La « nouvelle » OTAN et l’évolution du maintien de la paix :
conséquences pour le Canada
Chapitre III : La « nouvelle » OTAN
Au chapitre II, nous avons fait l’historique de l’OTAN depuis sa création en 1949 jusqu’à la fin de la guerre froide. Nous allons maintenant nous pencher sur la transformation de sa raison d’être et de son mode de fonctionnement, qui a suivi les bouleversements en Europe après la guerre froide et qui se poursuit encore aujourd’hui. Nous allons voir, essentiellement, que l’OTAN a dû renoncer à sa mission originale – soit la défense collective contre une attaque des pays du Pacte de Varsovie – et se doter d’un nouvel ensemble d’objectifs pour pouvoir continuer à jouer un rôle utile.
Parmi les questions qui seront abordées dans le présent chapitre, il y a le nouveau concept stratégique annoncé en 1999, les opérations « hors zone » et l’augmentation du nombre des États membres. Nous aborderons brièvement la question de l’Identité européenne de sécurité et de défense (IESD), dont nous discuterons plus en détail au chapitre VII. Enfin, nous nous arrêterons ici à la question fondamentale du rôle futur du Canada au sein de l’OTAN. Le chapitre IV expose plus en détail certaines grandes questions d’ordre juridique, tandis que le chapitre V examine le rôle de l’OTAN au Kosovo, qui a marqué un tournant dans l’évolution de la « nouvelle » Alliance.
La fin de la guerre froide a apporté ce que l’on a désigné comme le « dividende de la paix ». Nombreux sont ceux qui croyaient que l’OTAN devrait être démantelée : l’Alliance n’était plus nécessaire, affirmait-on, puisque la menace commune pour l’Europe de l’Ouest et l’Amérique du Nord avait disparu et qu’il était maintenant question de sécurité mondiale. Les « problèmes de paix », comme les conflits ethniques, le séparatisme, le crime international et le trafic de stupéfiants, étaient principalement considérés comme des conflits internes. Dans la mesure où ils exigeaient une concertation internationale, ils pouvaient et devraient être réglés par les Européens par l’intermédiaire d’un organisme européen comme la Communauté européenne elle-même, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou une Union de l’Europe occidentale (UEO) efficace.(31) En outre, on craignait à l’époque que l’appui prêté par la population et le gouvernement à l’OTAN ne s’effrite aux États-Unis et au Canada.
Pour continuer d’exister, l’Alliance devait réexaminer en profondeur ses objectifs. Un certain nombre d’idées comportant un changement radical ont surgi au cours des discussions publiques dès le départ, y compris l’élimination de l’Alliance et l’exercice de ses responsabilités militaires par une organisation de sécurité européenne comme l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe. De tels arguments ont été présentés surtout par des universitaires, des ONG et d’autres observateurs de l’extérieur. Au sein de l’Alliance, la portée du débat a été plus restreinte, la question principale étant de savoir comment utiliser au mieux les capacités existantes et éventuelles de l’OTAN compte tenu de l’évolution des besoins de l’Europe en matière de sécurité. Le débat a opposé, d’une part, ceux qui préféraient que l’OTAN s’en tienne à son rôle traditionnel d’organisation de défense collective et, d’autre part, ceux qui revendiquaient pour elle un rôle plus vaste, y compris la sécurité paneuropéenne. La discussion en est naturellement venue à porter sur l’augmentation du nombre des États membres et sur d’autres mécanismes devant permettre de resserrer les liens de l’OTAN avec les anciens membres du Pacte de Varsovie.(32)
Cependant, au lieu de s’étioler, l’OTAN a au contraire entrepris de se réinventer en se fixant de nouveaux objectifs, plus pertinents. Ce faisant, elle a soulagé la Communauté européenne – devenue par la suite l’Union européenne – du fardeau d’élaborer une véritable politique étrangère et de défense commune au moment même où elle s’affairait à resserrer ses liens économiques. Le renouvellement de l’OTAN a aussi aidé à procurer un sentiment de sécurité à la Russie, qui désormais ne serait plus confrontée à des actes d’hostilité irréfléchis le long de ses frontières occidentales. Par ailleurs, la crainte en Europe de l’Ouest et en Russie d’une Allemagne réunifiée s’est apaisée, tandis que le maintien de l’OTAN comme alliance a contribué à la sécurité et à l’espoir en Europe centrale et orientale.
