Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Peuples autochtones
Fascicule 9 - Témoignages du 21 octobre 2014
OTTAWA, le mardi 21 octobre 2014
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, auquel a été renvoyé le projet de loi C-428, Loi modifiant la Loi sur les Indiens (publication des règlements administratifs) et prévoyant le remplacement de cette loi, se réunit aujourd'hui, à 9 h 38, pour en faire l'étude.
Le sénateur Dennis Glen Patterson (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour. Je souhaite la bienvenue à tous les sénateurs et à tous les membres du public qui assistent à la séance du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones ou qui la regardent sur CPAC ou sur le Web. Je suis Dennis Patterson, du Nunavut.
Le mandat du comité est d'examiner les projets de loi et les questions qui ont trait aux peuples autochtones du Canada en général. Aujourd'hui, nous allons poursuivre notre étude du projet de loi C-428, Loi modifiant la Loi sur les Indiens (publication des règlements administratifs) et prévoyant le remplacement de cette loi. Je suis ravi que nous entendions aujourd'hui un expert juridique, M. Paul Chartrand, par vidéoconférence. Bienvenue.
Avant de lui donner la parole, je vais demander à chacun des membres du comité de se présenter.
La sénatrice Dyck : Bonjour, monsieur Chartrand. Je suis la sénatrice Lillian Dyck, de la Saskatchewan, et je suis impatiente d'entendre votre exposé.
Le sénateur Watt : Sénateur Watt, du Nunavik.
La sénatrice Beyak : Sénatrice Lynn Beyak, de l'Ontario. Bienvenue.
Le sénateur Wallace : Bonjour. Je suis John Wallace, du Nouveau-Brunswick.
Le sénateur Enverga : Tobias Enverga, de l'Ontario.
La sénatrice Raine : Bonjour. Nancy Greene Raine, de la Colombie-Britannique.
Le sénateur Tannas : Scott Tannas, de l'Alberta.
Le président : Chers collègues, je suis ravi de souhaiter la bienvenue à notre témoin qui comparaît de Winnipeg, M. Paul Chartrand, professeur de droit à la retraite. Monsieur Chartrand, nous sommes impatients d'écouter votre exposé, après quoi les sénateurs vous poseront des questions. Vous pouvez y aller.
Paul Chartrand, professeur de droit (à la retraite), à titre personnel : Merci, monsieur le président. Je peux vous dire que le son est plutôt faible ici, alors j'espère être capable d'entendre les questions à la suite de ma présentation. Voici donc mes observations au sujet du projet de loi C-428 qui est proposé.
D'après moi, l'intention du député Rob Clarke de reconnaître la capacité et le pouvoir des Premières Nations de décider de ce qui est dans leur intérêt supérieur est un objectif valable et louable. Aujourd'hui, j'aimerais parcourir certains des principaux éléments du projet de loi C-428 et vous faire des commentaires sur certaines ambiguïtés du projet de loi, à mon sens. L'ambiguïté peut susciter des différences d'interprétation et d'application et mener à des litiges, ce que nous souhaitons éviter.
Je vais faire mes observations en fonction de l'ordre dans lequel les dispositions figurent dans le projet de loi. Je vais commencer par le préambule. Il n'est pas aussi important que les dispositions de fond qui suivent et qui comportent la matière la plus importante. Je dois quand même parler de certains aspects des énoncés du préambule, étant donné que les Canadiens ne devraient s'attendre à rien de moins que le meilleur de la part du Parlement, quand il adopte des lois juridiquement contraignantes.
Premièrement, en ce qui concerne le premier paragraphe du préambule :
[...] dont l'application a pour effet d'assujettir les peuples des Premières Nations du Canada à un traitement différentiel;
Avec quoi fait-on la comparaison? En quoi est-ce différent? Si ce qu'on dit, c'est que les Premières Nations sont traitées différemment des autres citoyens canadiens, la réponse à cela, c'est qu'il y a de bonnes raisons de le faire. La Constitution canadienne se consacre en grande partie à reconnaître et à affirmer les droits particuliers dont seuls les peuples autochtones jouissent, et cela englobe à n'en pas douter les Premières Nations. Voilà une ambiguïté.
Deuxièmement, même si la citation suivante ne le dit pas explicitement, on présume que la dimension est économique :
que la Loi sur les Indiens ne prévoit pas un cadre législatif propice au développement de collectivités des Premières Nations autosuffisantes et prospères;
Est-ce que cela ne signifie pas que le projet de loi C-428 comportera une solution? Dans le préambule, si vous parlez de prospérité économique, on devrait s'attendre à ce que le projet de loi comporte des solutions. Tout à l'heure, j'aurai des observations à ce sujet, car nous constatons que le projet de loi C-428 a entre autres comme effet de retirer les dispositions qui rendaient illégal le libre-échange entre les réserves et le reste du monde. C'est une bonne chose, mais je ne vois pas de mesures positives qui favoriseraient la prospérité et l'autonomie économiques. Parallèlement à ce projet de loi, s'il est adopté, je suggérerais au gouvernement d'envisager un programme qui favoriserait la prospérité économique axée sur l'agriculture dans les réserves des Premières Nations. Sans cela, à quoi sert cette affirmation du préambule?
