Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Affaires juridiques et constitutionnelles
Fascicule 18 - Témoignages du 8 octobre 2014
OTTAWA, le mercredi 8 octobre 2014
Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles se réunit aujourd'hui, à 16 h 16, pour examiner le document intitulé Propositions visant à corriger des anomalies, contradictions ou erreurs relevées dans les Lois du Canada et à y apporter d'autres modifications mineures et non controversables ainsi qu'à abroger certaines dispositions ayant cessé d'avoir effet.
Le sénateur Bob Runciman (président) occupe le fauteuil.
[traduction]
Le président : Bonjour et bienvenue à mes collègues, aux témoins que nous avons invités et aux membres du grand public qui suivent les délibérations d'aujourd'hui du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles.
Aujourd'hui, nous poursuivons notre examen des propositions présentées en vue de la loi corrective qui ont été déposées au Sénat le 15 mai dernier et renvoyées au comité le mercredi 28 mai. Le comité a tenu une séance à ce sujet en mai dernier.
Le programme de correction des lois a été créé en 1975 pour apporter certaines modifications mineures et non controversables à des lois fédérales dans un seul et même grand projet de loi. Pour être admissibles au programme, les modifications proposées doivent respecter certains critères. Elles doivent ne pas être controversables, ne pas comporter de dépenses de fonds publics, ne pas porter atteinte aux droits de la personne et ne pas créer d'infraction ni assujettir une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante.
Les propositions sont ensuite déposées au Sénat et à la Chambre des communes, puis renvoyées au comité pertinent pour examen approfondi. Si un membre de l'un des comités s'oppose à une proposition, pour quelque raison que ce soit, la proposition est rejetée.
Pour nous aider dans notre examen, le comité de direction a envoyé à Justice Canada une série de questions écrites et lui a demandé de nous faire parvenir ses réponses. Ces questions se trouvent dans les notes d'information que tous les membres du comité ont reçues cette semaine. Je vais vous guider vers les questions pertinentes au fur et à mesure.
Premièrement, permettez-moi de vous présenter les fonctionnaires qui sont ici pour nous aider. De Justice Canada, nous recevons Jean-Charles Bélanger, premier conseiller législatif adjoint à la Section de la législation; Claudette Rondeau, conseillère législative à la Section de la législation; et Julie Ladouceur, conseillère législative.
De Transports Canada, nous recevons Alain Langlois, conseiller juridique principal et chef d'équipe; Sylvain Lachance, directeur général de la Sécurité maritime; et Tom Oomen, directeur, Politique en matière de routes, de frontières et de transport routier.
À moins que quelqu'un ait une objection, j'ai l'intention de prendre ces questions une à une et de permettre aux fonctionnaires d'y répondre. Si les membres du comité ont des questions le moment venu, ils pourront les poser. Cette façon de faire vous convient-elle?
Personne ne se manifeste, donc la première question posée à l'avance se trouve à la section B, page 3, des notes d'information. Il s'agit de la question 6, concernant la Loi sur la faillite et l'insolvabilité. Je pense que les fonctionnaires du ministère de la Justice pourront y répondre.
Jean-Charles Bélanger, premier conseil législatif adjoint, Section de la législation, Justice Canada : Merci.
Dans la version anglaise actuelle, il est écrit : « the cost of distress or, in the province of Quebec, the cost of seizure, is security on the property of a bankrupt under seizure for rent or taxes ».
[Français]
C'est une erreur, parce que la réclamation, les honoraires et les débours ne sont pas des sûretés.
[Traduction]
Le coût de la réclamation ne constitue pas, en soi, une garantie de paiement de ce coût. Le paiement des coûts doit plutôt être garanti par une sûreté sur les biens. La phrase actuelle n'est pas logique puisqu'elle laisse entendre que les coûts constituent une sûreté. Les coûts eux-mêmes ne garantissent pas leur propre paiement.
On trouve la même erreur dans la version française de cette disposition. Voici le libellé actuel :
[Français]
[...] les frais de saisie constituent une sûreté de premier rang sur ces biens [...]