Bien que les témoins entendus par le Comité aient convenu qu’il serait prématuré de juger de l’issue de ce processus, ils ont reconnu que l’OTAN avait cessé d’être ce qu’elle avait jadis été : une organisation essentiellement axée sur la défense collective de ses membres dans l’éventualité d’une attaque militaire(33). L’OTAN est effectivement une organisation de sécurité européenne ayant une gamme croissante de fonctions et de responsabilités et une approche de plus en plus proactive du maintien de la sécurité, dans le cadre à la fois d’opérations militaires « hors zone » et d’activités non militaires. Elle n’a pas renoncé à ses responsabilités traditionnelles, mais celles-ci s’inscrivent désormais dans une gamme élargie de fonctions qui a récemment trouvé son expression dans le nouveau concept stratégique rendu public à Washington le 24 avril 1999, à l’occasion du cinquantième anniversaire de l’OTAN.
Lorsque la désintégration de la Yougoslavie a débuté – par des déclarations d’indépendance de la Slovénie et de la Croatie le 25 juin 1991 – il est vite devenu clair que les Européens étaient loin d’être prêts à faire face à de telles crises, soit en formant une alliance temporaire soit en ayant recours à l’une de leurs organisations, par exemple l’UEO. Par la même occasion, force leur fut de constater que la construction d’une Identité européenne de sécurité et de défense (IESD) efficace nécessiterait des années de dur labeur.(34)
Par conséquent, l’OTAN a entrepris de combler le vide. Dès 1991, les États membres ont commencé à redéfinir son rôle, à réorganiser sa structure de commandement et à augmenter le nombre de membres. L’Alliance allait cesser de s’intéresser uniquement à la défense des pays de sa « région », c’est-à-dire les pays tenus par l’article 5 du traité de 1949 d’assurer une défense commune. Elle allait plutôt se préoccuper du maintien de la paix à l’intérieur des États souverains situés aux frontières de la région de l’OTAN ; cela signifiait qu’elle devait essayer de s’occuper des causes ethniques, économiques et politiques des conflits à l’intérieur de ces États. Autrement dit, l’OTAN s’est donné un nouveau rôle de maintien de la paix – ou de rétablissement de la paix.
À la réunion qu’ils ont tenue à Rome en 1991, les chefs d’État et de gouvernement de l’OTAN ont convenu que :
Les risques pour la sécurité des Alliés sont moins susceptibles de résulter d’une agression calculée contre leur territoire que des conséquences négatives de troubles attribuables aux graves difficultés économiques, sociales et politiques, y compris des conflits ethniques et des revendications territoriales, auxquelles sont confrontés de nombreux pays d’Europe centrale et orientale. Les tensions qui peuvent en résulter, dans la mesure où elles demeurent limitées, ne devraient pas menacer directement la sécurité et l’intégrité territoriale des membres de l’Alliance. Elles pourraient cependant déboucher sur des crises nuisibles à la stabilité de l’Europe, voire sur des conflits armés auxquels pourraient être mêlées des puissances de l’extérieur, ou déborder dans des pays de l’OTAN, et avoir ainsi une incidence directe sur la sécurité de l’Alliance.(35)
Au cours des huit années qui ont suivi, le caractère de l’OTAN a changé. Oui, l’Alliance devait continuer à exercer son ancienne fonction, qui consistait à assurer la défense collective de ses membres, mais sa préoccupation principale serait désormais la sécurité générale de ses membres et de leurs voisins. Elle mettrait au premier plan les conditions existant dans les États de « l’étranger proche », c’est-à-dire les États frontaliers non-membres. Elle devait, pour accroître la sécurité, entretenir des relations amicales avec les pays « hors zone » s’étendant à l’est de ses frontières. Le Partenariat pour la paix a donc été lancé en 1994. Le Conseil de coopération OTAN-Russie a été créé pour promouvoir le respect mutuel et la bonne entente avec la Russie. En outre, il fut décidé d’élargir la zone de l’OTAN en admettant dans ses rangs certains pays d’Europe de l’Est. C’est ainsi que, le 12 mars 1999, la Pologne, la Hongrie et la République tchèque en sont devenues membres.
