le faire. Nous nous préparons à élaborer de nouvelles améliorations dans l'approvisionnement, améliorations qui feront appel, dans les années à venir, à une participation encore plus grande des fournisseurs.
Le sénateur Gerstein : L'approvisionnement se fait-il essentiellement par contrat? Passez-vous un contrat avec le fournisseur? Est-ce que cela se fait dans la majorité des cas?
M. Vauclair : Par opposition à quoi?
Le sénateur Gerstein : Par opposition à un arrangement dans le cadre duquel des gens achètent des produits ou vous-même en achetez. Y a-t-il des appels d'offres?
M. Vauclair : Vous voulez dire appels d'offres entièrement ouverts ou restreints?
Le sénateur Gerstein : Oui.
M. Vauclair : Selon les statistiques, je crois que 75 p. 00 des contrats sont « concurrentiels », les autres sont des contrats sur appel d'offres restreints, pour la direction des acquisitions et à l'échelle gouvernementale.
Le sénateur Gerstein : Par souci d'intégrité et d'ouverture, et une fois que l'appel d'offres est fait et que le contrat est accordé, est-ce que toutes les soumissions sont rendues publiques de façon à ce que tout le monde puisse voir que c'est moi qui ai décroché le contrat plutôt que mon collègue?
M. Masse : La soumission du gagnant est assujettie à l'accès à l'information.
Le sénateur Gerstein : Est-elle assujettie à l'accès à l'information?
M. Masse : Oui et elle est disponible.
Le sénateur Gerstein : Est-ce que ceux qui n'ont pas eu le contrat peuvent voir la soumission gagnante?
M. Masse : Oui, tout à fait.
M. Brunetta : Pour préciser, je ne suis pas sûr qu'ils voient la soumission gagnante. Ils prennent connaissance du gagnant, mais pas de l'ensemble de la soumission, qui contient des renseignements confidentiels, tels que les taux horaires, qu'un fournisseur n'aimerait pas voir divulgués.
M. Masse : Précisons, la soumission est assujettie à l'accès à l'information, l'information sur des tierces parties et l'information des fournisseurs. Si les soumissionnaires décrivent des prix ou une stratégie qu'ils considèrent confidentiels pour la compagnie, on communique avec cette dernière avant de divulguer quelque information que ce soit. Si l'autorisation est donnée, l'information devient publique.
C'est dans le domaine de l'accès à l'information, mais je sais qu'ils peuvent obtenir la soumission, sous réserve du caractère confidentiel de l'information.
Le président : Merci de cette précision, je pense que c'est clair pour nous maintenant.
Le sénateur Callbeck : M. Brunetta, vous avez parlé de votre mandat et de l'examen des ministères. Vous avez dit, je pense, que vous en aviez fait 12 et vous avez certainement fait des recommandations.
M. Brunetta : Oui.
Le sénateur Callbeck : Êtes-vous convaincu que les ministères donnent suite à vos recommandations? Avez-vous un contrôle à ce sujet ou bien vous contentez-vous de soumettre un rapport et s'ils décident de ne pas y donner suite, rien n'arrive?
M. Brunetta : C'est un aspect sur lequel le bureau était curieux d'en savoir plus. Le bureau a lancé une étude sur le suivi des recommandations faites dans les rapports de 2009. On est en train de mettre la dernière main à l'étude. Bien que le rapport ne soit pas entièrement terminé ou publié, je suis tenu de le soumettre au ministre. Selon les premières indications de notre analyse, je peux vous dire que nos recommandations ont été très bien reçues.
Pour ce qui est du caractère contraignant du mandat, je n'ai pas les mêmes pouvoirs que le vérificateur général. En effet, les ministères ne sont pas tenus d'accepter les recommandations.
Cela dit, d'après ce que j'ai constaté, les sous-ministres prennent ces rapports très au sérieux. Les résultats de notre examen des recommandations de 2009 en témoignent. Même si l'analyse n'est pas encore tout à fait terminée, je dois dire que je n'ai pas encore vu de ministère n'ayant pas accepté les recommandations. Soit ils font quelque chose à leur sujet soit ils donnent un suivi quelconque.
De ce point de vue, c'est très encourageant pour un nouvel ombudsman. C'est un domaine dans lequel il ne semble pas y avoir de problème.
