LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES TRANSPORTS ET DES COMMUNICATIONS
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le mardi 7 février 2023
Le Comité sénatorial permanent des transports et des communications se réunit aujourd’hui, à 9 h 2 (HE), avec vidéoconférence, pour examiner le projet de loi S-242, Loi modifiant la Loi sur la radiocommunication.
Le sénateur Leo Housakos (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Honorables sénateurs, je suis Leo Housakos, sénateur du Québec et président du comité. J’aimerais présenter les membres du comité qui sont avec nous aujourd’hui : la sénatrice Clement, de l’Ontario; la sénatrice Dasko, de l’Ontario; le sénateur Quinn, du Nouveau-Brunswick; la sénatrice Simons, de l’Alberta; et la sénatrice Wallin, de la Saskatchewan.
Dans le cadre de la réunion, nous étudions le projet de loi S-242, Loi modifiant la Loi sur la radiocommunication. Nous sommes heureux d’accueillir le parrain du projet de loi d’intérêt public émanant du Sénat, notre collègue, l’honorable sénateur Dennis Glen Patterson, qui est avec nous. Il est accompagné de sa directrice des politiques, Mme Claudine Santos. Bienvenue. La parole est à vous, sénateur Patterson. Vous avez le temps alloué. Sénatrice Wallin?
La sénatrice Wallin : Monsieur le président, je ne sais pas quel serait le moment approprié pour faire cela... Je suis désolée, honorables sénateurs, si vous pouviez m’accorder un instant.
Nous sommes nombreux à avoir observé et expérimenté la crise dans le secteur des transports. Il s’agit du comité des transports. Je ne suis pas membre du comité directeur, mais j’aimerais beaucoup suggérer que nous trouvions quelques jours ici et là au cours des prochains mois pour traiter de cette question et inviter les dirigeants des compagnies aériennes et peut-être le ministre à comparaître devant notre comité.
Le président : S’il s’agit d’une motion, sénatrice Wallin...
La sénatrice Wallin : J’en fais la proposition.
Le président : Si le sénateur Patterson veut bien nous accorder quelques minutes, je vais ouvrir rapidement le débat pour voir s’il y a un consensus parmi les membres du comité.
La sénatrice Simons : Je suis heureuse d’appuyer cette motion. C’est la première fois que nous avons l’occasion de nous réunir depuis avant Noël. Tout le monde sait à quel point la période de Noël a été catastrophique pour les avions et les trains. C’est une question qui pourrait être englobée dans notre étude sur la résilience de notre secteur des transports devant le changement climatique. J’aimerais beaucoup que nous nous penchions sur l’aspect des ressources humaines, mais à court terme, en tant que comité des transports, nous devrions trouver un moment entre d’autres choses pour entendre des témoins nous expliquer pourquoi ces crises se poursuivent et ce qui peut être fait pour y remédier, le cas échéant.
Le président : Y a-t-il d’autres interventions? Y a-t-il consensus sur la motion de la sénatrice Wallin et de la sénatrice Simons?
Le sénateur Manning : Je suis tout à fait d’accord avec les deux sénatrices. Par exemple, j’ai quitté mon bureau à 16 heures jeudi dernier et je suis arrivé à Terre-Neuve à 11 heures le dimanche après être allé à Halifax, à Montréal, pour revenir à Toronto deux fois après avoir fait deux fois le tour de Terre-Neuve en avion et en être revenu. Ce n’est pas entièrement la faute de la compagnie aérienne — il y a eu des intempéries aussi — mais nous sommes restés sur l’aire de trafic pendant une heure et demie à attendre que notre équipage arrive à la porte d’embarquement et d’autres choses du genre.
Il y a de sérieux problèmes qui retardent les choses de manière démesurée. Je pense qu’il s’agit en grande partie d’une question de personnel dans de nombreux cas, d’après ce que j’ai compris. Il y a au moins une possibilité d’en discuter, et il y a certains problèmes.
La sénatrice Wallin : L’expression qui me vient à l’esprit, c’est « on ne pourrait pas exploiter un dépanneur ».
La sénatrice Dasko : Les gens de l’autre endroit et leur comité se sont également penchés sur la question. Quand je lis ce qu’ils font, je me dis que nous devrions faire la même chose et travailler là-dessus aussi.
Le président : Peu importe ce qu’ils font, nous pouvons faire mieux.
Des voix : Exactement.
Le président : Monsieur le greffier, s’il y a accord, veuillez procéder selon les instructions du comité. Vous nous ferez parvenir l’horaire dès que possible.
Désolé pour cette interruption, sénateur Patterson.
La sénatrice Wallin : Mes excuses.
Le président : Revenons au projet de loi S-242.
L’honorable Dennis Glen Patterson, parrain du projet de loi, à titre personnel : Honorables sénateurs, c’est un honneur pour moi de comparaître devant vous aujourd’hui pour parler du projet de loi S-242, Loi modifiant la Loi sur la radiocommunication, ou, comme je l’appelle, le projet de loi « on s’en sert ou on le perd ».
Bon nombre d’entre vous se souviendront des diverses questions que j’ai posées ou des diverses interventions que j’ai faites au fil des ans au sujet de l’amélioration de la connectivité dans les régions rurales et éloignées de notre vaste pays. Ma région est probablement l’exemple parfait de l’éloignement et de l’inaccessibilité. Ce projet de loi est une autre tentative pour aider tous les Canadiens à avoir accès au même niveau de service que vous et moi, ici, à Ottawa.
Je sais qu’aujourd’hui, après moi, vous allez entendre des représentants d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada, ou ISDE, sur le même sujet. Vous entendrez peut-être dire que le gouvernement a déjà mis en place une politique de type « on s’en sert ou on le perd » et que ce projet de loi est redondant. Ou vous entendrez peut-être dire que les exigences pour :
... déployer le spectre à au moins 50 % de la population dans la zone géographique couverte par la licence dans les trois ans suivant la délivrance de celle-ci...
— qui est l’essence de mon projet de loi — sont trop ambitieuses et peut-être arbitraires. Cependant, chers collègues, aucune de ces affirmations ne serait, à mon avis, exacte.
Le fait est que les conditions actuelles de déploiement d’ISDE pour les titulaires de licences de spectre sont incroyablement laxistes. Les promoteurs disposent de 8 à 10 ans pour atteindre des cibles qui varient d’une administration à l’autre, et les cibles ont toujours été établies en fonction de la densité de population des centres urbains. Par exemple, selon les renseignements disponibles sur le site Web d’ISDE, pour les principales régions rurales, un minimum de 40 % de la population de Terre-Neuve-et-Labrador doit être desservie dans les huit ans. Ce chiffre est de 60 % dans le Sud du Nouveau-Brunswick, mais seulement de 40 % dans l’Ouest et l’Est de la province.
Dans la région plus rurale de Pembroke, dans l’Est de l’Ontario, pas très loin d’ici, la cible est de 25 %. Elle est tout aussi faible pour les régions rurales de l’Alberta, comme Red Deer et Grande Prairie, où l’objectif de déploiement est de 35 % de la population d’ici huit ans. Dans les territoires, c’est 30 %.
Avec des cibles de déploiement aussi faibles, il n’est pas étonnant que le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, ou CRTC, ait parlé à maintes reprises du « fossé numérique » que connaissent les Canadiens des régions rurales. Selon le site Web du CRTC « ...de nombreux Canadiens, en particulier ceux dans les régions rurales et éloignées, n’ont pas un accès adéquat » aux services Internet. Vous le savez tous, j’en suis sûr.
La propre Carte nationale des services Internet à large bande du gouvernement montre un certain nombre de collectivités rurales éloignées qui sont soit mal desservies, ce qui signifie qu’elles tombent sous le seuil national de 50 mégabits par seconde pour les téléchargements et de 10 mégabits par seconde pour les téléversements, soit ne sont pas du tout connectées.
Bien que la grande majorité du spectre disponible soit détenue par divers titulaires de licences, les Canadiens ne sont pas, pour l’essentiel, branchés. Au lieu de cela, certains fournisseurs restent assis sur le spectre et laissent le prix du spectre s’améliorer avant de le revendre à d’autres fournisseurs avec un gain considérable. C’est ce que j’appelle en privé le « trafic de spectre ». Certains de ces fournisseurs ont pu acheter leur spectre à un tarif subventionné, grâce à des politiques de mise en réserve conçues pour permettre aux nouveaux venus d’offrir aux Canadiens une concurrence accrue, ce qui fait baisser les prix pour le consommateur. C’était du moins l’objectif visé. Ironiquement peut-être, cette politique a fait en sorte que le Canada a les prix du spectre les plus élevés au monde, et de loin, et des études montrent que cela contribue aux prix que nous voyons sur le marché.
Ce projet de loi ne réglera pas tous les problèmes liés aux licences de spectre et aux prix scandaleux de l’Internet, mais je pense qu’il constitue une étape importante et une pièce du casse-tête. Il vise à faire plusieurs choses. Il vise à inciter les entreprises à construire des infrastructures et à déployer le spectre, et il vise à connecter un plus grand nombre de Canadiens des régions rurales au niveau de service Internet requis pour faire tout ce que les Canadiens qui vivent dans les centres urbains tiennent pour acquis, comme travailler et étudier à la maison, ou communiquer avec des médecins et des spécialistes dans d’autres régions du pays. Cela réduira également l’incitation à la spéculation sur le spectre, ce qui a entraîné les prix les plus élevés au monde pour le spectre. Au bout du compte, le projet de loi donne au ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie les outils dont il a besoin pour véritablement combler le fossé numérique.
Je vous remercie encore une fois de m’avoir invité ici aujourd’hui pour parler de mon projet de loi. Je suis très heureux d’avoir eu l’occasion de participer à votre horaire très chargé, monsieur le président. Je tiens vraiment à vous remercier de m’avoir permis de comparaître cette semaine.
Merci encore. Je me ferai un plaisir de répondre à vos questions. Merci, qujannamiik.
Le président : Merci, sénateur Patterson. Avant de passer à la sénatrice Dasko, je vais poser quelques questions.
Je suis toujours étonné de voir que, dans notre pays — et cela fait maintenant un certain nombre d’années — lorsqu’il est question de connectivité, tout à coup, nous sommes en retard par rapport aux autres pays du monde. Nous accusons un retard sur le plan de la portée et, bien sûr, nous savons tous que le coût de la connectivité au Canada est beaucoup plus élevé que dans le reste du monde. C’est décevant, étant donné que, durant mon enfance dans ce pays, il y a de cela de nombreuses années, le Canada était reconnu comme un chef de file mondial des télécommunications. Puis, tout à coup, en quatre décennies, nous accusons un retard, alors je suis heureux que le projet de loi ait été présenté.
Sénateur Patterson, pourquoi cela est-il arrivé? Pourquoi le spectre dans le pays est-il devenu, à mon avis, comme tout le reste, un jeu spéculatif pour les profiteurs qui veulent faire des gains aux dépens du service et des contribuables canadiens? Est-ce la faute du CRTC? Est-ce la faute du gouvernement? Pouvez-vous nous expliquer un peu pourquoi cela se produit?
Le sénateur D. Patterson : Merci, monsieur le président. Pour comprendre le dilemme dans lequel nous nous retrouvons en ce moment, je pense que nous devons revenir au gouvernement Harper en 2008, lorsque le gouvernement a présenté une politique de mise en réserve du spectre pour les nouveaux venus. L’idée était de promouvoir la concurrence, de permettre aux petits fournisseurs de services de pénétrer le marché monopolisé par les grandes compagnies de téléphone, comme nous le savons tous, et cela a fonctionné. De nombreuses nouvelles entreprises sont entrées sur le marché des services de téléphonie cellulaire. Mais malheureusement, à mesure que le marché a évolué et mûri, le gouvernement n’a pas mis à jour ses politiques. Par conséquent, grâce aux marchés réservés, ces nouveaux venus ont fini par recevoir plus de spectre qu’ils ne pouvaient déployer ou qu’ils ont choisi de déployer.
Le résultat, c’est que certaines entreprises se sont assises sur ce spectre et ont constaté, surtout sur une période allant jusqu’à 8 ou 10 ans, qu’elles pouvaient le revendre avec un profit énorme. Elles respectaient les règles, mais elles faisaient des profits énormes. Pendant ce temps, les Canadiens n’étaient pas connectés pendant des années, alors que des entreprises appartenant, si j’ose dire, à des milliardaires, spéculaient sur le spectre pour faire des profits.
Mon projet de loi est conçu pour limiter cette spéculation sur le spectre, qui a privé le public du spectre disponible, que nous devrions considérer comme un service public, selon moi. Il est disponible pour le bien public. Il donnera au ministre de nouveaux outils pour exiger des entreprises qui achètent le spectre qu’elles l’utilisent.
À ma connaissance, le ministère n’a jamais révoqué une licence de spectre, malgré ces exemples clairs de ce que j’appellerais des abus. Il en résulte — du moins en grande partie — que le Canada a les prix les plus élevés au monde pour le spectre.
Lors de la dernière vente aux enchères, les compagnies de téléphone canadiennes ont payé trois fois ce que les compagnies de téléphone américaines ont payé pour le même spectre, donc il y a quelque chose qui cloche. C’est la conséquence de réserver le spectre aux petits transporteurs, une sorte de conséquence imprévue de ce qui était au départ une bonne politique. Nous sommes le seul pays au monde à le faire dans de nombreuses enchères, ce qui explique, je crois, pourquoi les prix du spectre sont si élevés. Merci.
Le président : Merci, monsieur.
La sénatrice Dasko : Merci, sénateur Patterson, d’avoir porté cette question à l’attention de notre comité. Le moment est bien choisi. Nous avons terminé l’étude d’un projet de loi, et nous sommes maintenant prêts à examiner le vôtre.
Pourriez-vous décrire en détail comment les licences sont attribuées? Quel est le processus d’attribution? Vous cherchez des changements qui seraient liés à une licence qui serait reçue. Pouvez-vous décrire ce processus?
Pourriez-vous mentionner des entreprises qui pourraient être... Je ne veux pas utiliser le mot « coupables », mais vous savez ce que je veux dire. Les entreprises traitent-elles différemment les licences qu’elles obtiennent?