Au troisième paragraphe du préambule, je souligne la mention de la relation moderne entre le gouvernement du Canada, vraisemblablement l'organe exécutif du gouvernement, et le peuple — non pas les Premières Nations, mais les membres des Premières Nations — du Canada. Quelle est la nature de cette relation moderne? On pourrait s'attendre à ce qu'elle soit à l'opposé d'une loi coloniale, comme on le dit au premier paragraphe du préambule.
Il n'est pas conforme aux faits de dire que la Loi sur les Indiens est une loi coloniale, car elle a été adoptée en 1876. Nous savons que le Canada n'était pas une colonie britannique, en 1876. La loi tire donc sa nature coloniale de ses origines. La Loi sur les Indiens est en fait une consolidation de lois antérieures, dont certaines étaient coloniales.
Ce que je cherche à souligner au sujet du troisième paragraphe du préambule, c'est la distinction dans les relations, d'un côté, entre les Premières Nations et le gouvernement, et de l'autre côté, entre les membres des Premières Nations et le gouvernement. Je ne sais pas vraiment ce qui sous-tend la pensée selon laquelle on ne fait référence qu'aux Premières Nations plutôt qu'aux membres des Premières Nations eux-mêmes.
Dans le deuxième paragraphe du préambule, il y a, dans la version anglaise, une apostrophe après le « s » de « First Nations » qui ne devrait pas y être. Il faudrait l'enlever.
Le quatrième paragraphe du préambule comporte des connotations inquiétantes. À l'examen des paragraphes de fond, on constate que les paragraphes du préambule ne disent pas vraiment ce qu'on voulait dire. Je vous explique.
D'après le sens normal des mots utilisés dans le quatrième paragraphe du préambule, on n'a pas l'intention de mener des consultations sur les futures modifications à la Loi sur les Indiens avec toutes les Premières Nations, mais de n'en mener qu'avec les Premières Nations qui ont manifesté de l'intérêt dans le passé à cet égard. Si, dans le passé, une Première Nation n'a pas manifesté d'intérêt, elle sera exclue des consultations futures.
À la lecture des paragraphes de fond sur la question, il est possible de présumer que ce n'est pas l'intention. Cependant, pour revenir à ce que je disais au début, je pense que les Canadiens doivent pouvoir s'attendre à ce que le Parlement du Canada s'exprime avec la plus grande rigueur possible.
Je vais vous parler très rapidement du rapport du ministre. Je ne suis pas d'accord avec la nouvelle habitude des rédacteurs du Parlement qui utilisent le mot « must » pour exprimer une obligation dans la version anglaise. Depuis fort longtemps, devant les tribunaux et dans les procédures judiciaires, il est entendu que « shall » correspond à une obligation, et que « may » est permissif. Pourquoi utiliser un autre mot? Je remarque que la Loi d'interprétation fédérale précise que le mot « shall » exprime l'obligation. Si nous savons que le mot « shall » exprime l'obligation, pourquoi ne pas l'utiliser? Je pense qu'on n'est jamais trop précis. Je ne vois pas la raison de ce changement. Dans bien des textes de loi, je constate qu'on a substitué à « shall », qui est très clair, le mot « must ».
Je passe à l'article 5, qui propose l'abrogation des articles 32 et 33 de la loi : les ventes faites par les réserves indiennes au reste du monde. Cette disposition n'est pas appliquée depuis longtemps. Par décret, on a conclu que ces dispositions n'entravent plus les Premières Nations, quelles qu'elles soient. Ceci lettre morte depuis un certain temps. Il est donc difficile d'imaginer que quiconque trouverait une bonne raison de s'opposer à l'abrogation de ces articles.
Cependant, je vous rappelle ce que j'ai dit précédemment, au sujet d'une des intentions exprimées dans le préambule du projet de loi, qui est de favoriser l'autosuffisance économique. Eh bien, si c'est le cas, il semblerait qu'on invite le gouvernement à envisager la création d'un programme connexe qui favoriserait l'autosuffisance des Premières Nations dans le secteur agricole. Cela serait fidèle à l'intention apparente du préambule.
D'un point de vue qu'on pourrait trouver technique, je pense que le projet de loi serait mieux rédigé si l'abrogation des articles était séparée de l'abrogation de l'intertitre précédant les articles. Sans cela, tout est amalgamé. On abroge deux choses différentes : l'intertitre et les articles de fond. Ce que je dis, c'est que tout serait plus clair s'il y avait deux abrogations différentes. Premièrement, l'intertitre est abrogé, et deuxièmement, les articles sont abrogés. On n'est jamais trop clair.