Le sénateur Callbeck : Toutefois, le fait est que si un ministère décide de ne pas tenir compte de vos recommandations, il peut le faire. Je suppose que c'est le cas pour tous les ombudsmans.
M. Brunetta : Je ne peux pas parler au nom des autres ombudsmans, mais c'est certainement le cas dans notre bureau.
Le sénateur Callbeck : Selon le document que vous nous avez présenté, votre bureau « examinera toute plainte relative à l'attribution d'un contrat d'acquisition de biens dont la valeur est inférieure à 25 000 $ et de services dont la valeur est inférieure à 100 000 $. » Vous avez dit, je pense, que 75 p. 100 de vos plaintes concernaient des contrats d'une valeur se situant en deçà de ces montants. Examineriez-vous une plainte pour un contrat d'une valeur de 30 000 $?
M. Brunetta : Les fournisseurs ont des recours, par exemple le Tribunal canadien du commerce extérieur. Comme je l'ai mentionné dans mes observations préliminaires, le bureau a été créé parce qu'il n'y avait pas de mécanismes de recours pour les fournisseurs de contrat en deçà de ces seuils. Au-delà, il y a des recours, tels que le TCCE.
Le sénateur Callbeck : Si j'ai une plainte à faire dans l'île du Prince-Édouard, où dois-je m'adresser?
M. Brunetta : Je vous encouragerais, vous ou vos électeurs, à prendre contact avec notre bureau. Comme je l'ai mentionné dans mes observations préliminaires, nous essayons de régler les problèmes, qu'ils relèvent ou non de notre mandat. Si la valeur du contrat dépasse ce seuil et que le fournisseur ignore que cela ne nous concerne pas, nous l'adresserons à l'autorité compétente. Cela fait partie de notre rôle.
Le sénateur Callbeck : Vous avez mentionné autre chose dans votre mandat, le mode substitutif de règlement des conflits. Quel rôle jouez-vous à cet égard?
M. Brunetta : Je ne sais pas trop comment répondre à cette question. Comme je l'ai mentionné précédemment, si un fournisseur ou un ministère s'adresse à nous à propos d'un problème entourant l'administration d'un contrat, je suis tenu par le règlement de m'adresser à l'autre partie et de lui proposer la mise en œuvre du mode substitutif de règlement. Si l'autre partie refuse, je n'ai d'autre recours que la navette diplomatique, que nous avons d'ailleurs utilisée avec succès. Toutefois, si l'une ou l'autre partie s'adresse à moi, je suis tenu par le règlement d'en informer l'autre et d'essayer de convaincre les deux parties de négocier.
Le sénateur Callbeck : Dans vos observations préliminaires, vous avez dit que le ministre peut vous demander d'assumer d'autres rôles ou fonctions par rapport aux pratiques des ministères. Vous a-t-on demandé quelque chose de cet ordre-là?
M. Brunetta : Non. Jusqu'à maintenant, tous les examens concernaient des secteurs auxquels mon prédécesseur s'intéressait ou qui l'inquiétaient.
Le sénateur Callbeck : Comment vous assurez-vous que Travaux publics et Services gouvernementaux joue son rôle, qui est de fournir des biens et services de haute qualité à faible coût et de façon équitable? Le faites-vous grâce aux examens ou par d'autres moyens?
M. Brunetta : Par rapport au mandat que j'ai décrit dans mes observations préliminaires, le seul moyen de le faire est par l'examen des pratiques, mais je dois vous avertir que les examens de pratiques auxquels je suis tenu de procéder doivent se concentrer sur l'équité, l'ouverture et la transparence du processus. La valeur des biens et services rendus et l'atteinte des objectifs par Travaux publics ne relèvent pas de notre mandat.
Le sénateur Callbeck : Monsieur Masse, il y a quelques années, j'ai participé au Groupe de travail du premier ministre sur les femmes entrepreneures qui s'est rendu d'un océan à l'autre du pays. Les petites entreprises — qui sont généralement exploitées par des femmes — nous ont fait part de nombreuses préoccupations. Nous avons fait beaucoup de recommandations dans ce rapport. Je ne veux pas prendre le temps de les passer en revue aujourd'hui, mais est-ce que le comité pourrait avoir une réponse écrite aux recommandations que nous avons faites? Je serais par ailleurs heureuse de vous fournir une copie du rapport si vous en avez besoin.
