Délibérations du Comité sénatorial spécial
sur la
Modernisation du Sénat
Fascicule n° 12 - Témoignages du 17 mai 2017
OTTAWA, le mercredi 17 mai 2017
Le Comité sénatorial spécial sur la modernisation du Sénat se réunit aujourd'hui, à 12 h 21, pour examiner les façons de rendre le Sénat plus efficace dans le cadre constitutionnel actuel.
Le sénateur Thomas J. McInnis (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Honorables sénateurs, je déclare ouverte la séance du Comité sénatorial spécial sur la modernisation du Sénat.
À cette étape de ses travaux, le comité se penche sur le rôle du Sénat au chapitre de la gouvernance au Canada. Dans le cadre de cette étude, il fait appel aux conseils d'experts d'autres pays, s'intéressant particulièrement à la manière dont les autres Parlements organisent leurs travaux.
Il y a quelques semaines, certains d'entre nous ont eu le privilège de rencontrer le très honorable Ken Macintosh, président de séance du Parlement écossais, alors en visite à Ottawa. Ayant trouvé cet échange des plus instructifs, nous l'avons invité à faire part de ses points de vue à l'ensemble du comité.
Le président de séance assume la présidence du Parlement écossais; son rôle consiste à présider les procédures plénières de la Chambre du Parlement écossais, l'institution parlementaire écossaise et le Bureau parlementaire.
Avant d'entrer au Parlement en 1999, il était réalisateur de télévision pour les nouvelles de la BBC. Au parlement, il a agi à titre d'aide ministériel auprès de Jack McConnell, qui était premier ministre à l'époque, alors qu'au sein de l'opposition, il a été porte-parole de l'opposition pour l'École et les Compétences, la Culture et les Affaires extérieures, l'Éducation, les Finances, ainsi que la Justice sociale, les Communautés et les Droits des retraités. En 2016, il a été élu cinquième président de séance du Parlement écossais.
Il comparaît aujourd'hui en compagnie de sir Paul Grice, greffier et directeur exécutif du Parlement écossais.
Bienvenue, messieurs.
Nous sommes enchantés de vous revoir, monsieur Macintosh. Vous avez eu la gentillesse de nous faire parvenir un mémoire, qui nous sera fort utile. Vous nous avez également envoyé un document expliquant l'approche du Parlement écossais au chapitre de l'élaboration de ses règles, de ses procédures et de ses méthodes de travail. Nous vous en remercions.
Avez-vous un exposé à faire? Habituellement, nous demandons à nos témoins ou à nos invités de prononcer quelques mots. Les membres du comité voudront ensuite vous poser quelques questions, bien entendu. Nous vous laissons donc la parole.
Le très honorable Ken Macintosh, député, président de séance, Parlement écossais : Merci beaucoup, sénateur McInnis. Je suis ravi de vous voir. Je suis désolé que nous ne puissions témoigner en personne. J'ai failli réussir à persuader Sir Paul de nous autoriser à venir au Canada afin d'assister en personne à la séance, mais nous avons peut- être choisi de faire plutôt attention aux deniers publics.
Je ne ferai pas d'exposé, sinon pour dire quelques mots de remerciement pour l'occasion qui nous est offerte de comparaître, mais aussi pour l'hospitalité et l'accueil extraordinaires que nous avons reçus au cours de notre voyage. Mes collègues et moi-même avons trouvé qu'il s'agissait d'une expérience formidable qui valait vraiment la peine d'être vécue, car elle s'est révélée fort instructive, particulièrement grâce à votre comité, ainsi qu'à vos collègues du Sénat et du Parlement du Canada.
Ici, en Écosse, nous faisons partie, tout comme vous, d'une tradition de démocratie parlementaire de longue date. Contrairement au vôtre, toutefois, notre parlement est relativement nouveau. Cela étant dit, quand je suis devenu président de séance il y a un an à peine, j'ai aussi mis sur pied une commission de réforme, car je pense que nous devons toujours tenir nos procédures à jour pour qu'elles correspondent bien aux souhaits des gens que nous représentons. Il s'agit donc pour nous d'un échange mutuellement bénéfique.
Cela étant dit, je devrais vous présenter Paul Grice, directeur exécutif du Parlement écossais, qui témoignera avec moi. En fait, sir Paul accomplira deux tâches : il répondra aux questions difficiles et me corrigera si je me trompe, ce que je fais pratiquement une fois sur deux.
Sur ce, sénateur McInnis, je vous rends la parole pour que vous et vos collègues puissiez me poser des questions.
Le président : Le vice-président du comité, le sénateur Serge Joyal, interviendra en premier.
Le sénateur Joyal : Merci encore d'avoir accepté notre invitation à témoigner.
Je crois comprendre qu'il existe un comité parlementaire sur la réforme; vous semblez donc être confrontés vous aussi à des défis au chapitre de l'adaptation. Quels sont les objectifs de ce comité et quelles réformes envisagez-vous exactement pour améliorer le fonctionnement du Parlement écossais?
M. Macintosh : Quand notre Parlement a été institué, le processus a été fort long, mais nous avons établi un certain nombre de principes. Un forum civique a instauré un certain nombre de principes en vertu desquels le Parlement devrait fonctionner, notamment la transparence, la responsabilité, la participation et le partage du pouvoir avec la population écossaise.
Nous avons appliqué ces principes. Nous ne cherchons pas à les réviser, mais le Parlement lui-même a été le théâtre de quelques changements. Nous avons tenu cinq élections; il y a donc eu cinq sessions au Parlement. Au cours de cette période, différentes forces politiques sont entrées en jeu. Par exemple, nous représentons tout un éventail d'opinions politiques, mais nous avons organisé un référendum sur l'indépendance de l'Écosse. Les procédures du Parlement ont été mises à l'épreuve, mais ses principes ont tenu bon au fil du temps.
Nous voulons maintenant déterminer si nous pouvons retrouver l'esprit que nous entendions adopter initialement pour nous assurer que nous le mettons en application afin d'être encore en rapport avec la population écossaise, d'être toujours accessibles et ouverts, de partager encore le pouvoir, et de veiller à ce que les mécanismes de freins et de contrepoids fonctionnent toujours. Par exemple, existe-t-il une division nette entre le gouvernement et le Parlement? Sommes-nous encore ouverts?
Quand le Parlement a été institué, nous tenions absolument à partager le pouvoir. Nous avons donc créé un certain nombre d'organes, dont le forum civique, un organisme axé sur le partenariat avec lequel nous étions censés collaborer, mais qui n'a pas vraiment fonctionné et qui a été abandonné après sept ans environ.
Nous avons également mis sur pied un comité des pétitions. Il a volé de succès en succès, mais depuis quelques années, il ne produit plus autant de loi qu'il le faisait initialement.
Nous voulons nous pencher sur l'ensemble des processus, des procédures et des mécanismes de freins et de contrepoids pour nous assurer qu'ils fonctionnent adéquatement et pour voir s'ils peuvent être améliorés ou non.
Le sénateur Joyal : Je crois comprendre que votre priorité consiste à établir et à maintenir un lien avec la population. J'aimerais d'abord savoir si ce lien est appuyé par une sorte de comité, de commission ou de règlement qui, par exemple, obligerait le comité à consulter la population ou à ouvrir ses séances au public? Pourriez-vous aussi m'indiquer comment les partis ou les groupes politiques représentés au Parlement écossais s'impliquent pour concrétiser cette réalité?
M. Macintosh : Nous travaillons notamment en vertu du principe d'ouverture; toutes les séances plénières et les séances des comités sont donc censées se dérouler en public. Cela ne signifie pas qu'elles doivent l'être tout le temps.
Par exemple, quand les comités délibèrent en vue de présenter un rapport, une fois qu'ils ont entendu les témoignages au cours de séances qui se déroulent toutes en public, ils se réunissent habituellement en séances privées avant de rédiger le rapport. Sinon, on présume que les séances ont toutes lieu en public, et c'est le cas pour tous les comités et toutes les séances.
Sachez en passant que j'ai mis sur pied une commission indépendante afin d'étudier la réforme. Comme je l'ai indiqué dans les documents, elle est présidée par John McCormick, qui vient de l'extérieur du Parlement. Cette commission compte cinq membres indépendants et cinq parlementaires.
La commission a notamment cherché à déterminer si nous tenons autant de séances publiques que nous le faisions initialement. Autrement dit, en sommes-nous revenus aux pratiques antérieures et tenons-nous plus de séances privées que nécessaire? Voilà certaines des questions que nous examinons également.
L'Amérique du Nord fait peut-être preuve de plus d'ouverture que le Royaume-Uni. Votre culture et votre ouverture au chapitre de la liberté de l'information ont peut-être été plus grandes que les nôtres par le passé, mais le Parlement écossais a rapidement décidé d'adopter ce principe et de toujours être ouvert.
Pour vous donner un exemple, nous avons instauré très tôt une autre règle. La presse jouit d'un libre accès dans les édifices du campus parlementaire. Aucune zone n'est interdite aux membres de la presse, qui peuvent aller et venir partout, comme bon leur semble. Ils ne peuvent pas pénétrer dans les bureaux des députés, mais peuvent aller dans les corridors où se trouvent ces bureaux et partout ailleurs.
