Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Affaires juridiques et constitutionnelles
Fascicule no 49 - Témoignages du 3 octobre 2018
OTTAWA, le mercredi 3 octobre 2018
Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-58, Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et d’autres lois en conséquence, se réunit aujourd’hui, à 16 h 18, pour poursuivre l’étude de ce projet de loi.
Le sénateur Serge Joyal (président) occupe le fauteuil.
[Français]
Le président : Honorables sénateurs, c’est un privilège d’accueillir cet après-midi l’honorable Scott Brison, C.P., député, président du Conseil du Trésor et ministre du Gouvernement numérique. Nous poursuivons notre étude sur le projet de loi C-58, Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et d’autres lois en conséquence.
[Traduction]
Nous sommes ravis de vous accueillir, monsieur le ministre. Nous avons eu une séance d’information à l’interne sur le fonctionnement de la Loi sur l’accès à l’information. Nous n’avons toutefois pas examiné en profondeur les modifications contenues dans le projet de loi C-58. Vous êtes donc la première personne à nous en informer officiellement. Nous vous écouterons très attentivement.
La parole est à vous.
L’honorable Scott Brison, C.P., député, président du Conseil du Trésor et ministre du Gouvernement numérique : Merci beaucoup, monsieur le président. Je vous prie tout d’abord d’excuser mon retard. Des votes à la Chambre de communes ont retardé mon arrivée.
Je suis ravi d’être ici aujourd’hui et j’ai hâte de discuter avec vous. Je suis accompagné de M. Francis Bilodeau et de Mme Ruth Naylor, du Secrétariat du Conseil du Trésor, qui pourront également vous donner de plus amples renseignements. Je suis heureux d’être ici et de pouvoir discuter du projet de loi C-58 avec vous.
Je tiens à remercier le comité d’examiner en profondeur les questions liées à la modification du système d’accès à l’information du Canada.
Comme vous le savez, au début de 2017, le travail qu’a réalisé notre gouvernement sur l’ouverture et la transparence a été reconnu à l’échelle internationale : le Canada s’est classé au deuxième rang du Baromètre des données ouvertes. Je suis ravi de dire que grâce à notre travail constant, le Canada est passé au premier rang cette année. Dans le rapport, on indique que nos efforts relèvent la barre et qu’un appui politique constant a été l’un des éléments clés du succès du Canada.
Monsieur le président, notre gouvernement n’est pas le premier à promettre une réforme de la Loi sur l’accès à l’information depuis qu’elle a été présentée il y a 35 ans. Or, il est le premier à aller jusqu’au bout et à proposer des mesures législatives qui amélioreront et moderniseront la loi.
Je commencerai par revenir sur certains des points qui ont été soulevés au Sénat à l’étape de la deuxième lecture.
Voici ce que le sénateur Carignan a dit dans son exposé :
En 2018, les technologies permettent, ou plutôt devraient permettre, à n’importe quel citoyen qui a accès à un ordinateur connecté à Internet d’avoir accès rapidement et aisément à des masses d’information publique. Or, dans ce dossier, le Canada et le gouvernement fédéral en particulier ont beaucoup de mal à entrer dans le XXIe siècle.
Honorables sénateurs, l’objectif du projet de loi est justement de faire entrer le système d’accès à l’information du Canada dans le XXIe siècle.
Tout d’abord, nous mettons en place un nouveau régime de divulgation proactive. Dans le cadre du projet de loi, des exigences relatives à la publication proactive s’appliqueraient à plus de 240 ministères, organismes et sociétés d’État ainsi qu’à de nouvelles organisations, dont le cabinet du premier ministre et les cabinets de ministres, aux sénateurs et aux députés, à des organismes qui appuient le Parlement et à des organismes administratifs qui appuient les tribunaux.
De plus, le projet de loi inscrirait dans la loi la publication proactive d’information importante pour les Canadiens, ce qui favorise la transparence et la responsabilisation quant à l’utilisation des fonds publics. Cela inclut les frais de déplacement et d’accueil des ministres et des membres de leur personnel ainsi que ceux des hauts fonctionnaires de l’État; les contrats de plus de 10 000 $ et tous les contrats émis par les députés et les sénateurs; les indemnités de déplacement, de conférence et de faux frais et les frais de représentation des juges des cours supérieures; les subventions et les contributions de plus de 25 000 $; et, enfin, les lettres de mandat et les lettres de mandat révisées.
De la rigueur a été ajoutée à ces exigences à la suite d’un amendement proposé par le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes.
[Français]
Plus précisément, à l’avenir, les lettres de mandat originales et révisées devront être divulguées dans les 30 jours après leur envoi. Monsieur le président, en ce moment, il n’existe pas d’exigences législatives pour que ces données soient publiées. Les exigences actuelles sont simplement énoncées dans des politiques.
[Traduction]
En mettant ces renseignements à la disposition des Canadiens sans qu’ils aient à en faire la demande, nous faisons en sorte que notre gouvernement et, bien sûr, les gouvernements qui suivront soient plus ouverts et transparents.
De plus, le gouvernement évaluera régulièrement quels types de renseignements sont les plus souvent demandés dans le système fondé sur la demande pour trouver des occasions d’inclure d’autres renseignements qui pourraient être divulgués et publiés de façon proactive.
Bien entendu, la publication proactive n’élimine pas la responsabilité qu’a le gouvernement d’améliorer le volet du système d’accès à l’information qui repose sur les demandes. C’est l’une des raisons pour lesquelles le projet de loi inclut des mesures visant à éliminer les demandes qui sont faites de mauvaise foi. Tant la commissaire à l’information que le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes ont reconnu que les demandes entachées de mauvaise foi peuvent, en fait, engorger le système. Bien qu’on estime que de telles demandes vexatoires sont peu nombreuses, les efforts consacrés à y répondre et les coûts qui y sont liés créent des pressions importantes sur le système.
De plus, nous avons accepté des amendements au projet de loi qui obligeraient un ministère à obtenir l’autorisation de la commissaire avant de refuser de fournir de l’information au motif que la demande est vexatoire. La commissaire devra donner son approbation au départ. Il y a une question fondamentale en jeu. Bon nombre de ces demandes vont à l’encontre de l’objectif sous-jacent de la loi, et il s’agit de donner aux Canadiens l’accès à l’information dont ils ont besoin pour participer aux décisions concernant les politiques publiques et être informés à leur sujet et s’assurer que le gouvernement rend des comptes. Encore une fois, nous modifions la loi pour faire en sorte que la commissaire doive donner son approbation avant qu’un organisme refuse de donner suite à une demande entachée de mauvaise foi. Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, ces mesures offriront aux Canadiens l’assurance qu’on donnera suite aux demandes légitimes.
Pour ce qui est des nouveaux pouvoirs conférés à la commissaire à l’information, j’aimerais parler du pouvoir de rendre des ordonnances. Il s’agit peut-être du changement le plus important que nous apportons dans le cadre du projet de loi.
Le sénateur Carignan a dit que c’était une régression inacceptable. L’utilisation du mot « régression » me laisse perplexe. En fait, le travail d’un commissaire à l’information équivaut présentement en quelque sorte à celui d’un ombudsman, d’un défenseur, concernant le droit des Canadiens lié à l’accès à l’information gouvernementale et à l’examen des plaintes. La modification renforcera les pouvoirs du Commissariat à l’information du Canada. Il s’agit d’un changement fondamental. Pour la première fois, on donne au commissaire à l’information le pouvoir de rendre des ordonnances concernant la divulgation de documents gouvernementaux. Elle pourra également publier ces ordonnances et les résultats des enquêtes.
Depuis trois décennies, être commissaire à l’information signifie être le défenseur de l’accès à l’information. Les Canadiens auront maintenant un agent du Parlement qui aura un réel pouvoir de contrainte lui permettant d’ordonner au gouvernement de rendre des documents publics, un pouvoir que n’a aucun autre agent du Parlement.
Pour appuyer les modifications apportées dans le cadre du projet de loi C-58, nous fournirons des ressources financières supplémentaires au Commissariat à l’information pour qu’il puisse faire son travail.
Monsieur le président, dans le cadre de nos discussions avec la commissaire à l’information, pas plus tard que cette semaine, elle a demandé à ce qu’un amendement soit apporté à l’article portant sur l’entrée en vigueur du projet de loi C-58. Elle demande que son pouvoir de rendre des ordonnances entre en vigueur au moment de la sanction royale plutôt qu’au premier anniversaire de la sanction royale. Elle est d’avis que cela simplifiera la transition vers le nouveau régime. J’accorde beaucoup d’importance à son point de vue à cet égard, et j’espère que le comité envisagera la possibilité de proposer un tel amendement.
Monsieur le président, j’ai également reçu une lettre de la part de la commissaire à l’information et du commissaire à la protection de la vie privée dans laquelle ils attirent l’attention sur certains aspects du projet de loi C-58 au sujet desquels ils aimeraient que des changements soient apportés pour assurer un juste équilibre entre la protection de la vie privée et l’ouverture. Encore une fois, monsieur le président, j’espère que le comité envisagera de présenter un amendement sur le point que les commissaires ont soulevé dans leur lettre.
Je crois que la lettre de la commissaire à l’information et celle des deux commissaires ont été fournies au comité.
J’aimerais maintenant parler des préoccupations que les peuples autochtones ont exprimées au sujet du projet de loi C-58. Tout au long du processus, j’ai dit que nous prenions leur point de vue et leurs préoccupations au sérieux. À la suite de nos discussions avec des dirigeants autochtones, j’en ai conclu que les nouvelles exigences proposées à l’article 6 du projet de loi ne sont pas nécessaires. Des groupes autochtones et la commissaire à l’information ont dit craindre que cet article soit mal utilisé, surtout lorsqu’il s’agit des revendications territoriales des Premières Nations.
L’article visait simplement à faire en sorte que les demandes contiennent assez de renseignements pour qu’on soit en mesure d’y donner suite rapidement. Cependant, nous avons écouté les préoccupations exprimées, et j’espère, encore une fois, que votre comité envisagera de proposer un amendement afin d’éliminer l’exigence que chaque demande contienne le sujet, la période et le type de document demandé.
Monsieur le président, il s’agit là de la première étape de la modernisation du régime d’accès à l’information. Les réformes prévoient qu’un examen de la loi soit entrepris tous les cinq ans. Le premier examen s’amorcera au plus tard un an après que le projet de loi aura reçu la sanction royale, comme je l’ai indiqué. Le Parlement participera à ces examens, car un rapport doit être déposé au Parlement et renvoyé aux comités compétents. Les comités de la Chambre des communes et du Sénat pourront ensuite entreprendre des études et faire des recommandations au gouvernement.
Monsieur le président, encore une fois, je suis ravi d’être ici et j’ai hâte de collaborer avec vous et les membres du comité pour créer un système d’accès à l’information qui répondra aux besoins des Canadiens qui veulent des renseignements gouvernementaux en cette ère numérique. Je serai heureux de répondre à toutes vos questions.
[Français]
Le président : Merci beaucoup, monsieur le ministre.
J’invite la sénatrice Dupuis, vice-présidente du comité, à ouvrir la période des questions.
La sénatrice Dupuis : Bonjour, monsieur le ministre, et merci d’être avec nous cet après-midi.
Vous venez de nous parler de l’article 6, qui touche les demandes de communication, et des trois alinéas introduits par le projet de loi C-58, soit les alinéas a), b) et c), et vous nous avez dit avoir entendu les représentants de différents peuples autochtones quant aux préoccupations qu’ils avaient sur cet aspect du projet de loi.
Dois-je comprendre que si on enlève ces trois exigences de l’article 6, on enlève aussi les motifs de l’article 6.1 pour refuser une demande? Parce qu’on ne règle pas le problème.
