Délibérations du Comité permanent du
Règlement, de la procédure et des droits du Parlement
Fascicule no 17 - Témoignages du 30 avril 2019
OTTAWA, le mardi 30 avril 2019.
Le Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement se réunit aujourd’hui, à 10 h 1, pour préparer et proposer un énoncé de mission et de vocation pour le Sénat et revoir la totalité des règles procédurales exposées dans le Règlement du Sénat et les réviser de façon à ce qu’elles intègrent les multiples fonctions du Sénat moderne.
Le sénateur Leo Housakos (président) assume la présidence.
[Traduction]
Le président : Bonjour à tous. Bienvenue, chers collègues et membres du public qui sont ici aujourd’hui pour suivre les travaux du Comité sénatorial permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement. Avant d’aller plus loin, je vous invite, chers collègues, à vous présenter.
[Français]
Le sénateur Dalphond : Pierre Dalphond, sénateur indépendant du Québec.
Le sénateur Joyal : Le sénateur Joyal, du district sénatorial de Kennebec, au Québec.
[Traduction]
Le sénateur Wells : Sénateur David Wells, Terre-Neuve-et-Labrador.
[Français]
La sénatrice Ringuette : Pierrette Ringuette, du Nouveau-Brunswick.
[Traduction]
La sénatrice McCoy : Elaine McCoy, Alberta.
La sénatrice Seidman : Judith Seidman, Montréal, Québec.
[Français]
La sénatrice Poirier : Rose-May Poirier, du Nouveau-Brunswick.
[Traduction]
Le président : Leo Housakos, Québec.
Le 27 novembre 2018, chers collègues, le Sénat a adopté le dixième rapport du Comité sénatorial spécial sur la modernisation du Sénat, tel que modifié. Le rapport demandait à notre comité de préparer et de proposer au Sénat un modèle d’énoncés de mission et de vocation pour le Sénat sur les points suivants :
Le Sénat est la Chambre haute du Parlement bicaméral du Canada; ses membres sont nommés. Il joue un rôle complémentaire important à celui de la Chambre des communes élue en s’acquittant des tâches suivantes :
(i) poser un « second regard attentif » indépendant sur les projets de loi, en tenant tout particulièrement compte des intérêts nationaux du Canada, des peuples autochtones, des régions, des minorités et des segments sous-représentés de la population canadienne;
(ii) étudier les politiques, rédiger des rapports et mener des enquêtes sur des enjeux publics qui touchent les Canadiens;
(iii) comprendre, communiquer et représenter les opinions et les inquiétudes de divers groupes, d’un point de vue propre aux sénateurs.
Ce faisant, on nous a également demandé de revoir la totalité des règles procédurales exposées dans le Règlement du Sénat et de les réviser de façon à ce qu’elles intègrent les multiples fonctions d’un Sénat moderne.
Aujourd’hui, c’est avec plaisir que nous accueillons nos collègues les sénateurs Greene et Massicotte. Le sénateur Greene a présidé le Comité sur la modernisation, et le sénateur Massicotte a été un membre actif pendant un certain temps.
Merci d’être parmi nous aujourd’hui. Je vous cède la parole pour que vous nous fassiez part de vos commentaires sur le mandat et les directives que le Sénat a donnés à ce comité par l’entremise de votre comité.
L’honorable Stephen Greene : Je commencerai par quelques observations préliminaires sur la façon dont nous avons réalisé ce que nous avons devant nous aujourd’hui, en particulier l’énoncé de mission.
L’énoncé de mission est issu du rapport Massicotte-Greene, présenté à la fin d’octobre 2016, soit après l’entrée au pouvoir du nouveau gouvernement. Il y a un certain nombre de personnes ici qui étaient présentes à cette réunion. La sénatrice McCoy y était. Le sénateur Wells y a été pendant une courte période. Le sénateur Joyal et la sénatrice Seidman y étaient également. Au total, il y avait 19 libéraux, 16 conservateurs et 2 indépendants à cette réunion. Nous avons décidé de créer un énoncé de mission afin de disposer d’un instrument nous permettant d’inscrire toutes les recommandations que nous avions dans un certain cadre.
Après avoir conçu l’énoncé de mission, nous en étions tellement satisfaits qu’il est devenu partie intégrante des recommandations elles-mêmes, bien que ce n’était pas l’intention initiale. Par la suite, il est devenu une recommandation du Comité sur la modernisation, puis il a été adopté par le Sénat en novembre dernier, comme vous l’avez souligné, sénateur. Il a eu un long cheminement bipartisan, et je pense qu’il résume bien ce qu’est le Sénat moderne et ce sur quoi il devrait se concentrer.
L’honorable Paul J. Massicotte : Dans toute organisation, de quelque nature qu’elle soit, étant donné tous les efforts et le travail que vous faites, vous devez décider quelle est votre vocation. Quelle est votre raison d’être? Nous avons débattu de toutes sortes de procédures et d’ordonnances, mais nous devons d’abord nous poser les questions suivantes : « Pourquoi sommes-nous ici? » « Pourquoi travaillons-nous si fort? » « Qu’est-ce que les Canadiens attendent de nous? »
C’est pourquoi toute organisation, quelle qu’en soit la nature — organisme de bienfaisance, entreprise, organisation à but lucratif ou à but non lucratif —, doit décider de son but. Quels sont les objectifs qu’elle tente d’atteindre?
Je pense qu’il est extrêmement important pour une organisation comme la nôtre de trouver un énoncé de mission ou de vocation qui indique ce que nous essayons d’accomplir. Quel est notre but? Comment travaillons-nous ensemble pour y parvenir? Je pense que c’est fondamental. C’est peut-être surprenant, ou du moins malheureux que nous n’en ayons pas eu, mais c’est absolument nécessaire.