Nous avons également décidé d'entrée de jeu que quand des députés s'adressent à la presse, ce ne devrait jamais être sous le sceau du secret; tout devrait être public lorsque la situation le permet.
Nous avons tenté d'appliquer ces principes dès le départ. Cependant, les pratiques évoluent avec le temps. Si nous réexaminons la question, c'est parce que nous voulons nous assurer que nous respectons toujours ces principes et leur esprit.
Le sénateur Joyal : La diversité et, dans une certaine mesure, la divergence des opinions exprimées à propos d'un sujet, d'un thème ou d'une question constituent un des éléments essentiels de la dynamique des débats publics. Comment vous assurez-vous que ces opinions soient exprimées aussi librement que possible au sein du Parlement écossais, au regard du paysage politique du pays?
M. Macintosh : C'est toujours difficile, car nous tentons d'être ouverts avec tous les membres du public. Les comités eux-mêmes, particulièrement le personnel de soutien parlementaire, accordent une grande importance à cette ouverture.
La plupart de nos comités essaient d'établir des liens dans leurs domaines d'expertise. Ainsi, le comité de l'éducation, le comité du gouvernement local ou le comité de la santé s'efforceront d'établir des liens avec toutes les organisations œuvrant dans le secteur dont ils s'occupent. Par exemple, quand un comité décide de lancer une enquête ou que le gouvernement présente un projet de loi, les comités, au nom du Parlement, écriront à ces organisations, à divers organes et à la population en général pour recueillir des opinions.
Nous ne nous en tenons toutefois pas seulement à ces organisations. Nous cherchons toujours à trouver de nouvelles manières de communiquer, particulièrement avec les communautés désengagées ou les gens plus difficiles à joindre.
Le Parlement prend la route, littéralement. Les comités ne se réunissent pas ici, mais voyagent dans diverses régions d'Écosse. Ils y tiennent des séances officielles en présence du sténographe, d'appareils d'enregistrement et de tout l'équipement nécessaire à la tenue en bonne et due forme d'une séance. Ces séances se dérouleront dans des salles communautaires de diverses régions d'Écosse.
Nous faisons parfois aussi appel à des organisations, comme celles qui pourraient travailler particulièrement bien avec les jeunes, pour obtenir l'avis de ces derniers. Nous leur demandons de nous aider pour que nous présentions l'information dans une langue que ceux que nous voulons mobiliser comprendront, puis que nous présentions les réponses de manière à les inciter à témoigner devant le comité.
Puis-je demander à Paul de prendre la parole? Il a peut-être quelques observations à ajouter.
Sir Paul Grice, greffier et directeur exécutif, le Parlement écossais : Merci. Je n'ai que deux ou trois choses à ajouter à ce que vous avez dit.
Les médias sociaux nous sont de plus en plus utiles en matière de rayonnement et de diversité, et nous déployons beaucoup d'efforts dans le développement de notre capacité à cet égard. Je dirais qu'il nous reste beaucoup de chemin à faire, mais c'est un élément important.
Sur le plan de la diversité et du rayonnement, nous menons chaque année énormément d'activités au Parlement — environ 400 —, y compris des activités d'envergure comme notre festival de la politique. L'un des principaux objectifs de ces activités est de permettre à un large éventail de citoyens, peu importe leurs intérêts, de venir au Parlement et de dialoguer avec les députés.
C'était juste quelques précisions aux points que vous avez soulevés.
M. Macintosh : Merci, sénateur Joyal.
[Français]
La sénatrice Dupuis : Merci de comparaître devant notre comité aujourd'hui. Ma question concerne le Parliamentary Bureau. Si je comprends bien, on y retrouve les partis politiques qui sont représentés par cinq membres ainsi que des personnes qui ne sont pas affiliées politiquement. Pouvez-vous nous expliquer comment la mécanique de l'opération de ce bureau fonctionne pour équilibrer la présence des membres des comités et d'autres éléments?
[Traduction]
M. Macintosh : Merci, sénatrice Dupuis.
Je vous ai donné une impression un peu trompeuse. Le Bureau parlementaire est une organisation chargée de définir les travaux du Parlement. Quand je parlais d'encourager la participation à l'extérieur du Parlement, cette tâche a tendance à revenir aux comités parlementaires plutôt qu'au Bureau. Je parle de comités thématiques ou de comités permanents qui examinent des dossiers précis.
En réalité, le Bureau proprement dit est une entité interne. Je siège à titre de président de séance, et il y a cinq autres représentants. Chacun d'eux représente un parti ayant un minimum de cinq députés. Pour être considéré comme un groupe ou un caucus au Parlement écossais, vous devez avoir un minimum de cinq députés. Dans la présente session, nous avons cinq partis qui comptent au moins cinq députés.
Nous essayons d'organiser les travaux et d'en discuter. Par exemple, nous soumettons au Parlement les travaux dont il pourrait être saisi au cours des deux ou trois prochaines semaines. Ils doivent être approuvés; nous les présentons au Parlement où ils sont mis aux voix.
Nous décidons également du nombre de comités qu'il devrait y avoir et des personnes qui devraient y siéger. Nous attribuons des projets de loi ou des dossiers aux comités, et nous prenons quelques autres décisions.
Les membres du Bureau ont un droit de vote pondéré. À l'heure actuelle, le représentant du Parti national écossais a 63 votes à son compte, tandis que le député conservateur en a 31, ce qui correspond à la composition du Parlement.
Dans la mesure du possible, nous essayons toutefois d'éviter la tenue d'un vote. Nous essayons plutôt de parvenir à un consensus ou à une attente, et c'est ainsi que nous menons nos activités.
[Français]
La sénatrice Dupuis : Vous avez parlé des comités et du Parliamentary Bureau, qui propose la composition des comités. Dans le cadre de votre réforme, vous êtes-vous penchés sur les catégories de comités? Autrement dit, à quel moment avez-vous choisi les secteurs d'activité liés aux comités? Prévoyez-vous revoir la formation de ces comités?
[Traduction]
M. Macintosh : C'est une excellente question. Je vais faire quelques observations pour y répondre, bien que je ne puisse pas le faire de manière concluante, car la commission doit faire rapport dans exactement un mois. Elle ne nous a donc pas fait part de ses conclusions.
Je peux toutefois vous dire que nous avons actuellement 15 comités, mais ce nombre peut varier, être plus ou moins élevé. Il y a actuellement six comités permanents ou obligatoires, qui examinent des questions comme les finances, la constitution, l'audit, l'égalité des chances et ainsi de suite. Ce sont des comités permanents. Nous avons également neuf comités thématiques, qui se consacrent à des dossiers comme la santé, l'éducation, la justice, l'environnement et ainsi de suite.
Juste pour vous donner une idée de certaines questions sur lesquelles nous nous penchons, l'établissement du nombre de membres de ces comités est sujet à un certain débat et à une certaine discorde. Le problème, c'est que notre Parlement comprend 129 députés. Nous avons constaté que, dans les faits, les petits comités ont tendance à être plus efficaces, plus discursifs, moins conflictuels et aussi très productifs.
Dans un comité multipartite comme le nôtre, lorsque les partis réussissent à s'entendre, le pouvoir du comité et l'impulsion qui découle de l'entente sont énormes. Dans les sessions précédentes, nous avons constaté qu'une entente conclue au sein du comité propulse les dossiers au Parlement sans grande opposition parce que tous les députés ont vu que les membres du comité se sont entendus, ce qui leur donne très bon espoir que l'objet de l'entente est louable et que la source de discorde politique a été écartée.
Cela dit, le problème, c'est qu'à cause des chiffres actuels, il est très difficile de maintenir la proportionnalité lorsqu'il y a cinq partis ayant chacun un nombre différent de députés. Il est très difficile de préserver les petits comités tout en ayant vraiment une représentation proportionnelle. Nous constatons que les petits partis veulent être représentés au sein des comités, tandis que les grands partis veulent un plus grand nombre de sièges. Donc, même si le Bureau a entamé le processus de négociation de la taille des comités avec l'objectif qu'ils demeurent petits, nous voyons que dans la pratique, il y a quelques domaines dans lesquels tous les partis veulent siéger au comité.
À l'heure actuelle, comme vous le savez, nous sommes tous obsédés par le Brexit et d'autres questions de la sorte. Tout le monde voulait siéger au comité chargé du Brexit, par exemple. Par conséquent, plutôt que d'avoir des comités de 7 personnes, nous nous sommes retrouvés avec plusieurs comités de 11 personnes. Il était impossible de maintenir la représentation proportionnelle. C'est un des problèmes.