Je vais passer au septième paragraphe, qui a été retiré de la version originale, si je peux m'exprimer ainsi. Il s'agit des articles 42 à 47 de la loi, qui traitent des questions d'intestat et de testaments. J'ai comparu devant le comité de la Chambre des communes au moment où il examinait le projet de loi initial, et j'ai indiqué que cette abrogation faisait problème, principalement parce qu'il semble qu'on puisse affirmer que les Premières Nations ont des droits constitutionnels particuliers sur lesquels les dispositions provinciales visant les testaments auraient pu avoir des incidences si le libellé initial avait été adopté. D'après moi, il conviendrait d'utiliser le libellé employé dans certains traités modernes et, ainsi, de reconnaître le pouvoir et la capacité des Premières Nations d'adopter elles-mêmes des lois touchant la vie familiale et les titres de propriété dans les terres de réserve.
Cependant, je souligne à cet égard que les arrêts récents de la Cour suprême invitent tout le monde à réfléchir sur les changements qui pourraient être apportés aux dispositions législatives visant les testaments et les successions, ainsi qu'à d'autres lois, concernant ce qui touche aux terres de réserve.
Je pense en particulier à l'arrêt Chilcotin et au point de vue adopté par la cour concernant le pouvoir d'une Première Nation ayant un titre autochtone d'administrer et de contrôler les terres visées par ce titre autochtone. Je dis cela parce qu'il y a un pouvoir judiciaire. Feu le juge en chef Brian Dickson a dit, dans l'arrêt Musqueam, que les incidents relatifs à un titre autochtone sont les mêmes que les incidents relatifs à des terres de réserve. Je signale simplement qu'il y a une ambiguïté à examiner soigneusement, concernant l'abrogation de l'article 7, sur les testaments et les successions. Je suis porté à croire que cela s'appliquerait aussi aux dispositions législatives récentes sur les biens matrimoniaux.
Je vais maintenant passer à l'abrogation de l'article 82, qui prévoit que les règlements administratifs pris sous l'autorité de l'article 81 ne prennent effet qu'une fois que le ministre les a approuvés, à moins qu'il ne les annule. Bien entendu, cela correspond à l'un des objectifs de M. Clarke, selon lequel les autres gouvernements au Canada ne sont pas soumis à ce genre de surveillance et, donc, les Premières Nations ne devraient pas être soumises à cette surveillance ministérielle.
Cette abrogation donne lieu à une ambiguïté. Il faut lire en parallèle l'article 10, qui modifie l'article 86. Il faut regarder ensemble l'abrogation de l'article 82 et la modification de l'article 86. Par l'abrogation de l'article 82, on élimine tout simplement l'approbation obligatoire des règlements administratifs par le ministre; l'article 86 prévoit la publication et l'entrée en vigueur des règlements administratifs. Le paragraphe 86(4) prévoit que :
Les règlements administratifs pris par le conseil d'une bande sous le régime de la présente loi entrent en vigueur à la date de leur publication initiale en application du paragraphe (1) ou à la date ultérieure qu'ils fixent.
En fait, il y a toujours dans la loi des dispositions qui donnent au cabinet et au ministre le pouvoir d'approuver ou de rejeter des règlements administratifs pris en vertu de la loi. L'article 82 qui a été abrogé ne visait que les règlements administratifs prévus à l'article 81. Ce qu'on propose au paragraphe 86(4) vise tous les règlements administratifs. Ce sont tous « les règlements administratifs pris par le conseil d'une bande sous le régime de la présente loi ». Cela englobe, par exemple, les règlements administratifs de nature financière visés par l'article 83. Selon le paragraphe 83(4), le ministre peut approuver la totalité d'un règlement administratif visé au paragraphe (1) ou une partie seulement de celui-ci.
Nous constatons aussi qu'en vertu du paragraphe (5), le gouverneur en conseil — le cabinet — peut, par règlement, régir l'exercice du pouvoir réglementaire de la bande prévu à cet article. La question est donc celle-ci : comment le rejet s'exprime-t-il? Est-ce que le ministre serait tenu de donner un avis du rejet? On présume que, puisque le règlement administratif entre en vigueur au moment de sa publication, il cesse d'avoir effet au moment de son rejet. Dans l'état actuel des choses, on se base sur un élément jurisprudentiel de faible niveau pour déterminer qu'en vertu de l'article 82, concernant les règlements administratifs prévus à l'article 81, le ministre n'a pas à donner d'avis. En réalité, le ministre n'a pas à exprimer le rejet; cette tâche peut être déléguée.
Ce que je cherche à dire, c'est qu'il semble y avoir une ambiguïté. Il ne fait pas de doute que l'objectif est de se débarrasser, d'une certaine façon, de la surveillance inappropriée de l'autorité gouvernementale que les Premières Nations exercent, mais je ne trouve pas claire la façon dont il faut toujours obtenir l'approbation du gouvernement, soit par l'intermédiaire du ministre ou sous la forme de règlements pris par l'exécutif. Il n'y a rien au sujet de cela dans le projet de loi C-428.
J'en arrive maintenant à mes dernières observations, qui portent sur l'abrogation des dispositions relatives à l'école. Je pense que tout le monde connaît bien l'objectif général de l'abrogation des dispositions archaïques qui régissent l'administration des écoles des Premières Nations dans les réserves et en vertu desquelles le système bien connu des pensionnats autochtones a pu fonctionner. Je doute que quelqu'un s'oppose à l'abrogation de ces dispositions de la loi, mais j'ai une question. Je pense que cette question est juste. Elle porte sur l'abrogation des articles 120 et 121.