Il est devenu extrêmement évident que c’était nécessaire lorsque nous avons examiné le processus avec le vérificateur général. J’ai passé des heures avec lui à essayer d’expliquer ce que nous faisons ici en tant que sénateurs. Nous avons eu un long débat. Il croyait à tort que le seul et unique but du Sénat était d’approuver les projets de loi, et que nous ne devrions pas dépenser d’argent pour quoi que ce soit d’autre que cela. Cependant, comme nous le savons tous, le Sénat, c’est beaucoup plus que cela; il réalise de très bonnes études.
Le troisième paragraphe est le plus nébuleux. Essentiellement, il dit non seulement que nous offrons un second examen attentif et faisons de très bonnes études, mais que nous avons également la fonction de représenter les gens dans nos collectivités et nos régions ainsi que de représenter le Sénat auprès de ces gens. Nous sommes l’un d’eux et nous sommes censés utiliser ces connaissances, cette expertise ou ces relations pour améliorer nos lois et la gouvernance de notre pays. C’est donc très important.
J’exhorte les sénateurs à approuver l’énoncé de mission, car je pense qu’il résoudra le problème, s’il se reproduit, de savoir ce pour quoi nous sommes ici. Il explique clairement au public et aux futurs vérificateurs quelles sont notre raison d’être et notre vocation. C’est vraiment essentiel.
Comme pour tout groupe, nous pouvons débattre de certains mots. Nous l’avons fait. Lorsque nous avons eu une séance préparatoire de trois jours, nous avons eu un grand nombre de discussions au sujet des mots. Le sénateur Joyal a joué un rôle très important dans la préparation de l’énoncé de mission. Nous avons beaucoup parlé de la troisième mission. J’ai suggéré, en effet, que nous pourrions approuver certains mots, mais, en général, lorsque près de 45 personnes conviennent des mots, je pense que c’est bon. Nous devrions essayer d’atteindre la perfection, mais il y a eu suffisamment de débats, et nous vous encourageons à l’accepter et à aller de l’avant. Je pense qu’il est tout à fait satisfaisant et presque parfait. Monsieur le président, voilà toutes mes observations.
La sénatrice Ringuette : Merci beaucoup. Je crois qu’on attend cela depuis longtemps. J’examine la situation en ce qui concerne le Sénat, la mission et la vocation. Cependant, à mon avis, il s’agit vraiment de la mission des sénateurs.
Il y a certaines choses que je fais et que vous faites en tant que sénateurs, et c’est notre participation aux entités parlementaires. Il s’agit également d’une partie très importante de notre rôle.
Au paragraphe (ii), lorsque vous dites : « Étudier les politiques, rédiger des rapports et mener des enquêtes [...] », je suppose que vous attribuez cela aux comités sénatoriaux. Toutefois, en tant que sénatrice, je fais de la recherche et j’élabore des projets et des politiques pour la région que je représente. Comment cela s’inscrirait-il dans ce qui est proposé ici, comme notre participation internationale aux groupes parlementaires?
Le sénateur Greene : Ce n’est pas exclu.
La sénatrice Ringuette : Ce n’est pas exclu?
Le sénateur Greene : Non.
La sénatrice Ringuette : Je reviens au commentaire du sénateur Massicotte, qui a dit que nous avons dû souligner au vérificateur certaines des choses que nous faisions et qui n’étaient pas évidentes. Cela ne figurait nulle part dans les livres au Sénat ou dans l’administration et ainsi de suite. Devrions-nous l’intégrer à l’énoncé de mission et de vocation du Sénat, et comment pouvons-nous le peaufiner pour qu’il reflète ce que fait un sénateur, en tant que représentant?
Le sénateur Massicotte : Ce n’est pas exclu, mais je dirais que 80 ou 90 p. 100 de nos efforts sont individuels. Toutefois, au bout du compte, le but ultime est de se former et d’émettre une opinion individuelle. Le résultat réel, c’est que, quoi qu’il arrive, tout se fait au nom d’une institution appelée le Sénat. Lorsque nous approuvons ou recommandons des projets de loi ou des amendements aux projets de loi, effectivement, nous émettons des opinions individuelles, mais en vue d’un vote du Sénat où la majorité l’emporte.
C’est la même chose pour les études ou les travaux réalisés par les comités. Oui, nous faisons beaucoup de travail, nous donnons le meilleur de nous-mêmes, mais l’essentiel est que le comité ne devient pertinent que si le Sénat approuve son rapport et ses recommandations. Oui, une petite partie des efforts individuels se fait dans nos collectivités, et c’est pourquoi le troisième paragraphe est important. Nous devons représenter le Sénat dans nos collectivités et notre environnement, mais nous devons également représenter l’environnement et la collectivité au Sénat. Voilà toute l’importance du troisième paragraphe. Il est plus axé sur les efforts personnels que les deux premiers paragraphes, mais c’est toujours au nom de la réputation du Sénat. Ce dont nous nous soucions 20 ou 30 ans après notre départ, c’est ce que nous avons fait au nom du Sénat pour bâtir un pays meilleur.
Je pense qu’il est représentatif et qu’il donne la souplesse dont nous avons besoin, en particulier au paragraphe (iii), pour déployer des efforts individuels et déterminer la façon de maximiser notre contribution à l’institution et aux intérêts de notre pays.
La sénatrice Ringuette : D’accord.