Un autre problème pourrait être de déterminer si les comités devraient avoir leur propre mandat ou s'ils devraient refléter la composition du cabinet ou les mandats ministériels. Il arrive parfois que nous employions le terme « shadow » pour parler de l'opposition, notamment dans le contexte parlementaire quand il est question de surveiller un champ de compétence du gouvernement. Si le gouvernement décide de réaffecter divers champs de compétence, de sorte qu'on pourrait avoir un ministre de l'Environnement et un ministre des Affaires rurales, le Parlement tient alors un débat pour déterminer si nos comités devraient être à l'image des mandats ministériels ou si nous devrions tout simplement nous en tenir à notre propre programme et avoir des comités qui entendent les témoignages de deux ou trois ministres, dont les programmes pourraient s'entrecouper. C'est un problème qui persiste et à propos duquel la commission pourrait formuler des recommandations.
Il ne s'agit que de quelques problèmes qui ont fait surface.
Le sénateur Eggleton : Merci, messieurs, de votre contribution à nos délibérations.
Permettez-moi d'abord de vérifier le nombre de groupes que vous avez. Je pense que vous avez dit qu'il y a cinq partis ayant un minimum de cinq députés. Avez-vous également des groupes indépendants qui se forment, ou vos députés adhèrent-ils tous à un parti politique établi?
M. Macintosh : Merci, sénateur Eggleton. À l'heure actuelle, tout le monde est membre d'un parti politique, mais si l'on se fie au passé, ce ne sera peut-être pas ainsi pendant les cinq années de la session en cours.
Je pense que j'ai raison de dire que nous avons eu seulement deux députés, Margo MacDonald et Dennis Canavan, qui ont été élus en tant qu'indépendants. Au cours des 18 dernières années, après cinq élections générales et un certain nombre d'élections partielles, seuls deux députés ont été élus directement en tant qu'indépendants, l'une dans une circonscription et l'autre en tant que député de région inscrit sur une liste.
Cela reflète peut-être la diminution du nombre d'indépendants en Écosse et au Royaume-Uni au cours des dernières décennies. Autrefois, surtout dans un gouvernement local ou à l'échelle régionale, il y avait beaucoup d'indépendants, mais cette réalité est disparue au cours des dernières décennies.
Ce qui a toutefois tendance à se produire — et c'est ce qui est arrivé au cours de la dernière session et pendant les autres —, c'est la disgrâce de députés au sein de leur parti à différents moments pendant la session. Soit que ces députés partent, soit qu'ils sont exclus de leur parti et qu'ils deviennent indépendants. Par exemple, au cours de la dernière session, je pense que nous nous sommes retrouvés avec trois indépendants. C'est la nature de notre système.
Le sénateur Eggleton : Vous n'avez pas d'opposition officielle. Pensez-vous que cela compromet la capacité de l'opposition en général à demander aux ministres de rendre des comptes et à jeter un regard critique sur les mesures législatives? Pensez-vous que sans opposition officielle, vous perdez quelque chose qui pourrait vous être utile? Ou croyez-vous que cela fonctionne bien ainsi?
M. Macintosh : C'est une très bonne question. Il ne fait aucun doute que certains ont soulevé cette question au sujet du Parlement au fil des ans.
Pour vous donner une idée, lorsque notre Parlement a été créé, c'était par des députés à Westminster, qui ont très délibérément établi un système de représentation proportionnelle dans un hémicycle pour que le Parlement mène ses travaux différemment. Le Parlement a été délibérément conçu de manière à ne pas encourager l'opposition ou la confrontation. J'ai d'ailleurs remarqué que ce n'est toujours pas ainsi dans votre sénat et à votre Chambre des communes, où le gouvernement est d'un côté et l'opposition, de l'autre.
Nous avons adopté le modèle européen, qui consiste à siéger dans un hémicycle, ne serait-ce que pour tenir compte de l'idée selon laquelle nous essayons de nous entendre plutôt que d'exprimer notre opposition. Nous n'employons donc pas, et nous ne l'avons jamais fait, l'expression l'« opposition officielle de Sa Majesté », avec les majuscules, qui est employée au Parlement de Westminster, et c'est délibéré.
Cependant, il y a manifestement la question plus importante de déterminer si cette façon de procéder nuit à notre capacité de demander des comptes au gouvernement, et j'espère certainement que ce n'est pas le cas. Tous les partis qui ne forment pas le gouvernement sont dans l'opposition, mais il ne fait aucun doute que des questions ont été posées à ce sujet et que l'incidence des divers partis de l'opposition dans l'exercice de leurs fonctions varie selon le parti.
Je pense qu'il n'y a toujours pas de réponse à la question. Je ne crois pas qu'on cherche à s'éloigner de notre approche plus discursive et plus collaborative ainsi que des efforts que nous déployons pour que notre façon de procéder soit davantage axée sur les consensus et les échanges entre les partis plutôt que sur l'opposition. En fait, je crois que la commission n'a entendu aucun témoignage qui laisse entendre que nous devrions nous engager dans cette voie, mais il a toutefois été question de la façon dont nous pourrions améliorer la reddition de comptes.
Le sénateur Eggleton : J'aimerais juste approfondir la question. N'y a-t-il pas de débats animés? Avez-vous des débats animés sur les projets de loi et en faites-vous un examen approfondi?
M. Grice : En un mot, oui; c'est ce que nous faisons. Je pense que c'est moins lié à la structure de l'opposition qu'à la nature de la mesure législative dont le Parlement est saisi.
Un exemple récent de question controversée se rapporte à une affaire de « personne désignée », à une mesure que le gouvernement a déposée et qui émane des tribunaux. Il y a eu un débat très animé sur cette mesure. Chaque année, le projet de loi d'exécution du budget fait également l'objet de débats très animés.
Même s'il n'y a pas d'opposition officielle, je souligne le point soulevé par le président de séance, à savoir que tous ceux qui ne font pas partie du gouvernement se considèrent essentiellement comme étant dans l'opposition. D'après mon expérience, l'examen approfondi des mesures législatives se fait peut-être à deux ou trois niveaux. Il y a les questions politiques nationales de très haut niveau, et nous en voyons beaucoup en ce moment, surtout parce que des élections générales auront bientôt lieu au Royaume-Uni. On voit donc des plaques tectoniques, si vous voulez, entrer en collision.
Il y a aussi les questions locales pour lesquels des membres de tous les partis, parfois même le parti au pouvoir, forment l'opposition. La réforme agraire en a donné un bon exemple au cours de la dernière législature.
On procède également à un examen technique. C'est ce que les comités ont tendance à faire à la deuxième étape. D'après mon expérience, c'est surtout fait de façon multipartite, pas exclusivement, mais je dirais que c'est ainsi dans 75 p. 100 des cas.
Même s'il est difficile d'affirmer avec certitude que cette façon de faire entrave l'examen des projets de loi, je suis persuadé qu'un examen approfondi est fait, et l'opposition politique est parfois très vigoureuse. À mon avis, le fait d'avoir ou non une opposition officielle n'y change rien, et je l'affirme en m'appuyant également sur mon expérience et le temps que j'ai passé à observer à Londres le Parlement du Royaume-Uni, où il y a évidemment une opposition officielle.
Le sénateur Eggleton : Merci beaucoup.
Le sénateur Massicotte : Merci de vous joindre à nous cet après-midi, ou fin d'après-midi pour vous. Le sénateur Eggleton a posé ma première question, et je vais donc passer à ma deuxième.
Votre avez recommandé de créer un certain nombre de comités. Comment décidez-vous de la composition de ces comités? Vous avez parlé plus tôt de représentation proportionnelle. Comment les députés et les officiels — le président et le vice-président — sont-ils choisis?
M. Macintosh : Merci encore, sénateur Massicotte, de poser une question sur laquelle nous nous penchons à la commission de réforme.
Le nombre de comités que nous aurons et le nombre de personnes qui y siégeront sont négociés par l'entremise du Bureau parlementaire dont nous avons parlé tout à l'heure, l'entité que je préside et auquel siègent les cinq responsables des travaux qui représentent les cinq partis que nous avons actuellement au Parlement.
Nous décidons de la structure globale, dans ce cas-ci 15 comités ayant de 7 à 11 membres. Après nous être entendus sur les comités, sur la structure, nous attribuons la présidence et la vice-présidence de chaque comité. À cette fin, nous utilisons la méthode de proportionnalité d'Hondt, ce qui se traduit ainsi dans notre Parlement : parti ministériel, parti ministériel, opposition conservatrice, parti ministériel, opposition travailliste, opposition conservatrice, parti ministériel et opposition libérale. Cela se poursuit ainsi au moyen d'une formule très mathématique, qui permet d'attribuer, pour les 15 comités, probablement autour de la moitié des sièges au parti ministériel, peut-être quatre aux conservateurs et deux aux travaillistes. C'est à peu près de cette façon, quelque chose du genre. Nous procédons de la même manière pour les vice-présidences.
Le gouvernement, les whips ou les responsables des affaires émanant du gouvernement n'ont pas beaucoup de moyens de nommer des favoris. Ils n'ont pas beaucoup de postes à cette fin. Ils n'ont pas vraiment ce qui est appelé à Westminster un « payroll vote », à savoir un appui garanti, mais ils nomment des députés aux comités. Ils attribuent donc les postes de président, ainsi que les membres et les membres remplaçants des comités.