Autrement dit, si j’applique l’article 6.1, je peux ne pas avoir d’exigence plus précise que le début du paragraphe 6, mais je peux rejeter la demande, parce qu’elle implique une recherche de documents trop vaste. Ce que je veux dire, c’est que les articles 6 et 6.1 sont liés. L’article 6 est lié au motif de ne pas donner suite à la demande de l’article 6.1.
Quand vous dites que vous êtes prêt à envisager un amendement éventuel, voulez-vous dire que vous êtes prêt à envisager un amendement qui traiterait de l’ensemble de cette question?
[Traduction]
M. Brison : Merci beaucoup, sénatrice.
Comme je l’ai dit, au comité de la Chambre de communes, nous avons accepté des changements apportés à l’article 6 qui, à notre avis, répondaient aux préoccupations soulevées. J’ai discuté non seulement avec des dirigeants autochtones, mais aussi avec la commissaire à l’information qui, dans sa lettre, demandait la suppression de l’article 6, même après les changements, et j’accepte cela si votre comité le souhaite.
La commissaire à l’information n’a pas demandé la suppression de l’article 6.1, et je crois comprendre qu’elle préconise son maintien, en fait, et que les préoccupations que des dirigeants autochtones qui participent au règlement de traités ont exprimées concernaient l’article 6, et non l’article 6.1.
[Français]
La sénatrice Dupuis : Dans la nouvelle partie 2, le projet de loi propose d’ajouter à l’article 35 de la Loi sur l’accès à l’information la publication proactive, dont vous avez parlé d’ailleurs. J’aimerais comprendre l’objectif, en termes de politique publique, qui sous-tend ce qui est proposé à l’article 71.12, c’est-à-dire de confier au Président du Sénat le pouvoir de conclure qu’une publication porterait atteinte au privilège parlementaire.
[Traduction]
M. Brison : Encore une fois, aucune disposition du projet de loi n’aurait d’incidence sur les procédures établies dans les deux Chambres concernant les questions de privilège. Les Chambres peuvent déterminer que le Président ne devrait invoquer un privilège qu’à leur demande. Il incombera à chaque Chambre de déterminer les conditions dans lesquelles le Président devrait exercer le pouvoir conféré par le projet de loi.
Je dirais que la publication proactive des dépenses des sénateurs et des députés existe depuis un certain temps. En fait, pour les dépenses des ministres, cela remonte au gouvernement de Paul Martin, dont j’étais membre à l’époque.
Ni le privilège parlementaire ni les principes d’indépendance judiciaire n’éliminent notre responsabilité de faire preuve d’ouverture et de transparence quant aux dépenses des fonds publics. Il est très important que, lorsque nous définissons, par exemple, l’indépendance judiciaire qui concerne clairement la prise de décisions judiciaires ou le privilège parlementaire, cela n’élimine pas, selon moi, notre responsabilité de faire preuve d’ouverture et de transparence lorsqu’il s’agit de l’utilisation des fonds.
Je le répète, il existe un processus à la Chambre des communes et au Sénat qui vise à déterminer ce qui constitue une question de privilège.
[Français]
Le sénateur Boisvenu : Merci beaucoup, monsieur le ministre, de votre présence.
J’aurais une petite introduction à faire au nom du comité directeur. Il y a trois ministres importants qui sont impliqués dans ce projet de loi, y compris votre collègue, la ministre de la Justice. On a beaucoup de difficulté à programmer la comparution de la ministre à notre comité; c’est une habitude qu’elle a. J’aimerais donc vous demander d’intervenir auprès d’elle pour lui faire comprendre l’importance de sa présence à notre comité.
Cela dit, j’ai fait une sorte de révision de la littérature qui présente les positions de plusieurs des acteurs externes à notre comité, qui proviennent aussi bien de la magistrature que des médias, par exemple. J’essaie de comprendre pourquoi nous sommes saisis de ce projet de loi, puisque les critiques qu’il provoque sont relativement sérieuses.
Je vais vous en donner deux exemples. Stéphane Giroux, président de la Fédération professionnelle des journalistes du Québec, a dit ce qui suit le 22 avril 2018 :
Les ministères continueront d’évoquer des exceptions à la loi pour ne pas donner l’information, et rien n’est réglé pour les délais. C’est un échec sur toute la ligne.
Il y a aussi Mme Suzanne Legault, ancienne commissaire à l’information du Canada, qui a déclaré dans Le Devoir, le 23 février dernier, et je la cite :
On avait eu l’espoir que la réforme d’accès à l’information serait [progressiste], mais c’est une réforme [rétrograde] et c’est extrêmement inquiétant.
Je pourrais vous citer des dizaines de personnes qui sont directement touchées par ce projet de loi qui traite de l’accès à l’information au sein du gouvernement. La majorité nous dit que la réforme de ce projet de loi est presque un échec.
Ma question est très générale, monsieur le ministre. Pourquoi ne mettez-vous pas ce projet de loi de côté et ne reprenez-vous pas le travail afin de rédiger un texte de loi qui pourrait recevoir, de la part des acteurs sociaux et judiciaires, entre autres, une critique beaucoup plus positive que celles que nous entendons actuellement?
[Traduction]
M. Brison : Je vous remercie beaucoup de votre question, sénateur.
J’aime les citations tout autant que n’importe qui, mais je préfère m’appuyer sur des faits plutôt que sur des citations. En réalité, dans le cadre du projet de loi, pour la toute première fois, on confère à la personne qui occupe le poste de commissaire à l’information le pouvoir de rendre des ordonnances. On lui confère le pouvoir d’ordonner à un ministère ou à un organisme de fournir de l’information. Ils auront 30 jours pour le faire ou pour contester l’ordonnance devant les tribunaux. Je dirais que les ministères et les organismes ne contesteront pas inutilement une ordonnance exécutoire rendue par la commissaire à l’information. Le projet de loi change la donne quant à la nature et au régime d’accès à l’information au Canada.
Par ailleurs, nous inscrivons dans la loi la divulgation proactive, qui s’appliquera à plus de 240 organismes, des tribunaux jusqu’aux ports. Encore une fois, il s’agit d’un pas dans la bonne direction.
D’autre part, sénateur, un examen obligatoire de la loi sera entrepris après un an et, par la suite, tous les cinq ans.
Je crois qu’au cours de la première année, nous apprendrons beaucoup de la mise en œuvre de ces changements, ce qui mènera à d’autres changements. Je ne veux pas me retrouver à nouveau dans une situation où l’on attend plus de 30 ans avant de moderniser une loi aussi importante.
[Français]
Le sénateur Boisvenu : Nous savons que ce projet de loi va au-delà de l’ordonnance. C’est beaucoup plus vaste que cela. Le projet de loi doit faciliter la vie des citoyens. Pourtant, beaucoup de gens n’ont pas accès à Internet, notamment au Québec. Si cette demande dans la loi peut être faite par Internet, ils ne pourront pas la faire par correspondance. Il y a une espèce d’incongruité dans ce projet de loi où on a complètement oublié qu’il doit d’abord servir les citoyens. Les gens du Nord du Québec, en Abitibi et au Lac-Saint-Jean ne pourront pas faire leur demande par correspondance. Donc, les citoyens sans Internet seront exclus de la loi.
[Traduction]
M. Brison : Sénateur, tout comme vous, je souhaite ardemment que les petites collectivités rurales aient un meilleur accès à Internet. Je représente une circonscription rurale comprenant de petites villes et la situation est terrible à certains endroits. Je vous encourage donc à inviter le ministre de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique à en parler, mais c’est une chose à laquelle notre gouvernement tient. Voilà pourquoi nous avons créé le programme Brancher pour innover afin de connecter un plus grand nombre de Canadiens à l’information numérique, ce qui est absolument essentiel au XXIe siècle. Je suis d’accord avec les propos du sénateur Carignan, qui a parlé plus tôt de l’importance de la modernisation numérique.
Sénateur Boisvenu, je veux vous dire qu’on m’a informé qu’en fait, pour répondre à votre préoccupation, rien dans le projet de loi n’éliminera le système analogique, si l’on veut, de sorte qu’il continuera de fonctionner de façon parallèle aux systèmes numériques.
[Français]
Le sénateur Carignan : Avant d’établir certains faits... Comme vous vous attachez davantage aux faits qu’aux citations, il faut tout de même rétablir un fait quant au mot « régression ». Suzanne Legault, le 28 septembre 2017, a dit ce qui suit :
[Traduction]
Le projet de loi ne respecte pas les promesses du gouvernement. S’il est adopté, il entraînerait une régression des droits existants.
[Français]
La citation est de Mme Legault. Je vous entends lorsque vous dites qu’on doit prendre le virage numérique, que l’information doit être accessible sur Internet. Toutefois, je ne comprends pas pourquoi on modifie l’article 5 pour éliminer l’Info Source, qui donnait une multitude de renseignements et qui pouvait être utile aux demandeurs, particulièrement lorsqu’ils utilisent le Web pour faire leur demande d’accès à l’information. En retirant l’obligation de verser de l’information dans l’Info Source, le nouvel article 5 oblige d’indiquer le nom du responsable des communications plutôt que des renseignements beaucoup plus importants sur le ministère. Pourquoi restreindre ces renseignements sur le Web?
[Traduction]
M. Brison : Je vous remercie de la question, sénateur.
Malheureusement, je ne suis pas d’accord avec Mme Legault, l’ancienne commissaire à l’information, et je ne comprends pas son argument selon lequel conférer le pouvoir de rendre des ordonnances constituerait une régression. Je ne comprends pas et, sauf le respect que je lui dois, je ne suis pas d’accord avec elle. Je suis d’accord avec la commissaire à l’information actuelle, qui a reconnu que les dispositions sur le pouvoir de rendre des ordonnances constituent une avancée importante.
Pour ce qui est de votre question, je crois comprendre que l’information sur les rôles et les activités des organismes qui se trouve dans Info Source est facilement accessible sur le site Canada.ca ou sur les sites des ministères. Si un demandeur ne sait pas exactement où envoyer sa demande, les organismes ont maintenant la responsabilité et le devoir de l’aider à déterminer quels documents sont les plus pertinents. Le projet de loi maintient l’obligation de publier les coordonnées des représentants gouvernementaux de sorte que les Canadiens puissent facilement savoir à qui ils doivent s’adresser pour faire une demande. S’il y a quelque confusion que ce soit à ce sujet, j’aimerais préciser les choses, mais à ma connaissance, il ne s’agit simplement ici que d’un changement dans la façon dont l’information est rendue accessible; elle restera accessible.
[Français]
Le sénateur Carignan : À première vue, plusieurs renseignements ne seront plus disponibles. On continuera d’approfondir la question auprès des gens chargés du soutien technique.
Mon autre question concerne la modification de l’objet. La loi actuelle a un objet beaucoup plus clair :
La présente loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication […]
On consacre le droit du public à la communication des renseignements, qui est la contrepartie nécessaire à la liberté d’expression. C’est ainsi que les tribunaux ont interprété l’objet de la loi pour en faire un droit quasi constitutionnel. Maintenant, on modifie l’objet de la loi en adoptant une approche axée sur la transparence ou la responsabilisation, sans nécessairement tenir compte, directement et en priorité, de l’objet qui consacre le principe du droit du public à l’accès aux documents.
Ne trouvez-vous pas qu’on diminue l’importance de la loi et, en raison du principe d’interprétation que les tribunaux pourraient utiliser, qu’on risque de perdre au change avec la nouvelle loi?
[Traduction]
M. Brison : Sénateur, à ma connaissance, les principes demeurent les mêmes, mais on ajoute « ouverture », « responsabilité » et « transparence ». Voulez-vous dire que, en ajoutant ces termes, on dilue l’importance de l’objet de la loi? Je crois que c’est ce que vous avez dit. Si vous souhaitez proposer un amendement visant à retirer les mots « ouverture », « responsabilité » et « transparence », les sénateurs peuvent certainement en débattre. Je ne suis pas sûr que ce soit...