La sénatrice McCoy : Merci beaucoup. Je suis ravie de discuter à nouveau de ce sujet. Il n’est jamais facile de rédiger un énoncé de mission ou un énoncé de vocation; cela ne fait aucun doute. J’ai toujours été quelque peu attristée par le fait que l’énoncé de mission avec lequel nous avons vu le jour ne représentait pas totalement les fonctions d’un sénateur. Dans un moment, je demanderai la permission de déposer un document qui remonte à encore plus loin que le Comité sur la modernisation et qui, en fait, a servi de fondement à la création du Comité sénatorial spécial sur la modernisation du Sénat, et il s’agit des interpellations du sénateur Nolin.
Pour ce qui est du Sénat lui-même, lorsqu’on lit notre Constitution, on voit que le Sénat compte 105 sénateurs. Vous avez donc tout à fait raison, à mon avis, sénatrice Ringuette, de mettre l’accent sur le caractère individuel. Nous sommes des individus, bien que nous agissions collectivement. Il y a également un autre article qui parle essentiellement de votes majoritaires; comme il s’agit d’une loi victorienne de 1867, on parle, dans la version originale, de « Voices », le mot « Voices » étant d’ailleurs écrit avec un « V » majuscule.
J’ai toujours considéré que, dans ces deux aspects de la Constitution, on décrit le Sénat comme étant l’organe absolu, sans lequel rien d’autre ne va. Ensuite, vous commencez à dire, eh bien, qu’arrive-t-il maintenant? Nous avons eu des difficultés. J’en conviens totalement. Les gens ne voient pas tout le reste du travail que nous faisons. Même la Cour suprême du Canada ne le voit jamais. Tout ce qu’on a en tête, c’est la législation et les études en comité.
Ainsi, lorsqu’il s’agit de décrire la totalité des fonctions de nos sénateurs, tant individuellement que collectivement, il n’y a pas grand-chose pour orienter les gens. Comme vous le savez probablement tous, lorsque nous avons passé en revue le Règlement administratif du Sénat, nous y avons intégré les multiples rôles du Sénat. Je pense que nous devons avoir d’autres conversations et je pense que nous y parviendrons également, en examinant les règles procédurales et en nous demandant s’il y a une place pour elles. Cependant, je pense que nous pourrions certainement peaufiner l’énoncé de mission afin d’y inclure quelques autres rôles.
Monsieur le président, si vous me le permettez, j’aimerais déposer ce document intitulé « Les questions du sénateur Nolin sur les multiples rôles d’un Sénat moderne », qui contient des extraits des six interpellations qu’il a lancées entre janvier 2014 et juin 2015. Il s’agit de citations de divers sénateurs qui ont parlé de chaque sujet, et chacun de ces sujets abordait le rôle d’un sénateur moderne.
Le président : Je crois comprendre que la sénatrice a le document dans les deux langues et qu’elle en a suffisamment d’exemplaires pour chaque sénateur, alors, avec l’accord du comité, je pense que c’est une bonne idée de déposer ce que je considère également comme un rapport remarquable. Sommes-nous d’accord?
La sénatrice McCoy : Le greffier le fera circuler. Si le greffier voulait bien noter les personnes qui seraient normalement avec nous à qui nous devrions communiquer ce document, nous pourrions nous assurer que tout le monde en reçoive un exemplaire. Je vois au moins une employée ici qui semble avoir besoin d’un exemplaire, parce qu’elle est ici au nom de son sénateur.
Si vous regardez la couverture, vous verrez que tout est dit. Il y a la fonction législative que nous connaissons tous. Il y a la fonction d’enquête, qui consiste à mener nos propres études, à représenter les régions et à protéger les minorités. Cependant, les deux éléments dont on ne parle jamais, dont la sénatrice Ringuette vient de parler, sont la diplomatie parlementaire et la promotion et la défense des causes publiques. Il ne s’agit pas seulement de représenter le Sénat dans nos collectivités. Je pense que ces deux fonctions sont extrêmement importantes, surtout si on considère qu’un tiers du temps du Président du Sénat est consacré à la diplomatie parlementaire et que d’autres sénateurs l’accompagnent souvent.
Bien sûr, si vous pensez à la promotion et à la défense des causes publiques et que vous pensez à David Kroll, quelle que soit l’année où il a présenté le rapport sur la pauvreté, c’était la première fois que la pauvreté était au programme national.
Plus récemment, bien entendu, il y a eu l’étude sur les problèmes de santé mentale, menée par Michael Kirby. À l’heure actuelle, le sénateur Munson, qui est un ardent défenseur de l’autisme et qui parraine le projet de loi sur l’accessibilité, est très compétent. Tout cela découle de cette fonction de promotion et de défense des causes publiques, qui, à mon avis, est vraiment importante.
Par conséquent, je voudrais que nous envisagions — et ce pourrait être dans ce troisième paragraphe — d’inclure ces deux fonctions d’une manière plus explicite. Il ne faudrait pas grand-chose.
Le sénateur Massicotte : Si vous me le permettez, j’aimerais faire des commentaires à ce sujet. Mon premier commentaire, quand je regarde la photo — je peux comprendre pourquoi la sénatrice McCoy adore cela —, c’est qu’il s’agit de forage horizontal. C’est très bien. Le seul commentaire que je voudrais faire au sujet des deux ajouts qu’elle aimerait effectuer, c’est que je pense que le troisième paragraphe couvre bien le sujet si on regarde son libellé.
Permettez-moi également de souligner que l’énoncé de mission n’est pas l’opinion de Stephen Greene ou de Paul Massicotte. En fait, si vous vous souvenez bien du consensus auquel nous sommes parvenus, nous tentions simplement de nous assurer que la voix de tout le monde était entendue, et non pas seulement la voix de ceux qui parlent fort ou plus souvent; nous voulions que tout le monde soit entendu. C’est le consensus que nous avons atteint, non pas notre opinion. C’était très difficile, mais je pense que nous y sommes parvenus.