[Traduction]
La modification proposée corrigerait une erreur dans la phrase et clarifierait le texte du paragraphe 73(4). Nous croyons que c'est la modification la plus logique et la moins intempestive pour corriger ces erreurs. La modification proposée à la version anglaise serait d'ajouter les mots « the payment of » avant les mots « the cost of distress » et de remplacer « are » dans la phrase « are a security » par « is secured by » pour que la partie modifiée de la disposition se lise comme suit : « ... but the payment of the cost of distress, or, in the Province of Quebec, the cost of seizure, is secured by a security... »
Une modification équivalente est apportée à la version française. Le mot « les » dans « les frais de saisie » est remplacé par « le paiement des », et le mot « constituent » est remplacé par « est garantie par », pour que la partie modifiée de la disposition se lise comme suit :
[Français]
[...], mais le paiement des frais de saisie est garanti par une sûreté de premier rang [...]
[Traduction]
Nous n'avons pas été avisés de problèmes causés par cette erreur et nous avons consulté les services juridiques compétents à cet égard, qui nous ont indiqué ne pas avoir été mis au courant non plus de problèmes causés par cette erreur dans la disposition. Ils sont d'accord pour dire que la modification proposée est peu susceptible d'avoir une incidence sur l'application de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité.
Le président : Des questions?
[Français]
Le sénateur Joyal : Bienvenue à M. Bélanger et à ses collègues du ministère de la Justice. Je comprends, par votre réponse, que ce n'est le fait d'un jugement ou d'un débat qui aurait pu avoir cours devant les tribunaux et par lequel ces derniers auraient identifié l'erreur et auraient conduit le ministère à recommander cette modification.
M. Bélanger : Non, selon nos renseignements, ce n'était pas le cas. Cela ne découlait pas d'un problème d'application de la loi. C'est en relisant la disposition en question que cette maladresse dans l'expression a été relevée, d'où la proposition de la corriger et de la remplacer par une formulation plus correcte.
Le sénateur Joyal : L'identification de l'incompréhension a-t-elle été faite par le ministère de la Justice ou par les responsables de l'application de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité?
M. Bélanger : Selon mes sources, c'est une erreur qui aurait été relevée par nos jurilinguistes, nos spécialistes de la langue qui nous aident dans la rédaction des projets de loi. Comme on travaille continuellement à réviser les lois, on est en mesure de relire des dispositions et de relever certaines maladresses comme celle-ci. C'est ainsi que cette erreur a été relevée.
Le sénateur Joyal : Merci.
[Traduction]
Le président : Y a-t-il un autre sénateur qui a une question à poser? Non?
Nous allons donc prendre la deuxième question, à la section B, page 4, il s'agit de la question 7, qui porte sur la Loi sur la marine marchande du Canada.
Monsieur Lachance, je crois que c'est vous qui allez y répondre.
Sylvain Lachance, directeur général, Sécurité maritime, Transports Canada : Bonjour, mesdames et messieurs les sénateurs.
Après l'entrée en vigueur de la Convention du travail maritime de 2006, le 20 août 2013, Transports Canada a dû revoir tous ses règlements existants, toutes les dispositions législatives pertinentes de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada ou d'autres lois, comme le Code canadien du travail, ainsi que toutes ses politiques sur la protection des gens de mer.
Ce travail n'est toujours pas terminé. Nous estimerions donc prématuré, pour Transports Canada, de proposer des modifications à toute disposition, comme l'article 99, partie 3, de la LMMC, 2001, avant d'avoir eu la chance d'effectuer une analyse en profondeur. Pour cette raison, Transports Canada demanderait respectueusement au comité de retirer la proposition de modifier l'article 99 de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada — c'est-à-dire l'article 24 — des Propositions présentées en vue de la loi corrective de 2014.