Le sénateur D. Patterson : Merci pour la question. Le spectre sans fil relève, bien sûr, d’ISDE. Le ministère élabore et met en œuvre les politiques et les programmes relatifs à l’utilisation des ressources du spectre. Cela comprend l’octroi de licences et l’attribution du spectre à divers utilisateurs : des opérateurs de téléphonie mobile, des diffuseurs et des agences gouvernementales. ISDE veille également à ce que l’utilisation du spectre ne cause pas d’interférence avec d’autres utilisateurs, comme les stations de radio. Les décisions prises par ISDE ont une incidence sur la rapidité avec laquelle les Canadiens sont connectés, et ISDE dispose d’une grande capacité de lancer un appel pour l’attribution de ce spectre. Le projet de loi fournit une certaine orientation législative au ministre et au ministère dans le cadre de leur vaste marge de manœuvre politique.
Certaines entreprises de télécommunication reçoivent des licences de spectre avec une subvention substantielle. Dans de nombreux cas, ces entreprises n’utilisent pas ou ne déploient pas tout le spectre qui leur a été accordé et choisissent de vendre leur spectre inutilisé à d’autres entreprises pour réaliser des profits énormes.
Vous avez demandé des exemples. Ces entreprises fonctionnaient selon les règles, mais c’était à leur avantage et au désavantage du public.
En 2008, Shaw Communications a obtenu un accès privilégié à un spectre réservé subventionné, mais il n’a jamais été déployé, en toute impunité. Ils ont acheté ce qu’on appelle le spectre AWS-1 pour 190 millions de dollars en 2008 et l’ont vendu pour 350 millions de dollars en 2013, ce qui représente un profit de 160 millions de dollars. En 2017, Shaw a acheté des licences dans les bandes de 700 mégahertz et de 2 500 mégahertz de Vidéotron. L’entreprise a versé 430 millions de dollars à Vidéotron pour ce spectre, ce qui a rapporté 243 millions de dollars à Vidéotron.
Voilà quelques exemples pour répondre à votre question.
La sénatrice Dasko : L’attribution de licences se fait-elle au moyen d’un processus public?
Le sénateur D. Patterson : Oui.
La sénatrice Dasko : Vous avez parlé d’une vente aux enchères.
Le sénateur D. Patterson : Oui.
La sénatrice Dasko : Cela signifie que n’importe lequel des intervenants du système peut soumissionner sur le spectre? Seulement les entreprises canadiennes, n’est-ce pas?
Le sénateur D. Patterson : Oui.
La sénatrice Dasko : Merci.
La sénatrice Wallin : J’aimerais faire une brève remarque, sénateur Patterson. Nous avons tendance à penser à la communication, à la radio, à la télévision et à l’Internet, mais dans les endroits où vous et moi vivons, il est aussi question de soins de santé et de transport. Une grande partie de ces deux choses sont touchées par la disponibilité de... C’est un peu l’autre côté de la médaille; c’est le côté « on s’en sert ou on le perd ». La nature de ce qui est accompli est assez importante pour ces autres secteurs. Avez-vous des réflexions à ce sujet?
Le sénateur D. Patterson : Oui. Je vous remercie de poser la question.
Je suis bien placé pour répondre à cette question, parce que, comme vous le savez, je vis dans une région — et c’est un peu comme dans d’autres régions du Canada, mais c’est particulièrement le cas au Nunavut — où il n’y a aucune route. Donc, la prestation de services de soins de santé, l’éducation, la justice, les comparutions devant les tribunaux, le développement économique, l’éducation à distance, tous ces programmes dépendent de façon vitale du spectre. Il est essentiel de pouvoir interagir avec des patients sans devoir les envoyer à Ottawa, à Winnipeg ou à Edmonton.
Ce sont tous des services essentiels pour favoriser notre économie et renforcer le filet de sécurité sociale qui est si important pour les Canadiens.
Je pense que cela changera la donne si nous pouvons rendre plus de spectre disponible, et ainsi réduire le coût.
La sénatrice Wallin : Merci beaucoup. Je pense simplement qu’il est important de ne pas oublier qu’il ne s’agit pas seulement de regarder la télévision.
Le sénateur Manning : Merci, sénateur Patterson, d’être venu.
Je ne vis peut-être pas dans une région aussi éloignée du pays que vous, mais l’endroit où je vis est très éloigné. Autour de moi, il y a de nombreuses collectivités qui ne sont accessibles que par bateau dans certains cas. C’est un sujet très important.
J’ai peut-être mal compris, alors je veux simplement m’assurer que nous clarifions le fait que, en rendant plus de spectre disponible — et les chiffres que vous avez mentionnés relativement aux pourcentages... vous avez parlé de ceux de Terre-Neuve-et-Labrador — dans le cadre d’un processus d’enchères afin que les gens puissent l’acheter et le vendre, où est la garantie que cela améliorera les possibilités d’accès dans les régions rurales du pays?
Je ne suis pas certain d’avoir bien compris. J’essaie de savoir si le fait de mettre plus de choses sur la table signifie que plus de gens auront l’occasion de participer.
Le sénateur D. Patterson : Merci de la question, sénateur Manning.
Je devrais probablement décrire l’objet du projet de loi comme étant le déploiement du spectre inutilisé plutôt que le fait de rendre plus de spectre disponible. On est en train de l’accumuler, et il y a un long historique d’abus de ce genre. L’objet du projet de loi est de déployer ce spectre inutilisé dans un délai raisonnable; le projet de loi propose un délai de trois ans.
Lorsque vous parlez de connecter les collectivités rurales, la fibre optique ne sera pas disponible avant longtemps pour bon nombre de collectivités rurales. C’est l’étalon-or, mais ce dont nous avons besoin aujourd’hui et dans un avenir proche, c’est un mélange de spectre de fréquences de faible et de moyenne portée pour connecter les collectivités rurales.
Les fréquences de faible portée peuvent parcourir de longues distances, et les fréquences de portée moyenne transportent beaucoup de données. C’est sans fil. Les deux sont nécessaires pour offrir le même niveau de service Internet que celui dont jouissent les Canadiens des centres urbains. Le projet de loi encouragera la construction d’installations utilisant des fréquences de faible et de moyenne portée en prévoyant des conditions de déploiement uniformes pour les deux bandes dans toutes les zones de service géographiques.
Il faut reconnaître, et c’est tout à son honneur, qu’ISDE a réussi récemment, à certains égards, à mettre en place les fréquences moyennes qui transportent beaucoup de données, mais le gros problème en ce moment est tout le spectre rural inutilisé dans ces fréquences inférieures. Une grande partie de cela tient à la faiblesse des conditions de déploiement. Par exemple, lors d’une vente aux enchères, qui concernait les fréquences inférieures — dans la bande des 700 mégahertz — la seule condition de déploiement reposait sur la connexion des régions urbaines des provinces. Cela signifie que l’entreprise devait seulement, par exemple, connecter 30 % de la population de Terre-Neuve-et-Labrador. Dans les territoires, elle n’avait qu’à connecter 20 % de la population.
Ce n’est pas suffisant. Nous pouvons faire mieux. J’ai donc visé un pourcentage plus élevé dans le projet de loi. Je vous remercie.
Le sénateur Manning : C’est intéressant. Je veux simplement poursuivre dans la même veine.
Quand vous parlez des 30 % garantis à Terre-Neuve-et-Labrador, est-ce 30 % de la population? Oui, d’accord. C’est là que réside le problème, parce que, à Terre-Neuve-et-Labrador, avec une population de 520 000 personnes plus ou moins, plus de la moitié de notre population vit dans la presqu’île Avalon; l’autre moitié est répartie dans une vaste région géographique. Ensuite, au Labrador, environ 30 000 personnes vivent dans une région plus grande que l’île de Terre-Neuve elle-même.
Là où j’habite — et je ne suis qu’à une heure et demie de St. John’s — nous n’avons qu’un seul fournisseur pour notre service Internet. Lorsque je fais des appels et que je m’informe à ce sujet et que je travaille avec d’autres personnes, on me dit que c’est le coût; on ne cesse de parler du coût de la prestation du service.
Pour ce qui est de rendre le spectre plus accessible, savez-vous s’il y a des endroits où davantage de spectre a été rendu disponible et où il a été utilisé? S’ils rendent le spectre plus accessible à Terre-Neuve-et-Labrador, les fournisseurs reviennent à la charge et parlent du coût. Comment pouvons-nous trouver un juste milieu entre la possibilité de l’avoir et le coût de l’approvisionnement?
Le sénateur D. Patterson : Merci de la question, sénateur Manning.
L’incitation à utiliser le spectre disponible fourni par une vente aux enchères tient à un délai de trois ans, qui est intégré dans le projet de loi. C’est l’incitatif. Si vous ne l’utilisez pas dans les trois ans, le ministre peut révoquer la licence. C’est précisé dans le projet de loi.
Le ministre a eu ce pouvoir, mais à ma connaissance, il ne l’a jamais utilisé. Vous pouvez poser la question aux représentants, mais à ma connaissance, il n’a jamais été utilisé.
Vous avez tout à fait raison, sénateur Manning, lorsque vous vous attendez à servir 30 % de la population, vous pouvez facilement le faire dans les régions urbaines au détriment des régions rurales. C’est exactement ce qui se passe au Canada en ce moment. Mon projet de loi vise donc une cible plus élevée de 50 % de la population afin de mieux l’appliquer aux populations rurales des provinces et des territoires.
C’est essentiellement ce que l’on souhaite accomplir dans ce projet de loi. Dans ma région, nous n’avons essentiellement qu’un seul fournisseur également, et c’est parce que les gens conservent le spectre et s’en tirent en ne desservant pas les gens des régions rurales. Cela nous coûtera moins cher à déployer que la fibre optique, mais il est malheureusement plus rentable de le conserver.
Le sénateur Manning : Combien de temps ont-ils le droit de le conserver?
Le sénateur D. Patterson : Eh bien, dans le cadre de mon projet de loi...
Le sénateur Manning : Dans le cadre de votre projet de loi.
Le sénateur D. Patterson : Trois ans.
Le sénateur Manning : Si quelqu’un a du spectre aujourd’hui, peut-il le conserver pour toujours? Il ne semble pas y avoir de limite de temps. Lorsque vous avez mentionné plus tôt ce qu’ils paient pour cela et le prix qu’ils en tirent lorsqu’ils vendent, nous sommes définitivement dans le mauvais domaine ici.
Le sénateur D. Patterson : Oui, sénateur Manning. Les conditions de déploiement actuelles se situent entre 8 et 10 ans; c’est beaucoup trop long.
Le sénateur Manning : Beaucoup trop long, oui. Et ils le vendent pour le double de ce qu’ils ont payé, et dans certains cas, plus encore.
Le sénateur D. Patterson : Et vous pouvez le vendre en toute impunité avec un gros bénéfice, au détriment de l’intérêt public.
Le sénateur Manning : Nous devrions demander nous-mêmes une partie du spectre.
La sénatrice Simons : Vous savez, sénateur Patterson, ce genre de « squattage du spectre » me rappelle la fable grecque d’Ésope, Le chien dans la mangeoire. Vous n’allez pas laisser quelqu’un d’autre l’avoir, mais vous n’allez pas l’utiliser non plus.
Je voulais me pencher plus particulièrement sur les conditions de la licence de spectre que vous énoncez dans le paragraphe 5(1.11). Lorsque vous dites « fournir des services à au moins 50 % de la population », vous ne voulez pas dire que les gens doivent s’inscrire comme clients; vous voulez dire qu’ils doivent avoir la possibilité de s’inscrire comme clients. Est-ce bien cela?
Le sénateur D. Patterson : C’est exact.
La sénatrice Simons : Je ne veux pas que les gens pensent que cela signifie que vous devez avoir une pénétration de marché de 50 %. Cela signifie que vous devez avoir une accessibilité au marché de 50 %.
Le sénateur D. Patterson : C’est la fourniture du service qui donne l’option de la connectivité, oui.
La sénatrice Simons : J’ai beaucoup de sympathie pour les intentions du projet de loi, parce que le squattage du spectre a été un gros problème dans de grandes parties des régions rurales de l’Alberta, mais je veux comprendre. Trois ans, cela me semble un peu court, non pas pour commencer à rendre le spectre disponible, mais pour avoir une accessibilité de 50 %, surtout dans les grandes régions rurales et éloignées. Je me demande comment vous en êtes arrivés à ce ratio de 50 % sur trois ans.
Le sénateur D. Patterson : Merci pour la question, sénatrice Simons. Je sais bien qu’il n’est pas facile de déployer le spectre. Essentiellement, cela obligerait la construction de tours de téléphonie cellulaire. C’est un défi dans les régions éloignées où les infrastructures de transport sont parfois mauvaises. Dans la limite de mes ressources, j’ai parlé à des ingénieurs des principaux fournisseurs de services. De plus, vous devez reconnaître que des capitaux sont nécessaires. Je me suis efforcé de trouver un ensemble de conditions d’emploi qui m’apparaissait réalisable, mais qui incitait aussi les entreprises à travailler rapidement et avec diligence pour que les Canadiens soient connectés.
Le délai de trois ans est l’ensemble des conditions sur lesquelles je me suis arrêté après avoir eu ces discussions. Je dirai que c’était arbitraire, mais d’après mes discussions, j’ai pensé que c’était raisonnable et que cela changeait beaucoup des conditions laxistes actuelles.
La sénatrice Simons : Croyez-moi, j’appuie l’idée de quelques bâtons pour faire bouger les squatteurs, mais je suis juste un peu inquiète lorsque nous arrivons au paragraphe 5(7), qui concerne la responsabilité civile. Ce paragraphe permettrait à toute personne dans la zone géographique couverte par la licence de poursuivre en dommages-intérêts le titulaire d’une licence de spectre qui ne prend pas les dispositions nécessaires pour qu’elle soit servie. Je veux comprendre exactement la façon dont cela fonctionnerait et vous demander si vous vous inquiétez que des gens puissent ne pas faire d’offre pour le spectre de peur de ne pas pouvoir... imaginez que je suis une petite entreprise qui essaie de me lancer dans l’industrie et que j’ai en toute bonne foi l’intention d’utiliser mon spectre, mais je pourrais douter de ma propre capacité d’atteindre votre objectif. Y a-t-il un risque que quelqu’un puisse ne pas soumissionner pour le spectre, alors qu’il pourrait être un bon petit concurrent, parce qu’il craint les dispositions de responsabilité civile du paragraphe 5(7)?