C’était le but. Je pense que le troisième paragraphe satisferait à cette exigence. Toutefois, nous ne sommes pas opposés à tout changement. La seule chose que nous dirions — du moins, que je peux dire —, c’est qu’il n’est pas toujours facile de parvenir à un consensus, mais c’est extrêmement important. Nous avons finalement approuvé un énoncé de mission ou un énoncé de vocation. Nous ne sommes pas contre, par principe, mais il est très difficile de parvenir à un consensus.
Si je me souviens bien, vous avez joué un rôle important avec la sénatrice Cools sur cette question, avec le sénateur Joyal, et je pense que nous y sommes parvenus. C’était largement satisfaisant pour un très grand nombre de personnes qui se trouvaient là. Si vous parvenez à un consensus sur des mots légèrement différents, nous n’y sommes pas opposés. Toutefois, lorsque vous ouvrez la boîte de Pandore, faites attention à ce qui en sort.
La sénatrice McCoy : Je peux comprendre cela. En particulier, puisque ces fonctions étaient — et, en fait, nous y faisons référence dans le dixième rapport du Comité sur la modernisation — expressément approuvées par l’ancien juge Ian Binnie, de sorte qu’elles ont leur propre imprimatur, cela, à mon avis, l’a amené à avoir une vision beaucoup plus complète et éclairée de nos fonctions parlementaires. Parfois, il faut être explicite avec les gens pour qui ce que nous faisons n’est pas familier. Cependant, je souscris tout à fait à l’idée qu’il est important que nous ayons un énoncé de mission du Sénat, que l’administration du Sénat s’y conforme et que nous allions de l’avant. Si cela nous donne une occasion d’ajouter les quatre mots suivants au troisième paragraphe, je vous en serais reconnaissante : « diplomatie parlementaire et promotion des causes publiques ».
Le sénateur Massicotte : Il y a des mots de trop.
La sénatrice McCoy : Ce sont sept mots. Eh bien, heureusement que je ne me suis pas lancée dans la comptabilité. Les avocats aiment toujours les mots.
Le sénateur Greene : Je n’ai aucune objection à une telle chose. Nous n’avons aucune objection à quoi que ce soit, en fait. Nous croyons que nous devrions avoir un énoncé de mission et qu’il devrait se rapprocher de la ligne, comme l’ont prescrit la Cour suprême, le sénateur Nolin et d’autres penseurs, le sénateur Joyal et ainsi de suite. C’est le but de la réunion, je suppose, de décider de la forme finale.
La sénatrice McCoy : En effet. C’est le premier élément. Le deuxième élément est le Règlement du Sénat. Cependant, pour le moment, nous parlons de l’énoncé de mission. Quoi qu’il en soit, je pense que nous sommes parfaitement d’accord ici.
La sénatrice Seidman : Merci d’être parmi nous pour nous rappeler tout le travail que nous avons accompli pendant de très nombreuses années. Je suis en train de regarder le premier rapport du Comité sénatorial sur la modernisation du Sénat.
Je me souviens du débat que nous avons eu lorsque nous avons tenu le symposium pour discuter de ces questions. Nous avons essayé de faire la distinction entre la façon dont nous parlons de l’énoncé de mission et de vocation du Sénat et la façon dont nous définissons les fonctions des sénateurs. Je pense qu’il vaut la peine d’y réfléchir. Lorsque nous définissons la mission et la vocation du Sénat, définissons-nous les fonctions des sénateurs ou définissons-nous la mission et la vocation du Sénat?
Nous avons longuement discuté des avantages et des conséquences négatives possibles de la codification des fonctions des sénateurs, de sorte que la conversation que nous avons actuellement est la même que celle que nous avons eue à ce symposium. Nous avons eu une conversation très semblable à celle que nous avons eue ici sur la codification du privilège et sur ce que cela signifie. Il y a des inconvénients à la codification. Pensez-vous que votre liste est exhaustive? Ce n’est pas le cas. Ça ne l’est jamais. Même la Cour suprême, dans son opinion la plus récente, a dit que les choses changent. Le Sénat a évolué et changé. La vocation du Sénat évolue et change; ce que nous faisons en tant que sénateurs évolue et change.
Je ne sais pas trop où aller avec cela, mais si je regarde le premier rapport du Comité sénatorial sur la modernisation du Sénat, il est dit que la vocation du Sénat était d’offrir une forme distincte de représentation des régions qui étaient entrées dans la Confédération et de protéger les minorités culturelles et religieuses du Québec au moyen de dispositions précises de la Loi constitutionnelle. C’est tiré directement du renvoi à la réforme du Sénat de la Cour suprême. Le Sénat est constitué de manière à assurer une représentation égale des régions, indépendamment de leur population et de leur taille. Vous pouvez voir qu’il y a une différence entre la façon dont vous parlez de la vocation et de la mission du Sénat et la fonction des sénateurs. Je me demande si nous ne confondons pas cela dans cet énoncé. Avez-vous quelque chose à dire à ce sujet?
Le sénateur Greene : Je n’ai rien à dire.
Le sénateur Massicotte : Je pense que le paragraphe (iii) est vague. Les paragraphes (i) et (ii) parlent vraiment de l’institution. Au paragraphe (iii), nous avons essayé de donner aux sénateurs la possibilité de représenter leurs opinions, leurs collectivités, leurs intérêts et leurs régions, mais, en même temps, c’est réciproque. Ce n’est pas à sens unique, c’est à double sens. Vous représentez le Sénat dans votre collectivité, mais vous représentez également la collectivité et ses intérêts particuliers grâce à votre expertise et à vos antécédents particuliers, et c’est ce que nous essayions de faire. N’oubliez pas que c’est au sujet de ce troisième paragraphe que nous avons eu le plus long débat. Comment donner aux sénateurs la souplesse nécessaire pour qu’ils fassent ce qu’ils pensent être juste dans leurs fonctions individuelles, mais toujours en ayant à cœur l’intérêt de l’institution?