« L’étranger proche » oriental a toujours été et demeure un sujet de profonde inquiétude pour les membres de l’OTAN, et ce, pour deux raisons. Premièrement, les conflits dans les pays de « l’étranger proche », qu’ils soient attribuables à des hostilités raciales, ethniques ou religieuses, à des systèmes économiques désuets ou à un mauvais gouvernement, risquent, a-t-on toujours cru, d’exploser et de s’étendre, d’où de graves répercussions pour l’Europe de l’Ouest, voire même pour le Canada et les États-Unis. Deuxièmement, étant donné l’intensité des animosités dans ces pays et la tendance pour leurs dirigeants politiques à exploiter ces animosités, les conflits qui y surgissent ont toujours été et demeurent susceptibles de se solder par de graves violations des droits de la personne.(36)
Un rôle nouveau et plus vaste pour l’OTAN
À la réunion du cinquantième anniversaire tenue à Washington les 23 et 24 avril 1999, les chefs d’État et de gouvernement de l’OTAN ont réaffirmé leur engagement à l’égard d’un rôle qui va bien au-delà de la défense militaire. Ayant reconnu que, dès sa création, l’Organisation devait servir non seulement de coalition contre un ennemi commun, mais aussi d’alliance au service de la paix et de la stabilité dans la région euro-atlantique, les dirigeants ont déclaré ceci :
L’objectif essentiel et immuable de l’Alliance, tel qu’il est énoncé dans le Traité de Washington, consiste à sauvegarder la liberté et la sécurité de tous ses membres par des moyens politiques et militaires. Sur la base des valeurs communes que constituent la démocratie, les droits de l’homme et le règne du droit, l’Alliance s’attache depuis sa création à assurer un ordre pacifique juste et durable en Europe. Elle poursuivra sur cette voie. La réalisation de ce dessein peut être compromise par des crises et des conflits affectant la sécurité de la région euro-atlantique. C’est pourquoi l’Alliance non seulement veille à la défense de ses membres mais contribue à la paix et à la stabilité dans cette région.(37)
En analysant le rôle de l’OTAN, les dirigeants ont insisté sur sa détermination à assurer la sécurité de ses membres par des moyens qui vont bien au delà des préoccupations de la guerre froide : « L’Alliance est au coeur des efforts déployés pour établir de nouvelles formes de coopération et de compréhension mutuelle à travers la région euro-atlantique, et elle s’est engagée en faveur de nouvelles activités essentielles favorisant l’instauration d’une stabilité plus large ».(38)
L’OTAN et les interventions humanitaires
La Déclaration de Washington a aussi consolidé la position de l’OTAN relativement aux objectifs humanitaires, faisant ressortir, par exemple, les efforts qu’elle avait déployés en ex-Yougoslavie : « [L’Organisation] montre la profondeur de cet engagement par ses efforts visant à mettre fin aux immenses souffrances humaines engendrées par le conflit dans les Balkans »(39).
Les dirigeants ne considèrent pas non plus ce travail comme facile ni comme susceptible de prendre fin sous peu. Ils sont conscients de la complexité du nouveau maintien de la paix et de la difficulté d’empêcher des conflits locaux de dégénérer en épidémies et de s’étendre bien loin de leurs points de départ.
La sécurité de l’Alliance reste exposée à des risques militaires et non militaires très divers, qui viennent de plusieurs directions et sont souvent difficiles à prévoir. Ces risques comprennent l’incertitude et l’instabilité dans la région euro-atlantique et alentour, et la possibilité de voir se produire à la périphérie de l’Alliance des crises régionales, susceptibles d’évoluer rapidement. Certains pays de la région euro-atlantique et alentour sont confrontés à de graves difficultés économiques, sociales et politiques. Des rivalités ethniques et religieuses, des litiges territoriaux, le caractère inadéquat ou l’échec des efforts de réforme, des violations des droits de l’homme et la dissolution d’États peuvent conduire à une instabilité locale et même régionale. Les tensions qui en résulteraient pourraient déboucher sur des crises mettant en cause la stabilité euro-atlantique, engendrer des souffrances humaines, et provoquer des conflits armés. De tels conflits pourraient affecter la sécurité de l’Alliance par exemple en s’étendant à des pays voisins, y compris à des pays de l’OTAN, et pourraient également affecter la sécurité d’autres États.(40)
Il ne fait aucun doute que les divers membres de l’Alliance envisagent différemment les répercussions de son nouveau rôle; pourtant, ils ont uni leurs efforts pour collaborer à la mission en Yougoslavie et au Kosovo, qu’ils citent comme exemple du nouveau style de maintien de la paix de l’OTAN.
