Délibérations du comité sénatorial permanent des
Droits de la personne
Fascicule 12 - Témoignages du 6 novembre 2014
OTTAWA, le jeudi 6 novembre 2014
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne se réunit aujourd'hui, à 8 h 4, pour étudier les mécanismes internationaux visant à accroître la coopération pour régler les disputes familiales transfrontalières, notamment les efforts du Canada pour favoriser l'adhésion et la conformité universelles à la convention de La Haye sur l'enlèvement et renforcer la coopération avec les États non signataires, afin de défendre les intérêts des enfants.
La sénatrice Mobina S. B. Jaffer (présidente) occupe le fauteuil.
[Traduction]
La présidente : Il s'agit de la 21e réunion du Comité des droits de la personne. Nous nous réunissons aujourd'hui pour étudier la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants. Le Canada joue un rôle très important dans le cadre de cette convention. Nous sommes heureux d'accueillir M. Nigel Lowe, professeur émérite à la faculté de droit de l'Université de Cardiff. Il connaît très bien le HCR et la Convention de La Haye sur l'enlèvement d'enfants. Nous sommes ravis qu'il soit parmi nous aujourd'hui.
Je crois savoir que vous avez préparé une déclaration, après quoi nous aurons des questions à vous poser.
Nigel Lowe, professeur émérite, faculté de droit de l'Université de Cardiff, à titre personnel : Bonjour à tous. Je suis ravi de pouvoir vous aider dans votre étude. Je vais commencer par vous parler de mon expérience. J'ai beaucoup étudié la convention de 1980 depuis sa création. J'ai également effectué des enquêtes statistiques sur son fonctionnement dans le monde, qui ont été menées conjointement avec le Bureau permanent. Ces rapports ont été présentés aux trois dernières réunions intersessions pour examiner le fonctionnement pratique de la convention. Ces études ont été réalisées en 2008, en 2003 et en 1991. Pour la Conférence de La Haye, j'ai préparé des rapports sur l'application de la loi et sur l'accès. C'est donc ce que je fais. Je suis un universitaire.
Deuxièmement, je tiens à vous faire part de mon enthousiasme à l'égard de la convention. J'ai toujours été un fervent partisan de la convention. Je trouve que ses objectifs sont à la fois tout à fait valables et facilement compréhensibles. J'appuie plus particulièrement son principal objectif visant le retour rapide de l'enfant après un déplacement, ou un non-retour, illicite. La convention prévoit une structure solide pour atteindre ses objectifs. Elle a résisté à l'épreuve du temps.
Ce n'est pas par hasard si c'est l'une des conventions concernant les enfants ayant été ratifiées par le plus grand nombre de pays. Elle a véritablement une portée mondiale, du moins en dehors du monde islamique.
De façon générale, la convention fonctionne bien, plus particulièrement en ce qui a trait aux demandes de retour, mais elle fonctionne moins bien concernant l'accès. D'après mes études, on peut dire que le Canada est un excellent pays partie à la convention.
C'est ce qui m'enthousiasme. J'ai néanmoins des préoccupations, et plus particulièrement au sujet de la vitesse de l'élimination. La convention est conçue pour être ce que l'on décrit à juste titre comme étant un recours de poursuite immédiate. La procédure fonctionne seulement si les demandes de retour aboutissent rapidement. Même si ce n'est pas énoncé dans la convention, la norme acceptée pour un retour rapide est de six semaines. Quoi qu'il en soit, les procédures judiciaires devraient au moins être réglées à l'intérieur de ce délai.
Le problème, c'est que la plupart des pays sont loin de respecter ce délai. De plus, les statistiques de 2008 ont fait état d'une augmentation exponentielle des demandes. On a enregistré une hausse de 45 p. 100 dans l'enquête de 2008 par rapport à celle de 2003, mais ironiquement, pas au Canada, où le nombre de demandes de retour a légèrement diminué. De plus, il fallait plus de temps pour présenter les demandes. C'est inquiétant.
Le Canada réussit bien. Toutefois, il a fallu en moyenne 54 jours pour porter une affaire devant les tribunaux, et 69 jours de plus pour la conclure. C'est beaucoup mieux que le taux mondial de 76 jours et de 153 jours respectivement. C'est une amélioration, mais c'est toujours plus que six semaines. C'est ma principale préoccupation, mais j'en ai d'autres.
Les enquêtes ont montré, et celle de 2008 surtout, que la proportion d'ordonnances de retour est en baisse. Sur l'ensemble des demandes, peu importe l'issue et y compris celles qui ont été retirées, 46 p. 100 de toutes les demandes en 2008 se sont soldées par une ordonnance de retour, ce qui constitue une baisse par rapport aux 51 p. 100 enregistrés en 2003. Là encore, le Canada n'est pas visé. De toutes les affaires qui se rendent devant les tribunaux au Canada dans notre enquête, 81 p. 100 se sont conclues par une ordonnance de retour, par rapport à la moyenne mondiale de 61 p. 100. La baisse des taux est une préoccupation générale.
L'application constitue une autre préoccupation générale. C'est un énorme problème. Là encore, je ne pense pas que c'est un problème propre au Canada, mais l'application des retours est un problème chronique dans la plupart des pays de droit civil mais, fait intéressant, pas au Québec, qui est une province où le droit civil s'applique. Des pressions à l'échelle mondiale doivent être exercées pour qu'on examine les problèmes liés à l'application.
Il y a aussi la question des retours sécuritaires. Je pense que c'est un autre secteur où beaucoup de travail doit être fait à l'échelle mondiale. Dans cette optique, il serait avantageux si un plus grand nombre de pays ratifiaient la Convention de La Haye de 1996 sur la protection des enfants, car j'estime qu'elle offre de nombreuses options utiles. Il serait donc énormément utile pour la communauté mondiale si le Canada ratifiait la convention.
Je pense que la médiation a clairement sa place. Je trouve qu'il est préférable de trouver une solution à l'amiable plutôt que d'aller en cour. De nombreux pays n'ont aucun processus de médiation en place. D'autres ont un système très bien conçu et, à mon avis, il vaudrait la peine d'examiner le système néerlandais. Nous pouvons en discuter plus tard.
Bien entendu, en tant qu'avocat, on peut trouver de nombreuses failles dans la convention. Par exemple, la signification de « résidence habituelle », qui est une notion fondamentale de la convention, est un sujet épineux. Ce qui pose problème notamment, c'est comment elle peut s'appliquer aux nouveau-nés.
Pour terminer, il y a la question de l'uniformité de l'approche. De toute évidence, une convention internationale doit être interprétée de façon uniforme partout dans le monde. Ce n'est pas le cas en ce moment, et la grande question consiste à établir comment y parvenir.
Je suis sûr que vous avez de nombreuses questions à me poser. C'est tout pour mes remarques liminaires.
La présidente : Monsieur Lowe, merci beaucoup de votre exposé. Nous aurons de nombreuses questions à vous poser. J'aimerais d'ailleurs vous en poser quelques-unes. Il nous serait utile de savoir pourquoi vous croyez que nous devrions examiner le système néerlandais.
M. Lowe : Tout d'abord, les Néerlandais ont changé leur système au début de 2012, auquel ils ont intégré un mécanisme de médiation. L'idée, c'est essentiellement que toutes les audiences soient entendues le jeudi. Je dois dire que nous ne pourrions pas procéder ainsi en Angleterre, où les audiences sont habituellement de courte durée, d'une heure ou deux. Les parties au litige sont prévenues qu'il y aura un processus de médiation tout de suite après les audiences du jeudi, soit au cours de la fin de semaine. À ma connaissance, le système initial était financé par l'État. Lorsqu'il était financé publiquement, il était bien utilisé et assez fructueux. Bref, c'était un processus intégré, ce qui est inhabituel, je pense. Il y a de nombreux pays, le mien compris, qui tiennent compte de la médiation, mais cela relève des professionnels et ne fait pas partie d'un système.
Puisque nous parlons de ce système particulier, l'autre chose intéressante que les Néerlandais ont faite, c'est d'accorder six semaines pour porter l'affaire devant les tribunaux, six semaines pour qu'un juge de première instance l'entende et, au besoin, six autres semaines pour interjeter appel. Là encore, je trouve que c'est une idée intéressante. Quant à savoir si ce processus fonctionne dans différents systèmes est une autre histoire, mais les Néerlandais ont de toute évidence beaucoup réfléchi à la question.
La présidente : Monsieur Lowe, vous avez évoqué la convention de 1996, et vous avez dit qu'elle fournit des outils dans les cas d'enlèvement. Pourriez-vous nous en dire plus à cet égard?
M. Lowe : Oui. Je pense que la première chose, c'est qu'en vertu de l'article 11 de la convention, il est possible de rendre des ordonnances qui ont une portée extraterritoriale, mais qui sont temporaires — selon moi, en tout cas —, afin d'assurer un retour sécuritaire. Nous cessons ainsi de dépendre de ce que nous appelons des engagements ou des ordonnances de sauf-conduit. Le problème avec les engagements et les ordonnances de sauf-conduit, c'est que de nombreux systèmes à l'extérieur du Commonwealth ne les comprennent pas vraiment.
L'article 11 est applicable en vertu de la convention, ce qui pourrait être utile pour faciliter les retours sécuritaires. Je pense que la convention prévoit également un meilleur système pour exécuter les ordonnances d'accès et renferme un grand nombre de dispositions utiles sur ce que les autorités centrales doivent faire, ce qui comprend la médiation.
Le problème avec la convention est un peu difficile à expliquer. Elle comporte 63 articles et semble être compliquée, mais elle prévoit généralement des mesures supplémentaires pour protéger les enfants partout dans le monde.
En ce moment, presque tous les pays de l'Union européenne ont ratifié la convention. L'Australie et la Suisse l'ont également ratifiée, mais nous avons désespérément besoin qu'elle ait une portée en Amérique du Nord et dans le monde entier. Je crois savoir que le Canada envisage sérieusement de la ratifier. Je pense que ce serait utile.
La présidente : Merci, monsieur. Nous allons maintenant entendre la sénatrice Ataullahjan, qui est la vice-présidente du comité.
La sénatrice Ataullahjan : Merci, monsieur Lowe. Le processus de Malte a été conçu pour établir un dialogue avec les pays non signataires de la convention de La Haye, avec les pays qui appliquent la charia. Quels sont les avantages de ce dialogue? A-t-il encouragé ces pays à adhérer à la convention, ou a-t-il simplement offert des avantages pratiques tels que des communications avec les enfants enlevés?
M. Lowe : C'est une excellente question. Comme vous le savez, le processus de Malte existe depuis longtemps. On a du mal à voir des résultats concrets. En ce moment, il y a l'Irak, qui vient de se joindre à la convention. Le Maroc l'a signée en 2010. Je suppose que ce sont les deux principaux pays islamiques qui l'ont signée. Je ne sais pas si c'est le fruit du processus de Malte.
Bien entendu, comme vous le dites, les communications sont assez importantes dans le processus, si bien qu'elles ont certainement facilité ces relations et une meilleure compréhension entre les parties, et ont sans aucun doute créé des filières détournées qui seront utiles. On m'excusera de le dire, mais on ne peut pas s'empêcher de penser qu'il s'agit davantage d'une tribune pour discuter que pour agir. C'est ce que je pense, mais je n'y ai pas participé, alors je devrais faire attention à ce que je dis.
J'ai pensé que vous seriez intéressés d'entendre ce que nous faisons ici au Royaume-Uni. Nous avons ce que nous appelons le protocole anglo-pakistanais. C'est un instrument assez inhabituel car il a été négocié par les juges. Il porte sur une vraie question constitutionnelle pour établir jusqu'où la magistrature devrait pouvoir prendre ce genre de mesures, mais de façon générale, il prévoit une reconnaissance mutuelle des ordonnances de garde et d'accès.