[Français]
Le sénateur Carignan : Selon certains experts, en modifiant l’objet de l’article 2 et en mettant l’accent sur la transparence ou la responsabilisation plutôt que sur le principe du droit du public à l’accès aux documents, on risque de diluer l’importance de l’objet de la loi et de ses effets interprétatifs. Plusieurs experts ont écrit à ce sujet en disant qu’ils le voyaient comme un recul possible.
[Traduction]
M. Brison : Selon mes informations, le libellé proposé est conforme aux recommandations de la Cour suprême, et nous pourrons vous fournir de plus amples renseignements à ce sujet. Merci.
La sénatrice Frum : Monsieur le ministre, la plus grande difficulté, dans notre régime d’accès à l’information, ce sont les délais. Pouvez-vous nous expliquer en quoi le projet de loi C-58 réduira les délais? Votre ministère a-t-il évalué la chose et le cas échéant, pouvez-vous nous transmettre son évaluation?
M. Brison : Merci beaucoup, sénatrice.
Il y a plusieurs éléments. D’abord, il faut dire que le volume de demandes d’accès à l’information a augmenté très fortement au cours des dernières années. Ainsi, le projet de loi, grâce à ses dispositions sur la publication proactive de renseignements des catégories les plus souvent demandées, améliorera les choses, du simple fait que certains renseignements seront automatiquement divulgués, ce qui contribuera à désengorger le système.
Il y a d’autres modifications que nous apportons dans le cadre de la stratégie numérique de notre gouvernement. Je vous en donne un exemple. Sur les presque 100 000 demandes d’accès à l’information que le gouvernement du Canada reçoit chaque année, plus de la moitié vise Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, IRCC, et une grande partie d’entre elles vient de personnes qui veulent vérifier si le ministère a reçu leurs demandes. IRCC a donc mené un projet pilote afin d’attribuer un code barre à chaque demande. Lorsque le ministère reçoit la demande, la personne reçoit un message texte ou un courriel qui l’en informe. Nous aurons une meilleure idée de l’efficacité et de l’impact de cette mesure au cours des prochains mois, mais un bon système numérique peut nous permettre de fournir aux gens l’information dont ils ont besoin rapidement pour désencombrer le système. Il est absurde qu’on doive utiliser la Loi sur l’accès à l’information pour vérifier le stade d’une demande d’immigration. Je sais que le ministre Hussen, lui-même arrivé au Canada comme réfugié à l’âge de 16 ans, partage ce point de vue avec moi. Nous travaillons avec IRCC, le Service numérique canadien au Conseil du Trésor, et notre dirigeant principal de l’information pour remédier à la situation.
Il y a des mesures contenues dans ce projet de loi qui contribueront à améliorer nos services. Nous aurons une meilleure idée de leur effet quand nous en commencerons l’examen, dans un an. Certaines modifications changeront le visage numérique du gouvernement, ce qui devrait faire avancer les choses, d’après moi, pour retirer du système les demandes qui ne devraient pas relever de la Loi sur l’accès à l’information et simplement améliorer la façon dont nous servons les Canadiens.
La sénatrice Frum : Il n’y pas eu d’évaluation officielle du ministère?
M. Brison : Nous évaluons au fur et à mesure l’effet attendu de ces modifications, mais nous en aurons une idée plus claire un an après la sanction royale, quand nous les aurons vues à l’œuvre. J’ai vu toutes sortes d’analyses fondées sur les attentes des fonctionnaires et des ministres dans ma vie, sur l’incidence de diverses modifications, et celles-ci sont souvent fausses. Si je veux effectuer un examen après la sanction royale, c’est parce que je m’attends à ce que nous constations que certaines nouvelles mesures fonctionnent très bien et à ce que nous voulions en faire plus en ce sens, notamment en matière de publication proactive. Il y a peut-être des choses qui ne fonctionneront pas aussi bien que prévu, mais je veux me laisser la possibilité d’apporter ces modifications et d’apprendre de leur mise en œuvre.
Concernant la publication proactive, notre intention, c’est que, dès que le volume de demandes augmente pour certaines choses et qu’une tendance se dégage dans le système fondé sur la demande, ce soit un signal pour notre gouvernement et les gouvernements subséquents selon lequel il devrait y avoir une publication proactive à cet égard. Cela devrait déjà, en soi, réduire le volume de demandes.
Par ailleurs, nous octroyons des ressources supplémentaires à la commissaire et à son commissariat pour le traitement des demandes au cours des prochaines années, et nous nous attendons à ce que cela aide. Nous jugeons le nombre de demandes et les délais inacceptables. L’une des raisons pour lesquelles nous déposons ce projet de loi, c’est que nous voulons améliorer le fonctionnement du système d’accès à l’information.
Le sénateur Pratte : Je vous remercie d’être ici, monsieur le ministre.
Je suis content que vous ayez changé d’avis sur l’article 6. C’est une modification bienvenue.
J’aimerais vous poser quelques questions sur le pouvoir d’ordonnance de la commissaire à l’information. Vous avez parlé un peu plus tôt d’ordonnances exécutoires. Vous êtes entouré d’experts, donc je me trompe peut-être, mais j’ai eu l’impression, à la lecture du projet de loi, que si un ministère décidait de ne pas tenir compte d’une ordonnance, la commissaire à l’information ne pourrait rien faire, à part de s’adresser à la Cour fédérale et de demander un bref de mandamus. C’est à peu près comme en Ontario, par exemple. Ce projet de loi n’érigerait pas en infraction le fait de ne pas tenir compte d’une ordonnance. Les ordonnances deviennent contraignantes quand la Cour fédérale le décide. C’est mon impression et, à mon avis, c’est très différent. Bien que l’intention soit bonne et que ce projet de loi représente un progrès plutôt qu’un recul, on est loin de permettre la prise d’une ordonnance contraignante. C’est mon impression.
M. Brison : Le régime de l’Ontario diffère passablement du régime fédéral. En Ontario, le demandeur doit interjeter appel plutôt que de porter plainte au commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario s’il se trouve insatisfait des documents obtenus d’une institution provinciale ou municipale. En vertu du régime fédéral, des enquêtes sont menées, et les arguments privés soumis par écrit par chaque partie sont généralement communiqués aux autres parties à l’appel. Si une partie n’est pas satisfaite d’une décision du commissariat, elle peut en demander la révision judiciaire.
Le projet de loi C-58 vient imposer le fardeau de la preuve au gouvernement; c’est donc lui qui doit prouver au tribunal que ses décisions et actions sont conformes à la loi. La commissaire à l’information n’a pas à défendre sa décision. Ce sont plutôt les ministères du gouvernement qui doivent prouver qu’ils respectent la loi. La Cour fédérale donne ensuite des directives aux institutions, selon ce qu’elle juge approprié après examen de la question.
C’est nouveau. C’est la première fois que la commissaire à l’information jouira d’un pouvoir d’ordonnance. Je pense que cela changera vraiment la donne qu’elle ait le pouvoir d’ordonner à une partie de communiquer de l’information. Évidemment, nous aurons une meilleure idée de la façon dont ces nouveaux pouvoirs s’appliqueront dans 12 mois. Je m’attends à ce que nous en ayons quelques exemples au cours des 12 prochains mois, et ceux-ci orienteront la prochaine révision ou le prochain examen de la loi.
L’autre chose à ne pas oublier au sujet de ce pouvoir d’ordonnance, c’est que les ministères et organismes voudront faire preuve d’une grande prudence avant de contester une ordonnance devant la cour. Je doute fort que les ministères et organismes contestent de manière injustifiée une ordonnance de la commissaire à l’information pour s’en remettre à la décision d’un juge. Nous aurons une meilleure idée de l’effet de cette mesure au cours des prochains mois et des prochaines années, mais je pense qu’elle changera et renforcera beaucoup le rôle de la commissaire à l’information, ainsi que ses pouvoirs.
Le sénateur Pratte : J’aimerais vous interroger sur la relation entre la commissaire à l’information et la publication proactive. Encore une fois, si j’interprète bien le projet de loi, la commissaire à l’information ne jouit d’aucun pouvoir sur la publication proactive. Je comprends en partie pourquoi, mais en même temps, il y a peut-être beaucoup de gens qui pensent que la publication proactive est une chose positive, sauf que c’est le gouvernement qui décidera ce qu’il rendra public. C’est très différent du principe de l’accès à l’information. N’y aurait-il pas moyen de conférer à la commissaire à l’information le pouvoir ne serait-ce que de vérifier si la publication proactive se fait dans les règles de l’art? Il serait intéressant qu’au bout d’un, deux ou trois ans, la commissaire à l’information puisse examiner la question de la publication proactive et déterminer si elle se fait bien ou non. D’après ce que je comprends, dans l’état actuel des choses, ce serait interdit. La commissaire à l’information ne peut pas examiner la question de la publication proactive.
M. Brison : Sénateur Pratte, les Canadiens pourront demander l’accès aux versions originales des documents publiés proactivement. Cette proposition a été faite au comité de la Chambre des communes, et nous avons accepté d’apporter des modifications en ce sens. Un amendement a été ajouté pour préciser que les pouvoirs de surveillance de la commissaire à l’information demeurent concernant les demandes d’accès à l’information présentées en vertu de la partie 1, même si l’information en question a fait l’objet de publication proactive en vertu de la partie 2. Cet amendement vise à corriger une lacune du projet de loi, que vous souleviez à juste titre.
Le sénateur Pratte : Je pensais à un examen systémique, par la commissaire à l’information, de la publication proactive plutôt qu’à une analyse au cas par cas, par laquelle la commissaire pourrait ordonner la divulgation d’un document original publié proactivement.
M. Brison : Cette idée me paraît intéressante, à première vue, mais je n’en ai pas discuté avec d’autres personnes. Cela me semblerait raisonnable, puisque cela permettrait effectivement de rassembler toute l’information fournie dans un tout, pour la rendre plus accessible et compréhensible. Cela me semble raisonnable, mais je ne suis que ministre.
Le sénateur Pratte : Merci.
La sénatrice Batters : Monsieur le ministre, j’ai remarqué votre ton enjoué dans votre exposé, mais la situation est peut-être un peu plus sombre, puisque la semaine dernière, nous avons vu le Canada glisser à la cinquième place au classement mondial pour ce qui est des lois sur la liberté d’information. Nous sommes maintenant à égalité avec la Bulgarie et l’Uruguay, donc nous avons un nouveau point en commun avec l’Uruguay.
Monsieur le ministre, je vous prierais d’expliquer au comité en quoi consisterait, selon vous, une demande d’accès à l’information « vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou [qui] constitue autrement un abus du droit de faire une demande de communication ». C’est la description qu’on trouve au nouvel alinéa 6.1(1)c) de ce projet de loi.
M. Brison : Je vous remercie, sénatrice Batters.
J’aimerais commencer par vous dire quelques mots du rapport que vous citez. Ce rapport décrit le système d’accès à l’information actuel, dont nous avons hérité de l’ancien gouvernement, c’est-à-dire le système que nous sommes en train de réformer au moyen de ce projet de loi. Ce classement international reflète des décennies d’inaction pour moderniser notre régime. Encore une fois, notre nouvelle loi donnera à la commissaire des pouvoirs d’ordonnance, elle mettra les cabinets du premier ministre et des ministres à contribution pour favoriser la publication proactive et modifiera le régime en profondeur afin de renforcer l’accès à l’information. Encore une fois, le rapport que vous citez témoigne du régime d’accès à l’information dont nous avons hérité...
La sénatrice Batters : Il y a ensuite toutes les citations de ceux qui critiquent la nouvelle loi.