Le nouveau concept stratégique
Le nouveau concept stratégique révise officiellement la mission de défense collective de l’OTAN issue de la guerre froide pour en faire une organisation qui, pour reprendre les termes du Secrétaire général de l’époque, M. Javier Solana, garantira la sécurité en Europe et assurera la défense des valeurs démocratiques « à l’intérieur et à l’extérieur de nos frontières ». La nouvelle stratégie n’est guère différente de celle adoptée en 1991 quand l’Union soviétique existait encore, spécialement en ce qui concerne la politique en matière d’armes nucléaires, mais le nouveau texte sanctionne officiellement l’intervention de l’OTAN en dehors de son territoire. L’Alliance réaffirme aussi sa politique de « porte ouverte » à l’égard de l’adhésion éventuelle de nouveaux membres, mais a choisi de n’en nommer aucun pour le moment.(41)
Dans le nouveau concept stratégique, c’est le Conseil de sécurité des Nations Unies qui assume la principale responsabilité en matière de paix et de sécurité internationales, mais l’action de l’Alliance n’est pas pour autant subordonnée à son approbation. Afin de tenir compte de l’élargissement du mandat de l’Alliance, qui lui permet maintenant d’intervenir à des fins qui ne sont pas purement défensives (ce qui suppose que l’intervention doit nécessairement faire suite à une attaque), on a supprimé dans le nouveau concept stratégique une phrase qui y figurait en 1991, où l’on disait que l’OTAN était « une alliance purement défensive » et qu’elle « n’utiliserait jamais aucune de ses armes sauf en cas de légitime défense »(42). Inutile de dire qu’il aurait été difficile, dans ce contexte, de réclamer un accroissement des activités « hors zone ».(43)
Malgré les efforts de certains pays, comme l’Allemagne et la Grande-Bretagne, la participation des États membres aux nouvelles formes d’intervention de sécurité de l’OTAN demeure à la discrétion de chacun (tout comme d’ailleurs leur participation aux missions de maintien de la paix de l’ONU). Voilà qui va à l’encontre de l’article 5 du Traité de Washington, qui exige que les membres se viennent en aide mutuellement lorsqu’ils sont la cible d’une attaque.
Les membres de l’OTAN doivent aussi « sauvegarder les intérêts de sécurité communs » et être prêts à intervenir dans la gestion des crises et les opérations d’intervention en cas de crises, y compris en dehors du territoire de l’Alliance(44). Sur ce point-là, à tout le moins, il semble, d’après des observateurs, que les États-Unis se soient rendus aux arguments de certains de leurs alliés. Avant le sommet, les États-Unis espéraient que l’OTAN se donnerait un mandat élargi lui permettant de réagir à un vaste éventail de menaces qui pourraient éventuellement peser sur des valeurs et des intérêts communs, sans préciser de limite géographique aux opérations de l’Alliance. Finalement, la formulation du concept stratégique reflète plus fidèlement les vues des membres européens de l’OTAN, précisant une sphère d’intérêts dans la « région euro-atlantique » et parlant de l’éventualité de crises qui se produiraient « à la périphérie de l'Alliance ».(45)
Qu’entend-on exactement par « région euro-atlantique »? Il importe de savoir qu’il n’existe aucun consensus clair sur cette question. La plupart des membres considèrent que les Balkans sont inclus, mais seule la France estime que l’Afrique du Nord en fait partie, tandis que les Allemands incluent volontiers les pays du flanc est. En règle générale toutefois, les Européens considèrent les régions en question comme étant proches de leurs frontières - ou, à tout le moins, de leurs intérêts.