De façon très générale, il est assez fructueux. Il pourrait valoir la peine de l'examiner. Je pense qu'il a vu le jour aux alentours de 2003. Il semble être un peu unilatéral, car nous semblons l'utiliser davantage en Angleterre et au pays de Galles qu'au Pakistan. Comme je l'ai dit, il y a une véritable question constitutionnelle pour les deux parties afin de déterminer dans quelle mesure on peut avoir des ententes internationales facilitées par la magistrature mais, si vous pensez qu'il vaut la peine de donner suite au processus de Malte, on peut le faire par voie législative, ce qui contourne le problème constitutionnel.
La sénatrice Ataullahjan : Pour faire suite à ce que vous venez de dire, le protocole anglo-pakistanais était-il nécessaire en raison du nombre élevé d'enlèvements entre les deux pays? Est-ce pour cette raison qu'il a été établi? Vous dites qu'il est assez fructueux.
M. Lowe : Oui. Il y a bien entendu de nombreux échanges dans le sous-continent indien entre notre pays et le Pakistan, en particulier. Ce sont les statistiques qui ont mené à l'établissement du protocole, mais il y avait également une bonne relation entre les magistratures, bien entendu. Le protocole n'est pas sorti de nulle part.
Si je dis que je pense qu'il est davantage utilisé en Angleterre et au pays de Galles, c'est simplement parce que les chiffres semblent être beaucoup plus élevés. Je ne peux pas vraiment vous fournir plus d'explications. Il y a un nombre important de cas chaque année, mais pas autant qu'au Pakistan. Il y a un ou deux cas notoires où le protocole a été fructueux, et c'est limité, mais il offre une solution de rechange pour ne pas être obligé de demander à des pays d'adhérer à la convention de La Haye, et on peut évidemment travailler de façon bilatérale. Je dirais que de toutes les ententes bilatérales, c'est probablement la plus fructueuse.
La présidente : Monsieur Lowe, pouvez-vous, s'il vous plaît, nous en dire un peu plus sur le protocole anglo-pakistanais? Est-ce une entente bilatérale avec le Royaume-Uni? Au Canada, nous avons deux ententes bilatérales, avec l'Égypte et le Liban, et les opinions sont partagées quant à leur efficacité. D'après ce que vous avez dit, elles sont peut-être plus efficaces que nos ententes. Pourriez-vous nous en dire un peu plus sur la façon dont le protocole anglo-pakistanais a vu le jour et sur son succès? Je vous ai entendu dire qu'il y a eu plus de cas au Royaume-Uni qu'au Pakistan, mais il serait intéressant d'entendre ce que vous avez à dire à ce sujet, car c'est un problème auquel nous nous heurtons aussi avec nos ententes bilatérales.
M. Lowe : Premièrement, le protocole a vu le jour grâce à la magistrature. Nous avons eu une réunion officielle à Londres où les juges du Pakistan ont rencontré leurs homologues du Royaume-Uni. On le décrit comme étant un consensus signé par les membres haut placés de l'appareil judiciaire. Bien entendu, il n'a pas force exécutoire à l'échelle internationale, mais l'idée, c'est que chaque État devra en temps normal respecter les ordonnances de garde. Le protocole devait avoir une grande influence sur la façon dont les juges exercent leur pouvoir discrétionnaire dans les cas mettant en cause le Royaume-Uni et le Pakistan.
Comme je l'ai mentionné, on s'interroge vraiment quant à savoir jusqu'où les juges devraient pouvoir prendre ces mesures, mais c'est clairement une question importante sur le plan constitutionnel. L'ironie, c'est que s'il y avait une volonté de la part de la magistrature, alors les deux parties s'y conformeraient vraisemblablement. C'est l'avantage, mais je n'essaie pas de passer sous silence les problèmes constitutionnels.
Jusqu'en 2011, on a observé le protocole au Royaume-Uni dans presque 100 cas, comparativement à une vingtaine au Pakistan. Ce que je ne peux pas vous dire, c'est si nous avons tout simplement plus de cas. Il est fort possible que nous aurons plus de cas de retour au Pakistan que l'inverse, si bien qu'on ne peut pas tirer trop de conclusions. Voilà qui vous explique un peu pourquoi je croyais qu'il y avait un léger déséquilibre.
Le sénateur Tannas : Bon après-midi, puisque c'est l'après-midi dans votre coin de pays. Je me demande si nous pourrions vous poser des questions au sujet du contrôle des sorties et des moyens de tuer le problème dans l'œuf. Nous n'avons pas de mesures de contrôle des sorties au Canada. Je me demande si vous pourriez nous donner un aperçu des contrôles des sorties en place dans le monde et de leur efficacité, et nous dire si vous avez vu des modèles novateurs tels que des services d'application de la loi au sein des compagnies aériennes.
M. Lowe : Je vais répondre à la question en deux parties. Dans le vaste contexte européen, les contrôles des sorties sont voués à l'échec en raison de l'Accord de Schengen. Le Royaume-Uni ne se conforme pas à cet accord, comme vous le savez.
Le Royaume-Uni a des mesures que vous voudrez sûrement examiner. Nous avons ce que nous appelons des alertes aux ports. Si vous êtes partie à un litige et que vous vous inquiétez que votre époux ou épouse, habituellement, mais peut-être aussi votre partenaire, s'apprête à quitter le pays et que vous voulez l'en empêcher, il est possible d'en informer la police. Si le service de police estime que votre cas est tout à fait fondé, alors il émettra une alerte aux ports. L'idée, c'est que les employés des ports, et c'est beaucoup leur demander, seront sur le qui-vive pour retrouver les personnes. Ces alertes fonctionnent dans une certaine mesure. Il faut agir rapidement. On doit notamment savoir où ces personnes vont et plus ou moins quand. C'est efficace jusqu'à un certain point. C'est une mesure que l'on peut prendre.
Au Royaume-Uni, la loi n'autorise pas un parent marié à sortir du pays avec un enfant sans la permission de son conjoint ou de sa conjointe. Nous exerçons certains contrôles sur la question, et c'est un acte criminel. L'efficacité des contrôles est discutable, mais ces contrôles existent.
Pour notre part, nous avons constaté qu'ils ont été modérément utiles. Ce n'est pas une panacée, mais vous avez raison de dire qu'il est préférable de tuer le problème dans l'œuf s'il est possible de le faire.
Le sénateur Tannas : Merci.
La sénatrice Andreychuk : Je veux en revenir à la constitutionnalité du consensus ou de l'entente des juges. A-t-elle été remise en question ou vérifiée devant les tribunaux?
M. Lowe : À ma connaissance, elle n'a pas été vérifiée devant les tribunaux du Royaume-Uni, et je ne pense pas qu'elle l'ait été devant ceux du Pakistan, mais dans le cadre de l'une des réunions de suivi du groupe R.-U.-Pakistan, les juges pakistanais ont exprimé des réserves quant à la convenance du protocole d'un point de vue constitutionnel. La question de la constitutionnalité au R.-U. a été soulevée dans des articles universitaires, ce qui a motivé certaines défenses extrajudiciaires.
Je dois dire que j'ai participé à la rédaction du protocole. Je crois que nous étions tous d'avis que les questions constitutionnelles sont importantes, certes, mais que si nous pouvions aider des enfants, nous étions prêts à risquer que le consensus ne soit pas constitutionnel. Cela dit, j'aurais tort de vous dire que ce protocole n'a pas ses lacunes. Bien entendu, lorsque vous légiférez, vous avez la possibilité de les éviter. Pour autant que je sache, il n'a pas été vérifié, non.
La sénatrice Andreychuk : Il est question d'un protocole, mais dans votre témoignage, vous avez parlé de réunions, d'un consensus et de la signature des parties présentes. Je sais que les juges évoluent dans les cercles internationaux et que certaines réunions sont documentées dans le but de servir de pratiques exemplaires à l'intention des juges. Voilà pourquoi j'ai un peu de mal à dire qu'il s'agit d'un protocole. Il encouragerait les juges à donner la priorité aux enfants, à suivre cette pratique exemplaire comme modèle alors qu'elle n'est pas contraignante au plan juridique. Un juge pourrait dire : « Je ne vais pas l'utiliser. » Alors c'est, selon moi, un outil utile plutôt qu'un protocole. Je me demande pourquoi vous parlez d'un protocole ou d'une entente plutôt que d'un outil d'encouragement, si je puis m'exprimer ainsi.
M. Lowe : C'est un argument intéressant. On en parle toujours comme d'un protocole, mais vous avez bien raison, il serait peut-être préférable de parler d'une directive pratique. Cela écarterait habilement les problèmes que je viens de mentionner.
Je pensais soulever la question auprès de vous, car vous êtes placés pour l'étudier. Le léger désavantage de parler d'une convention pratique est que le terme est plus faible, et vous pouvez voir pourquoi on préfère le terme protocole. En pratique, bien sûr vous avez tout à fait raison, cela convient à tout le monde. Il sert à la fois à protéger les intérêts des enfants et à donner des conseils et des encouragements. Je pense que cela ne me dérangerait pas.
La sénatrice Andreychuk : Pour en revenir au processus de Malte, j'ai cru comprendre qu'il a été lancé pour donner aux pays qui ne voulaient pas signer la convention pour des raisons religieuses ou autres un forum où les praticiens ou participants pourraient parler de la situation difficile que vivent les enfants dans ces affaires. Il s'intéresse plutôt aux désavantages des mariages interethniques ou des déménagements transfrontaliers pour les enfants qu'aux questions de souveraineté et de parentalité. Sur ce plan, je crois qu'il a porté fruit, car au fur et à mesure que les praticiens changent et se joignent aux discussions dans le cadre du processus de Malte, ils apprennent.
Je ne l'ai jamais vu dans le cadre du processus menant à une signature en tant que telle. Il faudrait que cela se fasse entre gouvernements, mais le fait de discuter des problèmes mutuels des parents qui déménagent au-delà des frontières avec leurs enfants est une technique de sensibilisation. Dans ce sens, je crois qu'il a été couronné de succès.
Avez-vous des commentaires à formuler à ce sujet?
M. Lowe : Oui, à bien y repenser, je crois que j'ai été un peu sévère quand j'en ai parlé comme d'un simple forum. Vous avez raison de dire que, de bien des façons, l'une des choses les plus importantes est de lancer un processus de communication et d'information.
Je pense qu'à un moment donné, on avait espoir de faire avancer l'ordre du jour et des démarches avaient été entreprises pour signer un protocole d'entente. Au R.-U., nous sommes en train d'en négocier un avec l'Égypte et d'autres pays, mais ce projet semble avoir été abandonné.
Je ne m'oppose certainement pas à l'échange d'informations, de toute façon, cela vous donne accès à ce qui se passe en coulisses. Le point que vous avez soulevé concernant la participation de différents praticiens et de différents juges dans différents régimes est très important. Cependant, c'est un processus très coûteux, et l'ennui c'est qu'il est difficile de convaincre les politiciens qu'il en vaut la peine sans pouvoir leur montrer de résultats tangibles, mais je pense que tout ce que vous avez dit est vrai.
La sénatrice Andreychuk : Monsieur Lowe, dans votre secteur, avez-vous observé une hausse du déplacement des enfants d'un pays à l'autre ou y a-t-il seulement un certain nombre de parents qui traversent la frontière? Voyez-vous de plus en plus de parents s'en servir comme technique pour conserver la garde?
M. Lowe : C'est un phénomène très difficile. Vous savez sûrement que le but original de la convention était d'empêcher les pères d'éviter les ordonnances de garde. Nous savons maintenant que la majorité des parents qui enlèvent leurs enfants sont des mères, soit environ 70 p. 100. Même lorsque c'est le père, il s'agit souvent du principal fournisseur de soins ou du principal fournisseur de soins conjoint.
Je crois que la nature de l'enlèvement a probablement été mal comprise au départ. Bien entendu, nous sommes témoins d'une hausse du nombre de familles internationales, et il ne fait aucun doute qu'un très grand nombre de ces cas impliquent des mères ou des pères fournisseurs de soins qui rentrent au bercail. Leur mariage ou leur relation a éclaté et ils retournent chez eux.
