Rapport du comité

Le jeudi 6 juin 2019

Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a l’honneur de déposer son

TRENTE ET UNIÈME RAPPORT

Votre comité, qui a été autorisé à examiner la teneur des éléments des sections 1, 5 et 26 de la partie 4, et de la sous-section A de la section 2 de la partie 4 du projet de loi C-97, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 19 mars 2019 et mettant en œuvre d’autres mesures, a, conformément à l’ordre de renvoi du jeudi 2 mai 2019, examiné ladite teneur du projet de loi et en fait maintenant rapport comme il suit :

Le comité a tenu des réunions les 8, 15, 16 et 29 mai 2019 au cours desquelles il a entendu le témoignage des représentants des ministères et organismes fédéraux, du secteur financier, de la société civile et des organisations de la défense des droits de la personne, des professionnels de l’insolvabilité, d’un syndicat, de l’industrie de la construction et d’un sénateur. Des mémoires ont également été reçus sur les sujets examinés par le comité.

A. Sous-section A de la section 1 de la partie 4

La sous-section A de la section 1 de la partie 4 modifierait la Loi sur les banques afin, notamment, de permettre aux membres des coopératives de crédit fédérales de voter, de différentes manières, avant la tenue d’une assemblée et de prévoir des exceptions supplémentaires à l’obligation de solliciter les procurations au moyen de circulaires. Cette sous-section apporte également une modification technique à la Loi modifiant certaines lois relatives aux institutions financières.

Le comité craignait que les modifications proposées ne règlent pas les problèmes associés au vote par procuration qui sont à l’étude dans les régimes provinciaux de valeurs mobilières et dans la Loi canadienne sur les sociétés par actions. Le ministère des Finances du Canada a fait remarquer que les pouvoirs réglementaires proposés visent à lui permettre de prendre des règlements qui reprennent les pratiques exemplaires d’autres administrations.

L’Association canadienne des coopératives financières apprécie la modification proposée, mais note que la seconde modification, proposée dans le budget fédéral — « l’occasion [pour les institutions] de réduire leurs coûts administratifs et leur fardeau réglementaire en ayant recours à des technologies pour communiquer avec les propriétaires » — ne se trouve pas dans le projet de loi C-97, ce qui oblige les caisses populaires à continuer de fournir aux membres des relevés sur papier.

Selon les sénateurs, le gouvernement fédéral devrait mettre en œuvre cette modification le plus tôt possible, après l’élection fédérale, mais il ne faudrait pas éliminer l’option pour les membres de continuer à recevoir leurs relevés sur papier.

B. Sous-section B de la section 1 de la partie 4

La sous-section B de la section 1 de la partie 4 modifierait la Loi canadienne sur les paiements afin de donner plus de souplesse à l’Association canadienne des paiements relativement au conseil d’administration et au comité consultatif des intervenants. En ce qui concerne le conseil d’administration de l’Association canadienne des paiements, les changements proposés permettraient de renouveler deux fois le mandat des administrateurs élus du conseil d’administration de l’Association canadienne des paiements et de prolonger le mandat du président et du vice-président de ce conseil. En ce qui concerne le comité consultatif des intervenants, ces changements permettraient également de rémunérer certains membres, ainsi que de supprimer la limite quant au nombre de personnes nommées au comité et l’exigence qu’un maximum de deux membres du conseil d’administration soient nommés au comité.

Les sénateurs craignaient que la suppression de la limite quant au nombre de personnes nommées au comité consultatif des intervenants combinée à la capacité de rémunérer les membres, n’entraîne un manque de représentation proportionnelle de certains groupes d’intervenants, puisque les règlements administratifs établissant la composition du comité indiquent un minimum de membres plutôt qu’un pourcentage de membres.

C. Sous-section A de la section 2 de la partie 4

La sous-section A de la section 2 de la partie 4 modifierait la Loi canadienne sur les sociétés par actions afin d’obliger une société, à la demande d’un organisme d’enquête qui a des motifs raisonnables de soupçonner qu’une certaine infraction a été perpétrée, à fournir à l’organisme d’enquête une copie de son registre des particuliers ayant un contrôle important ou tout renseignement précisé par cet organisme figurant dans ce registre. Elle oblige également les organismes d’enquête à tenir un registre où figurent certains renseignements liés aux demandes effectuées et à faire rapport annuellement sur ces demandes.

Les représentants de Transparency International Canada a qualifié les changements proposés de « tièdes ». Ils ont fait remarquer qu’un organisme d’enquête devrait signifier un avis à la société avant de demander des renseignements sur la propriété effective, ce qui indiquerait à la cible qu’elle fait l’objet d’une enquête. Ils ont également souligné l’absence d’une exigence obligeant les sociétés à vérifier l’identité des personnes inscrites au registre.