Au Parlement écossais, les députés siègent souvent à plus d'un comité. C'est une source de préoccupation, car lorsqu'on siège à deux ou parfois trois gros comités, c'est très difficile à gérer.
La présidence des comités fait l'objet de débats depuis maintenant plusieurs années, car on estime que pour établir une distinction entre le gouvernement et le Parlement, il est acceptable que le gouvernement nomme les ministres, les secrétaires du Cabinet et ainsi de suite, mais les présidents des comités doivent sans aucun doute être choisis par le Parlement.
Ce qui arrive, c'est que, dans les faits, le gouvernement nomme une personne, et ce sont ensuite les comités qui élisent leur président. Ils sont donc choisis par les membres des comités. Il y a toutefois eu plusieurs suggestions à cet égard, et nous attendons avec intérêt de voir si la commission recommandera que les membres soient nommés par les comités ou par le Parlement plutôt que de laisser les partis exercer une influence. Nous attendons les résultats de ces délibérations.
Le sénateur Massicotte : Vous avez mentionné la formule mathématique, et je présume qu'elle s'appuie sur une représentation proportionnelle de la Chambre?
M. Macintosh : C'est exactement cela : 129 députés, soit 63 députés du parti ministériel, 31 conservateurs et 24 travaillistes. On utilise la même formule ailleurs.
Le sénateur Massicotte : Vous avez dit plus tôt que les comités proprement dits choisissent leurs officiels au moyen d'un vote. Est-ce à l'issue d'un vrai vote indépendant et confidentiel, ou d'un vote automatique qui s'appuie sur les recommandations des groupes ou des caucus?
M. Macintosh : Tout d'abord, le vote est public. Dans l'ensemble du Parlement, on ne procède qu'à un seul vote secret ou privé, et c'est pour élire le président de séance — et les vice-présidents de séance. C'est ainsi. C'est intéressant, car je ne participe à aucun vote. Je ne prends pas part aux débats et je ne pose pas de questions. Il est donc très clair que le Parlement est d'avis qu'un scrutin secret est justifié pour nommer le président de séance, et l'impartialité qui s'y rattache est un principe fondamental.
Les comités tiennent un vote public pour choisir le convocateur. Mais, tout le monde sait que des nominations sont proposées. Ce n'est pas un secret. On s'attend à ce que les partis proposent des candidats. Ils étudient qui sont les candidats du SNP pour le poste de convocateur et qui sont les candidats libéraux pour le poste de convocateur adjoint, mais c'est ce qui est actuellement remis en question.
Le sénateur Massicotte : Toutefois, il est intéressant de constater qu'en vertu de votre législation, les principes d'un projet de loi sont assujettis à un premier vote de la part d'un comité d'examen. Ce n'est pas notre façon de fonctionner. Ici, les projets de loi ne sont renvoyés au comité qu'à la deuxième lecture. J'imagine que c'est souvent le même comité qui a procédé au premier vote qui procède l'examen du projet de loi. Il participe également à l'étude article par article. Pourriez-vous nous expliquer pourquoi vous procédez d'une façon qui diffère de celle utilisée par la plupart des autres Parlements?
M. Grice : Certainement, sénateur. Il s'agit d'une innovation très réfléchie qui remonte à 1999. D'abord, nous sommes un Parlement monocaméral, ce qui revient un peu au point soulevé par le président de séance sur les origines de ce format. Bon nombre des politiciens qui ont créé le Parlement, dont Donald Dewar, qui a longtemps siégé à la Chambre des communes, à Londres — je crois qu'il a été beaucoup influencé par le fait que, selon lui, beaucoup de mesures législatives présentées à la Chambre des communes n'étaient pas bien préparées et avaient fait l'objet de peu de consultation. Comme vous le savez, selon les procédures établies à la Chambre des communes, à Londres, les projets de loi sont plus ou moins renvoyés au comité à la deuxième lecture où les principes de la mesure législative sont débattus. M. Dewar avait un point de vue très arrêté, et soutenu par le Civic Forum et d'autres auquel le président de séance a fait référence plus tôt, selon lequel il faudrait adopter un modèle s'inspirant davantage du Parlement suédois, par exemple, où l'examen détaillé d'un projet de loi est précédé d'une longue période de consultation. C'est ainsi qu'il a été convenu de soumettre immédiatement les projets de loi à l'examen d'un comité.
La première question que se pose le comité est : dans quelle mesure le gouvernement a-t-il mené des consultations adéquates sur le projet de loi proposé? Le comité mène ensuite ses propres consultations, selon son jugement de la procédure employée par le gouvernement.
L'idée était de modifier le processus de façon à ce que les mesures législatives soient assujetties à une période de délibération avant d'être examinées en détail. Le comité présente ensuite un rapport à l'assemblée plénière dans lequel il formule une recommandation quant aux principes généraux du projet de loi et souligne les sections qui, selon lui, nécessitent des ajustements.
Vous avez raison de dire que, s'il survit au premier vote, le projet de loi sera presque toujours renvoyé au même comité pour l'étude article par article. Il s'agit donc d'une innovation réfléchie, l'idée étant d'élaborer un projet de loi aussi solide que possible, dès que possible, dans le processus législatif.
Le sénateur Massicotte : Si l'on examine l'expérience du Royaume-Uni où, comme on le dit, il arrive certaines choses et certaines choses tournent mal, comme le scandale des dépenses et avantages personnels et de l'utilisation des deniers publics, à Londres, un comité d'examen — dont j'oublie le nom exact — composé de tierces parties a été créé pour examiner certaines procédures. Il s'agit, en quelque sorte, d'un comité, qui n'en est pas un, composé de tierces parties.
Selon votre structure actuelle, vous proposez de créer un comité semblable, qui n'en serait pas un, mais composé uniquement de députés, sans participation externe.
Nous vivons la même chose. On nous accuse souvent de protéger nos collègues et donc d'être en conflit d'intérêts, de ne pas être suffisamment sévères et de ne pas être suffisamment prudents dans notre dépense des deniers publics, entre autres. Nous examinons donc la possibilité de solliciter la participation de tierces parties pour élargir la portée des examens.
Je remarque que vous ne proposez pas cette formule, soit d'inclure des personnes de l'extérieur au comité de vérification. Pourriez-vous expliquer pourquoi et pourquoi vous n'avez pas suivi le même modèle que bon nombre d'autres Parlements?
M. Macintosh : Absolument. Ce sont des enjeux très importants pour tous les Parlements. La question de savoir comment procéder à un examen minutieux à l'interne est une question que nous tentons d'aborder de manière transparente. Dès le début, nous avons tenté de mener tous nos travaux aussi ouvertement que possible de façon à ce que le public — quoique les députés indépendants ne siègent peut-être pas à certains comités parlementaires — puisse prendre connaissance de toutes les questions qui sont posées et suivre tous les processus.
Prenons, par exemple, le scandale des dépenses qui a frappé Westminster. Dès le début, nous avons établi des systèmes rigoureux. Toutes les dépenses des députés, sans exception, sont publiées. Les députés doivent déclarer leur salaire, ainsi que tout autre revenu et gain. Tout doit être publié sur le site web parlementaire aux fins d'inspection par le public.
Toutes les demandes de remboursement des dépenses sont publiées aux fins d'inspection et épluchées régulièrement par les journalistes.
Tout cela a pour but de satisfaire la reddition de comptes à l'égard du public et de protéger les députés pour qu'ils respectent les normes rigoureuses que nous avons établies. C'est l'approche que nous avons adoptée.
Dès le début, le Parlement pouvait nommer des membres d'office aux comités, mais nous n'avons jamais utilisé ce pouvoir, car il est évidemment difficile de choisir qui nommer et de définir leur mandat. Tous les députés du Parlement écossais ont le même mandat, car ils ont tous été élus.
Théoriquement, il est possible d'inviter des experts indépendants de haut niveau, mais dès que l'on commence à faire des recherches sur qui ils sont, les choses se compliquent. Qui procède aux nominations? Est-ce que tous les membres du groupe ou du comité doivent convenir des candidats retenus? Nous n'avons jamais emprunté cette voie.
Les comités choisissent plutôt d'inviter régulièrement des conseillers externes et d'organiser souvent des forums ouverts qui prennent la forme d'une séance discursive au lieu d'une de témoignages. Les députés s'installent parmi les témoins pour échanger plutôt que de poser des questions et d'attendre des réponses.
Nous avons des façons différentes de procéder, mais nous n'avons jamais emprunté la voie d'un système indépendant comme celui que vous proposez.
M. Grice : J'aimerais ajouter quelques points. Oui, nous avons évité l'IPSA, l'organisme créé à Westminster pour administrer toutes les dépenses. Je crois que ce format convient à ce Parlement. L'IPSA est gros et lourd. Le président de séance a raison : nous n'avons jamais connu un tel scandale de dépenses en Écosse.