Si l’énoncé du nouveau concept stratégique est bien loin du mandat que recherchait initialement Washington, qui aurait préféré un texte appuyant davantage les opérations en dehors de l’Europe (comme celles en Iraq, par exemple), il reste que les États-Unis ne trouveront pas ce texte indûment restrictif lorsque leurs intérêts nationaux seront en jeu. Immédiatement après la publication du nouveau concept stratégique, Washington a affirmé que la question de savoir où l’OTAN peut intervenir en dehors de ses frontières ne relevait pas de considérations géographiques.(46)
D’ailleurs, après la campagne aérienne contre la Yougoslavie, le président Clinton a de nouveau répété que les États-Unis considéraient que l’OTAN avait un rôle à jouer bien au-delà de ses frontières actuelles. Lors d’une visite au Kosovo le 22 juin 1999, Clinton aurait dit que l’OTAN pourrait intervenir ailleurs, en Afrique ou en Europe centrale, pour lutter contre la répression(47). Cela ne devrait étonner personne. Les États-Unis, en tant que puissance mondiale, ont des intérêts et des responsabilités d’envergure mondiale et, pour eux, la notion d’externalité n’est pas restrictive. Pour ce pays du moins, la région euro-atlantique est un concept d’envergure mondiale.
Politique relative aux armes nucléaires
Dans le contexte du nouveau concept stratégique, l’Alliance maintient que les « armes nucléaires apportent une contribution unique en rendant incalculables et inacceptables les risques que comporterait une agression contre l'Alliance ». On qualifie d’« extrêmement improbables » les circonstances dans lesquelles on pourrait avoir à envisager le recours à l’arme nucléaire, et les forces nucléaires et conventionnelles de l’OTAN seront maintenues au « niveau minimum suffisant ». En outre, bien que l’on considère comme « hautement improbable » une agression conventionnelle de grande envergure dirigée contre l'Alliance, le concept stratégique précise néanmoins que « la possibilité de l'apparition d'une telle menace à long terme existe [toujours] ».(48)
Par la suite, l’OTAN a entendu les appels du Canada et de l’Allemagne, qui réclamaient une révision de sa politique nucléaire. Elle a chargé son Comité politique principal de s’en occuper et d’en rendre compte aux ministres d’ici décembre 2000.
Le Sommet de Washington s’est aussi efforcé de prévoir l’élaboration d’une Identité européenne de sécurité et de défense (IESD). Alors que le concept stratégique reprenait les vues traditionnelles de l’OTAN sur le sujet, le Communiqué du Sommet, lui, est allé beaucoup plus loin. Le premier précisait simplement que l’OTAN aiderait les alliés européens à agir par eux-mêmes, les moyens de l’OTAN étant mis à la disposition de l’Union européenne de l’Ouest (UEO) au besoin et avec le consentement des membres de l’OTAN.(49)
Dans le Communiqué, on reconnaît la volonté de l’UE d’atteindre une « capacité d’action autonome » et l’on convient d’élaborer davantage le « concept relatif à l’utilisation de moyens de l’OTAN séparables, mais non séparés, pour des opérations dirigées par l’UEO ». Plus loin, le Communiqué réclame l’appui de l’OTAN dans quatre domaines principalement : la planification, le transport de charges lourdes, le commandement et le contrôle, et le renseignement.
Le Conseil européen a réaffirmé son intention de donner suite à l’IESD lors de son Sommet de Cologne le 3 juin 1999. Il a convenu que l’Union européenne « doit disposer d’une capacité d’action autonome soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d’y recourir et être prête à le faire afin de réagir face aux crises internationales, sans préjudice des actions entreprises par l’OTAN ». Si l’on s’entend sur ce qui précède, il reste encore bien des détails à régler en ce qui concerne la politique européenne de sécurité et de défense. L’une des questions les plus difficiles est de déterminer comment impliquer de façon satisfaisante les membres de l’UE non alliés et les pays de l’OTAN n’appartenant pas à l’UE.(50)
Enfin, les questions de l’élargissement de l’Alliance et des rapports avec la Russie ont continué de retenir l’attention au Sommet. La nature de la menace a considérablement changé. Les appréhensions entretenues au sujet d’une possible agression par l’Union soviétique ou par les pays du Pacte de Varsovie, qui ont été au coeur des préoccupations de l’OTAN pendant ses quarante premières années d’existence, ont en grande partie fait place à des inquiétudes suscitées par l’instabilité régnant dans ces mêmes pays. Ainsi, l’élargissement de l’Alliance et des autres liens peut être perçu comme un moyen d’assurer une plus grande stabilité en permettant indirectement la participation économique de l’Europe de l’Est.(51) Les États-Unis ont toujours été d’ardents partisans d’une expansion de l’OTAN, même lorsqu’il n’y avait aucune menace militaire apparente.