[Français]
Le sénateur Joyal : Monsieur Lachance, j'ai lu les notes relatives à l'article 24, et je partage votre opinion. Il me semble qu'il y a là une modification de fond à la Loi de 2001 sur la marine marchande. Si on nous demandait d'adopter cette modification, il faudrait nous démontrer, lors de l'étude du projet de loi, l'intention d'inviter les deux parties à demander que le ministre devienne l'arbitre, plutôt que l'intention d'une seule des deux parties à demander cette intervention. Il me semble que c'est une décision de substance puisque, dans un cas, on devient, finalement, lié par le consentement de l'autre personne avant de pouvoir obtenir l'arbitrage. C'est, selon moi, un changement de fond. Vous nous recommandez donc de ne pas accepter la modification proposée?
M. Lachance : On recommande de procéder à une analyse plus en profondeur. Aussi, à la lumière d'autres instruments adoptés, dont la Convention du travail maritime qui vient tout juste d'être adopté il n'y a pas longtemps, il y aura d'autres impacts liés à des clauses semblables, et non seulement dans le cas de la Loi de 2001 sur la marine marchande, mais aussi pour le Code canadien du travail. Nous vous demandons donc de ne pas l'adopter et de nous donner plus de temps pour analyser les impacts de l'ensemble.
[Traduction]
Le sénateur Joyal : Je suis d'accord avec l'objection de Me Lachance.
Le président : Avez-vous quelque chose à ajouter à ce propos? Non?
La troisième question se trouve elle aussi à la page 4. Il s'agit de la question 9, qui porte sur la Loi de mise en ouvre de la Convention sur les armes chimiques. Nous attendons une réponse écrite des Affaires étrangères à ce sujet d'ici la fin de la semaine.
La quatrième question se trouve à la page 5, question 12. Elle porte sur la Loi sur le ministère des Anciens Combattants. Encore ici, ce sont les fonctionnaires de la Justice qui vont nous répondre.
Maître Bélanger?
[Français]
M. Bélanger : La version française, malheureusement, à cause du « l' », n'est pas correcte.
[Traduction]
La version française n'aurait jamais pu être rédigée délibérément de cette manière. Le texte actuel de la version française de l'alinéa g.5) se lit comme suit :
[Français]
Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements sous réserve des règlements pris au titre de l'alinéa g.4), l'autorisant à fixer les normes [...]
Si l'intention était que le gouverneur en conseil fixe les normes, on aurait rédigé cela de façon beaucoup plus directe, tel que « le gouverneur en conseil peut prendre des règlements fixant les normes [...] ».
Ce qui est probable ici, c'est qu'il s'agit d'un ajustement qui n'a pas été fait. Les mots introductifs de l'article 5 de la loi ont été modifiés en 2000 par le paragraphe 13(2) d'une loi qui visait à modifier le corps législatif concernant les prestations aux anciens combattants. Malheureusement, comme la mention du ministre apparaissait dans les termes introductifs, on a sans doute oublié de modifier les alinéas pour y insérer la mention du ministre qui était disparue, et on a laissé le pronom ici qui est abrégé. On a donc le « l' » et le « lui » qui renvoyaient au ministre, mais cette mention avait été supprimée.
[Traduction]
L'usage de pronoms dans les alinéas pour renvoyer à la personne déjà mentionnée dans le texte est commun et accepté en rédaction française.
Au moment où l'article 5 a été modifié par une loi modifiant la loi en vigueur relativement aux prestations versées aux anciens combattants, si l'intention était que le gouverneur en conseil établisse les normes, il aurait fallu modifier les alinéas 5g.5) et 5g.6) de la version anglaise, parce que le mot « minister » revenait dans la version anglaise de ces alinéas, contrairement à ce qu'on trouvait dans la version française, où l'on utilisait les pronoms personnels. Il s'agit surtout ici de déterminer qui est autorisé à établir des normes et à conclure des accords concernant les monuments funéraires et les services ou l'aide dont il est question à l'alinéa 5g.1).