Le sénateur D. Patterson : Je pense qu’il est important de souligner en réponse à cette question, sénatrice Simons, que la responsabilité n’entrerait en jeu que si le titulaire ne respecte pas les conditions de déploiement. Les titulaires d’une licence de spectre qui soumissionnent le feraient avec cette compréhension et seraient prêts à respecter les conditions, sinon ils ne soumissionneraient pas. Je pense que la responsabilité doit être comprise comme s’appliquant uniquement lorsqu’un soumissionnaire n’a pas respecté les conditions qu’il a acceptées lorsqu’il a fait son offre.
La sénatrice Simons : Je comprends. Je suppose que ma préoccupation est... Supposons que je suis un petit fournisseur. Je ne suis pas TELUS ou Rogers; je suis quelqu’un de petit qui essaie d’entrer dans ce marché de revente. Je ne prendrais peut-être pas le risque de soumissionner de peur de ne pas pouvoir atteindre le seuil de 50 % dans trois ans et de devoir alors faire face à une responsabilité civile, surtout si je suis incapable de prendre des mesures pour confier à une autre personne la prestation des services. Croyez-moi, le squattage du spectre est un vrai problème. La vente à fort prix du spectre est un vrai problème. Je veux juste m’assurer que le projet de loi n’a pas de conséquences imprévues qui pourraient, en fait, décourager la concurrence.
Le sénateur D. Patterson : Je voudrais renvoyer cette question à ma directrice des affaires parlementaires, Claudine Santos.
Claudine Santos, directrice des affaires parlementaires, bureau de l’honorable sénateur Dennis Glen Patterson, Sénat du Canada, à titre personnel : Bonjour, honorables sénateurs, et merci, sénatrice Simons, pour la question. Je pense que la clé ici, c’est la bonne foi. Il est important de mentionner que la responsabilité civile entre en jeu si la licence de spectre est révoquée, mais avant d’en arriver à la révocation, il y a des parties dans le projet de loi, y compris au paragraphe 5(6), qui confieraient au ministre le pouvoir de communiquer avec le fournisseur avant la révocation. S’il y a une raison raisonnable pour laquelle le fournisseur n’est pas en mesure de fournir 50 % des services dans un délai de trois ans, alors sa licence ne sera pas nécessairement révoquée.
La sénatrice Simons : Merci.
Le sénateur Quinn : Merci, sénateur Patterson et madame Santos, d’être ici ce matin. C’est une discussion vraiment intéressante. Vous avez dit certaines choses qui m’ont fait réfléchir à toute cette question du Canada, qui est en position d’avoir le coût le plus élevé pour ces types de services. Le gouvernement attribue le spectre.
Il est consternant de voir que quelqu’un peut faire une offre, l’obtenir, s’asseoir dessus, puis le vendre à un profit énorme. Votre projet de loi contient-il une disposition qui les empêcherait de faire cela? Autrement dit, contient-il une disposition visant à modifier cet élément du processus afin qu’il ne puisse pas l’obtenir, s’asseoir dessus et le vendre à profit?
La deuxième partie de la question porte sur la révocation d’une licence dans un délai de trois ans, selon le principe « on s’en sert ou on le perd » : y a-t-il des cas où une entreprise fournit un service, mais dispose d’une part de spectre inutilisée? Sa licence devrait-elle être révoquée, ou devrait-on l’obliger à rendre ce spectre au gouvernement et même lui imposer une pénalité financière parce qu’elle a fait une offre en connaissant les conditions? C’est comme si l’on inversait la logique du profit pour adopter une approche plus punitive : ne faites pas d’offre si vous n’êtes pas sérieux et ne pensez pas pouvoir le faire. Ne faites pas d’offre. Ne leur permettez surtout pas de le vendre. Ce ne sont là que quelques-unes des réflexions que m’a inspirées cette discussion, qui m’a vraiment ouvert les yeux.
Le sénateur D. Patterson : C’est la peur de perdre le spectre qui devrait inciter les entreprises à construire. Elles vont toutes faire des offres avec ce délai en tête.
Il y a beaucoup de preuves que le marché est en croissance exponentielle, alors je suis assez confiant qu’il y aura un processus d’enchères sain.
Je n’ai pas eu l’occasion de le mentionner dans ma déclaration liminaire, mais l’une des raisons pour lesquelles j’ai proposé ce projet de loi, c’est que la prochaine vente aux enchères d’une importante bande du spectre est prévue pour juin ou juillet prochain. Donc, si le projet de loi peut aller de l’avant rapidement, nous pourrons peut-être avoir une nouvelle série de conditions et de mesures incitatives pour que cette quantité importante de spectre inutilisé soit effectivement déployée au profit des Canadiens des régions rurales.
Les politiques concernant la mise en réserve doivent être révisées, puisqu’elles ont été mises en place en 2008. C’est un élément qui n’est pas abordé dans mon projet de loi. Le projet de loi est une partie de la solution au problème, mais je suis convaincu que, avec l’exigence ou l’option claire pour le ministre de révoquer une licence de spectre précisée dans la législation — ce serait la directive législative du Parlement — le pouvoir que le ministre détient, mais qu’il n’a pas utilisé, à ma connaissance, sera effectivement utilisé et reconnu par tous comme un véritable incitatif pour tenir la promesse faite par l’entreprise lorsqu’elle a soumissionné pour obtenir ce précieux spectre.
Le sénateur Quinn : Sénateur Patterson, je comprends ce que vous venez de dire, mais c’est aussi une occasion de réagir à certains des problèmes concernant la rétention du spectre, son maintien et sa vente à gros profit? N’est-ce pas l’occasion de s’attaquer à une partie du problème?
Les gouvernements successifs n’ont rien fait pendant que ce processus se déroulait, que des entreprises gagnaient des centaines de millions de dollars et que des services n’étaient pas fournis dans les régions où on en avait tant besoin. Pourtant, les autres Canadiens, qui ont des services, paient les taux les plus élevés au monde.
Est-ce que c’est l’occasion de régler le problème, ou est-ce que le projet de loi s’écarterait du sujet pour faire valoir ce genre d’argument?
Le sénateur D. Patterson : Le projet de loi le souligne en établissant les conditions et en donnant clairement au ministre le pouvoir de révoquer les licences d’utilisation du spectre.
En novembre 2021, ISDE a participé à ce qu’on appelle les licences d’accès, et un important sommet des télécommunications a eu lieu ce même mois. Je n’avais pas les ressources nécessaires pour mener des consultations aussi vastes que si ce projet de loi avait été présenté par le gouvernement, mais ces deux processus... La participation d’ISDE lui-même était remplie d’appels à mettre fin à l’abus du squattage du spectre, pour utiliser l’excellent terme de la sénatrice Simons. Ce terme est un peu plus digne que « trafic de spectre ».
La sénatrice Simons : Ce sont deux choses différentes.
Le sénateur D. Patterson : Il y a un soutien généralisé pour ce changement, et tout le monde sait dans l’industrie que c’est une échappatoire qui a fait l’objet d’abus — dans le respect des règles — dans l’intérêt des transporteurs et non des consommateurs.
Je pense qu’il y aura des conséquences en raison de l’appui généralisé. Si nous pouvons faire avancer le projet de loi d’une nouvelle façon, une nouvelle approche pour la prochaine vente aux enchères du spectre, les soumissionnaires s’y rendront avec les yeux ouverts, en connaissant les nouvelles incitations à déployer le spectre qui, malheureusement, est largement inutilisé à ce jour et qui est disponible comme bien public.
[Français]
La sénatrice Miville-Dechêne : On a déjà parlé, vous et moi, de votre projet de loi sur le spectre, qui évidemment me touche, parce que ce n’est pas normal que, pour faire un certain profit, des compagnies privées s’assoient, comme on dit, sur du spectre.
Ma question est la suivante : au moment des prochaines enchères, j’imagine qu’il y a déjà des compagnies qui vont rester propriétaires du spectre qu’elles ont acheté auparavant; donc, est-ce que votre projet de loi sera, entre guillemets, rétroactif? Est-ce que votre projet de loi s’appliquera à toutes les entreprises qui ont déjà acheté du spectre avant que le projet de loi devienne réalité? Ou alors peut-être que je comprends mal le système.
[Traduction]
Le sénateur D. Patterson : Merci de la question, sénatrice Miville-Dechêne; c’est une bonne question. La réponse courte est « non ». Je pense qu’il serait peut-être punitif ou injuste de modifier rétroactivement les conditions qui existaient au moment de l’acquisition du spectre, mais cela mettra fin à la pratique dans l’avenir.
La sénatrice Miville-Dechêne : Quelle proportion du spectre sera libérée et mise aux enchères la prochaine fois? Est-ce que c’est une grande partie de ce qui se trouve dans le Nord du Canada, ou est-ce que c’est juste une petite partie chaque année? Encore une fois, je ne suis pas une spécialiste de cette question difficile.
Le sénateur D. Patterson : J’aimerais que Mme Santos réponde.
Mme Santos : Merci, sénateur Patterson.
Je ne peux pas vous donner un chiffre exact de la quantité qui sera libérée, mais je peux vous donner un exemple de ce qui s’est passé la dernière fois. Il est important de savoir que, en fonction des normes internationales, la quantité de spectre que l’on recommande de rendre disponible à chaque fournisseur est 100 MHz. Cela aiderait ce fournisseur à déployer correctement quelque chose comme la 5G.
Lors de la dernière mise aux enchères du spectre, seulement 200 MHz ont été rendus disponibles, et en fait — je vais vous répondre de mémoire —, ce dont je me souviens, c’est que 90 MHz ont été vendus aux enchères comme il se doit et que 70 autres ont fait partie de la politique de mise en réserve. Il y a donc plus de deux fournisseurs, et seulement 200 MHz ont été rendus disponibles, ce qui est bien en deçà du seuil dont vous auriez besoin.
La sénatrice Miville-Dechêne : C’est donc aussi un problème.
Mme Santos : C’est aussi un problème.
La sénatrice Miville-Dechêne : Mais cela n’est pas abordé dans votre projet de loi, n’est-ce pas?
Mme Santos : En effet, il y a beaucoup d’éléments nécessaires pour que le Canada se mette au diapason des autres pays de l’OCDE. Ce projet de loi n’est qu’une pièce du casse-tête.
La sénatrice Miville-Dechêne : Sénateur Patterson, dans votre dernier discours, vous avez aussi dit que 80 % du spectre vendu dans les régions rurales n’était pas utilisé; il a été acheté par des entreprises qui ne l’ont pas utilisé. Comment êtes-vous arrivé à ce chiffre particulier?
Le sénateur D. Patterson : Nous avons obtenu cette information de sources de l’industrie que nous avons consultées dans le cadre de l’élaboration du projet de loi.
La sénatrice Miville-Dechêne : S’agit-il d’une estimation?
Le sénateur D. Patterson : C’est la meilleure estimation, oui, il ne semble pas y avoir... ISDE a des cartes qui montrent le déploiement du spectre à l’échelle du Canada, mais il n’y a pas beaucoup de données détaillées concernant ce qui est déployé et ce qui est disponible.
La sénatrice Miville-Dechêne : Merci.
Mme Santos : Pour renchérir, nos contacts au sein de l’industrie ont accès à des cartes qui montrent très clairement quelles licences ont été achetées et si elles ont été déployées.
Nous avons donc vu, par exemple, des cartes que nous n’aurions peut-être pas dû voir entre l’Alberta et la Colombie-Britannique. Nous pouvions voir que 80 % de ce spectre était détenu et n’était pas déployé par certaines entreprises.
La sénatrice Miville-Dechêne : Et nous ne pouvons pas y avoir accès; sont-elles secrètes?
Mme Santos : Il est difficile de mettre la main dessus, mais je suis sûre que lorsque les professionnels de l’industrie comparaîtront mercredi, c’est quelque chose que le comité pourrait absolument demander.
La sénatrice Miville-Dechêne : Merci. J’adore les documents.
La sénatrice Dasko : Sénateur Patterson, j’aimerais revenir à la dynamique du marché. Vous avez dit que les titulaires de licence vendent le spectre pour des profits exorbitants, mais quelqu’un l’achète; quelqu’un paie les prix exorbitants qui sont proposés. Les acheteurs qui ont payé une fortune pour cela déploient-ils le spectre à ce moment-là? Les consommateurs paient-ils pour cela en fin de compte? De toute évidence, ils ont payé des prix énormes pour le spectre.
Que se passe-t-il réellement sur le marché? Le spectre finit-il par être déployé par ces institutions et ces entreprises qui ont payé autant, ou trouvent-elles encore d’autres acheteurs pour payer des prix encore plus exorbitants pour les licences? J’essaie de comprendre le fonctionnement de la dynamique, parce qu’on ne peut pas continuer de payer des prix exorbitants. Peu importe qui vous êtes, vous devez justifier votre investissement d’une façon ou d’une autre. Pouvez-vous m’éclairer sur ce qui se passe dans ces situations fréquentes?
Le sénateur D. Patterson : Sénatrice Dasko, merci de poser la question. Si vous regardez l’exemple de Shaw que j’ai cité, l’entreprise a payé, en 2008, 190 millions de dollars pour du spectre qu’elle n’a pas déployé, mais qu’elle aurait pu déployer avec un profit par rapport au coût de 190 millions de dollars. Ensuite, elle l’a vendu pour 350 millions de dollars en 2013. Donc, le coût le plus élevé a été absorbé par le nouvel acheteur, ce qui signifie qu’il y a eu un coût plus élevé pour le consommateur. C’est le facteur : lorsque le spectre n’est pas utilisé, il prend de la valeur et devient plus coûteux pour le consommateur.