M. Brison : Le pays numéro un pour l’accès à l’information, selon ce rapport, serait le Mexique. On trouve aussi au classement la Slovénie, le Sri Lanka, l’Albanie et le Libéria. Je ne connais pas nécessairement la méthodologie à la base de ce rapport, mais je serais porté à croire que les modifications que nous sommes en train d’apporter, particulièrement les modifications au régime d’accès à l’information, feront une grande différence.
Je vous rappelle aussi que nous figurons au premier rang mondial pour ce qui est de la publication de données ouvertes par le gouvernement grâce au Partenariat pour un gouvernement transparent.
La sénatrice Batters : Comme j’ai peu de temps ici, j’aimerais que vous répondiez à ma question sur les demandes vexatoires ou entachées de mauvaise foi...
M. Brison : En ce qui a trait aux demandes vexatoires, certains ont dit craindre que les ministères utilisent à mauvais escient la loi dans sa forme originale. Ce n’est pas l’intention, et c’est la raison pour laquelle nous avons modifié le projet de loi, afin de prescrire que les ministères ou organismes obtiennent l’approbation de la commissaire à l’information pour pouvoir refuser de fournir de l’information parce que la demande formulée serait vexatoire. Cela devrait apaiser toute crainte qu’un ministère ou un organisme n’utilise cette disposition à mauvais escient.
J’aimerais vous donner quelques exemples de demandes entachées de mauvaise foi. Il peut y avoir des centaines de demandes une année sur les mêmes renseignements détenus par une institution gouvernementale ou des demandes visant une copie de tous les documents d’accès à l’information déjà fournis par une institution. On peut aussi penser à l’exemple d’un employé ayant fait l’objet de mesures disciplinaires pour inconduite en milieu de travail, qui demanderait tous les courriels échangés pendant deux ans par un groupe des ressources humaines comptant une cinquantaine d’employés dans un ministère. Il pourrait aussi s’agir d’un conjoint de fonctionnaire en processus de divorce, qui demanderait l’agenda professionnel de son ex-conjoint au cours des cinq années précédentes. Ce seraient là quelques exemples de demandes potentiellement vexatoires, mais encore une fois, il ne reviendrait pas au ministère d’en juger. Le ministère n’aurait pas le pouvoir de se prévaloir de la disposition contre les demandes vexatoires sans l’approbation préalable de la commissaire à l’information, qui est chargée de juger de ces demandes.
La sénatrice Batters : Ce sont des exemples assez extrêmes, mais quand même, vous comprendrez, monsieur le ministre, que l’intention est importante, et j’espère qu’on offre des preuves importantes de l’intention. Vous pouvez peut-être nous donner un peu plus d’information à ce sujet, parce que j’aimerais avoir des exemples moins extrêmes. Ce que je ne voudrais pas, et je suis certaine que c’est la même chose pour vous, c’est qu’on adopte une définition trop restrictive qui conférerait aux Canadiens un accès très limité à l’information qu’ils reçoivent déjà. Vous pouvez peut-être nous en parler plus en détail, sans donner d’exemple extrême, mais seulement en expliquant la définition et la façon dont vous souhaitez qu’elle soit utilisée.
M. Brison : Encore une fois, je fais très confiance à l’aptitude de la commissaire à l’information, une mandataire du Parlement dotée de pouvoirs d’ordonnance, pour qu’elle prenne les décisions qui s’imposent au cas par cas. Toutefois, je ne comprends pas. N’êtes-vous pas contente qu’on accorde à la commissaire à l’information des pouvoirs d’ordonnance, à titre d’agente du Parlement à la tête d’un bureau indépendant, que ce soit elle qui ait le pouvoir de décider si un ministère peut évoquer cette raison pour ne pas fournir d’information?
La sénatrice Batters : La commissaire à l’information se fondera sur la définition contenue dans la loi, elle se demandera quelle définition vous utilisez, à titre de ministre à l’origine de cette loi, donc je vous demande comment vous définissez cela.
M. Brison : Je pense que toutes les provinces et tous les territoires ont, depuis quelque temps, une disposition similaire sur les demandes vexatoires ou frivoles, de même que le Royaume-Uni et l’Australie, si je ne me trompe pas. Il y en a dans plusieurs autres pays. Il y a déjà beaucoup d’expérience au Canada et à l’étranger dans le traitement des demandes vexatoires par les gouvernements, et leurs régimes d’accès à l’information prévoient des dispositions à ce sujet.
La sénatrice Batters : Avez-vous de l’information détaillée à ce sujet?
M. Brison : Je ne voudrais pas présumer des décisions que prendra la commissaire, au cas par cas. Je vous en ai donné des exemples.
La sénatrice Batters : C’est vrai, mais vous êtes le ministre qui définit le projet de loi. C’est la raison pour laquelle il serait utile que nous ayons un peu plus d’information. Si vous pouviez nous en transmettre un peu, peut-être nous fournir des exemples d’autres gouvernements, comme vous l’avez mentionné, notre comité pourrait mieux comprendre ce que cette définition signifie exactement.
M. Brison : Certainement. Merci beaucoup, sénatrice Batters.
Le sénateur McIntyre : Monsieur le ministre, je suis content d’entendre que vous réclamez des amendements sur deux choses : premièrement, sur les demandes d’accès à l’information concernant les Premières Nations et deuxièmement, sur l’entrée en vigueur des dispositions du projet de loi et la période de transition.
Cela dit, le projet de loi prévoit des exceptions à la nouvelle obligation de publier proactivement certains renseignements. Par exemple, cette obligation ne s’appliquera pas si elle risque de compromettre le privilège parlementaire ou l’indépendance judiciaire. Qui sera responsable de déterminer si l’information doit ou non être publiée proactivement à la lumière de ces exceptions?
M. Brison : Sénateur, il y a des procédures établies dans les deux Chambres pour juger des questions de privilège, et les deux Chambres pourront déterminer que le Président ne pourra déterminer qu’il y a privilège que selon leurs directives. Il reviendra donc à chaque Chambre de déterminer dans quelles conditions le Président devra exercer ses pouvoirs en vertu du projet de loi, et je ne voudrais présumer de rien.
Comme je l’ai déjà mentionné, je ne crois pas que la publication proactive des dépenses des juges ou des parlementaires ne contrevienne au privilège parlementaire ni à l’indépendance judiciaire, parce que ni le privilège parlementaire ni l’indépendance judiciaire ne doivent avoir préséance sur la nécessité et la responsabilité d’être ouverts et transparents sur les dépenses publiques.
Donc, comme je le disais, chaque Chambre a ses règles entourant les questions de privilège. J’évolue ici depuis presque 22 ans, et j’ai beaucoup de respect pour les institutions, si bien que je ne voudrais pas préjuger des décisions qu’elles prendront à l’égard de ces conditions.
Le sénateur McIntyre : Monsieur le ministre, de quel genre de latitude les entités fédérales jouissent-elles en vertu de la partie 2, afin de gérer l’information qu’elles publient? Autrement dit, serait-il possible qu’une entité fédérale utilise son pouvoir discrétionnaire, lorsqu’elle satisfait à ses obligations de publication proactive, pour divulguer certains renseignements d’une façon qui lui permettrait d’éviter d’avoir à divulguer d’autres renseignements, sensibles, qu’elle ne souhaiterait pas rendre publics ou accessibles à la commissaire à l’information?
M. Brison : Sénateur, comme je l’ai déjà mentionné, même s’il y a de l’information publiée proactivement, la commissaire aura tout de même une idée de l’information qui existe grâce au système d’accès sur demande. Ce n’est pas parce qu’un renseignement n’a pas été publié proactivement qu’il n’est pas accessible sur demande. J’aime bien, par exemple, l’idée de données agrégées, et peut-être de rapports, pour qu’on puisse voir s’il y a une corrélation entre les deux.
Comme je l’ai déjà mentionné, nous avons accepté de proposer un amendement pour clarifier les pouvoirs de surveillance de la commissaire à l’information, dans ce contexte, si bien qu’ils se limiteront à l’information demandée en vertu de la partie 1, même si elle a déjà été communiquée ou qu’elle le sera en vertu de la partie 2. J’espère que cela viendra clarifier les choses.
La sénatrice McCoy : Je vous remercie d’être ici, monsieur le ministre. Je vous suis, moi aussi, très reconnaissante de votre ouverture aux propositions d’amendements de notre part. Je suis particulièrement contente que vous ayez adopté cette position après consultation de certains utilisateurs du système.
Il y aurait tellement de questions à poser. Plusieurs ont déjà été posées. Je n’arrive pas à choisir. Comme vous devez nous quitter bientôt, si je ne me trompe pas, j’aimerais surtout que vous insistiez un peu plus sur la façon dont s’appliqueront les ordonnances de la commissaire à l’information. D’après mon interprétation du projet de loi, elle ne pourra pas faire appliquer ses propres ordonnances. Je pense qu’elle a le pouvoir d’intenter des poursuites au nom d’un plaignant. Selon le projet de loi, les seules personnes pouvant exercer un recours en révision, à la Cour fédérale, sont les personnes même ayant porté plainte et un ministère ou, comme c’est écrit ici, une institution fédérale. Si aucun ne demande de révision, le commissaire à la protection de la vie privée ou une tierce partie peut en demander une. Cette restriction va toutefois encore plus loin, puisqu’il y est question de l’article 19 du projet de loi, qui deviendra l’article 41 de la loi. Cet article vient restreindre ce sur quoi il peut demander révision.
Vous arrivez plus tard avec une audience de novo, conformément à la pratique actuelle, bien entendu. On m’a dit, dans le cadre de mes consultations, que l’audience de novo met l’accent sur le ministère qui s’est prononcé, peu importe ce qu’il a dit et, souvent, il change son argumentaire avant d’arriver devant les tribunaux.
À mon avis, cela signifie que nous laissons la commissaire à l’information sans aucun pouvoir réel. Nous créons une carapace plutôt complexe, pour ainsi dire, mais elle n’a pas d’influence, et rien dans ce projet de loi encouragera les ministères ou les organismes à faire quoi que ce soit autre que ce qu’ils font maintenant, qui est de plus ou moins faire fi de quelques désirs fondamentaux d’obtenir des renseignements en temps utile.
M. Brison : Merci beaucoup, madame la sénatrice, de votre question.
Dans ce projet de loi, l’ordonnance de la commissaire aura force obligatoire, sans la nécessité d’avoir une certification. Les établissements qui n’approuvent pas l’ordonnance de la commissaire seraient tenues de demander un examen de l’affaire par la Cour fédérale.
Maintenant, dans le cas improbable où une institution gouvernementale n’a pas contesté une ordonnance et ne l’a pas respectée, la commissaire pourrait faire appliquer l’ordonnance par l’entremise de procédures en mandamus à la Cour fédérale. C’est un processus en une étape plus simple que d’exiger une certification et d’amorcer une procédure pour outrage au tribunal. Là encore, j’ai parlé à la commissaire à l’information — cette semaine, en fait — à ce sujet, et je lui ai fait savoir que si ce processus se révèle moins efficace pour renforcer ses pouvoirs au cours des prochaines années, par exemple, nous pourrons envisager d’apporter des changements au processus d’examen. Cependant, je crois très fermement que le fait de rendre les ordonnances de la commissaire exécutoires dès le début et de ne pas exiger une certification de la Cour fédérale fera une véritable différence.
Là encore, madame la sénatrice, je ne pense pas que les ministères ou les organismes contesteront les ordonnances devant les tribunaux à moins d’avoir des arguments solides et d’avoir confiance qu’ils peuvent se défendre en cour contre une ordonnance. Je crois que cette façon de procéder fera toute une différence en donnant à la commissaire un véritable pouvoir pour la première fois. Le bureau a fait la promotion par le passé de l’accès à l’information, de façon générale. Grâce à ce pouvoir, il passera d’un bureau de l’ombudsman à une autorité pouvant rendre ces ordonnances et obtenir les renseignements.