Du point de vue de l'enfant, par contre, il s'agit toujours d'un enlèvement. Bien que le phénomène puisse avoir changé, la question reste sensiblement la même pour l'enfant. Tous les indicateurs montrent que le nombre de cas est à la hausse et que la hausse est plutôt marquée. Certains pensent que la récession mondiale aurait peut-être contribué au phénomène — j'ignore si c'est vrai — en exacerbant les pressions économiques qui pèsent sur les familles et en causant de l'instabilité.
Je ne crois pas que ce soit une technique communément utilisée pour conserver la garde de l'enfant. Pour répondre à votre question, je pense que ce n'a jamais été son principal but de toute façon.
La sénatrice Ataullahjan : Monsieur Lowe, vous faites allusion à l'analyse statistique que vous avez faite des demandes présentées en 2008 au titre de la Convention de La Haye, qui a révélé que la majorité des parents qui enlevaient leurs enfants — 69 ou 70 p. 100 — étaient des mères. Pourquoi était-ce le cas? Était-ce parce que les mères et leurs enfants fuyaient des hommes violents?
M. Lowe : C'est une excellente question à laquelle l'analyse statistique ne peut répondre, car elle ne donne que les résultats. Cela dit, la première étude que nous avons menée en 1991, et une autre plus locale en 1996, ont montré que dans la majorité des cas, ce sont les mères qui enlèvent leurs enfants. Cela a toujours été ainsi, d'après ce que j'ai compris. Dans presque 70 p. 100 des cas.
Il est clair que bien des cas commencent par une violente dispute quelconque, mais les enquêtes statistiques ne donnent pas de réponse à cette question, et je ne crois pas que ce soit la raison universelle. Je pense que dans bien des cas, quelle que soit la raison pour laquelle le mariage a pris fin, si c'est la mère qui vit à l'étranger, sa réaction normale sera de rentrer au bercail où, dira-t-elle, elle bénéficie d'un meilleur soutien et comprend le système. Il arrive souvent qu'elle soit esseulée dans le pays où elle s'est mariée si elle n'y vit pas depuis longtemps.
C'est le phénomène général, mais je ne peux vous dire si la violence familiale est à la hausse ou si elle est à l'origine de tous ces enlèvements, mais c'est certainement une cause, probablement très importante, qui plus est.
La présidente : J'ai une question pour vous concernant le retour avec conditions. Nous avons entendu le témoignage de Mandeep Gill, qui est avocate au R.-U. et membre du International Family Law Group. Elle a expliqué au comité qu'un règlement de l'UE interdit à un tribunal dans un État de l'UE de refuser le retour d'un enfant conformément à l'exception prévue à l'alinéa 13b) de la Convention de La Haye sur l'enlèvement s'il a été déterminé que des mesures adéquates ont été prises pour assurer sa protection après son retour.
En outre, quand elle a témoigné devant le comité, la professeure Carol Bruch s'est aussi montrée très critique à l'égard de ce type de retour d'enfant assujetti à des conditions. Elle a fait valoir que les protections et les engagements prévus dans ces ordres sont inefficaces et ne sont pas respectés.
J'ai trois questions pour vous. Premièrement, le retour avec conditions est-il conforme aux dispositions de la Convention de La Haye sur l'enlèvement?
M. Lowe : En fait, elle ne l'exige pas. Les solutions de common law consistent souvent à les assujettir à des engagements, qui sont en fait des solutions non prévues dans la convention, mais qui, dans les faits, fixent des conditions. Il est possible de réunir les conditions. Je suis à peu près certain que Marilyn Freeman a mené une étude au R.-U. qui montre que les engagements ne valent souvent pas le bout papier sur lequel ils sont rédigés, alors c'est douteux.
Je reviendrai à la convention de 1996, car il a déjà été décidé au R.-U. que, aux fins de cette convention, un engagement constitue une mesure de protection, ce qui signifie qu'il est applicable dans un autre pays signataire de la convention. La convention de 1996 aiderait parce qu'elle étofferait certaines de ces questions. Cependant, pour ce qui est du règlement Bruxelles II, vous avez raison de dire qu'il ne prévoit pas expressément l'interdiction de refuser un retour si des mesures adéquates ont été prises. Il est extraordinairement difficile dans les faits de savoir en quoi consistent des mesures adéquates.
En Europe, on estime généralement que l'on peut être convaincu que les autres États membres de l'UE disposent de toutes les mesures de protection nécessaires. Bien que ce soit, sans aucun doute, le cas dans bien des pays, je suis d'accord avec la professeure Bruch qu'il pourrait ne pas s'agir d'une mesure de protection adéquate. Il faudrait garder des réserves à son égard.
La disposition visait à réduire le nombre de refus au titre de l'alinéa 13b) dans les États membres de l'UE, mais notre enquête statistique a montré que ce n'a pas été le cas. Ironiquement, les refus ont été plus nombreux après la prise du règlement qu'ils ne l'avaient été avant. Les résultats n'ont pas été très positifs. Si je prends le Canada en 2008, je ne pense pas que vous ayez eu le moindre refus au titre de l'alinéa 13b) de la convention.
La présidente : L'instauration des retours avec conditions est-elle un développement positif ou négatif pour les enfants et leurs parents? Quelle est votre opinion à ce sujet?
M. Lowe : Si j'étais persuadé qu'ils étaient réalistes et qu'ils seraient reconnus et appliqués dans un autre pays, si la meilleure solution est de retourner l'enfant — et en règle générale, si les questions sont traitées rapidement, la réponse à cette question devrait être oui —, je dirais qu'elles sont positives. Si elles sont vagues, ambitieuses et, au bout du compte, non appliquées, je dirais qu'elles sont négatives. C'est très difficile de voir cette question en noir et blanc. Sous toutes réserves, elles ont leur utilité. Elles peuvent également être enfreintes, après quoi elles nuiraient aux enfants. Alors je pense qu'au bout du compte, je serais prudent.
La présidente : Monsieur Lowe, vous avez mentionné un article de Marilyn Freeman. Auriez-vous l'obligeance de nous en envoyer une copie pour que nous puissions le consulter?
M. Lowe : Si j'arrive à le trouver. Je pense qu'elle l'a fait avec un organisme britannico-roumain appelé « Reunite ». Je l'ai entendu le présenter. Je pense que c'était à l'avant-dernière réunion spéciale de la commission à La Haye, dans laquelle il a été question des applications pratiques. Je crois que c'était pendant la cinquième réunion. Je vais devoir chercher.
La présidente : Si vous ne pouvez pas nous fournir l'article, vous pourriez peut-être nous dire où nous pouvons le chercher, ou nous pouvons communiquer nous-mêmes avec elle.
M. Lowe : Deux sources : la cinquième réunion de la commission spéciale, en 2003, et il s'agissait du groupe « Reunite ».
La présidente : Cela suffit.
Vous en avez parlé brièvement, mais j'aimerais y revenir. Observez-vous une hausse des cas parce que les gens déménagent beaucoup? Il y a beaucoup de mariages interethniques aujourd'hui, et le monde est plus petit qu'il l'était. Y a-t-il une hausse des cas provenant de certains pays, surtout au R.-U.?
M. Lowe : La famille internationale s'élargit. C'est la toile de fond. Ce serait le cas. En Angleterre et au pays de Galles, c'est plutôt étrange parce que nous avons un nombre extraordinaire de cas, mais personne ne sait pourquoi.
Au R.-U., mais aussi en Irlande, nous avons eu une importante vague d'immigrants d'Europe orientale, notamment lorsque leurs pays sont devenus membres de l'UE. Nous n'avons aucunement restreint leur liberté de mouvement. Nous avons observé un grand nombre d'enlèvements impliquant des ressortissants polonais et lettons. C'est un changement paneuropéen. Si ces familles rentraient au bercail, nous nous attendrions à différents types de problèmes, mais ils continueront.
Il arrive que des changements politiques aient causé une partie des augmentations. Lorsque je parle de la hausse exponentielle du nombre de demandes à l'échelle internationale, je parle d'un phénomène mondial, même si, ironiquement, sur ce point particulier, le Canada n'a pas connu cette hausse importante. Entre les enquêtes de 2003 et de 2008, le nombre de demandes a augmenté de 45 p. 100. Cela influe grandement sur les ressources nécessaires pour traiter ce type de problème. Il n'est pas étonnant que cette hausse importante ait été accompagnée d'une baisse du nombre d'arrangements, ce qui va au cœur même de la convention. Les causes sont vraiment beaucoup plus difficiles à expliquer, au-delà de ce que je viens de dire, mais elles sont là, c'est clair, et les indicateurs montrent que le nombre de demandes continue d'augmenter.
La présidente : L'une des choses que nous avons entendues est qu'en Europe orientale et dans certains pays, on hésite à retourner les enfants. Je crois comprendre qu'il s'agit d'une question de souveraineté. On ne veut pas, par exemple, qu'un petit Polonais soit retourné au R.-U. Est-ce quelque chose que vous avez observé? Ou peut-être que mon impression est incorrecte?
M. Lowe : Votre impression est généralement correcte. Il est clair que la Pologne a, à son actif, un nombre remarquable de refus au titre de l'alinéa 13b). L'ennui avec les enquêtes statistiques est qu'elles ne peuvent donner que les résultats. Il est un peu difficile de juger du rendement d'un pays en fonction des statistiques, car il est parfaitement acceptable de refuser de retourner un enfant si l'exception prévue dans la convention est applicable. Tout ce que l'on peut dire c'est que le nombre de refus de la Pologne n'est pas proportionnel à son nombre de demandes.
L'autre point est que pour un pays qui a géré la convention, c'est souvent tout un apprentissage. L'avantage des enquêtes et des réunions que nous avons, notamment à La Haye, est que les pressions exercées le sont, en quelque sorte, de façon indirecte. Il se pourrait que cela change.
La Pologne est aussi intéressante parce qu'elle a différentes régions dont les façons de faire varient légèrement. Encore une fois, c'est toujours un peu plus compliqué.
On observe un trop grand nombre de refus. J'hésite à pointer du doigt des pays, mais cela semble être le cas dans certains pays de l'Europe de l'Est.
N'oubliez pas que mon enquête était une étude éclair réalisée en 2008. Nous espérons en produire une nouvelle pour la prochaine commission spéciale, et il se peut fort bien que ces chiffres changent légèrement. Quand on en fait trois, on arrive à déceler les tendances. On peut se montrer indulgent quand il s'agit d'une seule année, mais au bout de trois études, cela commence à être plus difficile.
La sénatrice Ataullahjan : Monsieur Lowe, vous venez de dire que vous alliez peut-être effectuer une autre enquête. Si c'est le cas, avez-vous une échéance? La dernière enquête remonte à 2008, alors je pense qu'il est temps de revoir la situation et d'examiner les demandes présentées en vertu de la Convention de La Haye.
M. Lowe : Nous sommes actuellement en négociation. La prochaine réunion de la commission spéciale se tiendra probablement en 2016, ou peut-être en 2017. Nous essayons de recueillir les données les plus à jour et de faire des suivis pour nous assurer que nous avons beaucoup de dossiers. Selon toute vraisemblance, si nous entreprenons une étude en 2014, elle durera jusqu'à la moitié de 2016; cela nous donne une idée de l'échéance. J'ai bien hâte de m'atteler à la tâche. Il s'agit seulement de trouver les fonds nécessaires. Les autorités centrales doivent collaborer, et c'est ce qu'elles ont toujours fait, mais le processus demande beaucoup de temps. La Haye espère instaurer un nouveau système de collecte de données annuelles; ainsi, tout ce que j'aurai à faire, c'est analyser les données, mais je ne crois pas que ce système soit encore prêt. Si nous avions à choisir la date de début, ce serait cette année. Je suis d'accord pour dire que 2008, c'est déjà loin et nous voulons que les données restent à jour. Depuis, nous avons effectué une ou deux études secondaires, et les indicateurs généraux sont très semblables, mais ils permettent seulement de brosser un portrait global.