Si Shaw — et je ne veux pas m’en prendre uniquement à Shaw —, mais s’il avait été tenu de déployer ce spectre dans les trois ans suivant 2008, le coût du spectre aurait été de l’ordre de 190 millions de dollars plutôt que des 350 millions de dollars que le nouvel acheteur a dû payer pour obtenir la même bande de fréquences en 2013. C’est pourquoi je pense que les coûts se sont accélérés. Il y a eu des profits sur un spectre inutilisé dont la valeur augmente au fil du temps. C’est pourquoi je veux réduire le temps avec le projet de loi.
La sénatrice Dasko : Donc, ces acteurs déploient le spectre, mais parce qu’ils l’ont payé si cher, ils doivent récupérer leur investissement, donc le coût est refilé aux consommateurs.
Le sénateur D. Patterson : Ils ne doivent pas nécessairement déployer le spectre parce qu’ils s’en sont tirés à bon compte en ne le déployant pas. Il n’y a pas de garantie qu’un nouvel acheteur ne fera pas la même chose et ne spéculera pas.
La sénatrice Dasko : Le truc, c’est qu’ils ont payé très cher pour cela. Pourquoi paieraient-ils autant? Ils doivent faire quelque chose. Ils ont acheté cette chose. Quelque part, vous devez en tirer de l’argent, alors vous allez soit le vendre à quelqu’un d’autre, soit le déployer et faire payer les consommateurs, soit peut-être vous tourner vers le gouvernement. Je ne fais que lancer des possibilités ici.
Le sénateur D. Patterson : Merci.
Dans certains cas, ils respectent les conditions de déploiement minimum et feront un déploiement en fonction des normes laxistes que j’ai énoncées qui sont exigées par ISDE, mais il est aussi profitable de s’asseoir sur des parties de ce spectre inutilisé. Si vous écoutez certaines des conférences téléphoniques que les dirigeants d’entreprise tiennent avec les investisseurs relativement à leurs rapports trimestriels, ils se vantent d’avoir réalisé des profits en conservant le spectre, ce qui profite aux actionnaires, mais coûte cher aux consommateurs.
La sénatrice Dasko : Merci.
La sénatrice Simons : Voilà un comportement capitaliste assez normal. Les gens achètent des propriétés, et ensuite ils ne les mettent pas en valeur. Des gens ont acheté un terrain au bout de mon pâté de maisons à Edmonton, et ils ont modifié son zonage à la hausse, puis l’ont revendue. C’est ce que font les entreprises sur le marché libre. Le défi, ici, c’est que nous avons affaire à un bien public, le spectre, qui n’est pas comme tout le reste.
Pensez-vous qu’un changement culturel soit également nécessaire? Vous venez de dire qu’il y a des entreprises qui ont une obligation fiduciaire envers leurs actionnaires de maximiser leurs profits, mais elles travaillent dans ce qui était autrefois... Je suis à peine assez vieille pour me souvenir de l’époque où les compagnies de téléphone n’étaient pas des entités privées, mais, en Alberta du moins, elles appartenaient à la ville et à la province. C’est encore vrai en Saskatchewan, la meilleure province à une exception près, la Saskatchewan.
Je me demande si le vrai problème n’est pas que nous avons deux modèles de fonctionnement de l’économie qui sont en conflit.
Le sénateur D. Patterson : Vous avez parfaitement décrit la situation, sénatrice Simons. Les fournisseurs de service sont des entreprises à but lucratif, essentiellement, et ils ont agi dans le respect des règles afin de maximiser les profits pour leurs actionnaires, mais le spectre est un service public. C’est le gouvernement qui devrait être le gardien de l’intérêt public.
Mon affirmation, ici, avec le plus grand respect pour ISDE, c’est qu’il a été laxiste dans sa protection de l’intérêt public. Il n’a pas révoqué la licence d’utilisation du spectre, pour autant que je sache, pour cause de non-déploiement, et il a laissé les collectivités rurales être négligées, tout en présidant à un système qui permet aux entreprises d’obtenir le crédit de la prestation de services faciles et peu coûteux dans les régions urbaines.
Donc, oui, il faut un nouvel équilibre en faveur de l’intérêt public, et le projet de loi prévoit des incitatifs législatifs clairs pour que le ministre le fasse. Il subsiste encore beaucoup de pouvoirs pour détenir ces licences et établir des politiques, mais c’est une orientation législative pour dire que nous ne voulons plus que ce squattage du spectre soit autorisé en toute impunité.
Le président : La vice-présidente m’a intimé de lui donner le dernier mot.
La sénatrice Miville-Dechêne : Je veux faire suite aux commentaires de la sénatrice Simons concernant les obligations fiduciaires des entreprises.
Nous essayons de régler un problème, mais il y en a bien d’autres. Le fait que les entreprises au Canada aient une obligation fiduciaire envers la société et les actionnaires me semble, dans ce cas particulier, lorsque les intérêts des consommateurs et le bien commun sont en jeu... il n’est pas logique qu’elles ne prennent pas en considération plus que les intérêts de ceux qui font des profits. Alors, faisons cette révolution, d’accord?
Le sénateur D. Patterson : Je serais heureux de recevoir votre soutien, chers collègues.
La chose que j’aurais dû mentionner en répondant à la sénatrice Simons, c’est que le gouvernement gagne beaucoup d’argent avec ces mises aux enchères du spectre. Je pense que le chiffre de la dernière vente aux enchères du spectre était de 9 milliards de dollars, et cet argent va dans les recettes générales; il ne va pas dans les subventions aux collectivités rurales et éloignées.
Le gouvernement lui-même a profité de la vente aux enchères du spectre au détriment du grand public, surtout dans les régions rurales et éloignées. Nous devons trouver un meilleur équilibre et faire un petit pas dans une sorte de nouvelle approche révolutionnaire. Les pays du monde entier s’en tirent beaucoup mieux. L’Australie est, je crois, un exemple phénoménal d’un pays comportant beaucoup de régions rurales éloignées qui a ciblé et encouragé les régions rurales avec succès grâce à la large bande et au spectre. C’est un petit pas dans cette direction. Merci.
Le président : Je vais poser une dernière question et faire un dernier commentaire également. C’est un sujet très pertinent, sénateur Patterson. C’est très important pour le pays. Je viens de voir en ligne une histoire qui vient de sortir, CBC signals plans to go full streaming, ending traditional TV and radio broadcasts, autrement dit, CBC/Radio-Canada prévoit passer à la diffusion en continu et mettre fin à la radiodiffusion traditionnelle. Cela est très intéressant compte tenu du débat que nous avons eu au comité au cours des 10 derniers mois. Ironique, c’est finalement le mot qui convient.
Sénateur Patterson, nous avons toutes sortes de difficultés afin d’obtenir la bande passante et le spectre nécessaire pour desservir les régions en ce moment. À mon avis, CBC/Radio-Canada a enfreint ses obligations en matière de licences lorsqu’elle fournit des services à des régions éloignées du pays. Lorsque nous recevons un signal comme celui-ci de CBC/Radio-Canada, si elle se dirige dans cette direction, ce qu’elle fera invariablement, qu’arrivera-t-il à ces régions éloignées du pays? Qu’advient-il de notre diversité régionale dont nous avons toujours parlé? Dans quelle mesure devrions-nous être inquiets, sénateur Patterson, à ce sujet?
Le sénateur D. Patterson : Vous savez, je vis dans une région qui dépend fortement de CBC/Radio-Canada. J’ai entendu le sénateur Downe parler de l’importance de CBC/Radio-Canada dans sa petite région. C’est simplement parce que nous n’avons pas d’autres options. Lorsque j’entends parler de la possibilité que CBC/Radio-Canada passe à la diffusion en continu, cela m’inquiète, car sans un meilleur équilibre de la disponibilité du spectre dans les régions qui ont le plus besoin d’un radiodiffuseur public, nous allons continuer de priver les Canadiens des régions rurales de connexions à des services que la plupart des Canadiens des régions urbaines tiennent pour acquis. Je pense qu’il est vraiment essentiel, alors que nous passons à la 5G et au-delà, que les régions rurales du pays ne soient pas laissées pour compte. C’est un outil pour égaliser ce qui a été injuste jusqu’à présent dans la politique publique canadienne.
Le président : Merci, sénateur Patterson, et merci de votre témoignage. Merci pour votre projet de loi. Bien sûr, nous poursuivrons notre étude et nous ferons rapidement rapport à la Chambre. Je sais que vous n’êtes pas un membre permanent du Comité des transports et des communications, mais comme c’est votre privilège, vous êtes le bienvenu pour participer à tout moment. Merci, sénateur Patterson.
Nous allons maintenant passer à notre prochain groupe de témoins sur l’étude du projet de loi S-242. Nous avons eu le privilège d’entendre le sénateur Patterson, et nous accueillons maintenant nos intervenants d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada : nous recevons M. Matthew Kellison, directeur général intérimaire, Direction générale de la politique du spectre; et M. Marc-André Rochon, directeur principal, Direction générale des opérations de la gestion du spectre.
[Français]
Pour commencer, j’ai une question plutôt simple. Pourquoi la facture des Canadiens est-elle la plus élevée pour les services de cellulaires et d’Internet? Au cours de plusieurs campagnes électorales, le gouvernement s’est engagé envers les Canadiens à régler ce problème, qui est profond. Or, encore en 2023, le problème est pire que jamais.
[Traduction]
C’est quelque chose qui nous préoccupe depuis très longtemps : pourquoi les Canadiens paient-ils parmi les taux les plus élevés au monde pour les services de cellulaire et d’Internet? L’un ou l’autre d’entre vous peut s’attaquer à cette question.
Matthew Kellison, directeur général intérimaire, Direction générale de la politique du spectre, Innovation, Sciences et Développement économique Canada : Merci, monsieur le président. Je suis heureux de commencer. Donc, il est vrai...
Le président : En fait, je vais vous interrompre, parce que le président est un peu figé. Je suppose que nous avons eu une longue pause, et je dois reprendre le rythme des choses. Je suis passé directement aux questions, ce qui montre à quel point je suis emballé par le sujet, et j’ai retiré à nos témoins le droit de présenter leur déclaration liminaire. Je m’excuse auprès de M. Rochon et de M. Kellison. Nous allons tout recommencer, et je vous cède la parole pour vos déclarations liminaires. Nous reviendrons à ces questions plus tard.
M. Kellison : Merci, monsieur le président, de me donner l’occasion de m’adresser au comité sur ce sujet important et d’actualité. Comme vous l’avez mentionné, je m’appelle Matthew Kellison et je suis directeur général intérimaire de la Direction générale de la politique du spectre au ministère de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique. Je suis accompagné de mon collègue Marc-André Rochon, directeur principal de la Direction des opérations de la gestion du spectre.
Entre autres responsabilités, ISDE gère le spectre sans fil au Canada au nom du ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie pour optimiser les avantages économiques et sociaux que la population canadienne peut retirer de l’utilisation de cette importante ressource publique. Cette responsabilité englobe aussi le spectre mobile commercial que nous gérons dans l’optique de réaliser nos objectifs consistant à améliorer la qualité, la couverture et les prix dans l’intérêt de la population canadienne.
Ce travail de gestion du spectre n’est pas seulement rattaché aux téléphones cellulaires, aux réseaux sans fil et à la connectivité Internet. Il vise aussi à veiller à ce que la population canadienne puisse avoir accès à une vaste gamme d’applications personnelles, commerciales, militaires et scientifiques, ainsi qu’à d’autres applications liées aux consommateurs, à la sécurité nationale et à la sécurité publique.
Conformément à la Loi sur la radiocommunication, le ministre dispose de vastes pouvoirs et d’une grande latitude en matière de réglementation du spectre sans fil et de ses diverses utilisations. Cette latitude lui permet de veiller à ce que le spectre puisse servir à répondre à une multitude de besoins et d’utilisations en faisant appel à divers modèles de délivrance de licences.
Il n’y a pas de modèle universel en ce qui concerne les licences de spectre. ISDE délivre des licences de spectre assorties de différentes modalités adaptées aux divers besoins, notamment en ce qui concerne les services mobiles 5G, les services Internet résidentiels fixes, les services par satellite et les réseaux de sécurité publique. ISDE définit aussi des règles permettant à la population canadienne d’utiliser le spectre sans licence dans le cas notamment des ouvre-portes de garage, des interphones de surveillance de bébé et des réseaux sans fil à domicile.
Le cadre législatif existant nous permet d’adapter nos politiques et processus à ces situations en considérant les caractéristiques du spectre, des obligations et tendances internationales, des avancées technologiques et des utilisateurs probables.
Notre processus de délivrance de licences de spectre s’appuie également sur les résultats de consultations publiques menées auprès des parties prenantes, notamment les petits et grands fournisseurs, les associations industrielles et techniques, les utilisateurs gouvernementaux et municipaux et les citoyens canadiens. Nous pouvons ainsi établir des conditions de licence qui reflètent les diverses réalités géographiques et démographiques du Canada, la disponibilité de l’équipement, les capacités technologiques et les caractéristiques des réseaux sans fil.
En ce qui concerne les conditions de licence pour le spectre mobile, celles-ci comprennent des exigences de déploiement visant à ce que les fournisseurs de services utilisent ou perdent le spectre qu’ils détiennent. Ces exigences stipulent que les fournisseurs doivent atteindre les objectifs de couverture à certaines étapes, en tenant compte de facteurs tels que la densité démographique, la géographie et les coûts de construction. À mesure que nous libérerons plus de fréquences du spectre, nous continuons de renforcer nos exigences de déploiement en établissant des objectifs plus ambitieux ainsi que des zones de licence plus petites afin de veiller à ce que la couverture soit dirigée vers les communautés rurales.
Par exemple, lors de notre mise aux enchères de 2021 des licences de spectre de la bande de 3 500 mégahertz, nous avons utilisé une structure à deux niveaux pour les exigences de déploiement. Les entreprises qui offrent déjà des services mobiles devront déployer ce spectre au sein de leurs réseaux existants en se conformant à des échéances plus rapprochées, de cinq ans. Hors de ces réseaux, nous appliquons aussi des exigences de couverture générales fondées sur la concentration de la population qui sont progressivement rehaussées. Ces conditions s’appliquent dans l’ensemble des 172 zones de service différentes couvrant le Canada, ce qui permet d’assurer la connexion de la population canadienne dans les marchés à la fois ruraux et urbains.