Je pense que le système que nous proposons lui fournira l’autorité appropriée. Toutefois, si nous estimons que nous pouvons faire plus, nous pourrons envisager d’apporter des révisions au processus à l’avenir.
La sénatrice McCoy : Je discuterai avec votre personnel pour qu’il puisse me fournir la disposition exacte et précise qui prévoit que ces ordonnances sont exécutoires. Je ne veux pas prendre votre temps pour cela.
M. Brison : C’est l’article 76 : « La présente loi lie Sa Majesté du chef du Canada. »
La sénatrice McCoy : L’article 76? Laissez-moi y réfléchir un peu plus. Vous avez un bon argument. Je ne sais pas si je suis d’accord avec vous, mais je veux m’assurer de l’être.
M. Brison : Si vous n’êtes pas d’accord avec moi, vous me le faites savoir d’une manière civilisée. Il est agréable de pouvoir être en désaccord sans être désagréable, alors je vous en suis reconnaissant. Je reviens de la période des questions à l’autre endroit, qui était loin d’être aussi civilisée qu’ici.
Le président : Mais vous êtes au Sénat.
M. Brison : Oui, je sais. Invitez-moi; je ne verrais pas d’objection à rester.
La sénatrice McCoy : En raison de toute ma courtoisie, je ne peux pas poser une deuxième question, alors nous devrons la poser à vos fonctionnaires.
Le président : Vous comprendrez ma position, madame la sénatrice. Le ministre doit partir à 17 h 20. Il reste le sénateur Dalphond sur ma liste, et j’aimerais poser une question au ministre. Il y a une deuxième partie à notre réunion à laquelle des fonctionnaires du ministère participeront, alors nous pourrons poursuivre les questions sur les dispositions du projet de loi.
[Français]
Le sénateur Dalphond : Monsieur le ministre, j’aurais deux questions qui découlent de ma lecture du projet de loi. Je ferai preuve de transparence.
[Traduction]
J’ai été juge par le passé. J’ai lu le projet de loi avec grand intérêt, et j’ai pris connaissance de l’article 38, qui porte sur les tribunaux et l’administration des tribunaux. J’ai été un peu surpris quand j’ai lu l’article 38. Même si je ne suis plus juge, je n’en avais pas entendu parler et je pensais que la commissaire n’estimait pas que ce devrait être assujetti à ce type de divulgation. Même durant sa comparution devant le comité de la Chambre des communes en novembre 2017, la commissaire a déclaré que, pour établir un juste équilibre, il n’était pas nécessaire d’assujettir les juges aux dispositions sur la divulgation, mais plutôt l’administration des tribunaux.
A-t-on consulté les juges ou les juges en chef avant de présenter cette nouvelle disposition? C’est ma première question.
M. Brison : Merci beaucoup.
Là encore, le projet de loi imposera de nouvelles exigences aux institutions administratives qui appuient les tribunaux. Il établit un équilibre entre l’amélioration de la transparence et de la reddition de comptes pour les dépenses des fonds publics et la protection de l’indépendance judiciaire.
Je crois que ma collègue, la ministre Wilson-Raybould, a consulté les juges à ce sujet. Bien entendu, la ministre Wilson-Raybould a un rôle à jouer dans ce dossier également.
Je reviens au principe selon lequel l’indépendance judiciaire pour la prise de décisions ne dispense pas le Parlement de sa responsabilité de rendre des comptes et de faire preuve de transparence en ce qui a trait aux dépenses des fonds publics. Il en va de même pour les parlementaires, mais je vous remercie de la question.
Le sénateur Dalphond : Je comprends le principe de transparence, et je crois que tout le monde y souscrit. Pour revenir à l’intérêt que je porte à ce sujet, j’ai lu les mémoires de l’ABC présentés au comité de la Chambre des communes dans lesquelles l’association proposait de retirer des juges de l’application des dispositions. J’ai également lu que l’Association canadienne des juges des cours supérieures a proposé une solution mitoyenne pour avoir des rapports par tribunal plutôt que par juge.
Je vous ai écouté attentivement, et vous avez dit être ouvert à certains changements. Ces changements que vous pourriez envisager incluraient-ils la reddition de comptes par les tribunaux plutôt que par les juges chaque trimestre afin d’assurer une transparence suffisante? De plus, on n’exposerait pas les juges qui se déplacent fréquemment — les juges de la cour de l’impôt, par exemple, qui parcourent le Canada pour se rendre dans des régions éloignées, contrairement aux juges de la Cour fédérale qui vont dans les gros centres urbains — et qui doivent engager d’énormes dépenses. Je me demande toujours comment cette divulgation individuelle peut être perçue par quelqu’un de mal informé et qui ne comprend pas comment le système fonctionne. On pourrait dire : « Le juge Dalphond dépense 5 000 $ par année en dépenses de voyage, mais le juge Ouellette en dépense 30 000 $ », mais nous n’allons pas dans les mêmes villes et je fais de petits trajets, alors qu’il parcourt de plus longues distances. Pourrait-on assurer une transparence par l’entremise de rapports généraux plutôt que de rapports individuels?
M. Brison : Le Bureau du registraire de la Cour suprême du Canada peut travailler avec la commissaire à l’information. Je pense qu’ils sont les mieux placés pour évaluer si ces renseignements peuvent être divulgués. Ces bureaux sont indépendants d’autres ministères et sont établis par le Parlement pour assurer la protection de l’indépendance judiciaire. La commissaire et le registraire ont tous les deux le mandat, l’expertise, les relations et le contexte pour travailler avec des juges afin de s’assurer que l’exemption de protéger l’indépendance judiciaire est appliquée de façon appropriée. Je pense qu’ils trouveront le juste équilibre.
Je me rappelle, monsieur le sénateur, la discussion et le débat entourant la divulgation proactive des dépenses des parlementaires. À ce moment-là, j’ai entendu des arguments concernant le privilège parlementaire notamment, et je ne crois pas que le ciel nous soit tombé sur la tête depuis que nous divulguons proactivement nos dépenses.
Pour les Canadiens, le train de la transparence est en marche. Il y a une certaine transparence de base concernant les dépenses des fonds publics à laquelle les gens s’attendent de nos jours. Je crois que la commissaire et le registraire seront en mesure d’établir le juste équilibre. Je prends très au sérieux quelques-unes des préoccupations précises que vous avez soulevées. Le rapport peut peut-être tenir compte de quelques-unes de ces préoccupations. Je les prends très au sérieux.
Le président : Avant de vous remercier, monsieur le ministre, je voulais souligner ce point, car je voulais vous interroger sur votre compréhension de l’indépendance judiciaire. À mon humble avis, l’indépendance judiciaire n’est pas seulement l’indépendance du tribunal de faire un travail impartial et indépendant lorsqu’il entend les parties et doit rendre sa décision. L’indépendance protège aussi l’institution et la crédibilité du tribunal.
Je vais vous dire ce que j’en comprends. Lorsqu’on établit un système judiciaire qui a un droit constitutionnel au Canada et qui fait partie de la structure constitutionnelle, on doit s’assurer que les gens continuent d’avoir confiance dans le système judiciaire au Canada. Si l’on permet à un système de produire des résultats où l’on pourra comparer un juge A et un juge C pour ce qui est de leur nom, des endroits où ils engagent des dépenses et des montant qu’ils dépensent, à la fin de l’année, on s’attirera les foudres des gens en raison d’une liste de ceux qui engagent les plus grandes et les plus petites dépenses car ils croiront que ceux qui dépensent le moins font plus attention à l’argent des contribuables.
En tant que Parlement, notre responsabilité est d’avoir en place un système de vérification dans l’appareil judiciaire pour veiller à ce que les critères pour le remboursement des dépenses d’un juge soient vérifiés par une source totalement indépendante qui peut certifier à la fin de l’année que les dépenses ont été engagées de façon appropriée et dans l’exercice des fonctions des juges. Toutefois, si on commence à mettre les juges sur un pied d’égalité avec les parlementaires, comme moi ou n’importe quel autre membre dans l’autre enceinte, c’est très risqué pour le système. Comme je le dis, nous sommes confrontés ici à un principe constitutionnel qui est fondamental pour notre système de primauté du droit.
Lorsque j’ai lu le document, je peux vous dire, monsieur le ministre, que j’ai fait une pause. Je comprends bien votre définition de l’indépendance judiciaire, qui est l’indépendance dans le processus d’arbitrage, mais je pense qu’il ne faut pas oublier la confiance dans l’ensemble de l’institution. C’est ainsi que je comprends l’indépendance judiciaire. Bien entendu, nous aurons des témoins qui viendront à cette table, comme vous l’avez signalé à juste titre, et nous les écouterons. Comme je le dis, j’ai une préoccupation lorsque nous remettons en question les éléments fondamentaux de ce principe qui a si bien servi les intérêts du Canada jusqu’à présent. Nous aurons certainement l’occasion d’en discuter. Ce n’est pas une remontrance. Je vous connais depuis de nombreuses années, mais vous comprenez l’inquiétude des gens autour de cette table à ce propos.
M. Brison : Merci, monsieur le président.
Nous travaillerons en étroite collaboration avec le ministère de la Justice, mais je crois aussi que la commissaire et le registraire peuvent trouver le juste équilibre. Nous respectons énormément notre système judiciaire, et je suis d’accord avec vous que nous avons été bien servis. Je crois qu’un système conçu adéquatement pour la divulgation proactive des dépenses peut atteindre la transparence et la reddition de comptes qui sont importantes en ce qui concerne les dépenses des fonds publics, sans compromettre l’indépendance judiciaire ou la réputation et l’intégrité de notre système judiciaire. Je pense que c’est réalisable, mais je partage avec vous la priorité de faire ce qui s’impose et je vous remercie de votre judicieux conseil.
Le président : Merci beaucoup, monsieur le ministre Brison, de vous être libéré. Nous espérons que nous pourrons poursuivre cette discussion avec la ministre de la Justice.
[Français]
Nous avons maintenant le plaisir d’accueillir, pour la deuxième partie de la séance, M. Francis Bilodeau, sous-ministre adjoint. Bienvenue, monsieur Bilodeau.
[Traduction]
Nous avons également avec nous Ruth Naylor, directrice exécutive, Division des politiques de l’information et de la protection des renseignements personnels, Bureau du dirigeant principal de l’information. C’est un plaisir de vous accueillir parmi nous, madame Naylor.
[Français]
Alors, monsieur Bilodeau, y a-t-il des remarques ou des renseignements additionnels que vous aimeriez porter à notre attention avant que j’invite les honorables sénateurs à vous poser des questions?
Francis Bilodeau, sous-ministre adjoint, Politique sur le numérique et services, Bureau du dirigeant principal de l’information, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Non. Merci de nous avoir invités. Nous ferons de notre mieux pour répondre à vos questions.
[Traduction]
Merci beaucoup du travail que vous faites dans cet important examen du projet de loi.
[Français]
La sénatrice Dupuis : Merci, madame Naylor et monsieur Bilodeau, de votre présence aujourd’hui. J’ai trois questions précises.
À la suite de la question du sénateur Carignan sur l’objet de la loi, dois-je comprendre que l’ancienne formulation de l’article 2, tel qu’il apparaît dans la loi actuelle, a été reportée au paragraphe 2 de l’article 2? Autrement dit, on a ajouté des objectifs spécifiques. Je ne vois pas pourquoi on précise qu’il s’agit des parties 1 et 2.