Le comité s’est dit préoccupé par le fait que le registre de la propriété effective qui est établi en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions ne serait pas un registre public. Les représentants de Transparency International Canada avaient la même préoccupation et ont mentionné que plus de 40 pays s’apprêtent à se doter d’un registre public des bénéficiaires effectifs. Ils ont également noté que les sociétés publiques sont déjà tenues de divulguer les actionnaires détenant plus de 10 % du capital, et qu’aucun renseignement personnel n’est rendu public. À leur avis, l’inscription d’un certain nombre de critères de base dans un registre public des bénéficiaires effectifs aiderait les petites entreprises à savoir avec qui elles font affaire. Enfin, ils ont souligné que le Canada ne respecte pas les normes internationales de 2003 établies par le Groupe d’action financière et que, par conséquent, il est devenu un pays où les criminels « planquent de l’argent sale ».

Les sénateurs s’interrogeaient également sur les répercussions sur la protection de la vie privée qu’aurait la communication de ces renseignements aux organismes d’enquête. Selon le ministère de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique, le Commissariat à la protection de la vie privée a examiné cette loi, et l’organisme d’enquête doit avoir des motifs raisonnables de soupçonner une infraction avant d’avoir accès au registre.

D. Section 5 de la partie 4

La section 5 de la partie 4 modifierait la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, la Loi canadienne sur les sociétés par actions et la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension, afin d’améliorer la sécurité de la retraite des travailleurs et des retraités.

Les modifications à la Loi sur la faillite et l’insolvabilité viendraient préciser l’obligation de bonne foi qui s’applique à toutes les parties à une procédure d’insolvabilité, donneraient aux tribunaux d’autres pouvoirs pour traiter les paiements versés aux dirigeants avant une insolvabilité et exempteraient les régimes enregistrés d’épargne-invalidité (REEI) de la saisie par les créanciers dans une procédure de faillite. Les modifications à la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies limiteraient la portée des ordonnances rendues par les tribunaux relativement à l’arrêt initial des procédures, obligeraient les créanciers à divulguer leur intérêt économique dans la société débitrice et clarifieraient l’obligation de bonne foi pour toutes les parties.

Les modifications à la Loi canadienne sur les sociétés par actions permettraient aux administrateurs et aux dirigeants, dans l’exercice de leurs fonctions, de tenir compte des intérêts des employés, des retraités, des pensionnés, des créanciers, des consommateurs, du gouvernement et de l’environnement. Elles exigeraient également que les sociétés cotées en bourse fassent rapport sur les politiques relatives à la diversité de la haute direction, au bien-être des employés et au recouvrement de certaines primes d’encouragement à base d’actions. Elles seraient également tenues de tenir des votes consultatifs non contraignants des actionnaires sur la rémunération des membres de la haute direction. Enfin, les modifications apportées à la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension préciseraient qu’un participant a droit aux mêmes prestations de retraite lorsqu’un régime de retraite prend fin que lorsqu’il est en vigueur. De plus, elles permettraient à l’administrateur d’un régime de retraite à prestations déterminées d’acheter une rente pour les anciens participants et bénéficiaires du régime et de transférer ainsi toute obligation du régime de retraite à une compagnie d’assurance-vie.

En ce qui concerne les modifications proposées à la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, l’Association canadienne des professionnels de l’insolvabilité et de la réorganisation et le Conseil des Canadiens avec déficiences ont fortement appuyé les modifications relatives au REEI.

Le comité s’inquiétait du bien-fondé des modifications proposées à la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies. En ce qui concerne la modification proposée exigeant que les créanciers divulguent leur intérêt économique, l’Association canadienne des investisseurs obligataires a déclaré qu’elle ne comprenait pas non plus l’objet de ces modifications, car elles pourraient avoir un effet négatif sur le marché secondaire des obligations, qui est une source importante de liquidités pour les détenteurs d’obligations. Elle a fait remarquer que si les acheteurs sur le marché secondaire devaient divulguer la valeur actualisée à laquelle ils avaient acheté les obligations, les acheteurs ne recevraient probablement pas la pleine valeur des obligations au moment de l’insolvabilité et, par conséquent, les acheteurs sur le marché secondaire ne seraient pas encouragés à prendre le risque d’acheter des obligations. En ce qui concerne les dispositions proposées en matière d’obligation de bonne foi, elle estime qu’elles sont inutiles et qu’elles pourraient entraîner des incertitudes et des obligations contradictoires pendant la procédure d’insolvabilité.

L’Association canadienne des professionnels de l’insolvabilité et de la réorganisation a convenu que les clauses proposées sur l’obligation de bonne foi ne sont pas claires, particulièrement pour les administrations de common law. Elle a déclaré que la disposition sur la divulgation de l’intérêt économique va trop loin en exigeant la divulgation de la valeur des transactions, mais elle a fait remarquer qu’une divulgation de l’intérêt économique peut être importante lorsqu’il y a un décalage entre les intérêts juridiques et économiques du créancier, par exemple dans le cas d’un crédit d’échange sur défaillance où un créancier pourrait bénéficier de la faillite de l’entreprise débitrice. De son point de vue, toutes les dispositions relatives aux faillites d’entreprises devraient faire l’objet d’un examen et de commentaires plus approfondis de la part des intervenants avant d’être mises en œuvre, car il pourrait y avoir des « conséquences involontaires ».