Nous prenons actuellement d’autres mesures pour accentuer le principe du « on s’en sert ou on le perd » en ce qui concerne le spectre. Nous avons récemment mené des consultations sur un nouveau processus de délivrance de licences qui permettra l’accès à des portions du spectre sous licence inutilisées dans les régions rurales et éloignées, même dans les endroits où les conditions de déploiement ont déjà été respectées. Nous avons aussi récemment mené des consultations sur un processus non concurrentiel local de délivrance de licences qui permettra d’obtenir un accès facile et localisé au spectre 5G pour les petits fournisseurs de services Internet, les communautés autochtones et les utilisateurs industriels novateurs, notamment ceux qui souhaiteraient brancher un site d’exploitation minière ou automatiser une usine ou une installation d’aquaculture. Nous prendrons nos décisions quant à ces deux consultations au cours des prochains mois.
Finalement, même si ces politiques et programmes visent avant tout à assurer l’utilisation optimale du spectre, il nous incombe aussi de veiller à ce que les engagements en matière de déploiement soient honorés. Nous vérifions que les titulaires de licences se conforment bel et bien à ces conditions pour assurer l’utilisation du spectre en temps utile et nous demandons aux titulaires de licences de présenter des rapports annuels de conformité. Selon nos récentes vérifications, presque 98 % des titulaires de licences dont les dates prévues de réalisation des étapes de déploiement approchaient avaient déjà atteint ou dépassé les objectifs de déploiement.
Dans les cas où des titulaires de licences ne se conforment pas aux conditions de déploiement prévues, nous pouvons nous appuyer sur toute une série d’outils pour y remédier. Nous sommes souvent en mesure de trouver avec des titulaires de licences des moyens d’en arriver à leur conformité et de garantir que les clients actuels ne perdent pas les services dont ils ont besoin. Toutefois, dans certaines situations, il peut arriver que nous devions recourir à des mesures exécutoires, notamment la révocation de licences.
Nous disposons déjà du cadre législatif et des outils nécessaires pour définir des exigences de déploiement cohérentes, amener les titulaires de licences à les observer et favoriser l’amélioration continue des services pour les Canadiens. Nous voulons ainsi formuler des objectifs ambitieux mais réalistes, non seulement pour les titulaires nationaux, mais aussi pour l’ensemble des fournisseurs, et apporter aux titulaires de licences un degré de prévisibilité adéquat pour la planification de leurs investissements et de leurs innovations tout en favorisant l’utilisation efficace des ressources spectrales limitées du Canada.
Monsieur le président, merci encore une fois de m’avoir offert l’occasion de vous entretenir aujourd’hui de ce sujet très important. Mon collègue et moi-même sommes à votre disposition pour répondre à vos questions.
Le président : Merci, monsieur. Voulez-vous que je répète la question que je voulais poser en premier? Je pense avoir été clair, d’entrée de jeu : Pourquoi la facture des Canadiens est-elle parmi les plus élevées au monde pour les services de cellulaire et d’Internet? Si toutes nos normes et toutes nos règles sont censées donner aux Canadiens le plus de connectivité possible, les meilleurs services possible, pourquoi n’est-ce pas ce que nous faisons? Pourquoi y a-t-il au pays des régions éloignées qui n’ont pas accès aux services, et pourquoi, je le redemande, payons-nous une fortune pour ces services?
M. Kellison : Merci, monsieur le président. Même si nous avons observé une certaine amélioration quant au prix des services sans fil au Canada, nous avons manifestement encore du pain sur la planche. Le sénateur Patterson a mentionné au cours de la dernière réunion que c’est l’une des raisons pour lesquelles nous avons pris des mesures favorables à la concurrence lors de nos enchères au cours des dernières années, par exemple en réservant une partie du spectre ou en plafonnant les fréquences pour limiter la quantité de spectre que chaque fournisseur peut possiblement acquérir. Nous faisons cela parce que nous savons que le marché canadien du sans-fil est concentré, et nous avons essayé de prendre des mesures pour améliorer la concurrence dans le marché, parce que c’est la concurrence qui permet d’abaisser les prix pour les consommateurs.
Le Bureau de la concurrence a récemment constaté que, dans les régions où les trois titulaires nationaux devaient concurrencer un fournisseur régional fort, les prix dans ces marchés descendaient de 35 à 40 %. C’est en partie pour cela que nous prenons des mesures pour promouvoir la concurrence, mais nous savons que nous devons en faire davantage.
Nous savons aussi que, dans les régions rurales et éloignées, il y a certaines choses que nous pouvons faire pour améliorer la connectivité, en déployant des zones de service plus petites et plus ciblées. C’est d’ailleurs ce que nous avons fait lors de nos dernières enchères, en plus de renforcer les exigences de déploiement, tant les exigences de déploiement générales que les exigences pour les réseaux mobiles qui permettent de veiller à ce que le spectre puisse être utilisé rapidement là où l’infrastructure existe.
Nous comprenons bien le point que vous avancez. Je pense que nous disposons d’un certain nombre de leviers stratégiques : certains axés sur le spectre, et d’autres plus généraux qui touchent à la politique sur le service sans fil, mais cela dépasse un peu le sujet dont il est question aujourd’hui. Vous avez tout à fait raison de soulever ce point, monsieur le président, et nous continuons d’y travailler.
La sénatrice Wallin : Vous avez entendu l’exposé du sénateur Patterson. Le processus de consultation du gouvernement du Canada à ce sujet dure depuis au moins 10 ou 15 ans, parce que cela remonte à 2008 environ. Ne serait-ce pas plus simple si ce projet de loi était adopté, tout bonnement?
M. Kellison : Je dirais que nous avons quelques préoccupations en ce qui concerne le libellé du projet de loi. Dans certains cas, l’exigence de déploiement fixe une cible de 50 % d’ici trois ans. Dans certains cas, c’est moins strict que ce que nous utilisons présentement. J’ai parlé des enchères de la bande de 3 500 mégahertz, où nos exigences étaient que, si vous exploitez déjà un réseau de services mobiles, vous devez déployer ce spectre dans une proportion de 90 % dans une échéance de cinq ans et de 97 % dans une échéance de sept ans. Dans une échéance de dix ans, vous êtes aussi tenu de couvrir 95 % des zones rurales à l’extérieur. Actuellement, ces réseaux fournissent un service à 98 % ou 99 % des Canadiens, alors on parle essentiellement de 90 à 98 % dans une échéance de cinq ans, et de 97 % dans une échéance de sept ans. Donc, le spectre va être utilisé très rapidement, et bien au-delà de la couverture de base de 50 %.
En même temps, nous savons que dans les régions rurales — et le sénateur Patterson a donné quelques exemples d’exigences de déploiement lors d’enchères plus anciennes —, les exigences de déploiement sont fixées à partir de consultations publiques. Nous entendons tout le temps, même de la part des grands fournisseurs, que nos exigences sont trop strictes, mais c’est évidemment le genre de choses que nous prenons avec un grain de sel. Mais nous devons aussi indiquer que nous voulons que le spectre soit utilisé. Dans les régions où la densité de population est très basse, où il faut construire beaucoup de pylônes pour peu de gens, cela peut être difficile de faire une analyse de rentabilité pour justifier l’utilisation du spectre. Donc, quand nous fixons des exigences de déploiement et que nous menons des consultations à ce sujet, nous essayons de trouver des cibles réalistes pour les fournisseurs, mais qui permettront aussi de veiller à ce que le spectre soit utilisé.
Nous avons tenu des enchères des licences de spectre restantes, le mois dernier, pour des licences qui nous avaient été remises, comme le spectre dans le Nord, dont les prix minimums étaient extrêmement faibles, mais nous avons été incapables de les vendre, même avec les conditions de déploiement, que certains ne jugeaient pas assez strictes. Nous voulons réellement nous assurer que le spectre est utilisé, et nous voulons réellement nous assurer que les exigences de déploiement correspondent à la possibilité qu’il soit utilisé et aussi à la rentabilité économique pour les fournisseurs qui vont l’utiliser. Mais nous voulons réellement les inciter à le faire, et c’est pourquoi nous continuons de renforcer les exigences au fil du temps.
Quand je dis qu’il n’y a pas de solution unique pour toutes les licences de spectre, cela vaut aussi pour les conditions de déploiement. Nous voulons éviter qu’il y ait des conditions qui ne sont pas suffisamment strictes dans certaines régions ou qui empêcheraient les titulaires d’utiliser le spectre ou, dans d’autres cas, de vouloir utiliser le spectre.
La sénatrice Wallin : Je ne veux pas qu’on se perde trop dans les détails, mais je pense que ce qui compte, en partie, c’est la couverture rurale par opposition à la couverture urbaine. Quand il y a plus de déploiement, cela veut dire qu’il y a 49 nouveaux pylônes à Regina, et rien du tout dans le Nord de Saskatoon, d’un bout à l’autre de la route. On a installé des pylônes... par exemple, je vis près de la route 5, alors on a le service 911, mais il y a à peine trois ans, il n’y avait rien. Mais le fait est que vous installez tout cela près d’une autre route, où personne n’habite.
Si le pylône était installé deux kilomètres plus loin, il rejoindrait une population de base de 200 ou de 300 ou de 120 personnes, et les personnes sur l’autoroute pourraient tout de même appeler le 911. Tout dépend de comment on tourne... c’est la base : il va y avoir un pylône sur le territoire des Premières Nations qui est orienté vers l’intérieur, alors qu’il y a une centaine de personnes qui vivent à moins d’un demi-kilomètre dans l’autre direction. J’ai tout simplement l’impression... Je sais que vous avez des exigences d’utilisation, mais ce que j’essaie de dire, c’est que nous avons besoin d’une utilisation plus intelligente.
Pourriez-vous, d’une façon ou d’une autre, mettre cela en œuvre, dans le système que vous utilisez actuellement?
M. Kellison : Pour ce qui est des exigences relatives à la population... Je veux dire, c’est vrai : nous disons en quelque sorte « d’accord, si vous devez couvrir X %, nous n’allons pas vous dire qui vous devez servir ». Cela correspond... habituellement, on va commencer à construire dans les régions urbaines avant les régions rurales, parce que c’est là que les gens se trouvent et que c’est plus rentable.
En même temps, quand nous imposons une exigence de déploiement générale, nous essayons de veiller à ce qu’il y ait une application réelle pour toute la zone de licence. Une chose que nous avons faite au cours des dernières enchères, c’est de restreindre de plus en plus les zones de licence. Dans le passé, nous accordions peut-être une licence d’utilisation du spectre pour toute une province, et nous disions : « Vous devez couvrir X % de la population dans cette zone de licence. » Dans certains cas, c’était très facile de s’acquitter de cette exigence en desservant uniquement les zones urbaines. Si 50 % de la population de l’Ontario vivent dans trois villes, pas besoin d’aller plus loin.
En même temps, j’ai aussi parlé de l’enchère que nous avons tenue l’an dernier et aussi de l’enchère à venir en octobre pour les licences de 3 800 mégahertz, pour lesquelles nous avons ce qu’on appelle des zones de licences de niveau 4. Je ne veux pas me perdre dans les détails, comme vous avez dit, mais je peux dire que nous avons divisé le pays en 172 zones, dont certaines sont extrêmement rurales.
Par exemple, à Terre-Neuve, plutôt que d’avoir une seule zone de licence, nous en avons cinq. St. John’s a la sienne, Corner Brook a la sienne, Gander a la sienne, et le Labrador aussi. Essentiellement, toutes ces zones ont leurs propres exigences de déploiement. Donc, plutôt que de servir St. John’s et de laisser pour compte le reste de la province, il y a une licence spécifique pour Corner Brook, avec des conditions de déploiement précises. Avec ce genre de cas, ce qu’on essaie de dire, c’est que plus les zones de licence sont ciblées, plus on peut respecter les exigences de déploiement. Au-delà de cela, c’est à l’exploitant de décider de ses activités et de la façon dont il va fournir ses services.
La sénatrice Wallin : Une chose qui me préoccupe — et j’en ai parlé au sénateur Patterson —, c’est qu’il n’est pas question ici de télévision ou de Netflix. Il est question ici d’accès aux soins de santé, tout particulièrement pour les gens... il faut tenir compte de qui est couvert et de si... dans bon nombre de ces collectivités rurales, là où j’habite, la population est vieillissante. Il n’y a pas de services d’autobus qui se rendent en ville, alors c’est la seule façon de communiquer avec les professionnels de la santé en ville. Je pense qu’il y a d’autres choses qui doivent entrer en ligne de compte. Merci.
La sénatrice Simons : Merci beaucoup, monsieur Kellison.
Je pense qu’il y a quelque chose qui me préoccupe. Pendant que j’écoutais votre exposé, vous avez décrit des pouvoirs qui vous donnent la flexibilité d’adapter la réglementation à un client particulier ou à une zone géographique particulière. Le système, comme vous le décrivez, semble génial, mais en réalité, nous savons que le squattage de spectre continue d’être un problème. Si ce projet de loi n’est pas le bon outil, de quel outil avez-vous besoin pour vous assurer que les gens ont accès au spectre? J’ai toute la sympathie du monde pour ce que le sénateur Patterson essaie de faire, mais ce qui me préoccupe, dans le libellé actuel du projet de loi, c’est qu’on risque en fait de dissuader les gens de participer aux enchères et d’entrer sur le marché. Que devons-nous faire, parce que clairement, nous n’obtenons pas ce dont nous avons besoin avec le statu quo.
M. Kellison : Je suis d’accord, dans la mesure où nous avons aussi d’un point de vue législatif certaines préoccupations quant au libellé actuel du projet de loi, relativement aux cibles qui sont fixées et aux dispositions sur la révocation et la responsabilité civile, et aussi aux incitatifs qui en découlent. Tout ce qui s’applique de manière rétrospective, c’est-à-dire qui s’appliquerait à quelqu’un qui a déjà payé pour le spectre et qui a pris des décisions d’investissement conséquentes, nous préoccuperait. Autre chose qui nous préoccuperait, c’est la possibilité de devoir réagir à brûle-pourpoint et tenir une enchère dans les 60 jours, parce qu’organiser une enchère — surtout que les entreprises ont besoin de temps pour élaborer une stratégie et réunir des fonds —, c’est loin d’être facile.