La modification proposée n'a pas d'incidence sur l'administration de la loi. Nous constatons que le ministère applique cette disposition selon le libellé de la version anglaise. Le gouverneur en conseil a pris un règlement en vertu de l'article 5 de la loi. Il s'agit du Règlement de 2005 sur les sépultures des anciens combattants, qui autorise le ministre à établir des normes et à conclure des accords. Par exemple, le sous-alinéa 3(1)b)(ii) et l'article 7 portent sur les normes, alors que l'article 9 porte sur les accords.
Les conseillers juridiques du ministère concerné confirment que le ministre a établi des normes dans un document stratégique et qu'il conclut des accords avec le Fonds du Souvenir, qui sont revus tous les deux ans.
Le sénateur Joyal : Les règlements adoptés par le gouverneur en conseil sont-ils traités différemment? Je crois qu'ils doivent être publiés dans la Gazette officielle, de manière à être publicisés, contrairement à ceux adoptés par un ministre.
M. Bélanger : Les règlements ministériels ne sont pas assujettis à la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation, bien qu'on encourage les ministres à s'y conformer. Les règlements ministériels ne doivent donc pas franchir toutes les étapes administratives du processus de réglementation. C'est la différence.
Le sénateur Joyal : Autrement dit, la publicité qu'on en fait n'est pas la même.
M. Bélanger : Elle est toutefois encouragée.
[Français]
Le sénateur Joyal : Oui, je comprends, mais il y a tout de même une distinction fondamentale entre les deux. Les règlements restent des règlements, mais en termes de statut juridique et de publication des règlements, c'est l'objectif des règlements qui sont adoptés par le gouverneur général en conseil, afin qu'ils soient publiés dans la Gazette du Canada et qu'ils reçoivent la publicité et le caractère formaliste de la législation. Parce que, en principe, ils sont assimilés à la législation. Vous connaissez très bien les distinctions, je n'ai pas besoin de vous en parler davantage.
[Traduction]
Je ne suis pas convaincu que nous ne devrions pas maintenir ce pouvoir du gouverneur en conseil, parce qu'il assure que ces règlements reçoivent de la publicité. À mon avis, il y a tellement de responsabilités déléguées par la réglementation qu'il me semble préférable de laisser ce pouvoir au gouverneur en conseil, puisque les Canadiens et le public en général ont facilement accès à ces règlements par la Gazette du Canada.
Claudette Rondeau, conseillère spéciale et conseillère législative, Section de la législation, Justice Canada : Bien sûr, il est de votre prérogative de choisir d'accepter ou non la modification proposée, mais nous croyons que la disposition est actuellement appliquée et interprétée à la lumière de la version anglaise. Il est clair, à la lecture de la version française, que ce n'est pas la bonne version.
Comme mon collègue l'a expliqué, si l'intention était que le gouverneur en conseil établisse des normes et conclue des accords, cette disposition n'aurait pas été rédigée ainsi. En fait, on peut lire à l'alinéa 5g.4) que le gouverneur en conseil peut établir des normes.
[Français]
Julie Ladouceur, conseillère législative, Justice Canada : Pour revenir à la question de la publicité, par exemple dans la Gazette du Canada, les règlements qui proviennent d'un ministre ne sont pas assujettis à ce qui se produit à l'étape de la publication préalable et à tout ce qui est administratif, mais ils sont tout de même assujettis à la Loi sur les textes réglementaires. Il y a donc certaines exigences liées à cette loi qui vont s'appliquer quand même. Ainsi, il y a une certaine publication et c'est soumis à l'examen du Comité mixte d'examen de la réglementation ici. Il y a tout de même certains éléments qui sont conservés.
[Traduction]
Le président : Je ne suis pas certain de bien comprendre votre position à ce sujet, sénateur.
Le sénateur Joyal : Je vais réexaminer le processus d'adoption des règlements qui relèvent du gouverneur en conseil, qui me semble beaucoup plus légaliste puisqu'il s'agit d'une délégation directe de pouvoir législatif, alors que les autres règlements ont un statut inférieur, d'une certaine façon, puisqu'ils peuvent être modifiés. Il y a un certain élément de publicité, je suis d'accord, mais jamais aussi grand que lorsqu'ils émanent du gouverneur en conseil. Je pense que cela ne dérangerait personne.