Nous disposons, au sein du Parlement, d'un conseil consultatif de vérification responsable de la vérification des comptes. À titre d'agent responsable, je relève de ce conseil. L'entité juridique du Parlement, dont le président de séance assure la présidence, est représentée au comité par deux de ses membres, et trois des membres viennent de l'extérieur. Le comité est présidé par un membre externe. Il s'agit d'une mesure de contre-vérification importante. Ces gens aident à orienter le programme de vérification interne. Les dépenses des députés sont vérifiées chaque année et le vérificateur fait rapport des résultats. C'est donc une mesure de contre-vérification importante.
Comme je l'ai dit, ce comité est composé majoritairement de membres externes. Il ne s'agit pas d'un comité public, mais il procure une fonction de contre-vérification importante.
Le sénateur Gold : Messieurs, je vous souhaite la bienvenue. C'est fascinant. Puisque mes collègues vous ont posé la plupart des questions que j'allais vous poser, je vais revenir à une question posée plus tôt par le sénateur Eggleton.
Nous avons l'obligation constitutionnelle de nous assurer que la législation du gouvernement est assujettie à un examen minutieux adéquat. Vous avez parlé de la façon dont vous arrivez à mener un tel examen sans opposition officielle. Selon vous, quelles sont les structures ou règles clés au sein de votre Parlement qui vous permettent d'assurer un examen minutieux des travaux du gouvernement, que ce soit le Bureau parlementaire, les comités ou les règles relatives au cheminement des projets de loi dans le cadre du processus législatif? Quels sont les éléments institutionnels importants qui vous permettent de connaître du succès?
M. Macintosh : C'est difficile à dire. J'hésite à n'en choisir qu'un seul. Par exemple, au cours des 18 dernières années, différents éléments du Parlement se sont retrouvés à l'avant-plan. Les comités en sont un exemple. Comme l'a souligné Sir Paul il y a quelques instants, nous n'avons pas de seconde Chambre. Vous avez l'avantage d'avoir un Sénat. On met beaucoup l'accent sur les comités pour qu'ils exercent cette fonction d'examen minutieux.
Lors des premières sessions du Parlement, les comités ont pris les devants dans ce rôle. Il y avait beaucoup de mesures législatives. Les comités peuvent proposer eux-mêmes des projets de loi. Ils étaient très puissants et étaient considérés comme efficaces, contrairement, possiblement, à la façon dont la Chambre des communes fonctionnait, à Westminster. Cependant, selon certaines critiques, qu'elles aient été méritées ou justifiées, soulevées lors des récentes sessions, les comités ne sont pas suffisamment dynamiques ou efficaces pour obliger le gouvernement à rendre des comptes.
Je tente, de façon générale, de ne pas commenter la situation. Je crois que le Parlement s'est ajusté en fonction des circonstances. Il faut pousser le gouvernement à rendre des comptes. Par exemple, on a mis l'accent sur les journées de la Chambre et de l'opposition.
Il y a les questions au premier ministre, semblable à ce que vous avez ou les questions de la Chambre des communes, que l'on retrouve dans la plupart des Parlements sous différents formats. Ces questions peuvent entraîner des échanges plutôt vigoureux. Parfois, ce forum s'avère plus efficace que les autres.
Aussi, nous sommes ouverts au public. Ainsi, le public dispose de plusieurs façons de participer aux activités du Parlement, notamment par l'entremise du comité des pétitions, en offrant des témoignages, en soulevant leurs préoccupations auprès de groupes multipartites ou hors instance, différentes façons, donc, de soulever des problèmes et de les ajouter au programme politique.
Selon mon expérience, au cours des 18 dernières années, différentes parties de notre institution se sont retrouvées à l'avant-plan.
L'idée de renforcer les comités, de leur donner plus d'indépendance, est probablement celle qui est la plus véhiculée ces temps-ci. C'est la raison pour laquelle, par exemple, nous avons ce débat à savoir si les convocateurs doivent être élus ou nommés par les partis. Cela témoigne des pressions exercées.
Nous avons également des discussions sur le nombre de jours où le choix du sujet du débat lors des séances plénières revient aux partis de l'opposition.
Ce sont les questions qui font l'objet de débats.
M. Grice : Je tiens à insister sur un point souligné par le président de séance. Le leadership des comités est absolument essentiel. Il serait injuste de fournir des noms, mais, selon ce que j'ai pu observer, les comités bien dirigés, que ce soit par des députés ministériels ou des députés d'arrière-ban de l'opposition, fixent le ton et établissent les attentes des comités. C'est très important.
J'aimerais ajouter un ou deux points techniques qui, selon moi, font partie d'un examen minutieux. D'abord, il y a un service parlementaire indépendant, notamment notre service de recherches, que nous voulons créer selon le modèle de la bibliothèque de la Chambre des communes que j'ai toujours admiré. Nous n'avons pas eu 500 ou 600 ans pour le faire, mais seulement quelques mois. C'est le modèle que nous voulons suivre.
Par exemple, notre service de recherche publie un rapport sur chaque mesure législative. Cela aide les députés dans le cadre du processus d'examen minutieux et attire l'attention du public.
Habituellement, les comités nomment des experts-conseils externes, ce qui attire davantage l'attention du public.
Le perfectionnement professionnel continu des députés est une autre idée novatrice que nous avons étudiée au cours des dernières années. C'est une chose que les députés ont à cœur. Le président de séance a organisé des séances avec des députés pour leur faire part de ses attentes à leur égard. Plus récemment, nous avons organisé des séances en compagnie de députés sur la façon d'élaborer des mesures législatives, séances auxquels des avocats ont été invités afin d'aider les participants à apprendre des techniques d'interrogation.
Rien de tout cela n'est aussi important que la volonté politique d'examiner minutieusement les mesures législatives, mais ces mesures aident les députés à mieux faire leur travail. Il y a encore du travail à faire, à mon avis, mais ce sont de bons ingrédients pour améliorer l'examen des mesures.
Le sénateur Gold : Merci beaucoup.
J'aimerais souligner que nous aimerions limiter à 11 le nombre de membres au sein des comités. La plupart d'entre nous siègent à deux ou trois comités. Je vous félicite d'avoir réussi à restreindre le nombre de membres. C'est ce que nous tentons de faire.
Le sénateur Dean : Merci d'avoir accepté notre invitation et de nous partager ces informations.
J'aimerais parler un peu plus du concept du Bureau parlementaire. Nous avons entendu parler du comité de gestion des affaires dont le modèle ressemble à celui du Bureau parlementaire
Puisque nous étudions cette option, pourriez-vous nous dire, selon vous, quels sont les facteurs clés de réussite pour l'exploitation d'un Bureau parlementaire ou d'un comité de gestion des affaires et la planification réussie des activités législatives? Selon votre expérience, que devrait-on éviter et quels sont les facteurs de réussite?
J'aurais une deuxième question qui pourrait avoir un lien avec la première. Vous souhaitez travailler par consensus et je crois que c'est un objectif que nous aimerions tous atteindre. Vous dites que dans certains cas, il y a un vote, ce qui laisse un groupe de gagnants et un groupe de perdants.
Que se passe-t-il après un vote sur une question litigieuse sur laquelle les gens ont des points de vue très arrêtés et dans quelle mesure ce contentieux demeure-t-il présent dans les étapes suivant le vote? Je me demande, surtout, si les soi-disant perdants du vote ont des occasions de poursuivre leur contestation de la question législative.
Il n'y a peut-être aucun lien entre ces questions, mais, d'abord, j'aimerais que vous nous disiez quels sont les facteurs de réussite et les facteurs d'échec et ce qui suit un vote lorsque les résultats ne sont pas eux escomptés?
M. Macintosh : Même si je suis député depuis 18 ans, je ne suis président du Bureau que depuis un an. Je vais d'abord souligner ce que je considère être les faiblesses potentielles du Bureau, notamment devoir composer avec un gouvernement majoritaire.
Je dis cela, car au cours des deux premières sessions parlementaires, nous avons dû composer avec un gouvernement de coalition majoritaire. Un des partis a conclu un accord officiel. Le Labour Party et les Liberal Democrats ont formé une coalition. Nous avions également un gouvernement majoritaire lors de la dernière session parlementaire. Dans les deux cas, en raison des votes pondérés au Bureau, tout ce que proposait le ministre était adopté. Le problème, c'est que le Bureau n'est pas vraiment conçu pour travailler avec un gouvernement majoritaire; il est conçu pour travailler dans un système multipartite.
Le Bureau n'a pas connu de difficultés; il a toujours bien fonctionné. Mais, il a dû s'ajuster selon différents contextes. Certaines pratiques en témoignent.
Si je peux revenir à l'année 1999, un grand nombre de députés du Parlement écossais avaient été députés à Westminster, et ils ont apporté avec eux ce que je qualifie des « façons de travailler » majoritaires. Ils étaient habitués aux procédures à Westminster et ils les ont appliquées au bureau. Nous travaillons donc avec ces procédures. Après les rapports de la commission, j'espère que nous examinerons la situation avec un regard neuf.