Au sujet des outils, nous sommes d’avis que le cadre législatif que nous avons suffit. Présentement, le ministre a le pouvoir de modifier, de suspendre, de délivrer et de révoquer les licences, et il a aussi le pouvoir de fixer des conditions de licences très vastes, concernant par exemple la couverture de la population ou autre chose. Nous envisageons de mettre aux enchères des bandes de très hautes fréquences au cours des prochaines années; ce sont des bandes qui couvrent les distances extrêmement courtes, mais dont la capacité est très élevée. Dans ce genre de cas, la couverture de la population n’est pas nécessairement le meilleur indicateur. Nous allons peut-être examiner le nombre de stations qui ont été déployées, parce qu’essentiellement, c’est le genre de choses que vous utilisez pour couvrir un immeuble ou un pâté de maisons, mais pas une zone large.
Nous savons que tous les fournisseurs de services, qu’il s’agisse de petites, de moyennes ou de grandes entreprises, n’utilisent pas 100 % de leur spectre en tout temps. Nous le savons. Il n’y a pas de problème précisément par rapport à la part réservée du spectre. Ce n’est pas un problème avec les petits fournisseurs. C’est un problème qui touche tout le monde, jusqu’à un certain point. C’est l’une des raisons pour lesquelles nous voulons renforcer nos conditions de déploiement et nous assurer que les gens les respectent, et c’est aussi pourquoi nous voulons trouver des façons de réutiliser le spectre ou d’accéder au spectre sous-utilisé qui existe actuellement.
J’ai parlé de notre consultation sur les licences d’accès. Ce que nous proposons de faire, c’est d’examiner les services de communications personnelles et le spectre cellulaire, et là où il n’y a pas de déploiement, ce que nous disons, essentiellement, c’est que s’il y a quelqu’un qui lève la main et qui veut l’utiliser et que le titulaire actuel ne l’utilise pas, alors nous allons délivrer une licence supplémentaire. Nous allons dire : « D’accord, pour ce spectre, s’il n’est pas utilisé et que quelqu’un d’autre veut l’utiliser pour quoi que ce soit, que ce soit pour la connectivité ou pour connecter une mine éloignée, nous voulons nous assurer que les entreprises peuvent présenter ce genre d’analyses de rentabilisation dans le cadre de notre politique actuelle sur le spectre ».
Nous commençons par ces bandes de fréquences. Une fois qu’une décision a été prise, nous allons déterminer si c’est quelque chose qu’on pourrait faire pour les autres bandes également. À mesure que nous continuons de mettre de plus en plus du spectre aux enchères, nous allons continuer de chercher des façons de renforcer nos conditions de déploiement.
Pour ce qui est du spectre sous-utilisé, un grand nombre d’étapes clés que nous avons fixées récemment arrivent à échéance très bientôt. Par rapport à notre enchère de 2019 pour la bande de 600 mégahertz, le premier jalon est censé être atteint après cinq ans, alors l’année prochaine, nous allons effectuer une vérification de la conformité pour nous assurer que le spectre, sauf la part réservée, est utilisé. Pour ce qui est de la bande de 3 500 mégahertz, ce sera fait en 2026.
Pour la suite, nous continuons d’accroître nos exigences et de raccourcir les délais, parce que nous savons que le spectre est sous-utilisé et que nous voulons nous assurer d’atteindre nos objectifs, mais pas en employant des mesures à court terme sans discernement, parce que cela risquerait de décourager certains fournisseurs.
La sénatrice Simons : Il y a entre autres dans le projet de loi du sénateur Patterson des dispositions sur la responsabilité civile, et il me semble que ce serait un incitatif assez convaincant pour motiver les gens à se réveiller et à utiliser leur spectre. Vous dites que, dans un an, on arrive à la fin de toutes ces échéances, et les entreprises devront être en conformité, mais quelles sont les conséquences dans le cas contraire? Quels pouvoirs exécutoires avez-vous?
M. Kellison : Je vais demander à mon collègue, M. Rochon, de vous répondre.
Marc-André Rochon, directeur principal, Direction générale des opérations de la gestion du spectre, Innovation, Sciences et Développement économique Canada : Merci de la question.
Nous avons effectivement divers pouvoirs, lorsqu’un fournisseur de services ou un autre ne respecte pas les conditions des licences, y compris les exigences de déploiement. Il peut y avoir une sanction administrative pécuniaire, une SAP, pour faire court, ou alors une amende. La licence pourrait aussi être révoquée ou suspendue.
Je vais vous donner un exemple précis. En 2021-2022, nous avons fait notre exercice annuel de vérification des licences. Pour vous donner une idée de la taille, nous avons environ 15 000 licences de spectre qui sont utilisées pour les services mobiles commerciaux, Internet résidentiel, la sécurité publique et ce qu’on appelle le réseau d’amenée sans fil, donc la liaison sans fil entre les pylônes. Nous avons vérifié 1 422 licences cette année-là, et nous avons jugé que 19 d’entre elles n’étaient pas conformes, quand nous avons effectué notre analyse. Nous en avons récupéré sept. Le fournisseur de services a décidé qu’il n’allait pas les utiliser, alors il nous les a remises quand nous lui avons demandé de nous les rendre. Sept n’ont pas été renouvelées. Dans bon nombre de cas, c’était l’année du renouvellement, alors nous ne les avons tout simplement pas renouvelées. Nous avons révoqué deux licences.
Nous avons aussi vérifié — s’il y a déjà un déploiement dans la région, surtout si c’est une région rurale — si le fait de retirer la licence aurait pour effet de priver les Canadiens du service. Ensuite, nous avons mis au point un plan de conformité avec les fournisseurs pour que, très rapidement, ils puissent se conformer aux obligations de licence et de déploiement. Dans certains cas, c’est une bonne solution qui évite de révoquer la licence, surtout dans les régions où il n’y a qu’un ou deux fournisseurs de services.
La sénatrice Simons : À quelle fréquence utilisez-vous des SAP, donc?
M. Rochon : Nous n’en avons pas utilisé par rapport aux exigences de déploiement. Nous avons utilisé des SAP lorsqu’il y avait des problèmes de santé et de sécurité. Si le fournisseur n’est pas en conformité avec le Code de sécurité 6 — c’est la norme de santé et sécurité — ou s’il y a des interférences nuisibles avec des organismes de sécurité publique, alors nous imposons des SAP dans ce genre de cas, mais pas lorsqu’un fournisseur ne respecte pas les exigences de déploiement.
[Français]
La sénatrice Miville-Dechêne : J’aimerais avoir des précisions sur le nombre de fois où vous avez révoqué des permis. Est-ce que c’est fréquent? Est-ce que ce n’est pas fréquent?
M. Rochon : Les révocations ne sont pas très fréquentes. Depuis 2015, on a révoqué trois licences de spectre. En général, lorsqu’on fait nos vérifications, c’est au moment où la licence doit être renouvelée. Donc, on ne renouvelle pas la licence, ce qui a le même effet qu’une révocation. Souvent, lorsqu’on communique avec l’entreprise, on lui dit qu’elle n’est pas conforme, et elle va simplement la retourner. Donc, on n’est pas obligés de la révoquer nous-mêmes.
La sénatrice Miville-Dechêne : J’aimerais vous ramener au cas de Québecor, en 2007. Le sénateur Patterson invoque beaucoup ce cas où Vidéotron, qui n’est pas un petit acteur, s’est approprié pas mal de spectre. Je veux savoir : Vidéotron a-t-elle rempli ses obligations ou a-t-elle revendu cela rapidement pour faire du profit? Est-ce que tout cela est acceptable si l’on prend en compte le fait que le spectre est quand même un bien public? Donc, je veux savoir si votre système a marché dans ce cas, parce qu’il semble que non.
[Traduction]
M. Kellison : Merci de la question, madame la sénatrice. Il y a deux ou trois choses que je pourrais dire. Nous n’interdisons pas les transferts sur le marché secondaire par rapport au spectre. Nous ne réglementerons pas les prix de ce côté-là, mais nous tenons évidemment à dire que les conditions de déploiement de la licence sont transférées à l’entité qui achète le spectre, peu importe de qui il s’agit. Je ne veux pas parler de Vidéotron précisément, mais ce que je vais dire, c’est qu’il y a un certain nombre de transferts qui se font chaque année par rapport au spectre. Parfois le spectre est vendu plus cher que le prix de départ, et parfois moins cher. Souvent, le montant n’est même pas public, même nous n’y avons pas accès, alors ce que nous savons des prix du spectre sur le marché secondaire au Canada est limité. Je peux dire que cela varie, selon ce que nous avons vu.
Les conditions de déploiement sont transférées avec la licence, si le ministre approuve le transfert. Mon collègue pourra vous parler de certaines des raisons pour lesquelles le ministre pourrait approuver ou refuser le transfert. Une chose que nous avons faite, dans la plupart de nos dernières enchères, c’était de coordonner nos restrictions sur les transferts et nos mesures favorables à la concurrence. J’entends par là que si une entreprise est admissible à acheter une part réservée du spectre et qu’il y a des conditions de déploiement, nous exigeons que l’entreprise respecte ces conditions de déploiement avant d’approuver le transfert à une entité admissible à une part non réservée du spectre.
[Français]
La sénatrice Miville-Dechêne : Est-ce que, dans ce cas, vous avez exercé votre pouvoir pour que les obligations soient remplies avant la vente? Est-ce que vous avez fait quelque chose ou la transaction s’est passée sans problème?
[Traduction]
M. Kellison : Dans le cas du spectre de Vidéotron précisément, et de ce dont parlait le sénateur Patterson, je crois que, présentement, les jalons pour le déploiement ne sont pas encore atteints. Nous évaluerions donc la conformité par rapport à ces jalons, lorsque l’échéance arrive, selon les exigences dont s’assortit la licence. Cela dit, dans le cas où une entité transfère une part du spectre avant l’échéance du jalon, il en va de la responsabilité de l’acheteur de cette part du spectre de respecter les exigences dans les mêmes délais impartis. Si nous en sommes à la troisième année d’une période de cinq ans, et que quelqu’un achète le spectre, alors l’acheteur a deux ans pour respecter les exigences de déploiement.
La sénatrice Miville-Dechêne : Les exigences ont-elles été respectées?
M. Kellison : Je ne suis au courant d’aucun cas où, au bout du compte, les exigences de déploiement n’ont pas été respectées pour ce spectre en particulier.
[Français]
La sénatrice Miville-Dechêne : Vous avez quand même des lignes directrices que vous pouvez changer d’enchère en enchère, si je comprends bien. Donc, en quoi le projet de loi, lequel fixerait un cadre qui est manifestement un peu plus sévère, vous embête-t-il? Parce que j’ai compris que cela peut prendre jusqu’à huit ans pour remplir ces obligations. Donc là, on est dans une situation qui donne lieu à des spéculations. Vous pourriez resserrer les lignes directrices pour qu’elles soient compatibles avec la loi, mais vous avez quand même des outils pour précisément atteindre vos buts, n’est-ce pas?
[Traduction]
M. Kellison : C’est une question qui mérite d’être posée. Nous menons une consultation publique pour chaque enchère que nous tenons. Je devrais être plus clair : ce ne sont pas toutes les parts du spectre que nous rendons accessibles pour des services qui sont mises aux enchères. Pour certaines parts, c’est premier arrivé, premier servi, et d’autres ne sont assorties d’aucune licence. Nous tenons habituellement une enchère quand nous nous attendons à ce que la demande dépasse l’offre et que nous voulons nous assurer que le spectre est entre les mains de gens qui vont le traiter à sa juste valeur et qui auront un incitatif pour l’utiliser.
Pour chaque consultation, nous étudions les exigences de déploiement comme étant une condition de la licence. Les exigences vont dépendre des caractéristiques du spectre : sur quelle distance peut-il voyager? Elles vont aussi dépendre des caractéristiques de la zone de licence : quel est le relief du terrain? Est-ce que la population est dense ou éparpillée? Elles vont aussi dépendre de l’utilisation du spectre à l’étranger, des postes de radio pouvant être captés par les pylônes et des appareils que les gens ont l’intention d’utiliser. Tout cela entre en ligne de compte dans les conditions de déploiement. Les exigences vont varier d’une enchère à l’autre, et elles se sont accrues au fil du temps.
Pour ce qui est des conditions fixées antérieurement, les cibles variaient d’une année à l’autre. Pour toutes les enchères que nous avons tenues depuis 2019, les premiers jalons arrivent à échéance dans cinq ans. Habituellement, c’est cinq ans, puis sept, puis dix et enfin vingt pour la durée de la licence.
[Français]
La sénatrice Miville-Dechêne : En quoi le projet de loi vous dérange-t-il, puisque vous avez des lignes directrices pour établir très précisément les conditions?
M. Kellison : Pardon, je ne comprends pas exactement la question.
[Traduction]
La sénatrice Miville-Dechêne : Dans le projet de loi du sénateur Patterson, l’acheteur a trois ans pour respecter les conditions de la licence, sinon elle est révoquée. Puisque vous avez le pouvoir de réglementer et de préciser très clairement ce que vous voulez pour chaque enchère, qu’est-ce qui vous embête dans ce projet de loi?
M. Kellison : Pour revenir à ce que j’ai dit précédemment, dans certains cas, trois ans et 50 %, c’est moins sévère que ce que nous exigeons.
La sénatrice Miville-Dechêne : Dans combien de cas? Quel est le pourcentage des cas où vous avez réellement besoin de moins de trois ans?
M. Kellison : Je ne dirais pas que l’enjeu, c’est vraiment ces trois ans; c’est davantage une question de couverture. Ce que je puis dire, c’est que si on regarde les échéances, nous les appliquons non seulement aux titulaires nationaux, mais à tous les fournisseurs, y compris les petits fournisseurs de services sans fil et les fournisseurs régionaux qui développent leurs réseaux.
Nous imposons ces conditions à la fois aux entreprises qui ont une avance de 30 ans et à celles qui n’en ont pas et qui sont encore en train de construire des pylônes dans les régions rurales. Nous voulons pouvoir prendre cela en considération, parce que nous nous sommes aussi engagés à veiller à la compétitivité du marché des services sans fil, et cela veut parfois dire que nous devons veiller à ce que les entreprises aient le temps de développer leurs réseaux, lorsque d’autres entreprises ont déjà cet avantage.