Le président : C'est un débat beaucoup plus vaste, n'est-ce pas?
Le sénateur Joyal : Non, mais le principe s'applique ici.
Le président : Mais l'usage est de se fier à la version anglaise. Il faut avancer.
La cinquième question commence à la page 5 et se poursuit à la page 6, où se trouve aussi la sixième. Elles portent toutes deux sur la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. Nous attendons une réponse écrite à ces questions cette semaine.
La septième question se trouve à la page 6 et porte sur la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. Nous avons reçu une réponse écrite, et je crois que le personnel est en train d'en distribuer des copies ou que vous l'avez déjà reçue. Je ne sais pas si vous voulez que nous y jetions un coup d'oil tout de suite ou si préférez y revenir plus tard. Nous avons des témoins avec nous, donc nous pourrions peut-être continuer et revenir à cette question après.
La huitième question se trouve aux pages 6 et 7, c'est la question 16, qui porte elle aussi sur la LIPR. Encore là, on attend une réponse écrite.
La neuvième question se trouve à la page 7 et porte sur la même loi. On m'a dit que la réponse à la question 17 se trouve dans les documents qui viennent d'être distribués.
La dixième question est à la page 7, no 18, et porte sur la Loi sur les ponts et tunnels internationaux. Les fonctionnaires de Transports Canada ont-ils une réponse à cette question?
Tom Oomen, directeur, Politique en matière de routes, de frontières et de transport routier, Transports Canada : Je vous remercie, honorables sénateurs, de me donner l'occasion de répondre à cette question.
Dans la version française de la Loi sur les ponts et tunnels internationaux, l'expression suivante est utilisée à deux reprises :
[Français]
[...] le gouvernement provincial et l'administration municipale [...]
[Traduction]
Il y a toutefois un autre endroit où il est écrit en français :
[Français]
[...] le gouvernement provincial et la municipalité [...]
[Traduction]
Il y a donc une différence entre les deux termes. À notre avis, c'est le dernier qui correspond à l'intention, « municipalité », qui renvoie à tout l'appareil administratif municipal sauf le conseil, alors que le terme « administration municipale » renvoie à la bureaucratie. Il s'agit d'une modification de forme, afin de remplacer « l'administration municipale » par « la municipalité ».
Le président : Avez-vous des questions à ce sujet? Aucune? Y a-t-il d'autres questions que nous voudrions poser à nos témoins aujourd'hui?
La sénatrice Batters : Je vous remercie d'être ici.
J'aimerais profiter de l'occasion pour dire que cette loi corrective est une bonne chose. Depuis que je siège au Sénat, j'ai également fait partie du Comité mixte permanent de l'examen de la réglementation. Auparavant, j'ai travaillé pour le ministre de la Justice de la Saskatchewan. Il est assez commun en Saskatchewan d'adopter des lois correctives. Je pense qu'il y en a une chaque année ou deux pour faire un peu de ménage. C'est bien utile pour corriger les imprécisions. Cela fait quelques années qu'il n'y en a pas eues, et je suis contente de voir celle-ci. Je suis certaine qu'elle vous a amenés à vous démener beaucoup, vous et vos collègues du ministère.
Je tiens également à profiter de l'occasion pour féliciter tous ceux et celles qui ont siégé au Comité mixte permanent de l'examen de la réglementation, et ainsi que les conseilleurs législatifs du comité, pour leur travail très studieux et souvent peu reconnu de dissection de ce type de questions, afin de nous conseiller sur la façon de corriger efficacement les erreurs typographiques ou autres. Pouvez-vous nous parler un peu de votre relation avec ce comité en vue de certaines de ces propositions?