M. Masse : Oui, nous nous pencherons là-dessus. Comme vous le savez probablement, il y a à Travaux publics un bureau des petites et moyennes entreprises. Comme l'un de mes collègues était associé à ces consultations, je lui communiquerai la demande.
Le sénateur Callbeck : D'après mes souvenirs, nous l'avons trouvé très coûteux, complexe et prenant beaucoup de temps. Beaucoup étaient terriblement irrités par le système. Je serai donc heureuse d'apprendre ce qui est arrivé des recommandations.
M. Masse : Très bien.
Le sénateur Marshall : Monsieur Brunetta, votre mandat fait-il l'objet de restrictions? Se limite-t-il aux achats inférieurs à un certain montant ou se limite-t-il à certains ministères?
M. Brunetta : Très peu de ministères ne relèvent pas de mon mandat, qui s'applique à l'échelle du gouvernement.
Comme je l'ai mentionné précédemment, mon mandat s'applique à tout contrat d'acquisition de biens dont la valeur est inférieure à 25 000 $ et de services dont la valeur est inférieure à 100 000 $.
Le sénateur Marshall : Pourquoi y a-t-il une restriction? Pourquoi les contrats sont-ils assortis de plafonds? En connaissez-vous l'origine?
M. Brunetta : Je n'en connais pas l'origine. Je ne peux pas vous dire pourquoi les contrats sont assortis de plafonds.
Le sénateur Marshall : Votre bureau fait-il partie du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux? Je sais que vous relevez du ministre.
M. Brunetta : Le bureau fait partie du portefeuille du ministre, mais nous sommes indépendants du ministère des Travaux publics.
Le sénateur Marshall : Je m'intéresse aux contrats accordés sans concurrence. Le règlement comporte une disposition — à l'article six je crois — selon laquelle, sous réserve de certains critères, un ministère ou une organisation n'est pas tenu d'appliquer un processus concurrentiel. Pourrais-je avoir vos observations à ce sujet?
Votre prédécesseur se souciait du bien-fondé de verser dans les dossiers des documents à l'appui de décisions. Pourriez-vous élaborer sur les inconvénients de cette dispense? Savez-vous à quel montant s'élèvent ces dispenses?
M. Brunetta : Je ne peux pas dire, madame le sénateur, que j'en connais le montant total. Peut-être que l'un de mes collègues connaît ce chiffre.
Quant aux inconvénients, je crois que quand vous gérez une activité gouvernementale, il y a des cas où un contrat à fournisseur unique se justifie. C'est le cas, par exemple, lorsqu'il s'agit de sécurité nationale. Dans d'autres cas, pour une raison ou pour une autre, il n'est pas logique de faire des appels d'offres. Cela dit et comme l'a indiqué mon prédécesseur, c'est souvent la solidité d'une justification qui pose problème.
D'après ce que j'ai vu, je ne mettrais pas spécialement l'accent sur des contrats à fournisseur unique. Je crois que les examens qui ont été effectués par le bureau montrent que les documents pourraient être plus détaillés et adéquats.
Les documents au dossier sont un problème, et les ministères le reconnaissent. Cela semble être le cas lorsqu'il est urgent d'établir le contrat et que mettre de l'ordre dans les dossiers est presque secondaire. C'est en partie en raison de la nature humaine, à mon avis. On veut établir le contrat et faire en sorte que le travail se fasse pour que le mandat du ministère soit rempli. Parfois, mettre de l'ordre dans les dossiers n'est pas prioritaire. Je ne suis pas certain qu'il se passe quelque chose de fâcheux; c'est seulement qu'il faut inculquer une discipline aux gens.
Le sénateur Marshall : Êtes-vous en train de dire que le problème relatif au manque de documents aux dossiers n'est pas plus grave dans le cas des acquisitions qui n'ont pas été faites par appel d'offres public? Tout à l'heure, M. Masse a parlé de la convention d'offre à commandes. Êtes-vous en train de dire que l'on retrouve le même problème dans le cas des conventions d'offre à commandes?