Les articles 120 et 121 portent sur les droits des minorités religieuses dans les réserves, qu'il s'agisse de minorités catholiques ou protestantes, et donnent à ces minorités, à condition que le nombre d'élèves le justifie, le droit à deux choses : une école administrée dans le respect de leur préférence religieuse et, à l'article 120, un enseignant de la même confession que celle de la réserve. Cela est abrogé.
Il ne m'appartient pas de dire si cela est bon ou mauvais. Je signale cela parce que la question des droits religieux est très importante dans notre histoire constitutionnelle et qu'elle demeure très importante. Les minorités religieuses ont des droits constitutionnels touchant l'administration de leurs écoles. J'ai vu beaucoup de commentaires dans les médias au sujet de ces droits d'ordre religieux, en particulier en Ontario. J'ai remarqué que certains journalistes ont oublié le fondement constitutionnel de ces droits.
Les minorités religieuses détiennent ces droits depuis fort longtemps. Il me semble que lorsque des dispositions de la Loi sur les Indiens portent sur des sujets d'une importance telle qu'on a jugé bon de les protéger dans la Constitution, il faut agir avec prudence au moment de les supprimer. A-t-on mené des consultations et a-t-on agi avec prudence? Je ne sais pas. Je ne sais pas ce que les Premières Nations en pensent, mais il importe de soulever la question à mon avis.
C'est ce qui met fin à mon exposé, monsieur le président. Je vous remercie de votre attention.
Le président : Merci, monsieur Chartrand. Le volume est-il adéquat maintenant? M'entendez-vous bien?
M. Chartrand : Je vous entends. Nous avons quelqu'un sur place pour nous aider. Pouvez-vous mettre du son de votre côté, s'il vous plaît, à Ottawa, afin que je puisse voir si c'est mieux?
Le président : Oui. Nous avons un...
M. Chartrand : Oui, c'est mieux. Merci beaucoup.
La sénatrice Raine : Je suis avec grand intérêt vos commentaires sur le projet de loi. Lors de votre comparution devant le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord, vous avez mentionné que la Loi sur les Indiens était une loi archaïque dont on doit se débarrasser d'une façon ou d'une autre. Croyez-vous que les changements proposés dans ce projet de loi vont aider les Premières Nations dans les réserves et hors réserve?
M. Chartrand : La question porte sur les Premières Nations dans les réserves et hors réserve. Je n'ai pas trop bien compris le sens.
La sénatrice Raine : J'aimerais savoir si les changements proposés dans le projet de loi vont aider les Premières Nations dans les réserves et hors réserve.
M. Chartrand : Vous voulez savoir s'il y a des changements entre eux, entre les Premières Nations dans les réserves et hors réserve? Ce projet de loi concerne les réserves.
La sénatrice Raine : D'accord.
M. Chartrand : Tout comme les nouvelles mesures législatives sur l'éducation des Premières Nations, par exemple, qui ont été examinées, celles contenues dans le projet de loi C-428 visent à s'appliquer dans les réserves. La politique du gouvernement, comme vous le savez, vise à faire en sorte que les réserves s'occupent de l'administration et du contrôle de leurs affaires, dans l'ensemble.
Le président : Professeur Chartrand, j'aimerais avoir des précisions sur ce que vous avez dit au sujet des testaments et des successions.
Comme vous le savez, et cela découle sans doute de votre témoignage, la Chambre des communes a supprimé l'article 7 d'une version antérieure du projet de loi. Cet article visait à abroger les articles 42 à 47 de la Loi sur les Indiens qui portent sur les testaments et les successions des Indiens inscrits qui habitent habituellement sur la réserve. Je veux m'assurer que vous avez bien dit que vous étiez d'accord avec l'idée qu'on supprime l'article dans la version originale du projet de loi qui abrogeait ces articles dans la loi. Considérez-vous qu'il reste encore des problèmes à régler dans ce domaine?
M. Chartrand : Mes commentaires portaient principalement sur l'importance, pour l'heure du moins, des conséquences qu'aura la décision Chilcotin, car il y a une autorité judiciaire qui décide si les terres des réserves et les terres visées par un titre ancestral sont de même nature, ce qui a été le cas dans la décision Chilcotin. Ces commentaires visaient les dispositions qui, comme vous l'avez mentionné, ont été supprimées.
Pour répondre à votre question maintenant, je dirais que la réponse réside dans un examen de l'article 81 qui porte sur les règlements administratifs. Le conseil de bande peut prendre des règlements administratifs, et cetera, puis on énumère une longue liste de situations qui va jusqu'à l'alinéa r). Il faudrait donc vérifier si l'une ou l'autre de ces situations touchent aux droits des Premières Nations qui sont protégés par la Constitution, à leurs droits ancestraux de contrôler eux-mêmes les terres des réserves.