À l'heure actuelle, le gouvernement est minoritaire, avec une très grande minorité. Il détient 63 des 129 sièges, alors la ligne est mince, mais c'est presque idéal, car il a le pouvoir, mais ne peut pas adopter tous les votes. Donc, le bureau, dans ma courte expérience d'un an, produit littéralement ce que l'on pourrait appeler des « politiques d'adultes ». Les membres réfléchissent mûrement et sont disposés à discuter et à parvenir à une entente sans se lancer des invectives, recourir à leur position de force ou peu importe. Le bureau commence à évoluer en tant qu'organisation pour cette raison.
J'en suis ravi. C'est une entité qui se crée très rapidement au Parlement. Elle prend des décisions rapidement. Nous avons parfois des discussions décentes. D'autres fois, nous disons seulement, « D'accord ». C'est une entité à l'esprit pratique qui se concentre sur les affaires.
Ce sont là les points que je voulais faire valoir à propos du bureau. En raison de sa composition, il peut amener la majorité des politiciens à donner le meilleur d'eux-mêmes.
En ce qui concerne les possibilités pour les gens, c'est délicat. Il y a continuellement des possibilités. Par exemple, les membres peuvent présenter des propositions. Un député a toujours des occasions de prendre la parole à la Chambre, en séances plénières ou en comité, et de faire valoir son argument. Mais nous ne permettons pas aux députés de faire de l'obstruction. Vous ne pouvez pas faire de l'obstruction et dénigrer ou contester un projet de loi. Nous sommes, de nature, très contestataires et agitateurs. Nous essayons d'être positifs et de participer à la façon dont nous élaborons nos politiques.
L'une des raisons pour lesquelles j'étais un peu en retard, c'est que des gens ont soulevé ce qu'on appelle des recours au Règlement à la Chambre. À la fin des travaux ou à certains moments de la journée, si les députés sont contrariés, irrités, frustrés ou agités et qu'ils ne peuvent plus prendre la parole ou que le débat est terminé, ils se lèveront et invoqueront le Règlement par l'entremise de la présidence pour faire valoir qu'un député n'a pas le droit de dire quelque chose et que le gouvernement avait raison de faire quelque chose.
Dans les trois quarts ou plus des cas, ce ne sont pas des recours au Règlement valables. C'est littéralement une occasion pour les députés de donner libre cours à leur frustration, et je les écoute. Si ce n'est pas un recours au Règlement valable, je le retire et nous passons à autre chose.
Je défendrais cette mesure, car c'est une occasion pour un député de dire ce qu'il veut dire et de faire valoir publiquement son argument.
Donc, oui, si vous n'êtes qu'un membre au Parlement, vous auriez du mal à le faire fonctionner. Même si vous étiez un groupe de moins de cinq personnes, je pense que vous auriez du mal.
À la dernière législature, le Parti vert n'avait que deux députés, et ils ont eu des difficultés, car ils ne faisaient pas partie du bureau. Ils ne participent pas à toutes les étapes de l'appareil qui fait fonctionner le Parlement et n'ont pas ce statut. Je pense qu'ils ont vraiment éprouvé des difficultés. Ce Parlement est conçu pour permettre aux députés de se faire entendre, mais au sein d'un système de partis.
M. Grice : Je souscris à tout ce que le président de séance a dit.
En ce qui concerne les forces du bureau, et peut-être un facteur de réussite ou deux — à titre d'observation —, je pense que l'un de ses véritables points forts, c'est le caractère officiel et l'impartialité de la présidence et du secrétariat neutre, pour ainsi dire, dans mon personnel. Je pense que ce sont des forces, et même si les membres ne se rencontrent pas en séance publique, il y a une ouverture dans les procédures. Je pense que c'est un point fort. Les membres savent que cette entité existe. Ils le savent lorsqu'ils se réunissent. Ils savent probablement où elle se réunit. Ce n'est pas une entité mystérieuse. C'est, à mon sens, un point très important.
Je pense que c'est également une force — et le président de séance sera certainement mieux placé que moi pour commenter —, le fait qu'un groupe de cinq parlementaires chevronnés rencontrent le président de séance une fois par semaine, à la table et bilatéralement, pour lui donner des conseils afin qu'il puisse calmer les esprits au Parlement. On n'en fait pas mention dans les articles officiels du bureau — et évidemment, le président de séance pourra faire des observations à cet égard —, mais j'ai observé au fil des ans que les présidents de séance trouvent ces rencontres utiles, surtout dans les périodes très difficiles.
Je pense qu'un facteur de réussite serait l'approbation de ses propositions. Si ses recommandations sur les travaux au Parlement ne sont pas contestées à répétition, je pense que vous pouvez considérer cela comme étant une façon pour que les membres acceptent ses recommandations. De plus, honnêtement, les travaux ne s'accumulent pas vers la fin de la session, car son travail consiste également à assurer la liaison avec les comités et d'autres.
Pour répondre à votre question précise sur le processus, s'il y a eu un vote au bureau, même si un parti perd le vote, ce qui arrive à l'occasion — les votes sont assez rares —, en vertu du Règlement, la personne peut se prononcer contre le programme des travaux ou une motion déposée par le bureau. C'est intégré dans le Règlement et c'est protégé. Habituellement, par courtoisie, le député signalera s'il compte se prononcer contre une mesure, ce qui facilite les choses et permet à tout le moins à ce parti de signifier son opposition publiquement avant le vote.
J'espère que cela répond à votre question précise.
Le sénateur Dean : C'est très utile.
La sénatrice Bellemare : Ce que vous nous dites est très intéressant. Vos débats semblent être très réfléchis.
[Français]
On ne sent pas beaucoup d'esprit de partisanerie, c'est-à-dire le besoin de mettre l'intérêt politique de son groupe d'appartenance devant l'intérêt public. Vous semblez avoir trouvé une façon de fonctionner avec beaucoup de collégialité, où l'opposition est constructive. Comment faites-vous pour éviter que les intérêts des partis politiques, surtout à l'approche des élections, ne viennent troubler vos débats? Le bureau a-t-il un rôle encore plus grand à jouer dans ce cas? Y a-t-il des conséquences d'avoir un bureau de ce type pour pouvoir fonctionner d'une manière constructive et avec maturité?
[Traduction]
M. Macintosh : Merci beaucoup.
Eh bien, fait intéressant, lorsque je suis devenu président de séance et que j'ai créé la commission sur la réforme, je n'ai pas eu à revoir les principes initiaux du Parlement. Autrement dit, par l'entremise de toutes les sessions différentes, et les différents gouvernements qui ont été élus, chacun d'eux a respecté ces principes initiaux, qui mettent beaucoup l'accent sur l'ouverture, une façon de travailler consensuelle, une collaboration parmi les partis, lorsque c'est possible, et l'adoption d'une attitude non protestataire et majoritaire. Tous les partis, même s'ils ne respectent pas toujours ces principes — nous sommes des politiciens, ne soyez pas dupes : il y a bien des désaccords aussi —, et tous les politiciens élus au Parlement écossais souscrivent à ces principes et les reproduisent. C'est en soit un message très puissant. On entend constamment, dans les débats, à quel point on est fier d'une façon de travailler différente et des efforts en vue de collaborer, de parvenir à des consensus et de travailler dans un esprit de collégialité. On pourra le constater dans les propos tenus par les députés.
Oui, c'est intégré dans l'organisation — pas juste au bureau, qui est l'entité politique, mais également à l'entité corporative du Parlement écossais, ce dont nous n'avons pas parlé. L'entité corporative examine les rouages du Parlement, tous les services de soutien qui assurent le fonctionnement du Parlement, y compris les services de TI, les bureaux des membres, les services de sécurité, et cetera. C'est fondé sur le soutien des partis et non pas sur des votes pondérés dans ce cas-ci. Il y a beaucoup de collaboration dans toutes nos activités, et nous répétons sans cesse ce message.
C'est mon interprétation, mais il y a aussi que notre mode de scrutin est proportionnel. Cela a tendance à créer une composition différente de partis politiques. Nous n'avons eu qu'une seule session où un parti détenait la majorité absolue. Il y a donc une nécessité politique de communiquer avec les autres partis, de même qu'avec les membres du public pour conserver leur appui.
Je vais être honnête; je pense que ce système est la base. C'est calculé au final.
Comme je l'ai dit précédemment, si l'on examine les questions du premier ministre chaque semaine, on reconnaîtra l'échange de points de vue partisans qui existe dans tous les systèmes politiques.
La sénatrice Bellemare : J'aimerais vous poser une question pragmatique pour voir comment vous réglez ce type de problèmes. Comment évaluez-vous les différents bureaux pour les différents membres du Parlement? Qui détermine qui aura le bureau ou non?
M. Macintosh : Au Parlement, ou au gouvernement, l'une des premières décisions est l'élection d'un premier ministre. Le premier ministre nomme ensuite des ministres qui doivent être élus par le Parlement. C'est le gouvernement.
Au Parlement, il y a mon poste, celui de président de séance, et les deux vice-présidents de séance. Nous sommes élus par un vote secret, par un tour de scrutin. C'est la première élection que nous avons. Il y a ensuite les présidents de comité, qui sont les seules autres personnes nommées au Parlement auxquelles je peux penser, qui sont nommées par les partis, mais élues par les membres du comité.