La présidente : Monsieur Lowe, le Comité sénatorial des droits de la personne essaie de faire deux choses : d'abord, examiner les mandats et les conventions internationales et, ensuite, évaluer l'efficacité du gouvernement du Canada et déterminer ce que nous pouvons lui recommander pour promouvoir la convention ou, comme vous l'avez laissé entendre, pour adopter le protocole. Toutefois, nous prenons également l'initiative de sensibiliser les Canadiens aux enjeux. Un des objectifs que nous aimerions atteindre grâce à cette étude, c'est de sensibiliser les Canadiens, surtout dans le cas de mariages internationaux, aux défis éventuels avant même qu'ils ne se présentent. Avez-vous remarqué des séances d'éducation ou de sensibilisation au sujet de la Convention de La Haye sur l'enlèvement, ou y avez-vous pris part? Si oui, pouvez-vous nous faire quelques suggestions?
M. Lowe : Je suis au courant de quelques initiatives. Mis à part la rédaction d'articles en tant qu'universitaire et les mesures prises pour informer tout le monde, je n'ai pas fait grand-chose, mais je sais que nous avons organisé plusieurs visites, surtout dans la région de l'Afrique australe, pour sensibiliser la population, et nous y avons invité des juges, des représentants de l'organisme « Reunite » et d'autres organismes de bienfaisance. Ces séances s'adressent davantage aux spécialistes et aux juges qu'aux particuliers. Bien entendu, il est assez difficile de savoir quelle est la façon optimale de rejoindre les gens. Les sites web sont très importants, et il y a de très bons ouvrages, mais les publications des autorités centrales sont également de bonnes sources d'information.
Dans une certaine mesure, je persiste à croire qu'il est nécessaire d'éduquer les spécialistes. Un nombre étonnant d'entre eux ne semblent toujours pas être au courant de la question. La difficulté avec ce genre d'incidents, c'est qu'ils se produisent de façon très instantanée. Dans le cas d'un enlèvement, il faut agir rapidement. Quand on ne sait pas ce qu'on fait, la situation devient plus difficile à gérer.
En Angleterre et au pays de Galles — et j'ignore si vous pouvez le faire au Canada —, notre autorité centrale traite la demande, généralement dans un délai d'un ou deux jours suivant la date de réception, après quoi elle la renvoie immédiatement à un procureur. Nous avons établi un groupe de procureurs spécialisés. Au Royaume-Uni, c'est-à-dire en Angleterre et au pays de Galles, environ 40 cabinets d'avocats figurent sur cette liste spéciale, et l'autorité centrale leur distribue les demandes à tour de rôle. L'avantage, c'est qu'on envoie généralement ces dossiers à des spécialistes qui sont habitués à traiter de tels dossiers et qui sont des experts en la matière. C'est là une option que vous pourriez envisager. D'autres pays ont eu des idées semblables, mais le problème d'ordre pratique est de savoir si une telle approche est juste sur le plan concurrentiel, selon les critères utilisés pour la sélection, et s'il est légitime de choisir certains procureurs plutôt que d'autres. Dans notre cas, cette approche fonctionne raisonnablement bien, d'après ce que je peux voir, et il vaut la peine d'en tenir compte.
Pour ce qui est de sensibiliser la population, nous prenons une autre mesure, mais pas de façon officielle : dans les feuilletons télévisés qui sont en ondes depuis longtemps, il arrive, à l'occasion, que le scénario mette en jeu un enlèvement et, à vrai dire, ces épisodes interpellent les gens plus rapidement. Cela s'est déjà fait. Je suis presque sûr que c'était dans l'émission EastEnders ou peut-être Coronation Street. Mais cela fonctionne. En tout cas, les gens en parlent. Je ne sais pas s'il y a moyen de le faire officiellement.
La présidente : J'aimerais revenir à la question des exceptions. Je voulais vous interroger là-dessus tout à l'heure. Croyez-vous que les autorités des États ont utilisé ces exemptions à bon escient jusqu'à maintenant?
M. Lowe : Oui. Dans l'ensemble, je pense que c'est le cas. Du point de vue libéral, ces exemptions sont invoquées de plus en plus souvent, ce qui est un signe alarmant. On s'est toujours légèrement inquiété de l'exemption concernant l'opposition de l'enfant, car il y a lieu de se demander si cette exemption est parfois utilisée comme une simple façon de rapatrier des enfants qu'un pays pourrait considérer comme les siens. Statistiquement, il semble que ces cas forment la minorité, mais leur nombre ne cesse d'augmenter.
Le problème avec les exceptions, c'est qu'elles soulèvent beaucoup d'arguments, et c'est certainement le cas dans notre pays. Là encore, les statistiques montrent à quelle fréquence il y a gain de cause, mais elles ne disent pas à quelle fréquence ces exemptions sont invoquées. Je pense que le problème avec l'alinéa 13b), c'est qu'il est souvent invoqué, ce qui donne lieu à des procès longs et difficiles. Bien entendu, si cette exception est là, c'est pour qu'on en débatte. Même si les statistiques commencent à montrer qu'il y a plus de refus qu'auparavant, ces cas constituent quand même la minorité. De façon générale, je crois que l'esprit de la convention est appliqué, mais il vaut la peine de toujours garder la situation à l'œil.
La sénatrice Eaton : Pour enchaîner sur la question de la sénatrice Jaffer au sujet de l'exception, on peut lire dans le libellé que c'est dans le cas d'un enfant qui s'oppose à son retour et qui a atteint un âge. A-t-on établi un âge, ou cela diffère-t-il d'un pays à l'autre?
M. Lowe : C'est une très bonne question, si je peux me le permettre. Vous savez que la convention s'applique seulement aux enfants de moins de 16 ans. Si l'enfant est âgé de 16 ans ou plus, alors la convention ne s'applique pas. Dans le cadre des débats, on s'est toujours demandé ce qu'on ferait avec un enfant de 15 ans qui s'exprime avec cohérence. Le mien semblait bien se débrouiller dès l'âge de six ans. En tout cas, c'est là le groupe d'âge visé : pas loin de 16 ans, mais pas plus.
Essentiellement, on observe une diminution de l'âge dans les cas mettant en cause des objections.
Je ne l'ai pas sous les yeux, mais dans l'enquête statistique de 2008, on s'est un peu penché sur cette question. Je crois qu'à l'heure actuelle, l'âge moyen est d'environ 11 ans; c'est ce qui est accepté, mais il y a évidemment des dossiers où les enfants sont aussi jeunes que six ans. Bref, selon notre expérience, il y a une diminution; cette exception est invoquée dans les cas d'enfants beaucoup plus jeunes, dont certains ont à peine six ans.
À mon avis, l'âge est de plus en plus bas. Nous voulons certes connaître le point de vue de l'enfant, mais le problème, c'est qu'il faut du temps pour enquêter sur les accusations afin de nous assurer que c'est bel et bien l'opinion et le raisonnement de l'enfant. En tout cas, je sais qu'on doit décider quoi faire avec les objections.
Bref, il faut beaucoup de temps pour obtenir le rapport, et c'est trop facile de plaider en faveur de l'enfant en affirmant qu'il s'oppose à son retour, mais nous nous sommes certainement brûlé les doigts dans des cas en Angleterre où nous n'avions pas accordé assez d'attention au point de vue de l'enfant. Tout cela devient apparent dans l'avion lorsque les enfants protestent tellement que le pilote refuse de décoller pour les sortir du pays. Alors, de toute évidence, on ne devrait pas prendre à la légère ces objections.
Notre pratique a changé à l'échelle mondiale, en partie grâce au règlement de Bruxelles; ainsi, le point de vue de l'enfant est examiné beaucoup plus sérieusement et beaucoup plus tôt dans le cadre des audiences. À mon sens, il s'agit là d'un progrès positif, mais cette approche présente son lot de difficultés.
Pour répondre à votre question, les âges sont de plus en plus bas, et c'est le cas dans certains autres pays.
Selon moi, cet aspect cache un peu une question sous-jacente qu'on se pose depuis longtemps : quel poids accorde-t-on au bien-être de l'enfant dans les cas d'enlèvement?
Ce point suscite un débat considérable. De l'avis général, la position de l'enfant est, bien entendu, d'une importance primordiale, mais elle ne l'est pas dans le cadre de la demande particulière. Chose certaine, on veut s'assurer que les enfants sont protégés contre les dangers, et c'est que nous faisons, mais la convention repose sur la théorie selon laquelle tout enlèvement est néfaste pour les enfants, et il est préférable que leur sort soit décidé dans le tribunal de leur pays de résidence, en vue d'assurer leur retour le plus rapidement possible.
La présidente : Monsieur Lowe, je pense qu'on peut s'arrêter là. Vous nous avez fourni beaucoup d'informations, et nous sommes à court de temps.
Je profite de l'occasion pour vous remercier au nom du comité. Nous avons beaucoup appris grâce à votre témoignage. J'espère que nous pourrons vous consulter de nouveau pour obtenir votre aide dans le cadre de cette étude. Merci infiniment.
Nous allons maintenant passer à notre prochain groupe de témoins, que je vous présenterai dans un instant. Je tiens d'abord à remercier les témoins de leur présence aujourd'hui. J'aimerais également dire que, dans le cadre de notre étude, nous en sommes venus à vraiment respecter le travail accompli par le ministère des Affaires étrangères au regard de cette convention; nous éprouvons du respect pour le travail que vous faites, et nous avons certainement examiné les mesures que vous avez prises, ce qui nous a permis de saisir toute l'ampleur des progrès réalisés. Nous avons hâte de travailler avec vous, parce que nous croyons qu'il faut renforcer le travail que vous faites, et vous pourrez nous donner des suggestions à ce sujet; nous devons également transmettre aux Canadiens le message que, dans un monde qui rapetisse, il y a des enjeux dont ils doivent tenir compte.
Nous accueillons, du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, M. Bill Crosbie, sous-ministre adjoint et jurisconsulte, qui connaît très bien les questions liées à la Convention de La Haye. Nous recevons également Béatrice Maillé, directrice générale, Politique consulaire; et Leeann McKechnie, directrice générale, Bureau des opérations consulaires.
Nous commencerons par vous, monsieur Crosbie, puis nous passerons aux autres témoins, que je présenterai plus tard.
Bill Crosbie, sous-ministre adjoint et jurisconsulte, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada : Merci, madame la présidente, mesdames et messieurs les membres du comité. Permettez-moi d'abord de vous remercier de vos bons mots au sujet de notre ministère, mais sachez qu'il s'agit surtout d'un effort de collaboration. Mes collègues à ma droite et à ma gauche, qui représentent Justice Canada et l'ASFC, sont des partenaires essentiels pour régler ces problèmes. Je dois dire qu'au-delà de la collectivité fédérale, nous comptons également beaucoup sur les provinces et les organismes centraux et sociaux à l'échelle provinciale afin d'aider les parents dans les dossiers d'enfants enlevés.
Comme vous l'avez dit, je suis le sous-ministre adjoint chargé des services consulaires du Canada, et je suis heureux d'être accompagné de Béatrice Maillé, directrice générale, Politique consulaire et chef de l'Unité consulaire pour les enfants vulnérables, ainsi que de Leeann McKechnie, assise à l'arrière, qui est directrice générale des opérations consulaires.
Plus tôt cette année, notre ministère a eu l'occasion de présenter au comité les efforts déployés par le Canada pour prévenir les enlèvements internationaux d'enfants et contribuer au règlement des dossiers mettant en cause des enfants canadiens.