M. Brunetta : Madame le sénateur, vous me demandez d'avancer des hypothèses. À moins d'avoir fait un examen de la situation, je ne veux pas donner de réponse définitive. De façon intuitive, je dirais qu'il n'y a probablement pas beaucoup de différence, mais je n'ai pas de preuves à l'appui. C'est une réponse purement intuitive.
Le sénateur Marshall : À la lumière de vos six premiers mois en poste, avez-vous des préoccupations particulières au sujet de contrats qui ont été accordés sans passer par le processus concurrentiel?
M. Brunetta : Non, je n'ai rien vu de préoccupant à cet égard. Je voudrais dire que je n'ai rien vu de préoccupant « encore », mais je ne peux pas dire cela, car je semblerais insinuer qu'il pourrait y avoir un problème.
Le sénateur Marshall : Il est encore trop tôt pour le dire.
M. Brunetta : Oui.
Le sénateur Marshall : Qu'en est-il des conventions d'offre à commandes? Avez-vous été saisi de certains cas?
M. Brunetta : Oui, en effet, nous recevons des appels sur des conventions d'offre à commandes. Il semble y avoir un malaise dans certaines collectivités. On impose des limites aux petites entreprises. Nous recevons des appels qui concernent le mobilier et les services professionnels.
Le sénateur Marshall : Peut-être que M. Masse pourrait nous donner un aperçu de la valeur des acquisitions qui ne sont pas passées par le processus concurrentiel. Quelle en est la proportion?
M. Masse : À la page 4 de mon document, nous indiquons les quatre situations où les acquisitions n'ont pas nécessairement besoin de passer par un processus concurrentiel : pour des situations d'urgence; lorsqu'il y a seulement un fournisseur capable — c'est probablement la situation la plus courante en raison de la propriété intellectuelle —; pour des achats de moins de 25 000 $; et lorsque ce n'est pas dans l'intérêt du public.
Le sénateur Marshall : Faut-il que ce soit l'une de ces quatre situations?
M. Masse : Oui, et 75 p. 100, en valeur, des contrats sont accordés en passant par un processus concurrentiel. Nous avons dit tout à l'heure que le gouvernement du Canada dépense environ 19 milliards de dollars chaque année pour l'acquisition de biens et de services, et donc 25 p. 100 de ce montant représente ces quatre situations.
Le sénateur Marshall : Qu'en est-il des conventions d'offre à commandes? Quelle proportion des 20 milliards de dollars en résulte?
M. Masse : L'an dernier, chez nos clients, un approvisionnement d'une valeur de deux milliards de dollars a été fait par des conventions d'offre à commandes et des arrangements en matière d'approvisionnement. J'ai inclus les instruments prénégociés, car nous en avons différents types.
Le sénateur Marshall : M. Brunetta a parlé des restrictions qu'on lui impose sur ce qu'il peut examiner. Y a-t-il des restrictions? Par exemple, dans le secteur dont vous êtes responsable, collaborez-vous avec tous les ministères? Y a-t-il certains types de contrats pour lesquels vous ne jouez aucun rôle ou des contrats dont la valeur dépasse un certain montant?
M. Masse : Pas de contrats dont la valeur dépasse un certain montant. La Direction générale des approvisionnements couvre tout; pas moi. Je suis responsable des services et de l'informatique.
Le sénateur Marshall : Le mandat couvre-t-il tous les ministères? Qu'en est-il des organismes gouvernementaux?
M. Vauclair : Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, ce sont ceux qui figurent aux annexes I, I.1 et II. Je n'ai pas la liste exacte en tête, mais certains sont couverts et d'autres ne le sont pas.
Le sénateur Marshall : Pourquoi certains le sont et d'autres ne le sont pas?
M. Vauclair : C'est conformément à la loi.
Le sénateur Marshall : C'est une politique gouvernementale.
M. Vauclair : C'est le cadre législatif et notre mandat.
Le sénateur Moore : Monsieur Masse, dans votre exposé, lorsque vous en étiez à la page 5 de votre mémoire, vous avez parlé de 14 p. 100 et aussi de 80 et quelque p. 100. Je ne sais pas à quoi ces pourcentages faisaient référence. De quoi s'agissait-il?