La sénatrice Bellemare : Mais vous n'avez pas de bureau physique au Parlement pour tous les membres?
M. Macintosh : Oui. Désolé.
La sénatrice Bellemare : Lorsqu'il y a de nouvelles élections, comment collaborez-vous pour distribuer les différents bureaux dans l'immeuble? C'est une question très pragmatique.
M. Grice : C'est une question qui me tient à cœur, alors merci de l'avoir posée, madame la sénatrice.
Nous passons beaucoup de temps durant la période précédant une élection à planifier tous les différents résultats possibles qui peuvent survenir, et nous espérons que l'un d'eux sera juste.
Généralement, nous prenons un certain nombre de mesures. Il y a suffisamment de bureaux, un pour chaque membre. Il faut déterminer qui aura quel bureau. Nous avons une procédure assez bien établie. Nous nous adressons aux membres du plus grand parti et leur donnons préséance, puis nous attribuons un certain nombre de pièces. La répartition des bureaux est une question litigieuse. Nous déléguons cette tâche aux partis, qui peuvent gérer les conséquences.
Nous avons un processus dans le cadre duquel l'un de mes collègues négocie habituellement des ententes entre les partis. On s'adresserait au président de séance si on se retrouve dans une impasse. De façon générale, nous trouvons une façon de satisfaire tout le monde. Il faut à l'occasion installer une cloison ou ajouter un bureau, mais nous trouvons habituellement une solution.
Nous suivons le même processus pour déterminer les sièges qu'occuperont les membres à la Chambre, car c'est l'usage. Encore là, les membres du plus grand parti choisissent où ils s'assoiront. Ils ont toujours occupé les sièges du milieu, mais ce n'est pas obligatoire. Ensuite, les membres du deuxième parti en importance choisissent où ils veulent s'asseoir, et ainsi de suite. Nous préparons des diagrammes et des modèles pour les aider à régler cette question.
Vous avez dit que c'est une question pragmatique et pratique. De façon générale, c'est réglé grâce à la bonne volonté de tous les membres ou après une longue soirée ou deux, mais c'est généralement réglé en l'espace d'une journée ou deux.
M. Macintosh : J'ajouterais, sénatrice Bellemare, que tous nos bureaux sont très semblables. C'est un immeuble qui a été construit sur mesure pour le Parlement, si bien que les bureaux sont très semblables. Contrairement à votre Parlement, où vous avez des bureaux prestigieux près de la Chambre et d'autres situés beaucoup plus loin, les nôtres sont très semblables.
M. Grice : La vue est meilleure.
M. Macintosh : Oui, c'est exact. Nous ne nous disputons pas pour avoir un meilleur bureau. Nous nous disputons plutôt au sujet des membres qui occuperont les bureaux voisins.
La sénatrice Frum : Merci de participer à l'étude de notre comité aujourd'hui. En réponse à la dernière question qu'on vous a posée, j'ai aimé l'avertissement que vous avez donné selon lequel nous ne devons pas être dupes concernant la maturité et la nature non conflictuelle du Parlement écossais. J'ai sous les yeux un grand titre d'un article paru il y a deux mois dans l'Express, qui se lit comme suit :
« Assoyez-vous! », Ruth Davidson, furieuse, remet brillamment à sa place la députée de Sturgeon pendant une campagne référendaire.
Nicola Sturgeon était bouche bée après avoir été sommée aussi sévèrement de s'asseoir par la chef du Parti conservateur Ruth Davidson durant un débat enflammé au Parlement écossais.
Je pense que c'était un bon avertissement, sans vouloir trop mettre l'accent sur votre maturité.
Je pense que l'une des raisons pour lesquelles quelques-uns de mes collègues veulent que vous nous expliquiez votre système aujourd'hui, c'est l'idée d'avoir un système plus axé sur la consultation et moins sur l'opposition. Cependant, je pense qu'il est important dans le cadre de ce que nous essayons d'instaurer ici, à la Chambre haute du Canada, de souligner qu'il existe d'importantes différences entre une assemblée élue et une assemblée nommée comme la nôtre. Comme vous l'avez dit, sauf pour les deux exceptions, tous vos membres sont des membres de partis politiques partisans à votre Chambre.
Lorsque j'ai fait une recherche sur « Ruth Davidson », j'ai constaté qu'on la qualifie parfois de chef de l'opposition officielle. Je reconnais que ce n'est pas une expression officielle, mais on la qualifie parfois de chef du principal parti de l'opposition, car elle est la dirigeante du deuxième parti en importance. Ensuite, les autres chefs forment les partis de l'opposition qui se présentent contre le parti au pouvoir et ont des idéologies et des programmes transparents. Ce sont là des différences très importantes par rapport à ce que nous essayons de faire ici.
Ma question porte sur l'idée selon laquelle le chef du deuxième parti n'est pas le chef de l'opposition officielle, mais ne l'est-il pas d'office?
M. Macintosh : C'est le cas en quelque sorte. Par exemple, nous avons une Chambre semi-circulaire et les députés ministériels occupent les places du milieu. Avec le temps, nous avons établi que les membres du parti de l'opposition officielle s'assoient à leur droite. Donc, ce qui est arrivé lorsque les conservateurs ont dépassé le parti travailliste et sont devenus le parti de l'opposition officielle, c'est qu'ils ont échangé leurs sièges. Donc, les membres du parti travailliste ont occupé les sièges à la gauche de la Chambre. Par exemple, lorsque je choisis les questions, soit les questions du premier ministre ou celles dans les débats, on cède la parole en premier au parti ministériel et ensuite au principal parti de l'opposition. C'est pourquoi ils utilisent des expressions comme « l'opposition principale ». Ce n'est pas l'opposition officielle, mais c'est certainement le principal parti de l'opposition.
On ne voudrait pas minimiser le rôle des autres partis, car la dynamique à notre Parlement est intéressante; elle l'a toujours été. On ne dit pas simplement « eux » et « nous ». La dynamique peut bien souvent être que tous les autres partis s'opposent au gouvernement. Ce peut souvent être tous les partis contre les conservateurs, car ils sont en fait les membres par procuration du gouvernement conservateur à Westminster, ce qui donne une certaine dynamique. On a parfois des alliances à l'interne. Les partis en faveur de l'indépendance, à savoir le SNP et le Parti vert, forment un petit groupe contre les libéraux démocrates, les conservateurs et le parti travailliste.
On obtient cette différente dynamique constamment, et c'est pourquoi j'aurais tort de vous dire qu'il y a le gouvernement et le principal parti de l'opposition. Ce n'est pas tout à fait vrai. Les membres sont les premiers à prendre la parole parce qu'ils sont les plus nombreux. C'est en raison du nombre de membres élus et, par conséquent, de leur présence physique. Parce qu'un groupe compte 31 membres, ils sont plus nombreux et plus bruyants que les autres, et c'est ainsi que la Chambre fonctionne.
La sénatrice Frum : Ce que j'en comprends, c'est que c'est une entité très axée sur l'opposition. Les alliances changent selon le dossier à l'étude, mais on a des gens qui proposent des mesures et des détracteurs qui s'y opposent.
M. Macintosh : Oui. Il ne sert à rien de prétendre que la politique n'est pas parfois dure et conflictuelle. Nous essayons d'insister sur l'esprit de collégialité, les consensus et la collaboration entre les allégeances politiques, mais nous reconnaissons que nous ne pouvons pas toujours nous entendre.
Nous ne souhaitons pas imposer ou tenter d'imposer le consensus lorsqu'il n'existe pas. Parfois, on doit seulement avoir un point de vue et entendre un autre point de vue, passer au vote et prendre une décision. Au bout du compte, c'est une démocratie, et c'est également la façon dont nous fonctionnons. Nous ne voudrions pas masquer cela. Nous mettons l'accent sur le travail en commun, plutôt que sur la méthode utilisée à Westminster, où on fait face à l'opposition, on se renvoie la balle, et cetera.
La sénatrice Frum : Merci beaucoup.
Le président : Messieurs, où en êtes-vous en ce qui concerne le temps?
M. Macintosh : Je crois que la sénatrice Dupuis et le sénateur Massicotte souhaitaient poser deux brèves questions de suivi. Je crois qu'il s'agit de deux brèves questions. Nous voulons vous aider autant que nous le pouvons.
Le sénateur Massicotte : En fait, il s'agit d'une question de suivi à la question posée par la sénatrice Frum. D'après ce que je comprends, l'objectif de votre mission relativement aux débats — et il est visible même dans la disposition des sièges — est de créer une atmosphère plus collégiale et moins axée sur les conflits. On s'engage réellement à discuter des projets de loi, et c'est une très bonne chose. J'aime cela. On peut observer cela au sein de nombreuses organisations, et c'est le format qu'on souhaite adopter pour les débats.
Toutefois, comme nous le savons tous, cela fonctionne seulement lorsque chaque député s'est engagé à l'égard de la même cause et des mêmes objectifs, car si l'un d'entre eux s'écarte du reste ou ne partage pas le même objectif, cela ne fonctionne pas. Le travail d'équipe s'écroule, car si une personne n'y adhère pas, cela ne fonctionnera pas.