La sénatrice Seidman : Encore une fois, par contre, nous parlons des fonctions des sénateurs par opposition à l’énoncé de mission et de vocation du Sénat.
Le sénateur Massicotte : Le Sénat comprend les sénateurs.
La sénatrice Seidman : Bien entendu, mais est-ce que cela devrait être distinct...
Le sénateur Massicotte : Tout comme un dirigeant de l’institution.
La sénatrice Seidman : Mais cela devrait-il être distinct...
Le sénateur Massicotte : Nous avons décidé, comme vous le savez, de ne pas codifier le comportement, parce que c’était le plus difficile. Nous avons eu un long débat. Nous devrions avoir une liste de ce qu’il faut faire et ne pas faire, mais c’est sans fin. Les mœurs et les valeurs changent avec le temps. Nous avons donc décidé de ne pas toucher à cela; ce sera pour une autre fois. Peut-être que, lorsque vous aurez plus de temps, vous pourrez vous pencher sur la question, mais nous avons dit que nous ne le ferions pas pour l’instant.
La sénatrice Seidman : C’est une question importante. Je pense que c’est important parce que je nous entends avoir une conversation semblable autour de cette table en ce moment. Je pense qu’il s’agit d’une question importante où nous définissons la mission et la vocation du Sénat, mais pas nécessairement les fonctions des sénateurs. Vous n’aurez jamais de liste exhaustive, et on retrouvera alors les mêmes problèmes que par le passé, étant donné qu’on les renvoie vers l’avenir.
Le sénateur Massicotte : En effet.
La sénatrice Seidman : C’est ce que vous dites. C’est là où vous voulez en venir. Je pense que c’est un point très important. Je vous remercie.
La sénatrice Batters : Je vois que le Comité sur la modernisation a fait cette recommandation au Comité du Règlement, mais je suppose que je ne suis pas aussi parfaitement en accord que la sénatrice McCoy. Je ne suis pas vraiment certaine de la raison pour laquelle nous avons besoin d’un énoncé de mission et de vocation pour le Sénat. Depuis 150 ans, nous accomplissons des tâches importantes ainsi que différentes choses au nom des Canadiens, et nous l’avons fait sans avoir d’énoncé de mission et de vocation.
Je pense que cet énoncé ne met pas suffisamment l’accent sur les sénateurs représentant les régions, et c’est là un aspect clé de nos obligations prévues par la Constitution. Il s’agit simplement d’un des quelques points énumérés au paragraphe (i). Je me demande si vous pouvez nous parler de ces deux choses.
Le sénateur Massicotte : Si vous me permettez de faire un commentaire, je pense qu’on peut procéder comme nous l’avons fait pendant de nombreuses années sans aucun énoncé de mission et de vocation. Ce qui se passe en l’absence d’un tel énoncé, c’est qu’on se retrouve avec différentes définitions. On ne peut pas avoir une perception d’une institution sans avoir une idée de ce qu’elle est.
Je pense qu’on peut s’en passer, mais je recommande fortement, afin d’assurer la clarté et l’unisson des efforts, qu’il y ait un énoncé de mission et de vocation, non seulement pour nous, mais également pour le public, et pour rappeler à tous notre raison d’être et l’objectif de tous ces efforts. Vous pouvez procéder sans définition, mais cela signifie que vous laissez quelqu’un d’autre définir ce qu’il pense que l’institution représente. Nous avons vu que ce problème était extrêmement évident lors de la vérification de l’institution, puisque le vérificateur général, comme vous le savez très bien, a dit à tort : « Vous n’aviez pas le droit de dépenser l’argent des contribuables pour représenter votre collectivité ou ces différents intérêts. »
Par conséquent, je vous recommande vivement d’aller de l’avant avec cet énoncé. Si vous ne le faites pas, ce n’est pas la fin du monde, mais cela ne fournit pas un plan de communication précis, et vous ne pouvez pas définir votre raison d’être.
En ce qui concerne la question des régions, nous en avons longuement débattu lors de la séance de trois jours. Beaucoup de gens étaient fermement convaincus. Si on regarde, par le passé, la raison d’être initiale du Sénat et sa composition, on constate qu’il y avait essentiellement un fort intérêt régional. Nous avons longuement débattu de la question. Encore une fois, je pense que le sénateur Greene et moi n’avions pas d’opinion précise sur la question, mais le fait est que les choses ont changé. Si vous regardez la Cour suprême, les choses évoluent. On a fait valoir avec force que notre vocation principale n’est plus de représenter les régions; c’est l’une de nos vocations, mais ce n’est pas la principale, comme c’était le cas il y a 150 ans. Il n’y a pas eu de consensus. Nous ne sommes pas parvenus à un consensus pour donner une voix plus forte à cet intérêt régional. C’est là que nous avons décidé de dire simplement qu’il s’agit d’un intérêt; il est bien là, mais il s’agissait du consensus du groupe de quelque 40 personnes sur la façon de traiter cette question.
Certaines personnes étaient encore fermement convaincues — je sais que la sénatrice Ringuette l’est toujours — à propos de cette question, mais si le consensus atteint par ces gens-là, et je dirais le consensus atteint par le Sénat, est tel que nous ne pouvons pas parvenir à une définition plus définitive de notre responsabilité envers les régions, c’est pourquoi il est là tel qu’il est.