En 1999, les dirigeants de l’Alliance ont choisi de refuser le statut de membre aux neuf États aspirants (Albanie, Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Macédoine, Roumanie, Slovaquie et Slovénie), tout en précisant que les trois nouveaux membres ne seraient pas les derniers.(52)
Parallèlement, l’Alliance a réitéré la nécessité de maintenir l’engagement de la Russie. Le Communiqué note que les « relations étroites entre l’OTAN et la Russie sont d’une grande importance pour la stabilité et la sécurité dans la région euro-atlantique ».(53) Il n’est toutefois pas évident pour tout le monde qu’un place suffisante est faite à la Russie.
Le Conseil de partenariat euro-atlantique
Les bonnes relations avec les anciens membres du Pacte de Varsovie sont soutenues par le Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA). Le Conseil a été créé en 1997 en tant que successeur paneuropéen élargi du Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA), groupe de pays de l’OTAN et de l’ex-Pacte de Varsovie engagés depuis 1991 dans des discussions relatives à la sécurité et aux plans de défense. Le programme Partenariat pour la paix (PPP), lancé en 1994, rassemble les forces armées de 27 pays en vue d’une formation et d’exercices conjoints et de consultations sur la sécurité. On nous a dit que le CPEA avait concrètement contribué à l’entente mutuelle entre les forces armées des pays participants et à la capacité des membres de l’OTAN et d’autres pays de coordonner leurs efforts pour une variété de rôles, dont le maintien de la paix(54). En outre, en 1997 était signé l’Acte fondateur entre l’OTAN et la Russie. Cette entente établit les fondements d’un partenariat stratégique entre l’OTAN et la Russie, habilitant cette dernière à travailler avec l’OTAN dans des domaines d’intérêt commun comme la sécurité nucléaire et le maintien de la paix. Le mécanisme de consultation est le Conseil conjoint permanent OTAN-Russie (CCP).
Le nouveau concept stratégique devait servir de guide en matière de stratégie et de structure des forces pour des années à venir. Cependant, comme son prédécesseur — le concept stratégique de 1991, vite devenu désuet en raison de l’effondrement de l’Union soviétique —, la version actuelle est déjà remise en question depuis l’intervention au Kosovo. L’Alliance et les divers gouvernements sont en train de faire le bilan du Kosovo et d’en évaluer les implications pour la future stratégie de défense et d’approvisionnement.
Considérations futures pour le Canada et l’OTAN
Compte tenu de ce qui précède, une question s’impose : « Quel devrait être le rôle du Canada dans la « nouvelle » OTAN? ». Cette question en implique d’autres, à savoir : « Devons-nous en fait rester au sein de l’Alliance et, dans l’affirmative, quels devraient être la nature et le niveau de notre engagement ? »
Il est difficile de répondre à ces questions en raison de la nature évolutive de l’OTAN, que nous avons déjà évoquée, et de l’incertitude de l’avenir. L’Identité européenne de sécurité et de défense deviendra-t-elle de facto un mécanisme de défense de l’Union européenne? Les conjectures abondent sur la forme qu’elle prendra, mais il semble certain que l’OTAN continuera d’évoluer et que ces changements auront nécessairement des répercussions importantes sur le rôle du Canada. Le Comité ne pense pas que le Canada devrait quitter l’OTAN; il se pourrait toutefois que la partie européenne de l’OTAN évolue de telle sorte que le Canada finisse par en être exclu.
Le Canada, les États-Unis et l’Europe partagent des valeurs et un héritage communs.(55) Il est bien connu que le Canada n’a pas d’ennemis héréditaires, mais il a certainement des amis et des alliés de longue date, qui sont pour la plupart nos pairs de l’OTAN. Il est difficile de concevoir un scénario (autre qu’une mission de maintien de la paix traditionnelle) dans lequel le Canada déploierait ses forces outre-mer indépendamment de ses alliés(56). Compte tenu des liens étroits qui nous unissent à nos amis euro-américains, il serait insensé pour le moment d’envisager d’abandonner une alliance propice à la discussion et à la planification. Le monde évolue, tout comme d’ailleurs les intérêts de sécurité du Canada, et la situation pourrait être tout autre dans quelques années : d’autres alliances régionales pourraient voir le jour dans des régions comme l’Asie-Pacifique, mais dans un avenir prévisible l’OTAN demeurera le grand rempart de notre défense.