Dans un mémoire, l’Institut d’insolvabilité du Canada a indiqué qu’il avait des préoccupations semblables au sujet de l’absence de consultations concernant les modifications proposées à la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies. En particulier, elle a souligné que la section 5 va au-delà des questions qui ont été abordées dans le cadre du processus de consultation tenu par le gouvernement fédéral en janvier 2019. Elle a relevé des problèmes potentiels liés aux dispositions relatives à la divulgation de l’intérêt économique, à l’obligation de bonne foi, au financement provisoire, à la responsabilité en matière de rémunération des administrateurs et à la portée et à la durée du séjour.

Le Syndicat des Métallos et, dans un mémoire, la Fédération nationale des retraités et la Fédération canadienne des retraités, ont déclaré que la section 5 ne traite pas de l’absence de protection législative des pensions en cas d’insolvabilité. Ils ont recommandé qu’une créance super prioritaire soit accordée pour les engagements de retraite non capitalisés en cas d’insolvabilité. Le comité a demandé si le gouvernement avait examiné la possibilité de légiférer sur une revendication super-prioritaire. Innovation, Sciences et Développement économique Canada a indiqué qu’une réclamation super prioritaire n’était pas une option viable parce que la société débitrice n’aurait probablement pas assez d’argent pour payer cette dette et que si elle devait payer cette dette, elle n’aurait probablement pas les fonds nécessaires pour se restructurer. 

Dans un mémoire, le Barreau du Québec a indiqué que les modifications proposées à la Loi canadienne sur les sociétés par actions nécessitent une analyse approfondie afin d’évaluer les impacts qu’elles pourraient avoir sur les sociétés canadiennes. Il s’est dit préoccupé par le fait que ces dispositions pourraient aller de l’avant sans consultations appropriées.

E. Section 26 de la partie 4

La section 26 de la partie 4 édicterait la Loi fédérale sur le paiement rapide des travaux de construction, qui établirait un régime de paiement pour les entrepreneurs et les sous-entrepreneurs pour les travaux de construction liés aux projets de construction fédéraux sur les terres fédérales. Des témoins ont exprimé leur ferme appui à la section 26, en particulier le sénateur Plett, qui a déclaré que les dispositions de la section 26 reflètent de près son travail sur le projet de loi public S-224, Loi sur les paiements effectués dans le cadre de contrats de construction.

Le comité se demandait si la loi fédérale proposée serait différente de la loi ontarienne de 2017 sur les privilèges de construction et comment les lois fédérales et provinciales seraient appliquées. Le ministère de la Justice du Canada a déclaré que les lois fédérale et ontarienne sont très semblables à quelques exceptions près en ce qui concerne le calendrier des paiements ou des soumissions. L’Association canadienne de caution a fait remarquer que certains éléments de la loi ontarienne s’appliquent à tous les projets de construction, pas seulement aux contrats de construction gouvernementaux. La National Trade Contractors Coalition of Canada a également mentionné que la Saskatchewan, le Manitoba et la Nouvelle-Écosse ont adopté le modèle établi dans la loi ontarienne et que le Québec a lancé un projet pilote en ce qui concerne la loi sur le paiement rapide.

L’Association canadienne de caution a recommandé une modification à l’article 23 proposé afin de permettre au gouverneur en conseil de prendre des règlements pour traiter les risques d’insolvabilité. Toutefois, le sénateur Plett a déclaré que le fait d’avoir des paiements rapides devrait faire en sorte que moins d’entrepreneurs deviennent insolvables et qu’il n’appuierait donc la modification proposée que si l’adoption de règlements en matière d’insolvabilité n’était pas obligatoire.

Observations du comité

1. En ce qui concerne la sous-section A de la section 2 de la partie 4, le comité n’a pas entendu de justification suffisante pour ne pas rendre public le registre sur la propriété effective des sociétés prévu par la Loi canadienne sur les sociétés par actions. Le comité attend avec impatience de recevoir du gouvernement fédéral une mise à jour sur l’état des négociations avec les provinces et les territoires concernant leurs propres registres de propriété effective le plus tôt possible.

2. En ce qui concerne les modifications proposées à la section 5 de la partie 4, le comité fait remarquer qu’il y a des interprétations différentes de l’obligation de bonne foi entre le droit civil et la common law au Canada.

3. Le comité a appris des témoins que le processus de consultation qui a eu lieu avant la rédaction de cet article ne soit pas significatif. Le comité reconnaît cette remarque et note que les intervenants ont exprimé de sérieuses préoccupations au sujet du projet de loi qui n’ont pas été exprimées au comité lors de la première comparution des fonctionnaires.

4. De l’avis du comité, les fonctionnaires fédéraux qui comparaissent devant le comité devraient être prêts à exposer les préoccupations des intervenants au sujet des modifications proposées.

5. Le comité appuie les progrès réalisés par le gouvernement fédéral en ce qui a trait aux paiements rapides pour les projets de construction fédéraux énoncés à la section 26 de la partie 4.

Respectueusement soumis,

Le président,

DOUGLAS BLACK