La sénatrice Batters : C’est peut-être une partie du problème. Lorsque vous essayez de proposer un énoncé de mission qui englobe le point de vue de tout le monde à un moment donné, il est certain que cela change avec le temps. Personnellement, je ne suis pas d’accord pour dire que la représentation des régions est devenue une fonction moins importante. Je pense qu’elle est tout aussi importante.
En ce qui concerne vos commentaires sur le fait que le vérificateur général ne savait pas quelle pouvait être notre fonction ni ce que le Sénat pouvait faire, le juge Binnie, lorsqu’il a préparé son rapport, était très conscient de cela, et j’ai trouvé qu’il avait fait un bon résumé de ce que nous faisions. Bref, il y a matière à réflexion.
Le sénateur Joyal : Je suis particulièrement préoccupé par la deuxième recommandation, celle qui demande au Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement — qui est, bien entendu, le présent comité — d’intégrer les multiples fonctions du Sénat moderne. Je regarde le Règlement du Sénat — je l’ai sous les yeux — et je suis d’avis qu’il y a lieu d’ajouter au Règlement ce que j’appelle des principes introductifs qui préciseraient le rôle de l’institution, en partie comme le propose le rapport sur la modernisation, et les attentes relatives aux responsabilités des sénateurs. Je pense qu’il est possible d’inclure ces deux éléments dans un attendu introductif afin de mettre en contexte la manière dont le Règlement est mis en œuvre.
Comme la sénatrice Batters l’a mentionné, l’ancien juge Binnie, à mon avis, décrit bien ce qu’on attend d’un sénateur. Je réorganiserais peut-être la liste, mais c’est une question secondaire. Je pense que c’est important parce que, tout d’abord, il y a des attentes de la part du public et des perceptions, bien sûr, qui découlent de ces attentes.
Par exemple, au quatrième point de son résumé, l’ancien juge Binnie aborde la politique partisane, qui, selon lui, est une fonction qu’un sénateur peut exercer. Un sénateur n’est pas obligé de le faire, mais s’il veut prendre part à un parti politique, non seulement c’est tout à fait acceptable, mais cela fait partie du processus démocratique.
Il en va de même pour la recommandation d’appartenir à des associations parlementaires. Certains sénateurs sont très actifs au sein de certaines associations parlementaires, d’autres ne le sont pas. Cependant, être membre d’une association parlementaire est tout à fait acceptable. Je pense qu’il y a lieu de songer à modifier notre Règlement afin d’y ajouter un paragraphe introductif, qui, en bref, comme la sénatrice McCoy l’a mentionné, engloberait le rôle de l’institution, ce à quoi le grand public peut s’attendre de la Chambre haute et d’un sénateur en particulier. Puis, lorsque nous lisons le Règlement du Sénat dans son intégralité, nous comprenons dans quel contexte l’institution fonctionne et ce à quoi on s’attend d’un sénateur au sein de celle-ci.
En faisant une distinction entre les deux, nous n’affaiblissons pas le premier. Nous mettons l’accent sur ce à quoi on s’attend d’un sénateur, le rôle de l’institution au sein du Parlement — qui est une institution composée des deux Chambres — et ce à quoi on s’on attend de la Chambre haute du Parlement. Cela m’inquiète, et je vais vous dire pourquoi. Il y a deux éléments qui me préoccupent.
Ma première préoccupation, comme l’a mentionné le sénateur Massicotte, est que la Chambre vérifie les dépenses des sénateurs. Quelle que soit la forme que prend le comité, il y aura une sorte de vérification. Je pense que le fait qu’un comité de vérification comprenne le contexte dans lequel l’institution fonctionne est très utile pour évaluer l’incidence ou l’admissibilité des dépenses. Au lieu de devoir se battre avec le comité de vérification, il y aurait, je dirais, une assise réglementaire pour faire valoir que les dépenses en valent la peine.
Par conséquent, je pense qu’il est important d’achever notre rapport, vous vous souvenez, monsieur le président, à propos de former un comité de vérification. Je ne me prononce pas sur la forme du comité de vérification, mais il y en aura un dans l’avenir, et il y aura composition et ainsi de suite.
Le comité de vérification doit comprendre le contexte institutionnel dans lequel un sénateur fonctionne et ce à quoi s’on attend d’un sénateur. Il appartient à chaque sénateur de déterminer son rôle au sein de cette institution, jusqu’où il ira pour soulever des questions d’intérêt public et quelle initiative il pourrait prendre pour promouvoir une cause sociale ou politique, quelle qu’elle soit.
Au moins, le comité de vérification aura, dans le Règlement du Sénat et le Règlement administratif du Sénat, une compréhension de l’institution. Il est important de fournir ce contexte à un futur comité de vérification afin d’éviter des disputes, comme c’est arrivé avec l’ancien vérificateur général — et j’en faisais partie —, pour essayer de lui faire comprendre comment nous fonctionnons dans cette institution. J’établis essentiellement un lien entre les deux.
Je lie également les deux aspects à une autre réalité à laquelle nous faisons face, à savoir le Code régissant l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs. Dans ce code, il y a des articles qui prévoient qu’un sénateur doit se comporter d’une certaine manière dans le contexte de l’éthique et de la transparence auxquelles on s’attend de lui. Toutefois, le code ne dit rien à propos du contexte dans lequel un sénateur doit se comporter avec intégrité, transparence et dignité.