M. Masse : Comme je l'ai dit, au total, le gouvernement du Canada dépense 19 milliards de dollars pour l'acquisition de biens et de services. De ce montant, Travaux publics acquiert des biens et des services d'une valeur d'environ 14 milliards de dollars par année, ce qui représente 84 p. 100 de la valeur.
Au total, pour le gouvernement du Canada, il y a 435 000 dossiers contractuels. La Direction générale des approvisionnements de Travaux publics s'occupe d'environ 60 000 de ces dossiers, ce qui représente 13 p. 100. Nous faisons le gros du travail en ce qui concerne la passation des marchés, en valeur, mais pas dans le cas des documents.
Le sénateur Moore : Le gouvernement dépense 19 milliards de dollars et vous acquérez pour 14 milliards de dollars de biens et de services. Qui dépense l'autre cinq milliards?
M. Masse : Tous les ministères et les organismes ont leur propre pouvoir de dépenser qui leur a été délégué. Comme nous l'avons dit, les services ont le leur et ils peuvent donc faire leur propre approvisionnement. Pour les biens, notre ministre en délègue une certaine partie et ils font leur propre approvisionnement également.
Le sénateur Moore : Il y a 25 p. 100, en valeur, des contrats qui ne sont pas accordés en passant par un processus concurrentiel. Je pense que cela représente 4,75 milliards de dollars. Quelle proportion de ce montant représentent les exceptions? Vous avez parlé de presque cinq milliards pour les exceptions. Où se situent-elles?
M. Masse : Je vais parler de deux d'entre elles. Pour ce qui est des approvisionnements de moins de 25 000 $, beaucoup sont faits dans des ministères autres que Travaux publics. Aux termes du Règlement concernant les marchés de l'État, c'est une exception au processus concurrentiel qui est permise. Une grande partie de leurs approvisionnements de moins de 25 000 $ peuvent être faits par contrat sur appel d'offres restreint.
Le sénateur Moore : Quelle proportion des 4,75 milliards ces approvisionnements représentent-ils?
M. Masse : Malheureusement, je n'ai pas la ventilation pour les quatre exceptions. Je suis désolé. Je me fonde sur ce que je connais de ces quatre exceptions.
La deuxième exception dont je veux parler, c'est la situation où il n'y a qu'un seul fournisseur capable. Dans ce cas, c'est surtout en raison de la propriété intellectuelle. Bon nombre d'exemples me viennent à l'esprit, comme le Canadarm. Une fois qu'un contrat a été établi à la suite d'un appel d'offres concurrentiel, il y a une entreprise qui met au point la technologie et qui est titulaire du droit de propriété intellectuelle. Il est donc difficile d'attribuer un marché subséquent à quelqu'un d'autre. Je dirais que cette exception constitue la plus grande partie des 25 p. 100.
Le sénateur Moore : Récemment, on a entendu dire que le gouvernement avait demandé à ce que des fournisseurs cèdent leurs droits de propriété intellectuelle, et qu'il le demande de plus en plus. Dans le cadre de ses activités d'approvisionnement, votre ministère a-t-il pour politique que le créateur doit céder ses droits de propriété intellectuelle?
M. Masse : Non, la politique par défaut du gouvernement du Canada, c'est de laisser les droits de propriété intellectuelle à l'entrepreneur. Dans certains cas, nous pouvons acquérir la propriété intellectuelle. C'est difficile pour moi de dire si cela s'est fait de plus en plus au cours des dernières années, mais les ministères peuvent le demander. En fait, c'est précisé au début du processus; nous le disons à l'industrie.
Comme je l'ai dit, nous consultons beaucoup l'industrie. Si nous la consultons et lui disons ensuite que le gouvernement a l'intention d'acquérir la propriété intellectuelle, c'est direct. Si les fournisseurs ont des préoccupations, ils peuvent nous en parler, et nous réévaluerons la situation. Toutefois, dans la mesure du possible, notre position par défaut, c'est que l'industrie reste titulaire du droit de propriété intellectuelle.
Le sénateur Moore : Pourquoi le feriez-vous? Pourquoi ne laisseriez-vous pas le créateur ou la personne qui a un brevet peut-être conclure un jour des contrats avec d'autres parties, gouvernements ou organismes? Pourquoi le gouvernement du Canada gérerait-il la propriété intellectuelle?