Je vais vous donner l'exemple ici des alinéas 81(1)f) et 81(1)g). On mentionne que le conseil de bande peut prendre des règlements administratifs aux fins suivantes :
f) l'établissement et l'entretien de cours d'eau, routes, ponts, fossés, clôtures et autres ouvrages locaux;
g) la division de la réserve ou d'une de ses parties en zones, et l'interdiction de construire ou d'entretenir une catégorie de bâtiments ou d'exercer une catégorie d'entreprises, de métiers ou de professions dans une telle zone;
... et ainsi de suite. Je dis donc qu'il faudrait, lorsqu'un règlement administratif porte sur l'administration et le contrôle des terres de réserve, procéder à un examen attentif des conséquences que la décision Chilcotin aura à cet égard, ce que je n'ai pas fait.
Le président : La décision Chilcotin devrait permettre...
M. Chartrand : Cela pourrait avoir des conséquences.
Le président : Et cela pourrait, ou devrait, permettre, aux bandes d'élaborer des règlements administratifs qui portent sur les terres. Est-ce que c'est ce que vous dites?
M. Chartrand : Oui. De plus, une des conséquences pourrait être de restreindre le pouvoir du ministre ou du cabinet de restreindre l'adoption de règlements.
Le président : Dans ce cas, le projet de loi pourrait aller à l'encontre des intérêts de la Couronne? Est-ce une question que vous posez?
M. Chartrand : Il se pourrait que des dispositions de la Loi sur les Indiens, dans leur forme actuelle, soient trop restrictives, car elles peuvent empiéter sur les droits des Premières Nations, qui sont protégés dans la Constitution. Cela aura un effet sur le pouvoir du ministre d'approuver ou de rejeter ces règlements administratifs. Il se pourrait que cela restreigne le pouvoir du ministre de restreindre l'adoption de règlements administratifs. Cela s'appliquerait aussi aux règlements adoptés par le cabinet.
Le président : D'accord. Merci. C'est très intéressant.
Sénateur Watt, avez-vous une question sur ce sujet?
Le sénateur Watt : Oui, j'ai une question supplémentaire sur le sujet dont nous discutons. Avant de commencer, j'aimerais tout d'abord vous remercier de votre exposé. Vous nous avez apporté des précisions sur les éléments que nous devons surveiller.
Ma question est la suivante : si c'est le cas, il est possible que le projet de loi crée des ambiguïtés. Est-ce que cela nous aiderait d'ajouter une disposition de non-dérogation, si c'est tout ce que nous pouvons faire? En tant que juriste, cela vous semblerait-il acceptable?
M. Chartrand : Si je comprends bien votre question, vous voulez savoir si l'ajout d'une disposition de non- dérogation dans le projet de loi C-428 serait utile, n'est-ce pas?
Le sénateur Watt : Oui.
M. Chartrand : Je pense que cela pourrait être utile. Par contre, cela n'éliminerait pas la possibilité de disputes sur l'interprétation de la loi, et on ne saurait toujours pas si la loi ne restreint pas indûment le contrôle des Premières Nations sur les terres de réserve. Cela devrait encore être tranché par les tribunaux.
Si ma mémoire est bonne, la Loi fédérale d'interprétation prévoit que les juges doivent interpréter les lois de manière à ne pas porter atteinte aux droits garantis par la Constitution.
La sénatrice Dyck : Professeur Chartrand, je vous remercie de l'exposé que vous nous avez présenté ce matin.
Vous avez dit notamment que parce que le projet de loi est ambigu, cela ouvre la porte aux disputes et aux poursuites. Vous avez mentionné notamment que le mot « must » utilisé à l'article 2 dans la version anglaise n'a pas de définition juridique, alors que le mot « shall » exprime l'obligation pour le gouvernement d'agir.
Dans l'article 2, on utilise aussi le mot « collaboration ». Est-ce que le mot « collaboration » est défini dans la loi ou a une valeur contraignante, si on le compare au mot « consultation »?
M. Chartrand : Voulez-vous savoir si le sens du mot « collaboration » risque de soulever la controverse?
La sénatrice Dyck : Oui.
M. Chartrand : Je ne crois pas. Si j'ai soulevé la question au sujet de la façon d'exprimer « l'obligation » et « les pouvoirs », c'est parce que cette distinction est tout particulièrement importante au moment de régler des différends juridiques. L'utilisation du « shall » en anglais est bien établie, alors que l'emploi du mot « must » est assez récent chez les rédacteurs. À mon âge, c'est une question que je me pose. Si on sait que « shall » est le mot qu'il faut utiliser, pourquoi utiliser un nouveau mot? Quand on utilise de nouveaux mots, les gens se disent que si on utilise un mot différent, c'est parce qu'on veut dire autre chose que « shall ».
Je ne vois pas de problèmes de cette nature avec le mot « collaboration ». Un tribunal examinerait le mot dans le contexte de l'article 2 et son sens habituel. De prime abord, j'imagine mal que ce mot pourrait poser des difficultés indues liées à son interprétation.