Je pense que les deux ensembles de règles nous aident à interpréter ces articles, en particulier les articles sur l’éthique, qui sont les articles 7.1 et 7.2 du code. Il serait utile d’avoir ce genre de compréhension du rôle de l’institution et de ce à quoi on s’attend d’un sénateur, de sorte que, s’il est allégué qu’un sénateur s’est mal conduit, nous ayons le contexte pour lequel les attentes sont fixées.
Comme la sénatrice Batters l’a mentionné, c’est un travail évolutif. Elle a tout à fait raison. Le Sénat d’aujourd’hui n’est absolument pas ce qu’il était il y a 20 ans, lorsque je suis arrivé en 1997. J’ai vu l’évolution, et j’en ai fait partie. Où en sera-t-il dans 20 ans? Je m’attends à ce qu’il continue de s’améliorer et qu’il réponde aux besoins actuels de l’institution.
Une meilleure compréhension de l’institution et une meilleure vision de ce à quoi on s’attend des sénateurs aideraient le cadre institutionnel et réglementaire général à fonctionner de façon plus cohérente et moins improvisée lorsque l’institution a un problème à régler.
Je souscris complètement à ce que proposent les sénateurs Greene et Massicotte. À mon avis, il n’y a pas de formule magique. Nous pouvons examiner cela. Même si je pense que c’est un effort très honnête, je pense que nous pouvons revoir cela. Le travail de ce comité pourrait certainement profiter à chaque sénateur. Il y a beaucoup de nouveaux sénateurs, et nous n’avons pas d’assise à leur fournir. Ils peuvent lire mon livre, bien sûr, ou ils peuvent lire les décisions de la Cour d’appel du Québec et de la Cour suprême du Canada, deux décisions importantes en 1980 et en 2014, mais il faut qu’il y ait une assise unique de compréhension et d’explication.
C’est pourquoi j’appuierais certainement une initiative de cette nature. Ce serait utile pour l’institution. Il y a le Règlement du Sénat. Nous pouvons le modifier lorsque nous estimons que c’est nécessaire. Ce n’est pas une loi. Il n’est pas fastidieux d’adapter le Règlement à l’évolution de l’institution. Ce sont là mes réflexions personnelles à ce sujet, monsieur le président.
Le président : Il ne reste que quelques minutes.
La sénatrice Ringuette : Nous commençons à voir des étapes importantes. J’ai écouté attentivement les commentaires de tous les sénateurs.
Je crois que le sénateur Joyal a mis le doigt sur un point important à cet égard : les énoncés de vocation pour le Sénat — les paragraphes (i), (ii) et (iii) — pourraient servir d’introduction aux règles de fonctionnement du Sénat. La responsabilité d’un sénateur et la façon dont elle est liée aux dépenses et à la vérification devraient également figurer dans l’introduction du Règlement administratif du Sénat.
Il devrait y avoir deux éléments distincts. Si nous sommes d’accord, en général, pour dire que ces trois points constitueraient une introduction aux principes du Règlement du Sénat, qui contient des renseignements sur notre fonctionnement, sur les comités et ainsi de suite, je pense que ce serait approprié.
Nous devons également examiner le rapport du juge Binnie et le document du sénateur Nolin, qui a été distribué plus tôt, afin d’en arriver à un énoncé de principes dans le règlement administratif interne. Cela nous donne matière à réflexion, pour l’instant, à mon humble avis.
Nous devons faire la distinction entre l’institution et la vocation de l’institution, et la façon dont nous pouvons travailler et faire nos choses individuellement au sein de l’institution. Je vous remercie.
La sénatrice McCoy : J’aimerais approfondir un peu plus les réflexions du sénateur Joyal, si vous me le permettez. Je peux certainement envisager de modifier notre code d’éthique pour y inclure ce genre d’énoncé, comme on l’a décrit. Le Règlement administratif du Sénat, qui aborde notre argent, a déjà été modifié. On y trouve déjà un énoncé selon lequel les fonctions parlementaires comprennent cette liste, établie en fonction du juge Binnie et, bien entendu, le juge Binnie s’était fondé sur le document du sénateur Nolin. Cet aspect est déjà réglé.
Je me demande quels seraient les avantages pour les règles procédurales ou comment vous intégreriez ce genre d’énoncé général. Les règles procédurales ne s’appliquent qu’au Sénat et en comité. Nous ne faisons appel à elles, si je peux m’exprimer ainsi, que lorsque nous faisons du travail législatif ou d’enquête, ce qui est très bien. Cela ne me dérange pas, mais cela m’amène à me demander si vous avez mis une sorte de préambule dans les règles procédurales. Est-ce que c’est ce que nous faisons pour rappeler à tout le monde que ce ne sont que deux des six ou sept règles modernes d’un sénateur?
J’y reviendrai, puis j’aurai un autre commentaire à faire. Nous pourrions peut-être demander au sénateur Joyal ce qu’il imaginait que nous ferions en ce qui concerne les règles procédurales.
Le sénateur Massicotte : Avant que vous ne partiez tous, j’aimerais faire un commentaire. Il est extrêmement important de se donner une vocation. Vous pouvez appeler cela comme vous voulez. Il est très important que tout le monde, y compris le grand public, sache ce que nous faisons. Pourquoi sommes-nous ici? Pourquoi travaillons-nous si fort? La plupart des gens appellent cela un énoncé de mission. Vous pouvez appeler cela un énoncé de vocation, mais, je le répète, il est extrêmement important d’inclure ce court paragraphe.
Si vous regardez les organisations typiques, on a un énoncé de mission, puis on passe au Règlement. Il ne faut pas confondre les deux. L’un est une vision globale de notre raison d’être. Ne vous laissez pas prendre par les règles, lisez l’énoncé. Il doit être large, résister à l’épreuve du temps et être pertinent. Je pense que c’est très important.