Ma question est la suivante : dois-je comprendre qu’on a reformulé le premier paragraphe de l’article 2 en y ajoutant un paragraphe 2 qui reprend l’actuelle formulation de la loi, c’est-à-dire qu’on a déplacé l’objet de la loi actuelle pour ajouter le paragraphe 2 dans le projet de loi C-58?
M. Bilodeau : C’est exact, et je vais demander à Mme Naylor de compléter. En effet, le libellé qui est là existe déjà et, à celui-ci, on ajoute les paragraphes qui apparaissent maintenant dans le projet de loi.
[Traduction]
Ruth, pourriez-vous clarifier cela, s’il vous plaît?
Ruth Naylor, directrice exécutive, Division des politiques de l’information et de la protection des renseignements personnels, Bureau du dirigeant principal de l’information, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Merci beaucoup de la question.
La raison des changements était l’ajout de la nouvelle partie 2, qui porte sur la publication proactive. C’était un effort pour veiller à englober le système fondé sur les demandes et la publication proactive de la loi, tels qu’ils le seraient après le projet de loi.
Nous avons également saisi l’occasion d’insérer un libellé conforme aux directives énoncées par la Cour suprême du Canada dans l’affaire John Doe de 2014. La Cour suprême dans cette affaire a déclaré que la loi sur l’accès aux renseignements sert un intérêt public important en demandant des comptes au gouvernement. Une société ouverte et démocratique requiert un accès public aux renseignements du gouvernement pour permettre la tenue d’un débat public sur la conduite des institutions gouvernementales. Nous avons vu ces importantes directives de la Cour suprême pour expliquer comment le but de la Loi sur l’accès à l’information devrait être interprété. Nous avons incorporé cela dans le chapeau, comme on peut dire, et il y a deux autres éléments précis sous-jacents. C’était l’intention des amendements.
[Français]
La sénatrice Dupuis : Ma deuxième question concerne l’article 6. Le ministre nous a mentionné qu’il était ouvert à l’idée que les trois ajouts à l’article 6 actuel, c’est-à-dire préciser le sujet, le type de document demandé et la période visée, fassent l’objet d’un amendement si on voulait retirer les exigences liées aux demandes faites par un peuple autochtone.
Puisqu’il a référé explicitement aux revendications territoriales, est-ce que vous avez envisagé... Je comprends que l’ancienne commissaire à l’information ne l’a pas demandé, mais il ne s’agit pas simplement de se limiter à ce que demande la commissaire. Donc, dans l’article 6.1, l’alinéa b) pose particulièrement problème, puisque le ministre a évoqué les revendications territoriales. Autrement dit, il ne sera pas exigé que l’on précise ce qui est demandé.
Je prends un exemple réel, la Première Nation de Pessamit, au Québec. On ne vous demandera pas de préciser le sujet de votre revendication particulière, mais elle vous sera refusée en vertu de l’alinéa 6.1(1)b). N’a-t-on pas le même problème? En d’autres mots, le dossier complet de cette revendication est dans les mains de la Couronne. Le recours est contre la Couronne, mais vous ne pouvez pas avoir accès à votre dossier, parce qu’il est trop volumineux. Qu’est-ce qu’on va régler pour les peuples autochtones en enlevant les alinéas 6a), b) et c)?
M. Bilodeau : Je crois bien que ce n’est pas l’intention de l’alinéa 6.1b) de refuser ce genre de demande. Une façon de se protéger de cette conséquence serait l’obligation de demander à la commissaire à l’information la permission avant de refuser de donner des informations. Donc, dans un cas où les demandes sont volumineuses dans les dossiers de revendications territoriales, le refus ne serait pas accepté par la commissaire à l’information.
J’ajouterais que ce n’est pas la meilleure méthode pour les peuples autochtones d’utiliser l’accès à l’information pour avoir accès aux renseignements nécessaires à leurs revendications. C’est pourquoi nous avons travaillé, au cours des derniers mois, avec nos collègues des Affaires autochtones pour nous assurer que le processus de demande informelle pour la documentation sera renforcé.
En ce qui a trait à la première partie de la question, je ne crois pas que cela inciterait la commissaire à l’information à permettre à un service de refuser une demande d’information raisonnable. Je crois que nous devons améliorer le processus de demande, et le travail informel avec les Premières Nations doit être fait afin qu’elles puissent avoir accès à leurs documents.
La sénatrice Dupuis : L’amendement auquel le ministre se dit prêt à envisager signifie-t-il que les demandes qui concernent les revendications territoriales d’une Première Nation, par exemple, seraient complètement exclues de l’application de cette loi?
M. Bilodeau : Je ne crois pas que c’est la nature de l’amendement à la loi, mais il est sûr que, de notre part, au Conseil du Trésor, les institutions recevraient la directive claire de continuer à donner suite aux demandes qui sont conformes à l’esprit de la loi. À titre d’exemple, il y aurait les demandes de documents historiques pour justifier les revendications territoriales des Autochtones.
Les changements que le ministre a proposés visent à éliminer les alinéas a), b) et c), pas uniquement pour les peuples autochtones, mais pour tout le monde, parce que cet aspect faisait partie des exigences de la commissaire à l’information.
Nous croyons que, avec une orientation claire de la part du Conseil du Trésor selon laquelle les demandes raisonnables continueront d’être reçues et appuyées par la commissaire à l’information, qui, je crois, partage la même opinion, il y a peu de risque qu’on se retrouve dans une situation où des demandes raisonnables visant ce genre de renseignements soient refusées.
La sénatrice Dupuis : Ma dernière question concerne l’article 15 du projet de loi C-58, qui porte sur les documents où on pourrait invoquer le secret professionnel de l’avocat ou du notaire et le privilège relatif au litige. Cela modifierait le paragraphe 36(2) de la loi. Le paragraphe 2 se termine de la façon suivante : [...] aucun de ces documents ne peut, pour quelque motif que ce soit, lui être refusé.
Il y a eu plusieurs interventions de la part de différents barreaux sur la question du secret professionnel de l’avocat et du privilège relatif au litige. Pouvez-vous m’expliquer quelle est l’intention de ce paragraphe?
M. Bilodeau : Les modifications apportées à la Loi sur l’accès à l’information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels visent à ce que l’accès des commissaires aux documents protégés par le secret professionnel puisse être accepté à deux fins.
En premier lieu, les modifications rendent plus explicite la capacité juridique des commissaires à obtenir et à examiner les documents protégés par le secret professionnel. Lorsque les lois sont entrées en vigueur, en 1983, il était prévu que les commissaires surveillent les institutions fédérales dans l’application des exceptions liées au refus de communiquer. C’est la pratique qui est en cours. Cela incluait le rôle de veiller à ce que l’exception du secret professionnel de l’avocat soit invoquée à juste titre. L’ancienne commissaire à l’information a écrit au ministre pour lui demander d’éclaircir la situation à la suite d’une récente décision de la Cour suprême.
Deuxièmement, le nouveau libellé harmoniserait les versions française et anglaise, en tenant compte de la tradition de la common law et du droit civil. Essentiellement, les dispositions servent à poursuivre la pratique actuelle, qui était l’intention de la loi en 1983.
Le sénateur Boisvenu : Je me suis amendé auprès du ministre en ce qui concerne la question que j’ai posée au sujet des services Internet. On m’avait fourni une version du texte qui était antérieure aux amendements adoptés par la Chambre des communes. Donc, je me suis excusé auprès du ministre pour ma question, qui manquait de justesse.
Ma question a trait à l’application de ce projet de loi pour le premier ministre et le ministre. Ce qu’on peut comprendre, dans le fond, c’est que ces postes seront admissibles, sauf pour les activités parlementaires. Est-ce exact?
M. Bilodeau : La divulgation proactive va s’appliquer au bureau du ministre et du premier ministre, c’est exact, sauf pour ce qui s’appliquerait...
Le sénateur Boisvenu : Les fonctions parlementaires sont exclues.
M. Bilodeau : Cela ferait partie...
[Traduction]
Mme Naylor : Les dispositions qui s’appliquent au cabinet du premier ministre et aux bureaux des ministres incluent les exigences relatives à la publication proactive. Premièrement, pour le cabinet du premier ministre, il y a les lettres de mandat. Pour les ministres, ce sont les trousses d’information pour les nouveaux ministres, les titres et les numéros de suivi des notes d’information, les notes des périodes des questions, les documents pour les comparutions devant le Parlement, les frais de voyage et d’accueil, les contrats de plus de 10 000 $ et un rapport annuel de toutes les dépenses engagées par leur bureau.
Le même raisonnement s’applique ici, comme nous en avons déjà discuté. Si du contenu doit être rédigé, si une demande en vertu de la Loi sur l’accès à l’information est faite et si des renseignements doivent être retenus pour des raisons de sécurité, par exemple, ou qu’il y a des renseignements confidentiels ou personnels, alors on retiendrait de l’information, s’il y a lieu, comme si c’était une demande faite en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. Ces mêmes principes s’appliqueraient.
[Français]
Le sénateur Boisvenu : Mon autre question est liée aux préoccupations que j’ai pour le simple citoyen. Dorénavant, le citoyen devra être très précis dans sa demande quant à la date où le document a été produit et au nom du fonctionnaire. C’est un journaliste de CBC, je crois, qui a dit qu’on rendait la démarche presque impossible pour un citoyen qui n’a aucune connaissance de la bureaucratie fédérale. Pire que cela, si cette information n’est pas fournie, cela deviendra un motif de refus. Ne croyez-vous pas que vous rendez la vie des citoyens ordinaires difficile avec cette lourde bureaucratie? N’y aurait-il pas lieu de faciliter la démarche pour les citoyens?
M. Bilodeau : C’est une inquiétude dont on a entendu parler à quelques reprises. Le ministre a traité de cette question dans le cadre de l’article 6. Nous avons entendu les inquiétudes de la part des communautés autochtones et des commissaires à l’information. Cet enjeu pourrait créer des difficultés. Le ministre a indiqué qu’il serait prêt à envisager certains amendements à ce sujet. Je crois que, une fois le projet de loi adopté, il y aura du travail à faire pour faciliter le processus de requête. Nous avons créé un portail en ligne pour simplifier le système de demande d’information, afin de diriger les gens vers la bonne institution et de faciliter le processus de demande.
Le sénateur Boisvenu : Cette préoccupation a-t-elle été soulevée? Avez-vous participé aux réunions tenues à l’autre endroit? Cette question a-t-elle été soulevée? Un amendement a-t-il été proposé?
M. Bilodeau : Oui, il y a eu un amendement, en fait. Je n’étais pas en poste à l’époque, mais il y a eu un amendement qui veut que le gouvernement ne soit pas en mesure de refuser une demande au simple motif que le requérant n’aurait pas fourni ces trois informations. Des inquiétudes ont été soulevées par la commissaire à l’information en ce qui a trait au libellé.
Le sénateur Boisvenu : Cet amendement a-t-il été accepté ou refusé?
M. Bilodeau : Il a été accepté.
Le sénateur Boisvenu : Donc, cela veut dire que, selon la version que nous avons actuellement, le citoyen n’a pas à présenter ces informations?
M. Bilodeau : L’intention des amendements présentés à la Chambre des communes était de faire en sorte que la demande du citoyen ne soit pas refusée. La commissaire à l’information a exprimé des inquiétudes en disant que le libellé qui a été accepté par la Chambre des communes n’allait pas assez loin, parce que le fait d’inclure tout de même les trois exigences n’était pas suffisant et que le langage n’était peut-être pas suffisamment fort, ce qui pourrait donner l’impression à certains ministères ou organismes qu’ils pourraient refuser des demandes. Le ministre demande d’examiner des amendements qui iraient plus loin en éliminant les alinéas a), b) et c).
Le président : Merci de votre réponse, monsieur Bilodeau.