Quand je dis que nous avons des conditions de déploiement plus sévères, je ne parle pas tant des délais — même si dans beaucoup de cas, on envisage cinq ans plutôt que trois —; je parlais plutôt de cibles de couverture plus élevées, surtout compte tenu de l’ubiquité des réseaux mobiles au Canada. Nous exigeons essentiellement que 90, puis 97 % soient couverts avec le spectre que nous mettons aux enchères dans un délai de cinq, puis de sept ans.
Je pense, honnêtement, que si nous envisageons 50 %, avec un délai de trois ans, nous n’allons pas nécessairement obtenir les résultats que nous espérons à l’égard d’une couverture à grande échelle si nous préconisons une solution unique pour toutes les bandes. Dans certains cas, ce sera trop, et dans d’autres cas, pas assez. Cela s’appliquerait aussi aux licences de spectre où la couverture de la population n’est pas un facteur très pertinent, comme les licences pour les satellites, les licences pour les réseaux d’amenée et les licences où on veut que le spectre soit utilisé pour autre chose que pour couvrir la population. Quand je parlais de licences mondiales non concurrentielles, le but était d’offrir le spectre 5G pour l’agriculture, pour l’industrie et les mines. Lorsqu’il s’agit de ce genre de licences, une exigence de couverture de la population n’est pas nécessairement très pertinente.
Le président : Rapidement, j’ai une question complémentaire à celle de la sénatrice Miville-Dechêne. Pouvez-vous nous donner un exemple d’une licence de spectre que votre ministère a révoquée dans un délai de moins de trois ans?
M. Rochon : Habituellement, cela prend plus de temps, parce que les exigences de déploiement doivent être remplies dans un délai de cinq ans. Comme mentionné, la licence...
Le président : Donc, la réponse est « aucune ».
M. Rochon : Aucune.
Le président : Quand M. Kellison a dit que le projet de loi était dans certains cas trop rigide, et dans d’autres, pas suffisamment rigide, ce n’est pas vrai, parce que trois ans, selon ce que vous me dites, c’est le maximum.
Je vais vous poser ma prochaine question. Avez-vous révoqué une licence de spectre dans un délai de moins de cinq ans depuis 2019 ou 2018 ou 2015? Je soupçonne que la réponse est « non ».
M. Rochon : Pas à ma connaissance.
Le président : Exactement. La question de la sénatrice Miville-Dechêne était très simple.
Trois ans, dans les faits, c’est beaucoup plus rigide que les pratiques actuellement en place, et c’est beaucoup plus rigide, monsieur Kellison, pour une raison : nous aimerions que les choses se fassent, et nous aimerions que plus de régions du pays soient connectées.
Donc, je veux que ce soit clair, pour le compte rendu, que ce que disait ma collègue et ce que dit le projet de loi est très prescriptif, et il y a une raison à cela.
Le sénateur Quinn : Merci, messieurs, d’être avec nous ce matin. Monsieur le président, je pense que vous avez posé une très bonne question. Je vais en poser une dans la même veine, mais je tenais à vous remercier d’avoir clarifié tout cela.
Le spectre appartient au gouvernement, et il le déploie grâce aux enchères. Dans les faits, on vend un bien gouvernemental.
M. Kellison : Juste pour que ce soit clair, nous considérons le spectre comme un bien public. Il appartient aux Canadiens. Nous le gérons pour les Canadiens.
Le sénateur Quinn : Génial.
Avec ma question, je reviens à ce qui a été dit au début, quand le président a posé une question à propos du coût des services au Canada; vous avez répondu que, à certains endroits, les coûts avaient effectivement diminué. Ce n’est pas quelque chose de très courant ni quelque chose dont on parle beaucoup. Dans mon milieu, on parle uniquement des coûts qui augmentent.
Pour aller à l’essentiel, ma question concerne le processus de spéculation sur le spectre. Disons que j’achète une part du spectre et que je m’assois dessus — sans l’utiliser —, puis que je la revends à une autre entreprise. Cette autre entreprise devra me payer, comme cela arrive souvent, beaucoup plus. Je sais bien que vous avez dit que, parfois, le prix de la vente est plus bas, mais d’après ce que nous avons entendu ce matin, il y a des cas où cela s’est vendu pour des centaines de millions de dollars de plus qu’à l’origine.
Si le spectre est un bien public, et que nous gérons ce bien, ne devrions-nous pas être préoccupés quand le spectre se vend à ce genre de prix excessifs? Je sais que c’est régi par le marché et tout le reste, mais je continue de m’interroger sur les coûts qui font qu’une entreprise a une responsabilité fiduciaire de faire de l’argent pour ses actionnaires. Le montant engagé pour obtenir cette partie du spectre serait donc absorbé dans la chaîne de profit.
Pourquoi est-ce que ni le gouvernement ni votre ministère n’exige pas que toutes les gammes de fréquences que vous avez vendues ou mises aux enchères de bonne foi pour les Canadiens... pourquoi ne seriez-vous pas intéressé, pourquoi ne voudriez-vous pas qu’il y ait une exigence selon laquelle si quoi que ce soit est revendu à profit ou à perte, il faut que ce soit signalé avant la vente? Je crois que c’est vous, qui assurez un bien public, qui devriez avoir le dernier mot et approuver les ventes, parce que tout finit par être refilé aux consommateurs, qui finissent par assumer les coûts, parce que le marché fonctionne ainsi. Le squattage de spectre et les profits qu’on peut subséquemment en tirer me prennent un peu au dépourvu.
M. Kellison : En effet, nous avons la décision finale pour dire si un titulaire peut transférer une licence de spectre à quelqu’un d’autre; c’est, au bout du compte, la décision du ministre. Mon collègue est responsable du cadre portant sur le transfert, qui oriente les considérations dont nous devons tenir compte avant d’autoriser le transfert du spectre. Nous examinons par exemple la concentration dans le marché et d’autres choses du genre.
J’ai mentionné plus tôt que les exigences de déploiement sont transférées avec la licence vendue. J’ai aussi dit que, quand nous mettons une licence aux enchères et que quelqu’un paie beaucoup d’argent pour l’obtenir, cette personne en est habituellement le titulaire pendant un maximum de 20 ans. C’est son bien, et elle peut en disposer. Nous mettons le spectre aux enchères, parce que nous voulons que les gens paient pour l’obtenir; ainsi, ils ont un incitatif pour l’utiliser.
Quoi qu’il en soit, qu’il s’agisse du prix aux enchères ou du prix secondaire, nous sommes d’avis que les prix du spectre n’ont pas d’incidence sur les prix que paient les consommateurs, mais la concurrence, oui. On ne vend pas le spectre aux consommateurs; une entité l’achète pour pouvoir offrir un service aux consommateurs. Habituellement, la valeur que les entreprises accordent au spectre, que ce soit lors d’une enchère ou sur le marché secondaire, dépend du taux de rentabilité auquel elles s’attendent dans le marché de consommation.
L’une des raisons pour lesquelles nous avons essayé de promouvoir des politiques favorables à la concurrence pour nos enchères, c’est pour accroître la concurrence dans le marché de consommation. Plus le marché de consommation est concurrentiel, moins vous êtes prêts à payer pour le spectre, parce que vous vous attendez à une rentabilité plus faible.
Je concède que, dans certains cas, un bien peut prendre davantage de valeur, et la même chose peut arriver au spectre, comme dans n’importe quel autre marché, mais au bout du compte, nous demandons en effet aux gens de rendre des comptes en ce qui concerne le déploiement. Plus nous pouvons utiliser nos enchères pour promouvoir la concurrence dans le marché de consommation, plus nous nous attendons à ce que les prix du spectre, à un moment donné, aux enchères et dans les marchés secondaires, suivent la tendance.
Le sénateur Quinn : Je comprends tout cela. Une chose que vous avez cependant mentionnée, c’est que vous ne savez pas toujours dans quel but le spectre vendu sera utilisé, et c’est justement mon point. Je comprends tout ce que vous avez dit par rapport à ce qui entre en ligne de compte au moment de recommander au ministre d’approuver le transfert, mais le coût du transfert, positif ou négatif, ne devrait-il pas être un facteur, sans égard à l’environnement concurrentiel dont nous avons parlé — et cela a effectivement une incidence sur les prix —, au même titre que les coûts pour acquérir le bien? Il faut que ces coûts soient récupérés, pour que les actionnaires obtiennent un rendement de l’investissement que l’entreprise a fait en leur nom. Ne trouvez-vous pas que cela devrait compter parmi les exigences fondamentales pour la gestion d’un bien public?
M. Rochon : Nous avons le cadre pour le transfert depuis 2013. Il a été élaboré pour régir le transfert des licences, pour garantir que les choses soient faites dans l’intérêt des Canadiens. Présentement, le cadre applicable aux transferts tient compte de la concentration du spectre, pour veiller à ce que les petits intervenants aient, dans tout cela, accès à suffisamment de gammes de fréquences. Dans le cadre actuel pour les transferts, on ne tient pas compte de la valeur du spectre ni du prix de la vente ou de l’achat par une entreprise.
Le sénateur Quinn : Je comprends. Je vais probablement poursuivre avec d’autres témoins, parce que franchement, cela me fait penser aux terres domaniales. J’en sais un peu à ce sujet, parce que j’ai dirigé un port pendant des années. Je peux conclure un bail avec les gens qui vont utiliser le terrain à profit, et s’ils veulent sous-louer, je dois donner mon approbation pour comprendre leur modèle et comment ils vont l’utiliser.
On peut débattre du fait qu’il s’agit d’un bien public, mais cela, c’est clairement un bien public parce que cela connecte les Canadiens. Nous ne connectons pas très bien les régions rurales, et c’est l’un des objectifs principaux du projet de loi S-242.
Je ne comprends pas comment cela ne peut pas être un facteur important dont le ministre doit tenir compte pour prendre une décision. Cela touche aussi à la chaîne de profit. À qui vont les profits? Aux actionnaires. Si les actionnaires perdent de l’argent, c’est que l’entreprise a pris de mauvaises décisions, mais pour les actionnaires, le profit, c’est ce qui compte. Parfois, les actionnaires sont les cadres supérieurs de l’entreprise, et je doute que ce soit une bonne chose pour un bien public.
Je vais m’arrêter là. Pour tout dire, je trouve très intéressant tout ce processus par rapport aux coûts, parce que si c’est vraiment un bien public, alors certaines régions du pays n’y ont malheureusement pas accès.
M. Rochon : Il y a une chose que je voudrais ajouter, sénateur. Dans les plus récents cadres applicables aux licences, nous avons bien une condition selon laquelle le titulaire doit avoir déployé... je veux dire, qu’il doit avoir atteint le premier jalon des exigences de déploiement, avant d’être admissible à transférer la licence. C’est quelque chose que nous avons mis en place récemment.
Le sénateur Quinn : Je vous en remercie.
J’ai noté que, en 2019, le spectre qui était accordé devait faire l’objet d’un examen quinquennal... donc l’année prochaine. Effectuez-vous une surveillance quelconque entretemps, ou est-ce plutôt : « Nous en sommes à la cinquième année, alors nous devrions commencer à examiner les progrès accomplis. » Ou est-ce un processus continu?
M. Rochon : Habituellement, non, mais il y a quelques nuances. Quand nous délivrons une licence, cela prend du temps au fournisseur de services pour la mettre en valeur. Le fournisseur a cinq ans, et habituellement, nous ne ferons aucun contrôle avant le premier jalon de cinq ans.
Entre les jalons de 5 ans et de 10 ans, le fournisseur est tenu de conserver au minimum le même niveau de déploiement. Donc, peut-être que nous vérifierons, si besoin est, entre l’année 5 et l’année 10. Après 10 ans, nous effectuerons un contrôle officiel pour valider le déploiement dans le cas de toutes les licences.
La sénatrice Clement : Bienvenue au comité.
Je tiens à m’excuser, à mes collègues et à vous, d’être arrivée pendant votre intervention. Je suis coordinatrice des travaux de la Chambre, et cela cause parfois des conflits d’horaire.
Je suis l’ancienne mairesse de Cornwall, en Ontario, et nous avons travaillé avec l’Eastern Ontario Warden’s Caucus et le Réseau régional de l’Est de l’Ontario. Ils représentent des municipalités qui veulent s’associer pour surmonter les défis en matière de connectivité dans les régions rurales.
J’ai eu une réaction viscérale envers ce projet de loi, parce qu’il est nécessaire, mais il y a beaucoup de choses qui ne fonctionnent pas, alors voyons ce que les gens proposent comme corrections.
Je vous ai entendu beaucoup parler de consultations publiques, dans vos commentaires. Pouvez-vous décrire ce que cela veut dire, pour vous? Que faites-vous? Est-ce que ce sont des réunions avec les parties prenantes, ou avec le vrai public? Pour donner suite aux commentaires précédents du sénateur Housakos, le public est de plus en plus sensible à cette question, et cela le frustre énormément. Consultez-vous le public également, et comment faites-vous tout cela?
M. Kellison : Nous avons l’obligation, en vertu de la Loi sur la radiocommunication, de mener des consultations quand, par exemple, nous modifions l’utilisation du spectre ou développons un cadre pour les licences, que ce soit selon le principe du premier arrivé, premier servi ou une enchère. Nous consultons également lorsqu’il s’agit de règles techniques.
Habituellement, c’est un processus papier. Nous publions un avis de consultation sur le site web d’ISDE. Il y en a tout le temps beaucoup qui se font en même temps. Essentiellement, nous publions un avis pour dire ce que nous proposons de faire, et nous donnons un délai d’un certain nombre de jours pour recevoir des commentaires, 90 ou 180 jours, ou un autre nombre. Ensuite, nous avons une période pour répondre aux commentaires. Nous publions tous les commentaires et les répliques aux commentaires sur notre site Web. Donc, les gens peuvent consulter ce que les autres proposent en réponse à ce que nous proposons et formuler leurs propres commentaires là-dessus également. Puis, après une certaine période, nous publions la décision. Ce serait après quelques mois, ou une durée similaire.