M. Vauclair : Cela dépend de ce qui est en cause ou des droits en cause. Malheureusement, aucun exemple ne me vient à l'esprit.
Le sénateur Moore : Monsieur Brunetta, votre mandat englobe-t-il des sociétés d'État, des conseils fédéraux-provinciaux, des autorités ou d'autres organismes de la Couronne?
M. Brunetta : C'est le cas pour les organismes de la Couronne, mais pas pour les sociétés d'État. Je n'ai pas de mandat pour les groupes de renseignements, en raison de la nature de leur travail.
Le sénateur Moore : Avez-vous un mandat pour les autorités fédérales-provinciales?
M. Brunetta : Je n'en ai pas pour des autorités provinciales.
Le sénateur Moore : Couvrez-vous des entités fédérales-provinciales, comme les offices des hydrocarbures extracôtiers?
M. Brunetta : Il faudrait que je vérifie la liste. Comme l'a dit mon collègue, il faudrait que j'examine une annexe pour répondre à votre question directement.
Le sénateur Moore : Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation se trouvera devant une situation où l'une de ces entités ou plus utiliseront la propriété intellectuelle sans permission. La personne concernée s'adresse-t-elle à vous? Vers qui se tourne-t-elle? J'aimerais le savoir. En cette ère numérique, la propriété intellectuelle devient plus présente et a plus de valeur pour le créateur. Comme je défends les créateurs, j'aimerais savoir si vous exercez un pouvoir à cet égard. Pourriez-vous nous le dire?
Dans le cadre de votre mandat, vous examinez des plaintes sur l'attribution de contrat pour l'acquisition de biens de faible valeur, soit de moins de 25 000 $, et de services d'une valeur de moins de 100 000 $. Quel est le volume? Je me demande si cela représente un peu ou beaucoup pour vous en termes de pourcentages et de montants à examiner. J'aimerais savoir ce qu'il en est.
Le président : S'il est possible pour le témoin de nous répondre par écrit, nous donnerons les renseignements à tous nos membres.
Le sénateur Runciman : Monsieur Brunetta, vous avez dit que depuis la création du bureau, il y a eu à peu près 1 500 plaintes.
M. Brunetta : C'est exact.
Le sénateur Runciman : Par la suite, vous avez parlé de seulement neuf enquêtes qui ont été lancées. Qu'est-ce qui distingue les plaintes qui sont à l'origine de ces enquêtes de toutes les autres plaintes que vous avez reçues? Qu'est-ce qui provoque une enquête et qu'est-ce qu'une enquête? Qu'englobe-t-elle?
M. Brunetta : Les 1 500 appels sont des demandes de renseignements. Cela varie. Il peut s'agir de gens qui nous appellent parce qu'ils voient le mot « ombudsman » et qu'ils veulent savoir où est passé leur chèque d'assurance-chômage. Ces gens font partie des 1 500 appels.
Parmi les appels que notre bureau a reçus l'an dernier dans le cadre de notre mandat général, 329 étaient des appels qui s'adressaient à notre bureau.
Le sénateur Runciman : Ces appels étaient légitimes.
M. Brunetta : C'est exact. Parmi les 329 appels, 246 relevaient directement de notre mandat; nous pouvions y donner suite. Parmi ces 246 appels, 110 étaient des plaintes, et pour le reste, c'était des gens qui voulaient savoir avec qui ils devaient communiquer pour une offre à commandes ou pourquoi tel processus fonctionne de telle façon. Notre modèle d'entreprise consiste à tenter d'aider ces gens. La dernière chose que nous voulons, c'est dire à un fournisseur mécontent de s'adresser à quelqu'un d'autre. Nous tentons de résoudre les problèmes du mieux que nous le pouvons.
Sur les 110 plaintes, 81 concernent l'attribution de contrat et 23, l'administration des contrats. Comme je l'ai dit dans ma déclaration préliminaire, lorsque nous recevons ce type de plaintes, une équipe d'experts et un conseiller juridique les examinent. Notre règlement est très normatif, au point où nous devons obtenir les plaintes par écrit; nous incitons donc la personne à préciser les allégations.
La plainte est alors évaluée par l'équipe dont j'ai parlé. Des critères sont définis dans notre règlement pour nous permettre d'évaluer la plainte et de déterminer si nous pouvons faire quelque chose.