Le sénateur Carignan : J’ai une question plus technique, étant donné qu’on a des fonctionnaires comme témoins. À l’article 74 sur les publications des ministres, il est indiqué que les ministres vont publier des documents sur support électronique. Ici, on inclut les notes préparées à leur intention par une institution fédérale, les notes pour la période des questions, et les notes préparées pour leurs témoignages devant les comités parlementaires. Par l’expression « institution fédérale », selon vous, est-ce qu’on inclut les notes préparées par le personnel politique du ministre pour répondre à la période des questions?
M. Bilodeau : Je vais demander à Mme Naylor de me corriger si je me trompe, mais il s’agit des notes préparées par le ministère pour le ministre.
Le sénateur Carignan : Donc, ce ne sont pas les notes préparées par son personnel pour répondre aux questions.
M. Bilodeau : C’est ce que j’en comprends.
Le sénateur Carignan : À l’alinéa c), il est indiqué qu’on publie, dans les 120 jours, l’ensemble des notes pour la période des questions préparées à leur intention par une institution, et à l’alinéa d), dans les 120 jours, suivant leur comparution devant un comité parlementaire, l’ensemble des documents préparés à leur intention par une institution fédérale. Par exemple, si la loi s’appliquait, étant donné que le ministre a témoigné en octobre 2017 à la Chambre des communes, est-ce que 120 jours plus tard, j’aurais accès aux notes de tout ce qui a été préparé à son intention avant que le dossier ne soit transmis au Sénat et que je lui pose des questions?
M. Bilodeau : Ce serait pour une comparution qui serait arrivée après l’entrée en vigueur.
Le sénateur Carignan : Le ministre a comparu devant un comité parlementaire à la Chambre des communes en octobre 2017.
M. Bilodeau : Oui, mais l’obligation de fournir les documents s’appliquera une fois que la loi sera entrée en vigueur. On ne pourrait pas retourner à 2017.
Le sénateur Carignan : Mais ce n’est pas cela qui est indiqué :
[...] dans les cent vingt jours suivant leur comparution devant un comité parlementaire, l’ensemble des documents d’information préparés à leur intention par une institution fédérale en vue de cette comparution.
Le 17 octobre 2017, le ministre Brison a témoigné devant un comité parlementaire à la Chambre des communes au sujet du projet de loi C-58. Cela fait plus de 120 jours. Donc, ses notes seraient publiées sur un format électronique avant qu’on l’interroge ici.
M. Bilodeau : C’est possible. La seule distinction que je fais est que la comparution ne serait pas rétroactive.
Le sénateur Carignan : Non, j’ai compris.
M. Bilodeau : Oui, ce serait possible.
Le sénateur Carignan : Donc, c’est l’interprétation que vous faites de la loi.
M. Bilodeau : Oui.
Le sénateur Carignan : Mon autre sujet traite de l’obligation de documenter. Pourquoi ne pas avoir ajouté dans la loi l’obligation de documenter? Il semble qu’une certaine directive soit communiquée aux fonctionnaires, mais qu’il y ait aussi une pratique d’échange d’information et une tendance à poser le stylo sur la table de temps à autre lorsque les sujets sont plus délicats.
M. Bilodeau : Il y a deux parties à ma réponse. Premièrement, le projet de loi tel qu’il est rédigé cible certains engagements pris par le gouvernement en faveur de la modernisation de l’accès à l’information. Pendant la deuxième phase, il pourrait y avoir un examen plus large.
Deuxièmement, les politiques administratives du gouvernement demandent déjà ou énoncent l’obligation de documenter les décisions. En ce qui a trait aux politiques, la Politique sur la gestion de l’information du Conseil du Trésor crée déjà cette obligation. C’est une politique.
Le sénateur Carignan : Vous parlez de la deuxième phase. Lorsque le projet de loi a été déposé en 2017, on disait que la deuxième phase aurait lieu en 2018. Nous sommes en 2018. Y a-t-il déjà des suggestions d’amendement du projet de loi? L’année 2018, c’est maintenant.
M. Bilodeau : Comme il est indiqué dans le projet loi, la deuxième phase et l’examen commenceraient un an après la sanction royale.
Le président : Avez-vous une autre question, sénateur Carignan?
Le sénateur Carignan : Non.
Le sénateur Pratte : Ma question porte sur les frais. Le projet de loi prévoit la même chose que la situation actuelle en ce qui a trait au versement initial, c’est-à-dire que cela peut aller jusqu’à 25 $. C’est actuellement 5 $, mais cela peut monter jusqu’à 25 $. De plus, la loi actuelle prévoit potentiellement des versements supplémentaires pour les frais de reproduction ou le support de substitution, ou si le travail prend plus de cinq heures. C’est ce que prévoit la loi actuelle.
Dans le projet de loi, on résume cette question dans le paragraphe suivant :
Le responsable de l’institution fédérale à qui la demandeest faite peut en outre exiger, avant de donnercommunication ou par la suite, le versement d’unesomme fixée par règlement ou calculée de la façon prévuepar règlement.
Je vois mal comment cela constitue un progrès, parce que, auparavant, il fallait au moins que les frais correspondent à quelque chose : la reproduction, la substitution, un travail de plus de cinq heures. Ici, on indique que, par règlement, on peut imposer des frais pour à peu près n’importe quoi. Évidemment, on doit adopter le règlement, mais c’est autre chose. Néanmoins, la disposition est encore plus large quant à l’imposition possible de frais que dans la loi actuelle, n’est-ce pas?
M. Bilodeau : Ce que je peux vous dire, c’est que le projet de loi tel qu’il est présenté conserverait les frais d’application qui peuvent se situer entre 5 $ et 25 $. Les frais étaient de 5 $ depuis 1983, depuis la mise en œuvre de la loi. On conserve la possibilité d’établir d’autres frais si c’est nécessaire et de maintenir cette flexibilité à l’avenir pour être en mesure de s’adapter à la situation, au besoin. Ce type d’enjeu pourrait être examiné au cours de la deuxième phase, mais, en ce moment, il a été jugé bon de maintenir la flexibilité.
[Traduction]
Mme Naylor : La seule chose que j’ajouterais, c’est que le projet de loi C-58 propose d’éliminer quelques-unes des dispositions archaïques qui se trouvent dans la loi actuellement et qui fixent certains frais, par exemple, pour la conversion dans des formats de rechange, des photocopies, et cetera. Il y a une disposition où il est question d’un document issu d’un document informatisé, si bien que nous n’utilisons même pas le terme « numérique ». C’est 1983. L’intention de ces changements n’est pas d’incorporer de nouveaux frais, mais de maintenir les frais de 5 $. Cependant, nous voulons éliminer une partie du libellé désuet et faire intervenir l’autorité responsable, à une date ultérieure, si les circonstances changent, pour qu’elle effectue un examen si des frais doivent être exigés.
Le sénateur Pratte : Merci. C’est exactement ce qui me préoccupe. Aux termes du paragraphe 11(1), ce montant peut déjà être augmenté à 25 $ — cinq fois le montant actuel —, ce qui offre une grande latitude, à mon avis. Ma préoccupation, c’est que le paragraphe 11(2) élargit cette latitude. Je sais que ce n’est pas l’intention du gouvernement actuel, mais le projet de loi n’est pas rédigé en fonction de ce gouvernement. Nous pensons en fonction de l’avenir. Je crains que cela permette d’imposer des frais illimités pour n’importe quoi, même s’ils sont déjà quintuplés pour atteindre 25 $.
M. Bilodeau : Le projet de loi maintient la possibilité de fixer des frais par règlement.
Le président : Toutefois, la loi n’établit aucun plafond ni aucun critère objectif pour le mode de calcul.
M. Bilodeau : Je pense que c’est exact.
La sénatrice McCoy : Dans votre autoévaluation de mi-mandat, vous vous engagez à éliminer tous les frais, sauf les frais d’ouverture de dossier de cinq dollars.
[Français]
Le sénateur Pratte : J’aimerais obtenir une précision au sujet de l’article 6. Si je comprends bien ce que dit le ministre, on pourrait très bien revenir à la formulation actuelle de la loi.
M. Bilodeau : Essentiellement, pour l’article 6, mais pas pour l’article 6.1.
Le sénateur Pratte : Je comprends. Pour l’article 6, on reviendrait au libellé actuel.
M. Bilodeau : C’est exact.
[Traduction]
La sénatrice McCoy : Il me reste beaucoup de questions. Permettez-moi d’abord de vous féliciter pour vos efforts dans le cadre de l’initiative du gouvernement ouvert. J’ai lu le communiqué de presse que vous avez publié lundi, je pense. Vous êtes maintenant au premier rang parmi les quelque 80 pays membres de l’alliance pour un gouvernement ouvert. À mon avis, vous faites un travail remarquable pour numériser la documentation et permettre à la population d’obtenir des services par voie électronique auprès de la fonction publique. Tout cela est positif.
Ce n’est pas de cela qu’il s’agit, évidemment, mais plutôt des aspects liés à l’accès à l’information. Je pense qu’il est de plus en plus clair que ce sera remplacé par un dialogue nouveau et plus moderne. Trêve de prosélytisme.
Je veux revenir sur deux aspects. Il y a d’abord les délais du système, un problème soulevé par tous les utilisateurs auxquels nous avons parlé, ce qui inclut certains sénateurs qui avaient utilisé ce système avant d’être nommés. Une femme nous a dit qu’elle attend toujours une réponse après 10 ans; son client est maintenant décédé. Je crois savoir que d’autres sénateurs ont vu leur demande être refusée, ou ont eu des difficultés à avoir accès aux informations dans leurs fonctions antérieures. Comme je remplace le sénateur Sinclair, je pense que vous savez d’où je tiens ces renseignements. D’après ce que je constate, rien dans ce projet de loi n’est susceptible de réduire le temps de réponse des ministères et organismes gouvernementaux. Quelles dispositions du projet de loi vous permettent d’affirmer qu’on pourra éliminer les délais de réponse délétères?
M. Bilodeau : Je pense que c’est un bon point. Nous avons tous vu l’augmentation considérable — ou plutôt exponentielle — du nombre de demandes d’accès à l’information, ce qui accroît évidemment les pressions sur le système.
Plus précisément, par rapport au projet de loi, une des mesures importantes que nous avons prises consiste à regrouper les services de traitement des demandes pour les institutions fédérales qui relèvent du même ministre, ce qui accroît l’efficacité. À titre d’exemple, Santé Canada et l’Agence de la santé publique peuvent maintenant mettre des ressources en commun et collaborer pour communiquer avec le Commissariat à l’information.
Un autre élément du projet de loi qui aura une incidence sur les délais est la possibilité de refuser de faire enquête sur les demandes frivoles ou vexatoires. Même si elles sont peu fréquentes, de telles demandes peuvent entraîner des délais considérables ou imposer des contraintes aux ministères et ainsi les empêcher à répondre à d’autres demandes qui ne sont pas frivoles ou vexatoires.
Outre les mesures liées à la loi, nous investissons pour accroître l’efficacité du processus. Nous en sommes actuellement à l’élaboration d’un outil de demande en ligne. On procède actuellement à des essais avec les utilisateurs. Cet outil devrait accélérer et faciliter la présentation de demandes auprès des organismes gouvernementaux. Nous avons entrepris un examen des autres éléments du système pour améliorer l’efficacité. Il s’agit surtout d’assurer une bonne gestion de l’information afin d’être plus efficaces.
Quant au projet de loi, il comporte un élément important qui, selon moi, aidera les ministères à atteindre l’objectif de la mise en commun des services de traitement des demandes.
La sénatrice McCoy : Permettez-moi de répondre brièvement au commentaire sur les demandes vexatoires. Je me suis informée auprès de l’ancienne commissaire à l’information, qui avait beaucoup plus d’expérience que d’autres, et personne n’en avait déterminé le nombre. Toutefois, selon elle, cela ne dépassait pas un pour cent. Honnêtement, je ne pense pas que régler les problèmes pour un si petit pourcentage permettra de réduire le temps de réponse.