Tout cela est accessible au public : les raisons pour lesquelles nous faisons ce que nous faisons, et ce que nous proposons de faire. Nous publierons tous les commentaires dans la décision papier. Nous dirons : « Voici les commentaires que nous avons reçus. Certaines personnes pensent ceci, d’autres pensent cela. Après réflexion, voici ce que nous voulons faire. » Soit nous irons de l’avant avec l’idée originale, soit nous allons la modifier en fonction des commentaires reçus.
C’est habituellement ce qu’on veut dire, quand on parle de consultations publiques.
La sénatrice Clement : Y a-t-il une forte participation à ce processus?
M. Kellison : De plus en plus. Nous essayons actuellement de solliciter des parties prenantes non traditionnelles. C’est une chose d’avoir uniquement les grandes sociétés de télécommunications qui répondent et qui disent ce que nous devrions faire avec le spectre qu’elles veulent acheter...
Ce que nous avons essayé de faire, récemment, surtout dans le cadre de certaines de nos consultations sur l’accès aux licences et sur la délivrance de licences locales non concurrentielles, dont j’ai parlé, c’est d’approcher les parties prenantes non traditionnelles. Pour la délivrance de licences non concurrentielles, il y a beaucoup de parties prenantes de l’industrie et des services publics qui veulent participer. Il y a des représentants de la sécurité publique, et il y en a aussi de Transports Canada qui ont participé à certains égards récemment, en plus d’autres ministères.
L’un de nos angles morts dans le passé, pour parler très franchement, a été la consultation auprès des communautés autochtones. Une chose que nous essayons de faire parmi d’autres, en particulier pour la délivrance de licences non concurrentielles, c’est d’approcher des partenaires autochtones, de comprendre certains de leurs obstacles qui les empêchent même de participer à nos processus et de nous assurer qu’ils savent que nous faisons ces choses et qu’ils peuvent participer, ce qui nous permettrait d’appliquer cette optique aussi dans le cadre de certaines de nos consultations. Malheureusement, nous venons à peine de commencer, mais nous essayons d’approcher de nouvelles parties prenantes et des parties prenantes non traditionnelles dans le cadre de nos consultations.
Il y a aussi beaucoup de particuliers et d’universitaires qui participent.
La sénatrice Clement : Au sujet de la construction des pylônes, j’ai une compréhension viscérale, mais j’essaie de rattraper mon retard du point de vue technique.
Qui paie pour la construction d’un pylône, et qui en détient les droits, ensuite?
M. Rochon : La construction d’un pylône est la responsabilité du promoteur, c’est-à-dire que le fournisseur de services est responsable de construire le pylône. Nous avons aussi un cadre pour cela. Il est accessible au public, et nous avons mené des consultations lorsque nous l’avons élaboré, il y a de nombreuses années.
En résumé, si un promoteur veut mettre en place un bâti d’antenne, un mât ou un pylône, il doit consulter ce qu’on appelle l’autorité responsable du sol, la municipalité ou le propriétaire du terrain, peu importe de qui il s’agit, pour essayer d’en arriver à une entente sur l’emplacement du pylône. Si un accord est conclu, alors le promoteur peut construire le pylône. Il va y avoir une consultation publique pour les gens qui vivent près de l’endroit où le pylône sera situé, pour recueillir leurs commentaires là-dessus, donc il y a un processus entourant cela.
Habituellement, c’est le promoteur qui est le responsable et le propriétaire du pylône... souvent, ce serait le fournisseur de services, mais cela pourrait aussi être un tiers engagé par le fournisseur de services pour construire le pylône.
La sénatrice Clement : Merci.
La sénatrice Dasko : J’ai une question sur les délais. Je pense que vous avez peut-être répondu de façon indirecte, mais je voulais insister un peu sur le sujet.
Le sénateur Patterson nous a dit que cela prenait entre 8 et 10 ans pour déployer le spectre. Il a proposé trois ans dans son projet de loi, et vous avez surtout parlé de cinq ans dans vos commentaires aujourd’hui.
Pouvez-vous me dire si le délai de cinq ans est quelque chose qui est la norme, présentement? Est-ce ce qui est prévu pour la plupart des exigences de licence, quand il y a les enchères? Est-ce que c’est maintenant la norme?
Est-ce que le délai de trois ans qui est proposé n’est pas réaliste pour les entreprises qui obtiennent les licences? Est-ce que c’est simplement trop serré pour déployer le service? J’aimerais me faire une idée. Peut-être que les 8 à 10 ans que le sénateur a mentionnés... peut-être que cela s’appliquait aux licences il y a très longtemps, mais que ce n’est pas la norme aujourd’hui.
M. Kellison : Les jalons dépendent de la durée de la licence. Très souvent, les licences ont une durée de 20 ans, mais il y en a aussi des plus courtes, alors cela dépend du délai que nous jugeons approprié pour le premier jalon.
Je dirais que 8 à 10 ans, ce n’est plus la norme. Nous avons peut-être utilisé ces délais dans certains processus d’octroi de licence, dans le passé. Nous avons planifié les trois dernières enchères que nous avons tenues. Je parle des enchères pour la bande de 600 mégahertz en 2019, de 3 500 mégahertz en 2021 et de 3 800 mégahertz qui débutera en octobre. Pour chacune de ces enchères, le premier jalon arrive après cinq ans. C’est ce que nous utilisons de plus en plus couramment.
Nous savons que, dans certains cas, le déploiement se fait avant cinq ans, même quand nous disons que ce sera ce délai pour le premier jalon. Dans les zones urbaines, pour la bande de spectre de 3 500 mégahertz, je crois que Bell, Rogers et TELUS ont tous publié des communiqués de presse le jour où ils ont obtenu leur licence pour dire que les nouveaux services 5G étaient offerts dans le centre-ville de Toronto ou à Montréal ou à Vancouver. Bien évidemment, dans les régions urbaines, il y a un incitatif financier à l’utiliser le plus vite possible.
Dans les régions rurales, c’est un peu plus compliqué. La rentabilité n’est pas au même niveau. Il y a moins de gens, et une plus grande superficie à couvrir. Pour déterminer si trois ans, c’est un délai approprié pour atteindre 50 %... disons que, dans trois ans, vous devez atteindre un certain pourcentage, ou que vous devez atteindre 50 % dans une période donnée. Si vous regardez la situation globalement, dans certains cas, peut-être que ce sera trop ambitieux, en particulier s’il s’agit d’une nouvelle entreprise qui doit couvrir une grande zone avec beaucoup de pylônes qui coûtent beaucoup d’argent et qui exigent beaucoup d’acier, parce que même l’acier a ses propres problèmes de chaîne d’approvisionnement ces jours-ci.
Ce que nous essayons de faire, c’est de trouver un équilibre entre le besoin de faire en sorte que le spectre est utilisé et que les Canadiens sont connectés dans un délai raisonnable — aussi rapidement que possible, très franchement — et le risque lié au fait que si les conditions de déploiement sont trop lourdes, personne ne va lever la main pour obtenir la licence. Si on veut imposer une solution unique — et je comprends que trois ans, c’est plus que suffisant pour le déploiement dans certaines régions —, je pense que cela susciterait des préoccupations, de façon générale.
La sénatrice Dasko : Merci.
La sénatrice Wallin : Je veux juste faire un commentaire. Je suis sûre que vous le savez, mais Statistique Canada nous a appris que, cette année, il y aura pour la première fois plus de personnes âgées au Canada que d’enfants. Quand vous menez votre processus de consultation en ligne, alors que nous sommes justement en train de discuter du manque d’accès dû au manque de technologies accessibles, peut-être que ce n’est pas la meilleure façon de consulter les gens dans les régions qui sont réellement touchées. Ce n’est pas une question; c’est seulement une déclaration. Merci.
La sénatrice Simons : Je veux revenir sur ce que le sénateur Quinn a dit.
Quand vous attribuez une licence pour 20 ans, pourquoi est-ce que cela devrait même être possible de la revendre pour faire un énorme profit? Une solution plus simple pour résoudre le problème du squattage de spectre ne serait-elle pas d’obliger ceux qui n’utilisent pas le spectre à revendre la licence, à la redonner au gouvernement, peut-être assortie d’une certaine valeur?
Pour revenir à la métaphore du port, si vous louez un terrain sur le site d’un aéroport ou d’un port maritime, vous ne pouvez pas le revendre à quelqu’un d’autre. Le spectre n’appartient pas à eux, il nous appartient à nous. Pourquoi devraient-ils pouvoir réaliser même un petit profit?
M. Kellison : C’est une question qui mérite d’être posée, sénatrice. Merci. J’ai deux ou trois choses à dire : nous mettons bien aux enchères le droit d’utilisation exclusive pour une certaine période. Nous gérons le spectre au nom des Canadiens, mais nous voulons aussi nous assurer que, si on octroie une licence à une entité, elle a fait d’importants investissements et qu’elle a un bien qu’elle peut utiliser dans le cadre d’un plan d’affaires.
Nous encourageons aussi les titulaires à justement sous-louer leurs licences, dans certains cas. Nous avons une politique pour les licences subordonnées, alors si quelqu’un dit : « J’utilise le spectre dans cette région, mais pas dans celle-ci, mais je peux trouver un partenaire pour l’utiliser en mon nom », c’est un autre type de transfert de licence qui peut se faire sur le marché privé, moyennant notre approbation, pour aider les titulaires dans certains cas à être en conformité avec les conditions de déploiement ou pour aider les fournisseurs intéressés, surtout en régions rurales, à intervenir et proposer : « Si vous n’utilisez pas le spectre ici, j’aimerais obtenir une licence subordonnée pour couvrir ma collectivité » ou quelque chose du genre.
Ce que nous essayons de faire, dans le cadre de nos consultations sur les licences d’accès, c’est de concrètement réduire les négociations privées pour que les choses se passent davantage dans un cadre de délivrance de licences. Plutôt que d’aller voir une grosse entreprise et de dire : « J’aimerais sous-louer une partie de votre spectre que vous n’utilisez pas », on dit essentiellement que vous n’avez même pas besoin de négocier avec cette entreprise, plus maintenant. Nous allons délivrer une licence supplémentaire à celle que l’entreprise n’utilise pas. Nous avons déjà ce genre de cadre en place.
Pour ce qui est des opérations, mon collègue a dit que nous ne réglementons pas la valeur du marché... ou plutôt, c’est souvent invisible pour nous. Parfois, nous n’en avons aucune idée. Dans certains cas, peut-être qu’elle est nulle, c’est peut-être simplement que l’entreprise se dit : « Je ne l’utilise pas, et je veux l’éliminer de mon bilan. » Dans ces cas, nous voulons aussi nous assurer que le spectre est utilisé, alors il n’y a pas de problème si quelqu’un dit : « Je ne vais pas l’utiliser, alors je redonne la licence à ISDE », mais cela pourrait vouloir dire que les consommateurs vont perdre leur service dans la région visée. Cela va peut-être aussi nous faire perdre du temps, parce que nous ne pourrons pas réagir rapidement et délivrer la licence à quelqu’un d’autre. Comme je l’ai dit, une enchère, surtout quand il est question de l’estimation de la valeur de certaines bandes de spectre que nous avons examinées, ce n’est pas quelque chose à prendre à la légère. Nous voulons nous assurer que le processus est transparent, et aussi que les entreprises ne pourront pas comploter ou arranger les résultats de l’enchère. Nous voulons faire en sorte que tout soit réglo.
Pour répondre à votre question, nous ne regardons pas la valeur monétaire, mais nous voulons bien nous assurer que, s’il y a un transfert, alors il faut que ce soit en conformité avec notre cadre et que, au bout du compte — peu importe s’il s’agit de l’entreprise qui l’a achetée, mais dont le plan d’affaires a changé, ou une entreprise qui l’a achetée parce qu’elle veut percer sur le marché — quelqu’un va l’utiliser.
Le président : Au nom du comité, j’aimerais remercier nos témoins d’avoir été avec nous. Ce projet de loi a clairement suscité beaucoup d’intérêt. Nous avons eu une discussion intéressante sur un sujet qui frustre les consommateurs canadiens depuis longtemps, et j’ai l’impression que ma collègue, la vice-présidente, a su revenir à l’essentiel de la question. Si les témoins le veulent bien, vous pouvez poser la dernière question, sénatrice.
[Français]
La sénatrice Miville-Dechêne : Vous dites que vous allez faire de plus petites sections territoriales pour le spectre. Je me demande si cela va vraiment aider les régions très éloignées où, si je comprends bien, il est beaucoup plus difficile de vendre le spectre parce qu’il n’y a pas d’argent à faire. Est-ce que la logique ne serait pas plutôt d’établir de plus grands territoires pour obliger les plus riches à faire non seulement des tours dans les villes, mais à aller dans le Grand Nord pour participer à l’expérience canadienne?
M. Rochon : Oui, on a cette option, et il y a deux aspects. Actuellement, il y a certaines licences qu’on délivre à toute une province, par exemple. Grâce aux outils qu’on a actuellement, on peut organiser des conditions de déploiement pour se diriger vers le plus petit, soit dans trois ou quatre sections. Ce sont les zones de niveau 4 dont mon collègue parlait, les 172 différentes sections. On a aussi l’option du niveau 5, qui va dans l’encore plus petit. On a donc l’option d’aller plus profondément. Si c’est une grosse compagnie qui détient la licence pour toute la province, on a les outils en place pour aller plus loin, potentiellement au-delà du 50 % de la licence qui est proposée dans le projet de loi actuel.
Il y a aussi l’option de délivrer des licences à de plus petits niveaux, ce qui est un peu différent, mais qui n’accomplit pas tout à fait la même chose. Comme vous avez indiqué, cela peut être plus difficile parfois. Donc, tout dépendant du type de licence et de l’objectif des services qu’on veut offrir, ce sont les deux outils qu’on a et qu’on utilise pour essayer de pousser les déploiements dans les régions.
La sénatrice Miville-Dechêne : Merci, monsieur Rochon.
Le président : Merci beaucoup. Encore une fois, monsieur Rochon et monsieur Kellison —
[Traduction]
... merci beaucoup d’avoir été des nôtres.
(La séance est levée.)