Mme Rondeau : Je sais, pour avoir travaillé au dossier, qu'il y a ici des propositions de modifications qui viennent de la correspondance entre le comité mixte permanent et les ministères responsables. Le plus souvent, ce sont les gens des ministères qui communiquent avec nous et qui nous disent qu'ils sont en pourparlers avec le comité mixte permanent, qui a soulevé telle ou telle question et qu'ils sont d'accord. Ils nous demandent ensuite s'il y aurait lieu de modifier la loi visée et si la modification répond aux critères du programme. C'est parfois le cas, et nous acceptons de les inclure. D'autres fois, nous jugeons que la modification ne répond pas aux critères et nous recommandons qu'elle prenne une autre forme. C'est habituellement la façon dont les choses se passent.
La sénatrice Batters : Est-ce que quelqu'un d'autre a quelque chose à dire à ce sujet?
[Français]
M. Bélanger : Il est important de souligner que le même examen rigoureux est effectué, en ce qui concerne les différentes dispositions et quelle qu'en soit la provenance. On observera donc chacun des critères afin de les appliquer de façon très rigoureuse et de façon à ce que le document qu'on vous soumet représente, à notre avis, des propositions qui ne soulèvent pas la controverse, n'engagent pas la dépense de fonds publics, ne créent pas d'infraction et ne touchent pas aux droits des personnes.
[Traduction]
Le président : Avez-vous autre chose à souligner, mesdames et messieurs les membres du comité?
Il y a la question sur la Loi sur la marine marchande du Canada. Le comité nous recommande de la retirer du projet de loi. Le sénateur Joyal a également exprimé des réserves sur la disposition concernant le ministère des Anciens Combattants et aimerait avoir un peu de temps pour y réfléchir, si j'ai bien compris.
Le sénateur Joyal : Exactement.
Le président : Nous n'avons pas reçu d'autres réponses. À moins que vous n'ayez d'autres points à soulever, nous devrions peut-être reporter l'étude de notre rapport jusqu'à ce que nous ayons reçu ces autres réponses, puis laisser le temps aux membres du comité de réfléchir aux autres modifications qu'ils souhaiteraient apporter avant que nous ne mettions la touche finale à notre rapport. Êtes-vous d'accord?
Des voix : D'accord.
[Français]
Le sénateur McIntyre : Merci d'être venus. Je remarque que les 10 premières séries de propositions du PCL — le Programme de correction des lois — ont été déposées assez régulièrement depuis 26 ans. Si je ne m'abuse, le dernier dépôt a été effectué en 2001. Pourquoi s'est-il écoulé 13 ans depuis la dernière fois? Bonne question?
M. Bélanger : Oui, et merci de la poser. Effectivement, il y a longtemps. D'abord, il faut comprendre que l'on doit attendre d'avoir recueilli un certain nombre de propositions pour faire un assemblage qui mérite d'être étudié par votre comité et celui de la Chambre des communes. Alors ça, c'est une chose.
Ensuite, comme il s'agit de modifications mineures, elles n'ont, bien entendu, pas la même importance que d'autres initiatives dont vous êtes saisis. Il y a donc ce facteur qui fait en sorte que, malheureusement, ça fait peut-être trop longtemps qu'on s'est rencontré. Mais le travail se poursuit; c'est un programme qui suit son cours. Espérons que, lorsque nous aurons recueilli d'autres propositions, en nombre suffisant, nous aurons l'occasion de revenir vous présenter d'autres propositions et de les soumettre à votre étude.
Le sénateur McIntyre : Je comprends que les modifications sont nécessaires, sinon elles auront définitivement un effet sur l'application de la loi.
M. Bélanger : Ce sont des améliorations effectivement souhaitables et qu'on aimerait voir adoptées. Malheureusement, il est à craindre que, si elles ne sont pas adoptées dans le cadre de ce programme, pour toutes sortes de raisons de priorités, elles ne voient pas le jour, d'où l'importance de les étudier selon leur bien-fondé.
[Traduction]
Le président : Je vous remercie tous et toutes d'avoir témoigné aujourd'hui. Nous allons suspendre brièvement nos travaux avant d'aborder la prochaine question à l'ordre du jour.
(La séance se poursuit à huis clos.)