Avant de se forger une opinion sur les dépenses, le juge Binnie a vu la nécessité de définir notre raison d’être. C’est une référence. Je pense qu’il est extrêmement important de le faire.
Mon autre commentaire, c’est que dans la vraie vie, il est trop facile de se plaindre et de trouver quelque chose à redire; toutefois, dans la vraie vie, on ne peut progresser que lorsque l’on trouve un libellé qui fait consensus. C’est le test ultime de notre pertinence. Je dirais que oui, il faut que ce soit parfait, il faut y ajouter quelque chose, mais le véritable test consiste à obtenir un consensus au sein de ce groupe principalement, puis au Sénat, pour y arriver. Autrement, tout cela ne servira à rien. Je vous conseille de trouver les bons mots.
Le sénateur Greene et moi sommes très souples sur les mots, à condition qu’ils soient pertinents, qu’ils aient un sens pour vous et qu’ils fassent consensus au sein du groupe. C’est le test ultime, qui servira de base pour nous mesurer.
Le président : Je tiens à remercier les sénateurs Massicotte et Greene d’être venus nous aider à donner le coup d’envoi aux délibérations sur cette tâche particulière qui a été confiée au comité. Je tiens à remercier tous mes collègues de toutes leurs observations. Je pense que nous avons une bonne assise pour commencer notre travail.
Le peu de choses que je tiens à communiquer et à consigner au compte rendu, c’est que, au bout du compte, il est impératif d’avoir un énoncé de mission et que tous les sénateurs soient sur la même longueur d’onde. Dans un monde idéal, il serait bon que tous les sénateurs qui franchissent la porte aient des connaissances de base sur la façon dont la Confédération a été fondée, car le Sénat en est un élément essentiel. Idéalement, chaque sénateur prendrait le temps de lire la Constitution du Canada, qui souligne en définitive notre rôle et notre mandat.
Je tiens également à rappeler aux sénateurs que, lorsque nous commencerons notre travail, nous devons également examiner le RAS. Beaucoup de travail a été fait au cours des trois ou quatre dernières années en ce qui concerne nos fonctions établies dans le RAS, et une bonne partie de ce qui est proposé a déjà été mise en œuvre et mise en place. Je suis d’accord avec la sénatrice McCoy. Je pense que le rapport Nolin était un document remarquable qui englobe bon nombre des idées qui ont été proposées. Je pense que la décision du juge Binnie est un exemple de cas où nous avions un arbitre qui s’occupait de questions sénatoriales, qui comprenait le fonctionnement du Parlement et qui en respectait le fonctionnement.
Nous avons eu un exemple avec le vérificateur général, qui a été soulevé et mis en évidence à cette table, d’une personne qui, malheureusement, n’avait pas une connaissance approfondie de la façon dont le Parlement fonctionne. Cela dit, cependant — et je l’ai rarement défendu —, à la défense du vérificateur général, ce n’était pas sa faute. La faute revient à cette institution, parce que, au bout du compte, le Parlement a le privilège parlementaire suprême, et nous lui avons donné le mandat et un chèque en blanc, essentiellement sans conditions. C’est une leçon que cette institution devra apprendre. Au final, c’est à nous, en tant que sénateurs, de déterminer quel est notre énoncé de mission, notre rôle et nos fonctions.
Je vais vous laisser avec une dernière réflexion et une idée à laquelle je crois fermement. Beaucoup de Canadiens critiquent parfois cet endroit, essentiellement parce qu’il s’agit non pas d’une Chambre élue, mais d’une Chambre nommée. Au bout du compte, je pense que nous avons tous le même sens des responsabilités envers nos commettants et les gens que nous représentons. Le message aux Canadiens est que le Sénat a une fonction parlementaire et qu’il appartient aux Canadiens d’utiliser pleinement leurs sénateurs et leurs parlementaires et de s’en servir comme tremplin pour faire avancer les dossiers qui sont importants pour eux.
Je pense que c’est le message ultime que nous devons faire passer aux Canadiens d’une façon ou d’une autre. J’ai entendu le sénateur Massicotte dire cela. C’est une fonction fondamentale. Nous représentons les citoyens dans cette démocratie et au sein du Parlement.
Nous aurons l’occasion de discuter de tout cela à l’avenir. Avant de lever la séance, je donnerai le dernier mot au sénateur Greene, ancien président du Comité sur la modernisation, lequel nous a confié cette tâche.
Le sénateur Greene : J’aimerais surtout poser une question. Combien de réunions envisagez-vous de tenir sur ce sujet?
Le président : Autant qu’il en faudra pour intégrer les différents points de vue qui ont été présentés aujourd’hui. Je ne pense pas que cela prendra tellement de temps. Je pense que nous pouvons parvenir à un consensus. Je ne crois pas qu’il y ait un grand désaccord sur l’objectif. Celui-ci est d’intégrer et de rassembler toutes les diverses idées dont nous avons discuté aujourd’hui dans un seul document et de le renvoyer au Sénat.
Le sénateur Greene : J’ai donc une deuxième question. Avez-vous l’intention de garder cela au sein du comité ou d’avoir des témoins de l’extérieur?
Le président : Ce n’est pas à moi de décider, c’est plutôt au comité. Toutefois, dans l’ensemble, presque tout ce qui est requis ici peut se faire à l’interne. Si le comité juge nécessaire de consulter les membres du Comité sur la modernisation pour d’autres questions ou un examen supplémentaire, nous le ferons également.
Le sénateur Greene : Je pense que nous sommes en mesure d'en arriver à une entente ici même.
Le président : Personnellement, je suis d’accord, mais je m’en remets toujours au comité.
Chers collègues, je vous remercie.
(La séance est levée.)