[Français]
Lors de ma dernière présentation, je vous ai annoncé la création de l'Unité consulaire pour les enfants vulnérables au sein des services notre secteur des services consulaires. Cette unité a augmenté le nombre d'agents de gestion de cas spécialisés pour aider les enfants et leur famille. Elle a renforcé notre capacité en matière de politiques en affectant des analystes exclusivement aux questions portant sur les enfants canadiens en détresse à l'étranger.
[Traduction]
À la même occasion, nous avons mis en relief un certain nombre de questions : premièrement, les tendances que nous observons, notamment une augmentation de 40 p. 100 du nombre de cas d'enlèvement international d'enfants depuis 2009, dont la plupart mettent en cause des pays signataires de la Convention de La Haye de 1980, comme les États-Unis, le Mexique, les pays membres de l'Union européenne et, maintenant, le Japon; deuxièmement, le type de soutien opérationnel que les services consulaires du MAECD fournissent aux parents impliqués dans ce type de litige de droit privé dans les pays signataires et non signataires de la Convention de La Haye; troisièmement, la façon dont nous collaborons avec nos partenaires aux vues similaires pour promouvoir la Convention de La Haye de 1980; enfin, et je crois comprendre qu'on a soulevé ce point tout à l'heure, la façon dont le Canada joue un rôle de premier plan pour ce qui est d'accroître la collaboration et le dialogue entre les responsables gouvernementaux et judiciaires qui représentent à la fois des États signataires et non signataires de la Convention de La Haye de 1980 grâce à sa participation en tant que coprésident du Groupe de travail sur la médiation dans le cadre du processus de Malte. Je serais heureux d'y revenir un peu plus tard.
Je sais, madame la présidente, que vous avez eu l'occasion de rencontrer l'autre coprésident, l'ancien juge en chef du Pakistan, M. Jillani, à l'occasion de sa visite il y a quelques mois.
Nous avons pris connaissance du témoignage des autres invités et nous souscrivons à leur position : en effet, le déplacement illicite d'un enfant à partir du Canada est une tâche difficile. Je suis donc heureux de voir ici nos collègues de l'ASFC.
La priorité des agents consulaires et des autres autorités concernées est de protéger l'intérêt supérieur de l'enfant.
[Français]
Depuis notre dernier témoignage, j'aimerais attirer votre attention sur un fait nouveau qui est survenu récemment. Le gouvernement a modernisé l'approche des services consulaires du Canada par la création du Plan consulaire du XXIe siècle, qui vise à aider plus efficacement les personnes qui en ont le plus besoin et à mieux informer les Canadiens afin qu'ils puissent prendre des décisions éclairées lorsqu'ils planifient leurs déplacements. Ces mesures ont pour but de prévenir les cas consulaires avant qu'ils ne surviennent.
Le gouvernement a fait des questions qui touchent les enfants canadiens et leur famille une priorité. Le Canada joue un rôle de premier plan dans la recherche de nouveaux moyens d'intervention dans des cas d'enlèvement international d'enfants, ainsi que dans la mise en place de mesures de prévention. Et il s'attaque à de nouveaux problèmes, notamment les mariages précoces et forcés.
[Traduction]
Nous nous ferons un plaisir de répondre à toute question supplémentaire que vous pourriez avoir au sujet de nos efforts d'intervention dans les cas de garde transfrontalière. Merci.
La présidente : Merci beaucoup. J'aimerais maintenant vous présenter Kathryn Sabo, avocate générale et directrice de la Section du droit privé international. Soyez la bienvenue. Nous croyons comprendre que vous avez une déclaration préliminaire à faire.
Kathryn Sabo, avocate générale et directrice, Section du droit privé international, Justice Canada : Bonjour, madame la présidente, mesdames et messieurs les membres du comité. Je m'appelle Kathryn Sabo, et je suis avocate générale et directrice de la Section du droit privé international au sein du ministère de la Justice. Aujourd'hui, je suis accompagnée de mes collègues, Marie Riendeau et Sandra Zed Finless. Marie est avocate pour la Section du droit privé international, et Sandra travaille pour la Direction des services juridiques au ministère des Affaires étrangères.
J'aimerais commencer par vous remercier de nous recevoir de nouveau et de nous donner une autre occasion de contribuer à cette étude importante.
Si vous me le permettez, madame la présidente, j'aimerais faire le point au sujet d'une récente décision du gouvernement fédéral, qui a approuvé l'adhésion de six États supplémentaires à la Convention de La Haye de 1980 sur l'enlèvement d'enfants.
Vous vous rappelez sans doute qu'aux termes de la convention, tout État peut y adhérer, mais dans le cas des États non membres de la Conférence de La Haye lorsque la convention a été conclue en 1980, l'adhésion n'a pas automatiquement d'effet dans les rapports entre le nouvel État signataire et l'État qui est déjà partie à la convention. Elle prend effet lorsque l'État partie accepte expressément qu'un État non membre de la Conférence de La Haye adhère à la convention sur l'enlèvement.
Comme les représentants du ministère de la Justice l'ont indiqué lors de leur témoignage en mars dernier, le Canada a accepté l'adhésion de 40 États non membres de la Conférence de La Haye. En septembre dernier, sur la recommandation du ministre de la Justice, le ministre des Affaires étrangères du Canada a décidé d'accepter l'adhésion de six autres États, à savoir l'Albanie, Andorre, la République dominicaine, Saint-Marin, Singapour et l'Ukraine.
Le 17 octobre, le Canada a déposé sa déclaration d'acceptation auprès du ministère des Affaires étrangères des Pays-Bas, qui est le dépositaire du traité. Par conséquent, la convention entrera en vigueur le 1er janvier 2015 entre le Canada et chacun des six États. Bien entendu, les fonctionnaires du ministère de la Justice continuent de recueillir de l'information ou de demander des éclaircissements sur tous les autres États adhérents, en prévision d'une éventuelle acceptation par le Canada.
Honorables sénateurs, cela met fin à ma déclaration préliminaire. Mes collègues du ministère de la Justice seront heureuses de répondre à vos questions et de vous fournir des renseignements supplémentaires aux fins de votre étude.
Madame la présidente, avec votre permission, ma collègue et moi allons changer de place.
La présidente : Je vous remercie beaucoup de votre exposé. Nous allons maintenant entendre Laurie-Anne Kempton, directrice des opérations à l'étranger, Direction de l'intégrité du programme de passeport, Citoyenneté et Immigration Canada. Je crois comprendre que M. Stevenson vous accompagne. M. Stevenson est le coordinateur opérationnel du Plan d'action sur le périmètre du Bureau de projets stratégiques.
Madame Kempton, je crois comprendre que vous avez des observations à formuler.
[Français]
Laurie-Anne Kempton, directrice des opérations à l'étranger, Direction générale de l'intégrité du Programme de passeport, Citoyenneté et Immigration Canada : Madame la présidente, mesdames et messieurs les membres du comité, je vous remercie de cette invitation à m'adresser de nouveau à vous. Nous sommes heureux de contribuer à cette importante étude sur les disputes familiales transfrontalières et l'enlèvement international d'enfants.
[Traduction]
Comme vous l'avez mentionné, madame la présidente, je m'appelle Laurie-Anne Kempton, et je suis directrice des opérations à l'étranger au sein de la Direction générale de l'intégrité du Programme de passeport, à Citoyenneté et Immigration Canada. Je suis accompagnée de Robert Stevenson, coordinateur opérationnel du Plan d'action sur le périmètre.
Le rôle du Programme de passeport consiste à délivrer des passeports, dans les meilleurs délais, aux citoyens canadiens qui y sont admissibles. Nous avons conçu les exigences relatives aux demandes de manière à obtenir les renseignements dont nous avons besoin pour prendre des décisions éclairées en matière d'admissibilité, en toute connaissance de cause.
[Français]
Le Programme de passeport est directement lié à la question des disputes familiales transfrontalières et de l'enlèvement international d'enfants. À ce titre, les agents de première ligne chargés de la prestation des services de passeport sont informés des risques associés aux demandes de passeport pour enfants grâce à la formation qu'ils ont reçue. En effet, nous leur apprenons à reconnaître les signes révélateurs tels que l'absence de certains renseignements ou les écarts à ce chapitre. En outre, les agents ont suivi une formation de sensibilisation à la sécurité portant sur la recherche au quotidien d'indicateurs de risques potentiels dans l'analyse des demandes pour enfants.
[Traduction]
Certes, nous ne sommes qu'un petit morceau de ce casse-tête immense et complexe. Cependant, nous collaborons étroitement avec les autres ministères et organismes fédéraux et provinciaux, de même qu'avec les organismes d'application de la loi et les organisations non gouvernementales, afin de communiquer, de façon préventive, avec les parents, et de diffuser de l'information sur la façon de protéger les enfants.
En outre, nous participons activement au programme Nos enfants disparus, dans le cadre duquel nous collaborons avec différents organismes gouvernementaux et non gouvernementaux pour protéger, trouver et faire revenir les enfants disparus. Nous aidons également nos partenaires à déterminer, dans les cas d'enlèvement international, le genre de document qui a servi aux enfants pour se rendre dans un autre pays.
Qui plus est, lorsque nos partenaires chargés de l'application de la loi nous communiquent des renseignements liés à une alerte AMBER, nous validons ces renseignements, puis, s'il y a lieu, nous ajoutons le nom de l'enfant et celui du ravisseur, si l'identité de ce dernier est connue, à notre liste des signalements aux fins de surveillance. Nous appuyons aussi les organismes d'application de la loi dans la tenue d'enquêtes licites.
Dans les cas où un passeport canadien a déjà été délivré, nous recommandons fortement au parent qui craint l'enlèvement de son enfant de s'adresser aux tribunaux pour faire modifier l'entente de garde ou pour en obtenir une, de sorte à limiter les déplacements de l'enfant, à circonscrire l'utilisation du passeport et à imposer la remise au Programme de passeport ou à un tiers, par exemple un avocat, de tout passeport délivré antérieurement. Lorsqu'une ordonnance judiciaire imposant la remise d'un passeport canadien est délivrée, mais que le passeport n'a pas été remis, le Programme de passeport peut évaluer le dossier afin de déterminer s'il s'agit d'un passeport perdu ou volé. Par la suite, nous communiquons ces renseignements à nos partenaires chargés de l'application de loi et du contrôle frontalier.
Dans les affaires de garde d'enfant comportant un risque élevé, notamment celles où le nom de l'enfant a été ajouté à la liste des signalements, les analystes spécialisés de la Direction générale de l'intégrité du Programme de passeport effectuent un examen secondaire. Ces analystes collaborent aussi étroitement avec leurs collègues des Affaires consulaires, au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, ainsi qu'avec leurs collègues des Services juridiques, au ministère de la Justice, afin de résoudre les affaires complexes et de s'assurer que les passeports ne sont délivrés et remis qu'aux parents ou aux tuteurs légaux qui ont le droit de présenter une demande au nom de l'enfant.
Tel que l'ont mentionné mes collègues à la réunion précédente qui a porté sur ce sujet, les parents et les tuteurs légaux doivent participer à la demande de passeport de leur enfant. Lorsqu'il existe une ordonnance ou une entente judiciaire qui renvoie à la garde de l'enfant, seule la personne possédant les droits de garde peut demander un passeport au nom de l'enfant. Toutefois, le Programme de passeport est autorisé à exiger que les deux parents dont le nom figure sur le certificat de naissance détaillé participent au processus de demande. Par conséquent, même dans les cas où l'ordonnance de garde indique que la garde revient à un seul des deux parents, le Programme de passeport demandera au parent requérant non seulement de fournir les renseignements concernant l'autre parent, mais aussi de lui faire confirmer la demande en la signant.
[Français]
Par ailleurs, nous continuons de travailler avec les autres ministères et organismes de manière à demeurer des participants actifs dans la prévention de l'enlèvement international d'enfants. En outre, nous examinons souvent nos pratiques et nos procédures afin de nous assurer que nous utilisons tous les outils mis à notre disposition en vertu du décret sur les passeports canadiens, pour intervenir dans les cas de disputes familiales transfrontalières et d'enlèvement. En effet, les enfants représentent un de nos groupes de clients les plus vulnérables. Leur protection et leur sécurité nous tiennent à cœur.