Toutefois, je suis d’accord avec vous. Si je me fie strictement aux chiffres, le nombre de demandes traitées pour la période visée a bondi de 300 p. 100. Donc, les chiffres ont triplé. Je trouve aussi intéressant de constater que les dépenses par demande ont baissé, ce qui pourrait contribuer aux retards. La plupart des coûts sont liés à l’effectif, par exemple la rémunération ou les consultations, mais ce sont surtout des salaires. Donc, nous sommes heureux d’apprendre que vous accorderez plus d’argent à la commissaire à l’information, mais cela n’aura aucune incidence sur les délais.
Avez-vous des projets pour accroître la capacité de réponse des institutions fédérales, comme on les appelle dans le projet de loi, en leur donnant les ressources dont elles ont besoin?
M. Bilodeau : Comme je l’ai indiqué, le Secrétariat du Conseil du Trésor investit et travaille de façon centralisée pour faciliter et améliorer les processus. Les décisions sur l’augmentation des ressources des ministères seront prises dans le cadre du processus budgétaire.
La sénatrice McCoy : Merci de cette réponse évasive.
J’ai une autre question pour vous, si vous le permettez. Elle porte sur l’article 5, qui est lié à Info Source, une ressource qui est, en quelque sorte, la prédécesseure du portail Internet que vous cherchez à créer. Je suis certaine que votre site actuel sera meilleur qu’Info Source.
Publier les titre et adresse de la personne responsable au sein des ministères, comme indiqué dans le projet de loi, ne me semble pas efficace. Prenez l’Agence des services frontaliers du Canada, qui a donné 6 265 réponses, selon les données de la dernière année pour laquelle vous avez des statistiques complètes. Essentiellement, on ne compte que 240 jours ouvrables par année. Donc, une personne ne suffit pas. Je pense que la population et les gens d’affaires auront besoin d’être guidés, étant donné que les deux tiers des demandes proviennent de sociétés ou de particuliers.
Quelle est l’urgence de se débarrasser d’Info Source et de créer, au Commissariat à l’information, ce qui me semble être, en pratique, un goulot d’étranglement?
Mme Naylor : Madame la sénatrice, je comprends votre question et votre préoccupation au sujet d’Info Source. Dans les faits, nous constatons que les utilisateurs ne savent pas ce qu’ils peuvent y retrouver. On parle d’une multitude de listes sur les renseignements collectés par les institutions. Sa création remonte à 1983 ou 1984, lors de l’entrée en vigueur de la loi. À l’époque, il n’existait aucune ressource pour trouver des renseignements sur les institutions, ministères ou organismes, ni sur leurs responsabilités.
À l’époque, Info Source était un document comparable à un annuaire téléphonique; au moins quatre volumes étaient publiés chaque année. Donc, c’était comme un annuaire téléphonique et on pouvait le consulter dans les bibliothèques publiques. C’est là que les gens se rendaient pour connaître les responsabilités des ministères.
Les choses ont beaucoup changé depuis. Maintenant, il n’y a pas mieux qu’Internet pour trouver des renseignements sur les responsabilités et les activités des ministères. Les gens ne vont plus à la bibliothèque pour cela. Nous considérons que ces renseignements sont faciles d’accès et beaucoup plus abondants que dans Info Source. Les Canadiens peuvent trouver une foule de renseignements sur Internet.
Nous avons l’obligation de prêter assistance. Vous pouvez communiquer avec le coordinateur au numéro que nous rendons public, mais c’est essentiellement le numéro du bureau dans chaque institution. De nombreuses personnes peuvent répondre aux questions. En somme, les questions sont filtrées puis redirigées au sein du service. Donc, souvent quatre ou cinq personnes sont chargées de répondre aux demandes d’accès à l’information.
J’espère que cela vous est utile.
La sénatrice McCoy : Je vous remercie. Je pense qu’il y a des progrès. Je suis très heureuse d’apprendre que vous travaillez à la création d’un nouveau portail. Nous avons essayé de trouver des choses nous-mêmes dans des ministères que nous connaissions moins, et la plupart du temps, lorsqu’ils étaient à jour — ce que font de nombreux ministères —, les renseignements qu’on trouvait dans Info Source nous étaient utiles. Je pense qu’il est imprudent d’éliminer cette ressource, car cela aura pour effet d’augmenter le nombre d’appels. Aucune adresse courriel n’est fournie. Si vous essayez de faire une recherche dans SAGE, bonne chance. Quoi qu’il en soit, je vous remercie de votre réponse. Je pense que d’autres personnes ont des questions.
Le président : J’aurai une question lorsque le sénateur McIntyre aura terminé. Il sera ensuite temps de remercier nos invités.
[Français]
Le sénateur McIntyre : Ma question en est une d’éclaircissement en ce qui concerne la différence entre la définition des expressions « institution fédérale » et « entité fédérale ». Le nouvel article 81 définit ce qui constitue une « entité fédérale », alors que l’article 3 de la Loi sur l’accès à l’information définit ce qui constitue une « institution fédérale ».
Je pose cette question, parce que dans son rapport spécial, la commissaire à l’information a écrit ce qui suit, et je cite :
La différence de définition entre les expressions « institution fédérale » et « entité fédérale » crée de l’incohérence et de la confusion dans les obligations en matière de communication prévues par ces dispositions.
J’aimerais connaître vos commentaires à ce sujet.
M. Bilodeau : Encore une fois, je demanderai à Mme Naylor de compléter ma réponse, s’il y a lieu, mais, essentiellement, il y a une distinction au chapitre des responsabilités en vertu de la loi en ce qui a trait à la divulgation proactive.
Les institutions, telles qu’elles sont décrites dans la loi, sont toutes les institutions sujettes à l’accès à l’information, ce qui inclut les sociétés d’État et leurs filiales. Dans ce cas, elles sont obligées de faire une divulgation proactive de leurs frais de voyage et d’accueil et des rapports au Parlement.
Les entités représentent les ministères, les agences et d’autres organisations qui sont cités à l’annexe I de la Loi sur l’accès à l’information. Dans ce cas, ce sont des institutions qui sont obligées de fournir des notes d’information aux ministres et des dossiers pour les comités. La liste est plus longue, il y a donc une différence en ce qui a trait aux obligations.
Mme Naylor pourrait peut-être apporter des précisions supplémentaires.
[Traduction]
Mme Naylor : C’est l’idée, essentiellement; il s’agit de créer un mécanisme dans la loi. Cette distinction a pour but de créer un mécanisme pour les diverses exigences relatives à la divulgation proactive. À titre d’exemple, certaines exigences ne s’appliquent pas à une société d’État ou à une autorité portuaire parce que ces institutions ne fournissent pas de notes d’information au ministre. On tente ainsi d’établir une distinction quant au rôle des diverses entités visées par la Loi sur l’accès à l’information. Les organismes que nous avons définis comme étant des entités ont des obligations relativement à la divulgation proactive des frais de déplacement et d’accueil et à la présentation de rapports au Parlement. Ces exigences s’appliquent à toutes les institutions gouvernementales. Des obligations supplémentaires s’appliquent à celles qui sont définies comme des entités fédérales. On pense notamment aux ministères, aux agences et à d’autres organismes d’un portefeuille ministériel qui relèvent plus directement d’un ministre.
Le sénateur McIntyre : Il n’y a donc aucune façon de corriger cette situation? Autrement dit, il n’est pas possible d’utiliser une seule expression pour éviter toute confusion et incohérence dans la loi? Je comprends ce que vous dites tous les deux.
Mme Naylor : Elles ne s’appliquent pas toutes à tout le monde, d’où la nécessité d’avoir deux catégories. Voilà pourquoi nous avons procédé ainsi.
Le président : Actuellement, la commissaire peut demander une révision devant la cour, avec le consentement du plaignant, lorsqu’une institution refuse de suivre une recommandation. Toutefois, aux termes du projet de loi C-58, la commissaire ne pourrait plus demander une révision. Autrement dit, on demande de nouveau aux citoyens de se charger eux-mêmes des démarches devant les tribunaux, alors qu’actuellement, la commissaire peut en décider de son propre chef, avec le consentement du plaignant. Si on veut faciliter l’accès, quelle est la logique, dans ce projet de loi, de ne plus offrir au plaignant l’appui de la commissaire pour s’adresser aux tribunaux?
Mme Naylor : Le projet de loi modifie considérablement les choses. Ainsi, la commissaire à l’information n’a plus à s’adresser à la cour pour obliger l’institution à tenir compte de ses recommandations. La révision devant la cour n’est plus nécessaire. Au lieu de cela, l’institution est tenue d’exécuter l’ordonnance de la commissaire à l’information, sauf si l’institution a demandé, dans les 30 jours, un examen du dossier par un tribunal. Donc, la dynamique sera très différente à l’avenir. Il ne sera plus question d’essayer d’amener une institution à se conformer. L’institution sera tenue de respecter tout ordonnance de la commissaire, sauf si l’institution a des raisons valables de demander une révision par la cour.
Le président : Oui, mais, d’après ma lecture du projet de loi, que se passe-t-il si l’institution refuse de respecter l’ordonnance de la commissaire?
M. Bilodeau : La commissaire pourrait alors demander un bref de mandamus pour faire exécuter l’ordonnance, qui serait alors juridiquement contraignante. Nous avons obtenu un important avis du ministère de la Justice à ce sujet. En cas de désaccord, l’institution pourrait s’adresser à la Cour fédérale. Si l’ordonnance n’était pas respectée, la commissaire pourrait, par l’intermédiaire d’un bref de mandamus, obliger l’institution à obtempérer. Je demanderais à Mme Naylor de le confirmer, mais, à défaut de se conformer au bref de mandamus, l’institution pourrait être accusée d’outrage au tribunal. Toutefois, un bref de mandamus est juridiquement contraignant, et l’institution aurait l’obligation juridique de s’y conformer.
Mme Naylor : C’est exact.
Le président : Au début, dans l’optique d’une amélioration générale de l’accès à l’information, quel avantage voyiez-vous à modifier un système qui fonctionnait ainsi depuis 1983?
M. Bilodeau : Le but était, comme l’avaient demandé des commissaires et d’autres, de donner à la commissaire le pouvoir d’émettre une ordonnance juridiquement contraignante pour obliger un ministère à divulguer des dossiers, mais je pense que cela s’étend également aux délais, et cetera.
Nous avons eu des discussions exhaustives avec le ministère de la Justice sur la façon idéale de procéder. La position du gouvernement est donc que ces ordonnances, dans l’état actuel, sont légalement exécutoires, sont obligatoires et tout à fait applicables, et sont la meilleure façon de procéder dans ce contexte, et qu’il n’est donc pas nécessaire d’avoir recours à des procédures comme les outrages au tribunal.
Le président : Avez-vous discuté de ces questions avec la commissaire dans le contexte d’une redéfinition du système, ou s’agit-il d’un nouveau concept « maison », pour m’exprimer ainsi?
M. Bilodeau : Nous avons eu la chance d’avoir le point de vue de la commissaire. Elle préfère une ordonnance certifiée. Nous sommes d’avis, d’après nos discussions avec le ministère de la Justice, le mécanisme d’ordonnance exécutoire que nous proposons dans le projet de loi est ce qui convient le mieux.
Le président : Nous en discuterons donc avec la ministre de la Justice.
Merci beaucoup de votre contribution cet après-midi. Je pense que cela nous a été utile. Nous pourrions vous revoir au cours des prochaines semaines dans le cadre de notre étude du projet de loi, au fil des étapes. Merci beaucoup.
(La séance est levée.)