S'il s'agit d'une plainte légitime sur laquelle il faut faire une enquête, j'ai 10 jours pour agir. Durant ces 10 jours, mon bureau tente toujours de résoudre le problème entre le plaignant et le ministère.
Le sénateur Runciman : C'est 10 jours à partir de la réception de la plainte?
M. Brunetta : C'est exact.
Si cela ne fonctionne pas ou si, par exemple, la plainte n'est pas retirée ou annulée, je suis tenu de faire une enquête officielle. Pour ce faire, nous utilisons une méthode reconnue. Nous fournissons l'allégation ou les allégations au ministère et lui donnons le temps de répondre. Nous faisons ensuite notre propre évaluation à l'aide des renseignements, et s'il faut mener un processus officiel, je suis tenu de soumettre mon rapport à la ministre de Travaux publics, au ministre du ministère concerné et au plaignant.
C'est le processus, pour l'essentiel. Je pourrais vous donner plus de détails, mais je vois que le président me regarde.
Le sénateur Runciman : J'ai une autre question pour M. Masse.
Comme vous l'avez dit dans votre déclaration préliminaire, vous fournissez des services immobiliers. Par exemple, pour ce qui est du MDN et de l'ancien édifice de Nortel, cette acquisition se fait-elle par votre entremise? Le MDN vous fait-il connaître ses exigences et vous occupez-vous des acquisitions et de tous les autres arrangements? Est-ce ainsi que cela fonctionne?
M. Masse : Comme je l'ai dit, notre Direction générale des biens immobiliers agit au nom du ministère dans ce cas. Le ministère de la Défense nationale peut le faire lui-même, et n'a donc pas nécessairement besoin de passer par la Direction générale des biens immobiliers. S'il le fait, la Direction générale des approvisionnements s'occupera de l'approvisionnement pour le ministère.
Le sénateur Runciman : Je ne sais pas si vous êtes au courant. Dans le cadre de l'acquisition de biens immobiliers, tient-on compte des politiques provinciales ou municipales? Je pense entre autres à la revitalisation des centres-villes. En tient-on compte lorsqu'on prend ces décisions?
M. Masse : Je ne suis malheureusement pas en mesure de répondre à la question.
Le président : Si vous pouviez nous faire parvenir votre réponse, cela nous aiderait.
Le sénateur Runciman : En cas de désaccord sur des biens immobiliers, qu'il s'agisse d'un contrat de location ou d'un achat, quel est le mécanisme d'appel? Les accords sur le commerce intérieur ne me semblent pas avoir un rôle à jouer à cet égard. Que doit-on faire si l'on n'est pas satisfait d'une décision?
De plus, quel est le rôle d'un député ou, en fait, d'un sénateur, le cas échéant? Si un député ou un sénateur communique avec vous pour vous faire part de quelque chose qui préoccupe une municipalité qu'il représente, existe-t-il une politique ou un protocole? De quelle façon procédez-vous?
Le président : Nous serions ravis que vous nous fassiez parvenir la réponse. En même temps, pourriez-vous nous dire combien d'employés compte la direction des approvisionnements de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada? Pour terminer notre rapport, il serait bon de connaître les recettes totales que vous utilisez chaque année et le nombre total d'employés.
À la page 375 du Budget principal des dépenses, il est indiqué que votre budget de fonctionnement est de 300 millions de dollars, mais vous avez également de bonnes recettes. Pourriez-vous nous expliquer, par écrit, d'où viennent ces recettes, soit 153 millions de dollars, et pourquoi votre budget net augmente-t-il de 23 p. 100 cette année par rapport à l'an dernier? Si vous nous fournissiez ces renseignements, nous pourrions terminer notre étude.
Au nom du Comité sénatorial permanent des finances nationales, j'aimerais vous remercier, monsieur Brunetta, de votre présence. Nous vous souhaitons bonne chance dans votre nouveau poste d'ombudsman de l'approvisionnement et nous avons hâte d'avoir de vos nouvelles au sujet de l'examen que vous menez. Vous pourriez peut-être aussi nous en fournir une copie.
Monsieur Masse et monsieur Vauclair, je vous remercie de votre présence aujourd'hui.
(La séance est levée.)