[Traduction]
J'espère que ces observations vous ont permis de mieux comprendre le rôle que joue le Programme de passeport dans la prévention de l'enlèvement d'enfants, ainsi que ses responsabilités. C'est avec plaisir que Robert et moi répondrons à vos questions.
La présidente : Je vous remercie de votre exposé. Nous allons maintenant entendre M. Calvin Christiansen, qui est directeur général du Centre national des opérations frontalières, à l'Agence des services frontaliers du Canada.
Calvin Christiansen, directeur général, Centre national des opérations frontalières, Agence des services frontaliers du Canada : Bonjour, madame la présidente, bonjour, chers sénateurs.
[Français]
M. Christiansen : Bonjour, madame la présidente et honorables sénateurs. L'Agence des services frontaliers du Canada est ravie d'être invitée à nouveau à contribuer aujourd'hui à l'examen d'une question aussi importante de la part du comité.
En avril dernier, mon collègue, M. Denis Vinette, directeur général de notre Direction des opérations frontalières, s'est présenté devant le comité afin de fournir des renseignements sur le rôle de l'agence en matière d'enlèvements internationaux.
[Traduction]
Au cours de l'audience, M. Vinette a souligné la participation de l'ASFC au programme « Nos enfants disparus ». M. Vinette a décrit la façon dont le Centre des opérations frontalières de l'Agence des services frontaliers du Canada, le Centre de confirmation des mandats et de multiples partenariats au sein du gouvernement fédéral et à l'étranger collaborent afin d'identifier et de retrouver des enfants vulnérables qui pourraient avoir été amenés à traverser des frontières internationales.
Comme l'ASFC est le premier point de contact pour les quelque 300 000 personnes qui cherchent à entrer au pays chaque jour, les agents des services frontaliers sont sur un pied d'alerte pour protéger les enfants qui en ont besoin et ils portent une très grande attention aux enfants qui entrent au Canada.
Nos agents ont reçu la formation nécessaire pour savoir reconnaître les cas d'enlèvements, de fugues ou d'enfants victimes de trafics de personnes ou de passages de clandestins. Lorsqu'un agent soupçonne, pour quelque raison que ce soit, qu'il se trouve en situation d'enfant disparu, le voyageur est automatiquement renvoyé à un examen plus approfondi.
En ce qui a trait aux personnes qui ont enlevé un enfant et qui sont sorties du pays, un certain nombre de protocoles sont actuellement en place afin d'aider les responsables de l'exécution de la loi à les intercepter ou à les localiser, notamment le Centre national pour les personnes disparues de la GRC, qui dispose d'une capacité d'intervention dans les 24 heures et collabore avec les organismes d'exécution de la loi nationaux et internationaux afin de localiser les enfants disparus et d'en assurer le retour sécuritaire, les programmes provinciaux d'alerte AMBER, l'affichage d'avis de surveillance dans les bases de données de la police et de la gestion de la frontière et des partenariats avec le Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis et les États voisins.
J'aimerais prendre une pause pendant un moment, étant donné que nous avons été informés que ce comité s'intéressait tout particulièrement à la question du contrôle des sorties dans le contexte des enlèvements internationaux, et j'aimerais clarifier la question de l'initiative des entrées et des sorties.
Pour le moment, l'agence ne dispose pas du fondement juridique nécessaire pour recueillir systématiquement les renseignements à la sortie pour tous les voyageurs et elle ne contrôle pas les sorties des personnes du Canada. Toutefois, le gouvernement du Canada a accepté de collaborer avec ses homologues américains à l'égard d'un système de partage des renseignements à l'entrée et à la sortie, en vertu duquel le dossier d'entrée dans un pays servira de dossier de sortie de l'autre pays.
L'initiative des entrées et des sorties n'est pas un système de contrôle des sorties et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile a indiqué au Comité permanent de la sécurité publique et nationale que le Canada n'envisageait pas l'adoption d'un système de contrôles à la sortie.
Le mandat de l'ASFC vise la sécurité et la facilitation. L'initiative des entrées et des sorties n'élargirait pas le mandat de l'agence, mais elle servirait plutôt à améliorer sa capacité d'offrir des services frontaliers intégrés à l'appui de la sécurité nationale et de la sécurité du public et à faciliter la circulation des personnes et des marchandises légitimes à la frontière canadienne.
Madame la présidente, depuis 1986, l'ASFC a apporté son appui pour retrouver et rendre à leurs tuteurs légaux plus de 1 750 enfants disparus ou enlevés grâce au programme Nos enfants disparus, dont 18 enfants disparus qui ont été découverts au cours de la dernière année.
[Français]
C'est avec plaisir que je vous viens vous informer sur les méthodes d'échange d'information par l'agence, principalement avec les forces de l'ordre des deux côtés de la frontière et avec d'autres pays, surtout lorsqu'il est question d'empêcher des enlèvements. Toutefois, il n'y a pas, à l'heure actuelle, d'initiative du gouvernement relative aux entrées et aux sorties qui ait été présentée au Parlement. Donc, je ne peux faire aucune spéculation sur une telle initiative.
Nous sommes fiers de collaborer avec une multitude de ministères et d'organismes dans toutes les administrations afin de repérer et de protéger les enfants qui risquent d'être maltraités ou qui sont en danger. De plus, nous sommes fiers du rôle que joue l'agence en matière d'enquêtes et de découvertes portant sur des enfants disparus.
[Traduction]
Je suis prêt à répondre à vos questions.
[Français]
La présidente : Je vous remercie pour votre présentation. C'est grandement apprécié.
[Traduction]
Je vais céder maintenant la parole à la sénatrice Ataullahjan, la vice-présidente du comité.
La sénatrice Ataullahjan : Je vous remercie de vos exposés.
Monsieur Crosbie, vous venez de dire que vous avez observé une hausse du nombre de cas de 40 p. 100. Connaissons-nous la raison de cette augmentation? M. Lowe, qui a témoigné juste avant vous, a déclaré que des changements politiques avaient provoqué les augmentations. Êtes-vous de son avis?
M. Crosbie : Je vais formuler quelques observations, puis je demanderai à Mme Maillé si elle souhaite ajouter quelque chose. L'augmentation rend compte de quelques facteurs.
Premièrement, le nombre de mariages transfrontaliers et transculturels a augmenté. En outre, un plus grand nombre de gens mariés venus d'autres pays se séparent pour une raison ou une autre, et leurs enfants se retrouvent coincés dans cette situation. J'aimerais aussi croire qu'un peu plus de gens sont au courant des services que nous offrons, du fait que certaines solutions existent. Il se peut que Mme Maillé souhaite formuler d'autres observations.
Béatrice Maillé, directrice générale, Politique consulaire, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada : De 2009 à 2013, les voyages entrepris par des Canadiens ont augmenté de 15 p. 100 et, pendant la même période, nous avons remarqué que le nombre d'affaires consulaires complexes que nous gérions avait également augmenté de 15 p. 100.
Comme M. Crosbie l'a fait observer, on peut certainement établir un lien entre la hausse de 40 p. 100 qu'ont connu les cas d'enlèvement international d'enfants et l'accroissement des déplacements, lesquels provoquent une augmentation des relations transfrontalières. La création, l'année dernière, de l'Unité des services consulaires concernant les enfants vulnérables et le fait que nos agents ont le temps de sensibiliser les collectivités locales et de les informer des services que nous offrons peuvent aussi expliquer la raison pour laquelle un plus grand nombre de parents ont été orientés vers nos services, qui, nous l'espérons, pourront leur fournir des renseignements et les aider à gérer la situation.
La présidente : Puis-je vous poser une autre question à propos de la sensibilisation? Quel genre de sensibilisation entreprenez-vous, et dans quelles collectivités?
Mme Maillé : Les agents de l'Unité des services consulaires concernant les enfants vulnérables ont entrepris cette sensibilisation en partenariat avec nos collègues du ministère de la Justice et d'autres collègues, comme la communauté juridique du Canada, nos avocats, les intervenants de l'aide sociale et la Société d'aide à l'enfance, afin d'attirer leur attention sur le genre de travail que nous accomplissons. Nous travaillons aussi avec d'autres ministères dans le cadre des activités que nous exerçons en collaboration avec nos partenaires provinciaux.
J'ai également sensibilisé certains de nos principaux partenaires internationaux qui partagent nos points de vue, comme le Royaume-Uni et les États-Unis. Les cas mettant en cause ces pays ont augmenté; ils sont parmi les premiers en importance.
La sénatrice Eaton : À quel point la Convention de La Haye est-elle contraignante, et y a-t-il des pays signataires de cette convention qui collaborent vraiment avec nous, pendant que d'autres refusent de le faire?
Marie Riendeau, avocate, Section du droit privé international, Justice Canada : Bonjour, madame la présidente, bonjour, chers sénateurs.
À quel point la convention est-elle contraignante? Lorsque les États ratifient la convention ou deviennent partie à la convention, ils acceptent de suivre les mêmes règles, c'est-à-dire les règles établies par la convention, et respectent cet engagement. Cependant, il arrive que les États interprètent ces règles différemment.
La sénatrice Eaton : Pourriez-vous nous donner quelques exemples?
Mme Riendeau : Je sais que vous avez entendu parler à plusieurs reprises de l'exception prévue de l'alinéa 13b), qui s'applique lorsqu'il existe un risque grave que le retour de l'enfant l'expose à un danger. Nous remarquons, par exemple, que ce paragraphe peut être interprété différemment. Ce paragraphe de la convention permet à un tribunal de décider de ne pas renvoyer un enfant s'il y a un risque grave que son retour l'expose à un danger, ou le place dans une situation intolérable. Cette exception est donc légitime, et on l'invoque dans les tribunaux de tous les États.
La sénatrice Eaton : Ces exceptions ne sont pas accompagnées de définition, n'est-ce pas?
Mme Riendeau : Les tribunaux déterminent comment cette exception sera appliquée dans chaque cas. Nous remarquons que son interprétation varie d'un État à l'autre. Ces différentes interprétations préoccupent particulièrement Justice Canada et le Canada, en général. Par conséquent, nous nous employions en priorité à améliorer et à uniformiser son interprétation à l'échelle mondiale.
Pour ce faire, nous participons, entre autres, à diverses initiatives que la Conférence de La Haye organise dans le but de fournir des guides relatifs à l'établissement de bonnes pratiques ou normes. En fait, nous participons en ce moment à un groupe de travail qui a été constitué par le Bureau permanent, à la suite de la dernière réunion de la commission spéciale, qui a examiné le fonctionnement de la convention. Le bureau a établi un groupe de travail pour qu'il élabore un guide de bonnes pratiques en matière d'interprétation et d'application du de l'alinéa 13b). Ainsi, nous serons peut-être en mesure de nouer un dialogue et de parvenir à mieux comprendre et à mieux appliquer cette disposition très importante. En fait, dans le cadre de sa participation à la commission spéciale, le Canada a présenté et recommandé cette idée. Le groupe de travail fait donc son travail en se réunissant. Une réunion est prévue dans à peine quelques semaines. Un représentant officiel de Justice Canada et un juge canadien assisteront aussi à la réunion. Vous avez rencontré le juge Jacques Chamberland, qui participe aussi à ce groupe de travail. Si vous me le permettez, j'aimerais préciser aussi que l'une des responsabilités particulières du groupe de travail consiste à obtenir le concours de juges parce qu'en fin de compte, ce sont les juges qui sont chargés d'interpréter et d'appliquer la disposition, et non les représentants officiels des États.