La sénatrice Dyck : Quel est le sens habituel du mot « collaborer »? À mon sens, et il se peut que je me trompe, le mot « consultation » a une connotation très différente du mot « collaboration ». Comme vous le savez beaucoup mieux que moi, l'obligation de « consultation » et « d'accommodement » est prévue dans la Constitution, alors que la « collaboration », comme vous le dites, a un sens différent. Pourriez-vous nous expliquer la différence entre les deux? Ne pensez-vous pas que le mot « consultation » serait plus contraignant et préférable pour que ce que souhaitent les Premières Nations se concrétise?
M. Chartrand : Eh bien, il me semble que le mot « collaboration » a un sens très large et que le mot « consultation » comme vous l'avez mentionné, a un sens juridique particulier, ou pour être plus précis, le sens particulier que les tribunaux lui ont donné, et je ne veux pas entrer dans les détails ici.
Si le mot « collaboration » veut dire « travailler avec », je pense que cela englobe le sens constitutionnel qu'on donne à « consultation », et je ne pense pas que de parler de « consultation » serait d'une quelconque utilité, car la doctrine constitutionnelle de la consultation, si je peux l'appeler ainsi, en est encore à ses débuts. Elle est encore très ambiguë, et cela relève des tribunaux de toute façon.
Ce que je veux dire, c'est qu'il faut s'assurer que les nouvelles mesures législatives, comme le projet de loi C-428, soient suffisamment claires pour éviter les poursuites, mais on ne peut pas faire plus. Je ne vois pas de difficulté avec le mot « collaboration ». À mon avis, la doctrine juridique de la consultation, si je peux l'appeler ainsi, est tellement ambiguë que je ne pense pas que cela nous aiderait beaucoup ici.
J'aimerais simplement souligner un des problèmes, à savoir si le genre de consultations que vous aviez en tête en posant votre question, madame la sénatrice, s'applique au rôle du Parlement. Tant les juristes que les universitaires ne s'entendent pas sur la question. Certains disent que oui, et que s'il existe une exigence constitutionnelle de consulter, il faut l'interpréter comme une restriction au pouvoir du Parlement d'adopter une loi. D'autres ont un point de vue contraire et rappellent les rôles distincts des organes législatifs et judiciaires du gouvernement. Ces questions n'ont pas encore été réglées.
La sénatrice Dyck : Le parrain du projet de loi, M. Clarke, est d'avis que le projet de loi oblige le ministre à s'asseoir avec les Premières Nations pour trouver une façon d'abroger la Loi sur les Indiens. Des témoins nous ont dit, toutefois, que selon eux, le projet de loi oblige le ministre à faire rapport, mais que rien ne l'oblige à mettre en place un processus pour abroger la Loi sur les Indiens, car il en est question uniquement dans le préambule.
D'après vous, le projet de loi force-t-il le ministre à mettre en place un processus quelconque pour abroger la Loi sur les Indiens?
M. Chartrand : Si on regarde le libellé de l'article 2, on dit bien dans la version anglaise que le ministre « must report », et je dirais plutôt « shall report », soit qu'il présente un rapport à la Chambre sur le travail accompli par son ministère en vue d'élaborer une nouvelle loi pour remplacer la Loi sur les Indiens. C'est simplement un devoir. Quel est ce devoir? Le devoir de présenter un rapport. Si le rapport dit que rien n'a été fait, eh bien, c'est la substance du rapport. Je ne vois rien ici qui force le ministre à faire quoi que ce soit d'autre que de présenter un rapport à la Chambre sur ce qu'il a fait ou n'a pas fait.
La sénatrice Dyck : À titre de précision, si le but était de légiférer en faveur d'un processus, ne devrait-il pas y avoir un paragraphe 2a) disant quelque chose comme : « le ministre s'assoit avec les Premières Nations et prépare un processus pour abroger ou modifier la Loi sur les Indiens? » Est-ce que cela permettrait d'atteindre l'objectif de son parrain?
M. Chartrand : C'est difficile à dire. La Loi sur les Indiens existe depuis 1876, soit depuis très longtemps, et il n'y a pas de consensus, à ce que je sache, sur ce qu'il faut en faire. Certains disent que la modifier revient à croire qu'on peut faire d'une buse un épervier. On a émis différents points de vue sur ce qu'il faut faire avec la loi.
La Commission royale d'enquête sur les peuples autochtones, par exemple, préconisait dans son rapport de s'en débarrasser graduellement et de la remplacer par un autre mécanisme pour négocier les nouveaux traités, ou renégocier les traités historiques. Toutefois, on entend encore des chefs des Premières Nations dire qu'il faut modifier la loi avec le plus grand soin.
Comme vous le savez, il existe plus de 600 Premières Nations au Canada. Ce n'est donc pas surprenant qu'il y ait de nombreux points de vue sur la question. De prime abord, il semble que la seule façon d'avoir un point de vue global serait de consulter chacune des Premières Nations, ce qui serait assez fastidieux. Pour mener des consultations sur la question, il faudrait avoir deux ou trois approches générales, qu'il faudrait, de toute manière, détailler par la suite.
Il n'est pas facile de savoir ce qu'il faut faire avec la Loi sur les Indiens. Pour l'heure, je ne pense pas que d'apporter des changements pour légiférer sur le devoir du ministre présente un quelconque avantage. Il se pourrait que la meilleure façon de procéder soit d'adopter une politique.