La sénatrice Frum a fait référence à ce problème. Cela se produit à l'occasion, mais vous nous avez rassurés sur le fait que cela n'enlève rien à la qualité du débat en vue de prendre la bonne décision, d'adopter le bon projet de loi ou le bon projet de loi amendé, au besoin.
Est-ce la même chose pour les projets de loi d'initiative parlementaire? Autrement dit, cet objectif est-il toujours atteint et les gens tentent-ils toujours de trouver une solution? En effet, si la personne qui détient le pouvoir ne veut pas adhérer à cet objectif ou changer d'avis, cette théorie s'écroule.
Pourriez-vous formuler quelques commentaires à cet égard?
M. Macintosh : Oui. Nous venons d'avoir un débat cet après-midi. Il s'agissait d'un débat de la journée de l'opposition et il a été divisé en deux parties. Il concernait un point soulevé par le Parti conservateur. Le premier débat concernait la pêche et il a été très litigieux. C'était un débat acrimonieux. Le Président, qui est en fait mon vice- président, est resté en poste la plupart du temps, car il devait constamment intervenir pour tenter de maintenir l'ordre.
J'ai présidé le deuxième débat, qui portait sur l'éducation. Les mêmes députés se trouvaient dans la Chambre, mais le débat était beaucoup plus consensuel. Les députés se sont mis d'accord et tous les amendements ont été acceptés.
Même s'il s'agit des mêmes députés, le même jour, vous pouvez observer différentes humeurs et différents comportements.
Ce que nous trouvons difficile, c'est de définir le rôle des parlementaires — c'est ce que nous tentons actuellement de faire. Je ne dirais pas qu'il s'agit d'une question de capacité, mais nous avons 129 députés. Nous avons les députés du gouvernement et ceux qui souhaitent faire partie du gouvernement, et ceux qui font partie de l'opposition, mais qui souhaitent former le gouvernement. Toutefois, nous avons peu d'anciens ministres et de députés d'arrière-ban, c'est-à- dire des personnes qui peuvent adopter un point de vue plus neutre, constructif et critique à l'égard des délibérations parlementaires. C'est une chose que nous tentons de développer.
C'est la notion selon laquelle certains députés d'arrière-ban peuvent toujours être loyaux au groupe associé à leur parti, tout en offrant une perspective différente. Malheureusement, nous éprouvons quelques difficultés à cet égard. Je crois que nous envions un peu Westminster et peut-être des Parlements comme le vôtre, car vous avez des députés qui sont fiers d'être parfois un peu irritables ou difficiles ou qui ont beaucoup d'expérience, ce qui signifie qu'ils ont tout vu et qu'ils sont en mesure d'offrir cette perspective. Nous tentons de trouver des façons de développer cette capacité.
M. Grice : Le processus encadrant les projets de loi d'initiative parlementaire est presque identique à celui encadrant les projets de loi émanant du gouvernement. Il y a très peu de différences entre les deux. Contrairement à certains pays, nous n'avons pas de scrutin. Tous les députés ont le droit de présenter un projet de loi d'initiative parlementaire. Ils doivent toutefois obtenir un certain niveau d'appui. Une fois ce niveau atteint, le processus est très similaire à celui utilisé pour un projet de loi émanant du gouvernement, car le projet de loi est également envoyé au Bureau parlementaire. Le Bureau a l'obligation de l'envoyer à un comité pertinent, et les membres de ce comité doivent le traiter. Manifestement, au bout du compte, il faut toujours obtenir un nombre de votes suffisant pour qu'il soit adopté.
Nos projets de loi d'initiative parlementaire sont très similaires à ceux présentés dans d'autres pays. En effet, ils ont tendance à être axés sur des enjeux moins controversés. Ils visent rarement les grands enjeux de l'heure, mais ils ont tendance à être très importants pour certains secteurs de la communauté ou certaines régions. Le processus est généralement le même.
Le Parlement a une unité composée de mon personnel qui s'appelle l'Unité des projets de loi non gouvernementaux. Elle a pour fonction d'appuyer les députés qui présentent un projet de loi d'initiative parlementaire en tentant d'introduire la rigueur et le soutien juridique et technique nécessaires dans ce processus.
Le sénateur Massicotte : Font-ils l'objet d'un vote aussi rapidement que les projets de loi émanant du gouvernement?
M. Grice : Oui. Ils suivent exactement le même échéancier. Le Bureau renvoie habituellement un projet de loi à un comité de direction. Par convention, le Bureau fixe une échéance pour le rapport du comité à la première étape, et si le projet de loi survit au débat sur les principes tenu à la première étape, il sera renvoyé au comité et on lui attribuera un échéancier.
Toutefois, dans le cadre de notre système, on ne peut pas prolonger la discussion jusqu'à ce qu'il soit trop tard pour voter sur un projet de loi. On peut voter contre le projet de loi, mais on ne peut pas prolonger la discussion jusqu'à ce qu'il soit trop tard.
Le sénateur Massicotte : En ce qui concerne le déroulement, lorsque vous planifiez la discussion d'un projet de loi, est-ce qu'un député se lève à la Chambre à n'importe quel moment pour formuler des commentaires ou livrer un discours sur un certain projet de loi, ou y a-t-il plutôt ce que j'appelle un regroupement, c'est-à-dire que les gens et la population savent qu'un certain après-midi, on discutera du projet de loi, et qu'on aura peut-être une autre discussion quatre jours plus tard? Cela pourrait servir à prévoir une période précise pendant laquelle le député parlera d'une certaine question, car vous serez là ou parce que ce sera plus intéressant pour le public. Ou est-ce que n'importe qui peut parler de n'importe quel projet de loi à n'importe quel moment sans qu'on ait établi l'ordre des discussions?
M. Grice : Cela se passe exactement comme dans votre premier exemple. Tout est prévu et planifié. Je crois que le Président de séance a soulevé ce point plus tôt. Habituellement, pendant la semaine qui précède et la semaine qui suit, on sait exactement quelles questions seront abordées.
Manifestement, le Parlement doit se pencher sur la question chaque jour, et le Président de séance sélectionne des déclarations ministérielles urgentes et des questions d'actualité. Mais à part cela, on sait exactement quelles questions seront traitées et combien de temps sera consacré à chacune. Habituellement, on ne sait pas quels députés parleront avant le jour du débat, car le Président de séance détermine cela — comme c'est le cas dans votre pays, j'en suis sûr — selon le contexte de chaque débat.
Le sénateur Massicotte : Merci.
M. Macintosh : J'aimerais répéter que nous croyons qu'il est très important de partager le pouvoir avec la population de l'Écosse. Nous voulons être très clairs à cet égard. Nous ne prévoyons pas l'ordre des travaux pour le seul bénéfice des députés; nous le faisons aussi pour que la population connaisse le moment et la nature des questions qui seront abordées. Pour la même raison, par exemple, tous nos votes se déroulent chaque jour à 17 heures, au moment de prendre les décisions. Nous votons sur toutes les questions en même temps.
[Français]
La sénatrice Dupuis : Ma question s'adresse à M. Grice. Dans ce que vous nous avez dit plus tôt, j'ai trouvé particulièrement intéressant le fait que, pour les parlementaires, il existe des services de recherche qui font l'analyse de chaque projet de loi, et qu'il y ait aussi des activités de développement professionnel. Ma question est la suivante. Au Canada, la situation est un peu différente, et ce, depuis l'arrivée de nouveaux sénateurs, puisque le développement professionnel des sénateurs ou les services de recherche ne sont pas assurés par un parti politique. Si je comprends bien, votre parlement a la responsabilité institutionnelle d'offrir certains services de soutien au travail des parlementaires, pas seulement des services informatiques et de téléphonie?
[Traduction]
M. Grice : La réponse courte, c'est oui. Ce n'est pas prévu dans nos lois, mais le Scottish Parliamentary Corporate Body, qui est présidé par le Président de séance, a le devoir de fournir le personnel et les services nécessaires pour les activités du Parlement. C'est ce que prévoit la loi. D'une certaine façon, je suis le dirigeant principal du Parlement. Je considère que je suis responsable de fournir tout le soutien possible à chaque député.
La priorité de notre service de recherche est habituellement d'appuyer les travaux des comités, mais le personnel de ce service répond également à un large éventail de demandes individuelles. Par exemple, n'importe quel député ou n'importe quel recherchiste qui travaille pour un député peut s'adresser à ce service, et le personnel s'efforcera de lui fournir toute l'aide et tout le soutien possible. Je crois que c'est une partie fondamentale des services parlementaires.
Le président : Messieurs, au nom du comité, je vous remercie chaleureusement d'avoir pris le temps de nous communiquer vos réflexions et votre expérience. Veuillez accepter nos remerciements et notre reconnaissance.
M. Macintosh : Merci, sénateur McInnis.
Le président : Je vais maintenant lever la séance.
(La séance est levée.)