La sénatrice Eaton : Monsieur Christiansen, vous avez mentionné que le Canada ne délivrait aucun visa de sortie et n'avait aucune stratégie de sortie. Aux fins de notre rapport, je me demande s'il serait utile que le père ou la mère, qui voyage seul avec un enfant, dispose de lettres notariées signées par chaque parent dans lesquelles il est indiqué que l'enfant a le droit de voyager. Cela faciliterait-il les choses?
M. Christiansen : Assurément. Nous envisageons cela de plusieurs façons différentes. Par exemple, sur le site web de l'ASFC, des renseignements sont affichés pour aider les parents à déterminer les genres de documents dont ils devraient disposer s'ils voyagent avec leurs enfants ou, en particulier, si leurs enfants voyagent seuls ou avec un parent qui n'a pas obtenu leur garde.
La sénatrice Eaton : Ce n'est pas nécessaire. Avant, je voyageais constamment avec mes enfants, et tout se passait bien, à condition que j'aie leur passeport en ma possession.
M. Christiansen : Lorsque vous arrivez au Canada ou que vous quittez le pays, il n'est pas nécessaire de détenir un document semblable à une ordonnance des tribunaux. Toutefois, une telle exigence serait certainement un exemple de pratiques exemplaires. En effet, si nous savions, au moment où la personne arrive à la frontière, qu'elle a la garde des enfants qui l'accompagnent, cela nous aiderait à améliorer la situation dans les postes frontaliers. Donc, un tel document serait utile, mais il n'est certainement pas exigé.
La sénatrice Eaton : Devrait-il l'être?
M. Christiansen : Personnellement, je n'aimerais pas émettre des hypothèses sur les documents de voyage qui devraient être exigés. Je sais seulement que de tels documents nous facilitent la tâche lorsqu'une personne souhaite franchir notre frontière. Cependant, je ne tiens pas à formuler des observations sur les documents que les voyageurs devraient détenir pour franchir la frontière du Canada dans une direction ou dans l'autre.
La sénatrice Andreychuk : Monsieur Christiansen, je vais m'adresser à vous en premier. Dans votre document et au cours de votre exposé, vous avez dit que vous travailliez à l'élaboration d'un système d'échange de renseignements sur les entrées et les sorties, et vous avez expliqué en quoi cela consistait. Puis, à la fin, vous avez mentionné qu'à l'heure actuelle, le gouvernement n'avait mis de l'avant aucune initiative relative aux entrées et aux sorties. Vous avez semé la confusion dans mon esprit. L'initiative que vous mettiez en œuvre était-elle un projet pilote, et ignorez-vous le sort qu'on lui réserve? Quel était le système que vous vous employiez à élaborer, et qu'allons-nous faire de lui?
M. Christiansen : Je peux vous fournir des éclaircissements à ce sujet. Si j'ai présenté cela d'une manière déroutante, je m'en excuse.
L'Initiative des entrées et des sorties est un projet que nous nous employons à mettre en œuvre avec les États-Unis, dans le cadre du Plan d'action Par-delà la frontière. Au fil des ans, nous avons mis en œuvre plusieurs phases de cette initiative. La première phase a commencé le 30 septembre 2012, et elle comprenait un projet pilote dans le cadre duquel nous avons échangé des renseignements sur les ressortissants de pays tiers qui quittaient l'un ou l'autre de nos pays. Je parle donc de voyageurs qui ne sont pas citoyens du Canada ou des États-Unis. Les États-Unis nous renvoyaient des renseignements pour confirmer le départ d'une personne, et nous faisions de même. Nous l'avons fait dans le cadre d'un projet pilote.
À la fin de la première phase, nous avons entrepris la deuxième partie du projet, qui a débuté en juin 2013. Nous avons commencé à échanger de l'information dans tous les postes frontaliers où nous disposions de renseignements électroniques sur les gens qui arrivent au Canada ou qui quittent notre pays, donc, en gros, dans les postes terrestres des quatre coins du pays.
Pour mettre en œuvre la prochaine phase proposée, il faudrait apporter des modifications à des lois et des règlements. La prochaine phase de l'Initiative des entrées et des sorties s'appuiera sur les deux premières phases, mais comprendra l'échange de renseignements biographiques sur tous les voyageurs, c'est-à-dire surtout les renseignements qui figurent sur la page biographique de leur passeport. Pour amorcer cet échange d'informations, il faudrait que le gouvernement du Canada apporte des amendements législatifs.
Le cas échéant, nous respecterions les lois du Canada, et nous mettrions en œuvre cette partie du projet.
La sénatrice Andreychuk : Recommandez-vous que ces modifications soient apportées, ou savez-vous ce qui serait préférable?
M. Christiansen : Je ne connais pas le statut de la mesure législative en question, mais je sais qu'elle est essentielle pour passer à la prochaine étape de l'Initiative des entrées et des sorties, que nous avons promis aux Américains de mettre en œuvre dans le cadre de l'Initiative Par-delà la frontière.
La sénatrice Andreychuk : Que faites-vous des questions de protection des renseignements personnels liés à la prochaine phase?
M. Christiansen : En fait, avant de mettre en œuvre toute initiative de ce genre, nous avons ce que j'appellerais, faute d'un meilleur terme, une conversation avec le commissaire à la protection de la vie privée du Canada; nous lui présentons l'aspect que prendra le programme, et nous envisageons de modifier ce programme en fonction des recommandations du commissaire. Je crois comprendre que certains renseignements liés aux entrées et aux sorties ont déjà été communiqués au Commissariat à la protection de la vie privée, mais, comme ce programme n'a pas été mis en œuvre, nous n'avons pas encore commencé à recueillir ces renseignements.
La sénatrice Andreychuk : Vous tentez de trouver un équilibre entre la question de confidentialité et les intérêts de la famille et de l'enfant?
M. Christiansen : Exactement.
La sénatrice Andreychuk : Cela explique tout.
Monsieur Crosbie, il me semble que les parlementaires sont la pièce manquante dans l'ensemble de votre programme de sensibilisation. Dans bon nombre de pays émergents, les parlementaires sont très soucieux de leur souveraineté. Ils souhaitent conserver leurs droits. Souvent, lorsque des cas de garde d'enfants surviennent, ils déclarent que l'enfant originaire de tel ou tel pays devrait demeurer là-bas. Ils semblent comprendre moins bien les complications liées à un système international, à des mariages interraciaux et à des mariages transfrontaliers. Je me demande premièrement dans quelle mesure vous avez envisagé d'organiser une sorte de programme de sensibilisation à l'intention des parlementaires canadiens, dans le cadre duquel ils seraient renseignés sur la Convention de La Haye et sur les difficultés qui surviennent lorsqu'on compose avec les couples. Souvent, les parents en détresse cherchent en premier de l'aide auprès des parlementaires. Je n'ai pas tellement entendu parler de cela. J'ai eu des conversations à bâtons rompus avec un grand nombre de mes collègues, et ils ne sont pas au courant de la Convention de La Haye en tant que telle. Dans le meilleur des cas, ils savent que certains outils peuvent exister. Je me demande si vous vous porterez à la rencontre d'une ressource très précieuse qui pourrait vous venir en aide, si vous mettez ce mécanisme en place. Lorsque je parle des parlementaires, je veux dire leur personnel et leur bureau de circonscription.
M. Crosbie : Nous organisons des séances d'information sur la Colline au sujet des affaires consulaires, mais nous n'avons pas fait de démarches précises pour inviter les parlementaires à parler de la Convention de La Haye dans leur entourage ou lorsqu'ils vont à l'étranger. Comme vous l'avez dit, beaucoup de gens comprennent mal comment cette convention fonctionne. Vraisemblablement, ce sont dans les pays musulmans, qui n'en font pas partie, où cette compréhension erronée est la plus grande. Là-bas, on continue de croire que les conventions sont l'affaire des Occidentaux et qu'elles sont culturellement incompatibles avec leurs propres traditions, leur culture et leurs systèmes juridiques. Grâce au groupe de travail sur la médiation et au processus de Malte, nous avons tenté d'édifier un corpus de travail en travaillant avec les imams ainsi que les universitaires musulmans, les fonctionnaires et les juges de pays musulmans que les conventions de La Haye visent en fait à promouvoir les intérêts supérieurs de l'enfant, et que pratiquement tous les États du monde ont signé des conventions qui tiennent compte de l'importance fondamentale de ces intérêts. Ce travail souligne en outre que toutes les autres considérations culturelles ou religieuses peuvent néanmoins être prises en compte, mais qu'il faut, au premier chef, voir aux intérêts supérieurs de l'enfant. Nous pourrions faire en sorte qu'un plus grand nombre de parlementaires soient au courant du fonctionnement des conventions de La Haye, qu'ils comprennent comment ces conventions tiennent compte de la souveraineté, respectent les intérêts des parents et visent avant tout à préserver les intérêts supérieurs de l'enfant.
La sénatrice Andreychuk : Merci. Je crois que l'on ne réalise pas assez l'importance de la diplomatie parlementaire, particulièrement ces temps-ci. Je crois aussi qu'il est important que nos parlementaires comprennent la Convention de La Haye, car c'est à eux que s'adressent les citoyens. Comme je l'ai dit, c'est souvent aux élus que les citoyens s'adressent en premier. Je sais que vous avez tenu des séances d'information sur ce qu'est la convention, sur la façon dont elle peut aider les nouveaux élus en leur indiquant, par exemple, à qui s'adresser — et j'y ai assisté —, mais elles ont été sporadiques. Selon moi, cela pourrait être un outil utile pour les parlementaires et une bonne façon de vous aider à rapporter la vérité sur ce que l'on peut faire ou ne pas faire. C'est une suggestion que je vous fais, et j'aimerais savoir ce que vous en pensez.
M. Crosbie : Nous serions ravis d'offrir plus souvent des séances d'information aux parlementaires, au personnel et aux sénateurs. Comme vous le dites, ils ont des liens avec leurs communautés respectives. Ce serait donc une bonne façon de nous aider.
Le sénateur Tannas : Pardonnez ma grande ignorance, mais est-ce illégal au Canada de sortir ses enfants du pays sans la permission de l'autre parent, comme c'est le cas au Royaume-Uni?
M. Christiansen : S'ils contreviennent au Code criminel, c'est illégal. Je crois que c'est la meilleure façon de répondre à cela. Dans certains cas — comme lorsque quelqu'un essaie de quitter le pays avec un enfant dont il n'a pas la charge — un mandat d'arrêt peut être émis ou quelque chose de semblable. Dans ce cas, le geste serait considéré comme illégal. Je crois que l'on pourrait dire que la qualification du geste comme tel dépend de l'intention. S'il y a une ordonnance de garde pour limiter les déplacements, et cetera, cet aspect est illégal.
Le sénateur Tannas : Si je décidais du jour au lendemain de laisser ma femme et de partir avec les enfants sans sa permission et à son insu, je pourrais le faire sans enfreindre de lois canadiennes?
M. Crosbie : Si elle n'a pas demandé d'ordonnance de garde, oui.
Le sénateur Tannas : Merci.
Le président : En fait, il y a un écart.
Mme Maillé : Je pourrais ajouter que certains des cas que nous voyons dans les affaires consulaires ont parfois à voir avec le déplacement illicite d'enfants depuis le Canada. Dans d'autres cas, les deux parents ont convenu que l'enfant voyagerait, mais l'un des deux parents décide de ne pas rentrer au pays avec l'enfant. Ce sont les deux types de cas auxquels nous avons affaire. Il y a les cas de déplacement illicite et ceux de non-retour. Dans ces cas, la Convention de La Haye s'appliquerait elle aussi, mais l'intervention à la douane serait différente.
Sandra Zed Finless, avocate-conseil, Bureau de l'Administration centrale fédérale du Canada pour la Convention de La Haye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, Direction des services juridiques au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, Justice Canada : Je sais que de nombreux témoins ont fait valoir que le contrôle des sorties serait un moyen d'aider à prévenir les enlèvements d'enfants. Je tiens toutefois à signaler au comité que le contrôle des sorties ne ferait rien pour nombre de cas visés par la Convention de La Haye sur l'enlèvement, c'est-à-dire ceux où l'enfant est sorti du Canada de façon licite ou avec le consentement de l'autre parent, mais que les plans changent lorsque le parent et l'enfant sont à l'étranger et que la retenue illicite se produit dans un autre pays. Un certain nombre de cas visés par la Convention de La Haye dont traitent les autorités centrales canadiennes sont des situations de ce type.