Le président : Si je puis me permettre, professeur, ma collègue a mentionné qu'il serait sans doute préférable d'utiliser le mot « consultation » à l'article 2. Seriez-vous d'accord pour dire que, d'un point de vue du moins, le mot « consultation » ne veut pas dire « consentement » et ne donne pas de droit de veto, et, en fait, que la collaboration veut plutôt dire une façon pour deux organisations ou plus de travailler ensemble pour atteindre des objectifs communs. Pourriez-vous nous dire si vous pensez que le mot « collaboration » pourrait mener à un engagement et à un partenariat plus solides que le mot « consultation », qui semble porteur d'opinions très marquées devant les tribunaux et ailleurs à l'heure actuelle?
M. Chartrand : Oui, j'ai essayé de dire un peu plus tôt que je ne voyais aucune bonne raison de remplacer le mot « collaboration » par un autre mot. On ne peut guère ici forcer le Parlement à répondre directement aux points de vue des Premières Nations sur la question, même si on peut certainement dire que ce serait sage de les prendre en considération. Comme vous l'avez mentionné, le consentement n'est pas une obligation juridique. Bien sûr, ce sont de grands principes démocratiques qui sont en jeu ici, notamment celui qui veut qu'en démocratie on prenne sérieusement en considération le point de vue de ceux qui seront les plus touchés par la loi. Nous avons de grands principes politiques, mais pas d'obligation juridique, et à mon sens, le mot « collaboration » ne pose pas problème.
La sénatrice Beyak : Professeur Chartrand, ces commentaires sont très utiles et nous éclairent beaucoup. Pourriez- vous dire aux membres et à ceux qui nous écoutent à la maison quel est votre point de vue sur la question suivante :
Comme vous le savez, on a fait de nombreuses tentatives au cours des années pour modifier la Loi sur les Indiens, et elles se sont souvent soldées par un échec. Les Premières Nations s'entendent généralement pour dire que le cadre actuel ne répond pas adéquatement à leurs besoins. On ne s'entend pas toutefois sur la façon de procéder, à savoir s'il faut modifier les dispositions à la pièce, comme on dit souvent, en y allant graduellement, ou s'il faut plutôt procéder à une refonte en bloc de la loi, puisque c'est la seule façon d'arriver à un résultat. Pourriez-vous nous dire, à partir de votre expérience dans le domaine, comment vous procéderiez pour modifier la Loi sur les Indiens, si vous pouviez le faire?
M. Chartrand : J'ai des idées, mais, malheureusement, je ne crois pas qu'elles seraient très utiles.
Comme je l'ai déjà dit, j'ai participé à l'élaboration de propositions de politiques au gouvernement fédéral visant à abolir la Loi sur les Indiens et à la remplacer par plusieurs autres mesures législatives et institutions. De façon générale, tous les gouvernements ont ignoré ces recommandations.
Personne ne s'entend sur ce qu'il faudrait faire avec la loi. D'un côté, les gouvernements subissent des pressions pour éliminer les propositions qui ne conviennent tout simplement pas, comme celle-ci. D'un autre côté, il est presque impossible d'obtenir un consensus des Premières Nations, car les entités politiques y sont si nombreuses qu'on ne peut s'attendre à obtenir le genre de consensus possible au sein d'autres entités politiques. Je le répète, c'est là le nœud du problème. Il est clair que les consultations sont importantes.
Le problème sous-jacent, c'est que le gouvernement doit faire en sorte de créer une atmosphère de confiance en raison de la grande complexité des dossiers. Un des problèmes avec les mesures législatives ponctuelles comme celle-ci, même celles qui, selon toutes les parties concernées, ont été très avantageuses — certaines ont été proposées par les Premières Nations —, c'est qu'elles accentuent la complexité du régime juridique dans les réserves. Ce n'est pas souhaité. Il faut un degré raisonnable de certitude juridique pour que les gens puissent mettre de l'ordre dans leurs affaires et que les Premières Nations puissent gouverner en comprenant bien le cadre juridique en vertu duquel elles sont administrées. Un des désavantages des mesures législatives ponctuelles, c'est qu'elles accentuent le niveau de complexité. C'est un dossier très difficile.
À mon avis, un gouvernement qui désire agir correctement doit mener de vastes consultations et prendre des mesures qui favorisent la création d'une relation de confiance. J'ai proposé quelque chose aujourd'hui qui permettrait d'atteindre cet objectif, soit la mise sur pied d'un programme fédéral visant à accroître l'autonomie économique du secteur agricole dans les réserves tout en abolissant les affreuses dispositions qui interdisent aux réserves de faire du libre-échange.
La sénatrice Beyak : Merci. Selon vous, un projet de loi comme celui-ci ouvre-t-il la porte sans causer de problèmes? Pourrait-il être utile? Vous nous avez fait un exposé détaillé sur la question, mais selon ce que nous ont dit d'autres témoins, cette mesure législative ouvre la porte. C'est un début. Le député qui l'a proposée a de bonnes intentions. Êtes-vous d'accord?
M. Chartrand : Que le projet de loi C-428 ouvre la porte? Je suis désolé.
La sénatrice Beyak : Oui. C'est ce que le député et d'autres témoins nous ont dit.
M. Chartrand : C'est un geste public, une mesure législative. Le problème avec les décisions stratégiques ou les mesures législatives, c'est que leurs objectifs sont énoncés d'une certaine façon, mais ne sont pas toujours compris comme on le souhaiterait. Il s'agit de sérieux problèmes, tant pour les gouvernements qui tentent de prendre des décisions politiques que pour les députés qui proposent des projets de loi d'initiative parlementaire. D'ailleurs, la question des projets de loi d'initiative parlementaire est une question litigieuse.
L'élaboration de mesures législatives et l'adoption de politiques sont des processus politiques. Une chose est sûre : peu importe l'intention ou la formulation, de nombreuses personnes dont les intérêts sont touchés par la mesure législative réagiront d'une certaine façon. Je ne vois aucune façon d'éviter cela.
Le président : Puisque personne d'autre ne semble vouloir intervenir, j'aurais une question très pointilleuse à vous poser. J'ai étudié la langue anglaise. J'aimerais attirer votre attention au deuxième paragraphe du préambule. En anglais, lorsqu'un qualificatif est au pluriel, comme dans les expressions « First Nations' government » ou « First Nations' communities », donc, lorsqu'il y a plus d'une Première Nation, l'apostrophe est placée après le « s ». Lorsqu'un qualificatif est au singulier, comme dans « Joe's house », l'apostrophe est placée avant le « s ». Pourquoi, selon vous, il ne devrait pas y avoir d'apostrophe dans ce cas-ci?
M. Chartrand : Monsieur le président, ce sont des religieuses catholiques francophones dans ma communauté qui m'ont appris l'anglais. Je dirais que j'ai appris l'anglais écrit par osmose, en lisant de nombreux livres en anglais. J'ai toujours trouvé l'anglais plus facile que le français ou même le latin, d'ailleurs.
Je ne pourrais pas débattre des éléments ou des règles de grammaire qui s'appliquent ici. Mais, je dirai ceci : l'apostrophe dénote une relation possessive. Comme quelqu'un a déjà dit à la blague, certains sont d'avis que le but de l'apostrophe, c'est d'annoncer l'arrivée imminente d'un « s ». Dans ce cas-ci, selon moi, il n'y a aucune relation possessive entre « First Nations » et « communities ». Dans l'extrait « [...] development of self-sufficient and prosperous First Nations' communities », « First Nations » qualifie « communities ». De quelles collectivités parle-t-on? Des collectivités des Premières Nations. À mon avis, il n'y a aucune relation possessive, mais je vais m'en remettre à quiconque peut démontrer qu'il existe une règle claire qu'une personne comme moi qui a pris l'anglais avec des sœurs franciscaines peut comprendre.
Le président : Je crois que ce que vous dites, c'est qu'il s'agit d'un adjectif et non d'un possessif. Merci.
Votre témoignage nous est très utile. Vous avez déjà témoigné à ce comité et à d'autres comités et nous apprécions beaucoup votre expérience et votre clarté.
La sénatrice Dyck : Votre connaissance de la grammaire anglaise est impressionnante, monsieur le président. Mon professeur d'anglais au secondaire vous aurait donné une note de A plus plus.
J'aimerais poursuivre sur cette question de l'apostrophe. Dans la version française, il n'y a pas d'apostrophe. Je ne connais pas suffisamment bien le français pour savoir si une apostrophe est nécessaire ou non en français. Les versions anglaise et française pourraient ne pas concorder. Monsieur Chartrand, j'ignore si vos connaissances en français sont suffisantes, mais selon vous, la version française concorde-t-elle avec la version anglaise?
M. Chartrand : Pardonnez-moi, mais un ventilateur vient de se mettre en marche ici et j'ai un peu de difficulté à vous entendre. Parle-t-on encore de...
La sénatrice Dyck : Je parle de l'apostrophe.
M. Chartrand : Dans le préambule?
La sénatrice Dyck : Oui. Dans la version anglaise, il y a une apostrophe qui, comme vous l'avez souligné, dénote une relation possessive. Dans la version française, il n'y a pas d'apostrophe. Y a-t-il un manque d'uniformité entre les versions?
M. Chartrand : À ce que je sache, les règles de grammaire en français et en anglais sont différentes. En regardant la version française, je ne vois rien qui viendrait démentir mes explications. Comme je l'ai déjà dit, les paragraphes du préambule ne sont pas tellement importants. Nous pouvons tous en tirer une certaine mesure de satisfaction. Ces paragraphes ne servent qu'à identifier les objectifs de la mesure législative qui, eux, servent de principes directeurs à l'interprétation des paragraphes justificatifs. Les paragraphes du préambule sont beaucoup moins importants.
La sénatrice Dyck : Merci.
Le président : Merci beaucoup, monsieur. Sur ce, cette séance du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones est levée.
(La séance est levée.)