La sénatrice Eaton : Je voulais simplement dire quelque chose de plus sur la situation évoquée par le sénateur Tannas, celle où il décide de quitter le pays avec ses enfants. Et si son passeport faisait l'objet d'un rappel? Si, par exemple, je le soupçonnais de vouloir quitter le pays avec me enfants et que j'allais voir un avocat pour que son passeport soit rappelé — quel terme utilise-t-on pour désigner ce rappel d'un passeport canadien existant? À quelle vitesse seriez-vous en mesure de mettre les choses en branle et d'alerter tout le monde que ces passeports ne sont pas valides ou qu'ils n'ont pas été retournés? Combien de temps cela vous prendrait-il?
Mme Kempton : Nous pouvons le faire assez rapidement une fois que nous disposons du...
La sénatrice Eaton : C'est-à-dire? S'agit-il de deux heures, de six heures, d'une journée?
Mme Kempton : Cela prendrait au moins une journée, car si nous annulons un passeport, ou si nous rapportons que le passeport a été perdu ou volé dans le cas d'un enfant, nous devons transmettre l'information à Interpol et cela se fait selon un cycle de 24 heures, donc au moins une journée complète. Je dois souligner que nous dépendons des agents qui, à l'étranger, vérifient ces documents aux douanes au moment de l'entrée. Nous pourrons bien avoir pris toutes les dispositions nécessaires de notre côté, mais si l'autre parent s'en va dans un pays et que le document n'est pas contrôlé aux douanes, il est tout à fait possible que le parent soit en mesure d'entrer dans ce pays avec un passeport que nous aurions annulé.
La sénatrice Eaton : Il part avec les enfants. Je vous alerte. Il arrive en France 12 ou 24 heures plus tard. Idéalement, lorsqu'il arrive au contrôle des passeports, en France, un voyant rouge devrait s'allumer, non?
Mme Kempton : Idéalement, oui. Sauf que nous ne savons pas dans quelle mesure les douaniers étrangers ont accès aux données de l'Interpol. Cela varie d'un pays à l'autre.
La sénatrice Eaton : Est-ce que c'est quelque chose que nous devrions encourager? Est-ce que c'est quelque chose qui fait partie de la Convention de La Haye, soit qu'une personne qui se présenterait aux douanes d'un pays de l'Union européenne avec un passeport annulé — en Italie ou en France ou en Angleterre — serait repérée?
M. Crosbie : C'est une question plus vaste que celle de l'enlèvement d'enfants, puisque les passeports peuvent être retirés pour une foule de raisons. Je crois que ce qu'il convient d'examiner, c'est le fait que la GRC est l'organisme clé lorsqu'il est question de traiter avec Interpol et qu'elle fait partie de cette organisation au nom du Canada. La GRC pourrait établir les conditions justifiant certaines exigences opérationnelles au sujet de ce que tous les pays devront faire lorsqu'ils recevront cette information au sujet d'un passeport retiré.
La sénatrice Eaton : Oui, puisque, comme chacun le sait, nous devons nécessairement nous enregistrer lorsque nous voyageons à l'étranger. Merci. Voilà une possibilité à envisager.
Le président : J'aimerais passer à un autre sujet. L'un des sujets de discussion de notre comité porte sur les accords bilatéraux que le Canada a avec l'Égypte et le Liban. En regardez-vous d'autres? J'espère que cela ne vous offensera pas, mais j'ai l'impression qu'ils ne sont pas très efficaces et qu'ils ne sont pas utilisés. Je peux me tromper.
Pouvez-vous nous dire dans quelle mesure ces accords sont efficaces, combien de cas ils ont permis de résoudre et si vous en envisagez d'autres?
M. Crosbie : À l'instar d'un certain nombre d'autres États qui voient les choses du même œil, nous avons conclu des accords bilatéraux de ce type, y compris avec l'Égypte et le Liban. Or, notre propre expérience et celle de nos alliés semblent indiquer que ces accords se sont avérés inefficaces. L'une des raisons pour lesquelles les pays se sont joints au Groupe de travail sur la médiation du processus de Malte et qu'ils appuient le processus de Malte, c'est qu'ils reconnaissent que, sur une base individuelle ou bilatérale, ils n'ont pas beaucoup de force pour amener d'autres pays à accepter les conventions de La Haye ou à s'attaquer au problème des enlèvements transfrontaliers d'enfants.
Je crois qu'il est très clair que les choses ne pourront changer que lorsque ces pays se rendront compte d'eux-mêmes qu'il est dans leur meilleur intérêt de souscrire à la Convention de La Haye. Ils pourront s'assurer du retour de leurs propres enfants, et ce n'est pas une question qui ne concerne qu'un ou deux pays. Nous y avons tous un intérêt. Les conventions de La Haye sont la meilleure méthode pour veiller sur les intérêts supérieurs des enfants et faire en sorte qu'ils soient renvoyés là où ils devraient être.
Le Groupe de travail sur la médiation du processus de Malte a été mis sur pied comme moyen de créer un dialogue permanent avec les pays ainsi que pour édifier un corpus de travail apte à montrer que les conventions de La Haye et les systèmes judiciaires de la plupart des pays musulmans ne sont pas incompatibles. Le but recherché est de créer une atmosphère propice pour leur faire comprendre que la médiation est une première étape, et que les conventions de La Haye proprement dites sont le moyen de remédier à un problème qui préoccupe aussi leurs parents, pas seulement les nôtres.
Le président : Entre cela et le processus de Malte, nous avons eu le professeur Lowe, et je ne sais pas si vous avez entendu ce qu'il avait à dire. Mes collègues me corrigeront si je me trompe, mais je crois l'avoir entendu dire que le processus de Malte est un processus parlant, et il ne s'est pas repris.
Qu'en pensez-vous? Je vois d'un bon œil le fait de parler. Au moins, il y a un dialogue au lieu de rien du tout, et je suis d'accord avec cela. Pouvez-vous s'il vous plaît nous dire si le processus de Malte fonctionne? Faisons-nous des progrès? Et que devons-nous faire?
Lorsque j'affirme qu'il s'agit d'un processus important, je parle en mon nom propre et non pour le comité. Le processus consiste à entrer en interaction les uns avec les autres : c'est une dynamique qui donnera des fruits. J'aimerais savoir ce que vous en pensez.
M. Crosbie : Le processus de Malte a donné lieu à trois réunions, lesquelles se sont toutes tenues à Malte. Ces rencontres ont permis de réunir des parties contractantes et des parties non contractantes.
J'ai assisté à la dernière — qui s'est tenue en 2009 — et, bien que nous nous efforcions de rapprocher ces différentes communautés et ces perspectives distinctes, je crois qu'il y avait une certaine frustration attribuable au fait que les changements réels n'étaient pas au rendez-vous et que les pays ne modifiaient pas vraiment leur façon de traiter des enlèvements transfrontaliers d'enfants. Ils ne souscrivaient pas aux conventions ou ne proposaient aucun autre processus que nous aurions pu utiliser.
Coprésidé par le Canada et le Pakistan, le groupe de travail a été mis sur pied comme façon de permettre un dialogue plus soutenu et pour proposer la médiation comme processus pouvant être utilisé par les parents et entériné par les deux gouvernements concernés. Pourquoi choisir la médiation? La médiation est profondément enracinée dans la justice islamique et dans notre propre système judiciaire. De plus en plus, la plupart des pays considèrent que la médiation est un moyen de résoudre les questions qui touchent au droit de la famille. On a donc cru que la médiation était un processus auquel différentes cultures et différents systèmes judiciaires étaient habitués.
Depuis ce temps, nous organisons au moins une réunion par an — parfois plus — pour rassembler les autorités, les juges, les universitaires et les imams dans le but d'instaurer un dialogue plus soutenu. Nous avons réussi à convaincre d'autres pays de se joindre au groupe de travail, et certains États ont créé des points de contact aux fins de médiation. Les familles disposent donc désormais d'une certaine forme de système pour les aider.
La dernière fois que j'étais à La Haye, j'ai parlé avec des membres du Bureau permanent pour établir si le temps était venu d'organiser une autre grande réunion pour le processus de Malte, laquelle rassemblera environ 50 pays et fera l'examen de ce que nous avons été en mesure d'accomplir jusqu'ici.
Nous avons envisagé une stratégie pour l'organisation d'une autre grande réunion, peut-être en 2015. Cette réunion permettrait de présenter les résultats des travaux du groupe de travail pour amener à faire comprendre aux participants, et notamment aux pays musulmans, que, du point de vue même de leurs chercheurs, de leurs leaders religieux et de leurs juges, les conventions de La Haye fournissent une solution pratique au problème de l'enlèvement transfrontalier d'enfants, et pour renverser cette perception qui veut que ces conventions soient propres à la culture occidentale et hostiles à la leur.
C'est une tâche ardue. Le seul aspect où nous avons fait certains progrès est que nous avons été en mesure de nous attacher la collaboration d'imams et d'universitaires musulmans capables de parler dans la langue et les termes appropriés pour convaincre les leurs que cette façon pratique de procéder est bien la voie de l'avenir.
Le président : Les membres du comité ici réunis savent à quelle résistance nous devons faire face, mais nous avons aussi des gens qui nous regardent. Je vous demanderais donc de développer un peu ce que vous venez de nous dire. Sur quoi la presque totalité des pays musulmans se base-t-elle pour ne pas entériner la Convention de La Haye sur les enlèvements?
M. Crosbie : Le phénomène ne se limite pas au problème de l'enlèvement des enfants. De façon générale, je dirais que les conventions de droit privé comptent moins d'adhérents chez les pays musulmans. Ils n'étaient tout simplement pas présents au début des conventions de La Haye, et Mme Riendeau pourra peut-être nous en dire un peu plus à ce sujet. Je crois que, dans une certaine mesure, c'est un peu une tradition que d'essayer de les amener à s'intégrer à la sphère du droit privé international, et notamment à ce qui a trait au droit de la famille. Mais il y a un certain nombre d'autres conventions qui seraient utiles s'ils voulaient en faire partie.
Comme l'a dit la sénatrice Andreychuk, je crois que cela est dû en partie à un manque de connaissances, à une mauvaise compréhension et à cette notion selon laquelle les conventions charrient avec elles une conception occidentale de la garde des enfants qui ne tient pas compte des nuances de leurs préoccupations religieuses. Seule une meilleure compréhension peut venir à bout de ce manque de connaissances.
Les imams que nous avons rencontrés et les universitaires avec lesquels nous avons noué des liens en Malaisie, en Indonésie, au Royaume-Uni, au Pakistan, au Canada et aux États-Unis nous ont fait prendre conscience qu'il y en a de plus en plus qui, à force d'étude et de lecture, en viennent à conclure qu'il s'agit d'une très bonne convention, et que rien dans la charia ne s'oppose à sa signature. Nos gouvernements ont déjà signé des conventions sur les droits de l'enfant, qui reconnaissent que les intérêts supérieurs de l'enfant sont un principe fondamental qui devrait présider à la résolution des questions de garde.
Le président : Malheureusement, notre temps est écoulé. Je sais que nous avons encore maintes questions à vous poser, et j'espère que vous aurez la générosité de revenir nous voir une autre fois.
Je remercie Citoyenneté et Immigration, l'Agence des services frontaliers du Canada, le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Justice de s'être mis à la disposition du comité et de l'avoir appuyé dans ses différents travaux. Je suis vraiment reconnaissant que vous soyez venus ici aujourd'hui, et je tiens à vous remercier tous au nom du comité.
(La séance est levée.)