Le défi pour le gouvernement est de faire en sorte que la voix du Canada soit entendue lorsque l’Alliance prend des décisions. Si les Canadiens ne peuvent pas voir que leur investissement dans la sécurité militaire et que les opérations de l’Alliance comme celle du Kosovo leur assurent une influence sur les orientations plus vastes de la politique de l’Alliance, alors ils commenceront à s’interroger au sujet de notre engagement et à y voir l’expression dépassée d’une politique désuète.
Conclusions et recommandations
L’OTAN a cessé d’être ce qu’elle était jadis, c’est-à-dire une organisation essentiellement axée sur la défense collective de ses membres dans l’éventualité d’une attaque militaire. Elle est devenue une organisation de sécurité européenne ayant une gamme croissante de fonctions et de responsabilités et une approche de plus en plus proactive du maintien de la sécurité, dans le cadre à la fois d’opérations militaires « hors zone » et d’activités non militaires. La « nouvelle » OTAN continue d’évoluer et il est difficile de prévoir quelle forme elle prendra dans l’avenir.
Entre-temps, le rôle du Canada au sein de l’OTAN a diminué au fil des ans. La croissance de l’Union européenne et la récente expansion de l’Alliance ne sont évidemment pas étrangères à ce phénomène. L’expérience du Kosovo nous a rappelé que notre pays n’a pas au sein de l’OTAN le niveau d’influence en matière de prise de décisions auquel les Canadiens pourraient s’attendre. Notre contribution militaire à l’OTAN décline depuis de nombreuses années et, quel que soit le niveau de compétence de notre personnel, la taille de notre budget de défense est telle que nous sommes perçus par de nombreux interlocuteurs de l’extérieur comme un pays qui ne fait pas sa part au sein de l’Alliance. De telles affirmations ont de quoi choquer, étant donné que l’engagement long de près d’un siècle du Canada vis-à-vis de la sécurité en Europe occidentale n’a jamais été reconnu sur le plan militaire ni ne s’est traduit par un resserrement des liens économiques, comme on s’y attendait à l’époque où l’article 2 de la Charte a été rédigé.
L’expansion récente de l’OTAN et les perspectives d’expansion future ont de quoi inquiéter; le Comité a recueilli des témoignages partagés à ce propos. Il semble toutefois clair que, quel que soit le bien-fondé de l’expansion, on n’en a pas suffisamment analysé les conséquences pour le Canada. L’adjonction de trois nouveaux membres, trois nouveaux alliés, s’est faite presque sans débat au Sénat et à la Chambre et n'a suscité pratiquement aucun débat public.(57)
Il faut s’attendre à tout le moins à ce que la poursuite de l’expansion comporte des défis au chapitre de la prise de décisions et de l’administration interne au sein de l’OTAN. Compte tenu des perspectives d’expansion future, les Canadiens doivent être tenus davantage au courant des implications d’une telle situation et participer davantage à toute nouvelle décision, ce qui pourrait se faire par le truchement d’un débat au Sénat et à la Chambre des communes.
En définitive, le Comité en arrive à la conclusion que l’OTAN importe toujours pour le Canada. Malgré l’incertitude entourant la « nouvelle » OTAN et les effets de l’Identité européenne de sécurité et de défense (voir ci-après), la poursuite de l’engagement du Canada vis-à-vis de la sécurité européenne dans le contexte de l’OTAN représente un complément nécessaire à sa relation avec les États-Unis en matière de sécurité et de défense de l’Amérique du Nord. Notre investissement dans l’Alliance et nos contributions aux activités de l’OTAN devraient donner au Canada voix au chapitre et lui permettre d’exprimer ses valeurs de manière à influer sur la prise de décisions en Occident, même lorsque ses propres intérêts ne sont pas directement menacés. C’est là un objectif légitime de notre politique étrangère et un investissement judicieux de nos ressources.
Les intérêts du Canada en matière de sécurité ne doivent pas reposer sur des concepts datant de 1949. Nous avons un intérêt dans la sécurité de l’Europe, qui doit s’exprimer en termes logiques à la fois pour le Canada et pour l’Europe d’aujourd’hui. Notre contribution à la sécurité collective - qui est de toute évidence la voie à suivre pour un pays comme le nôtre -doit être perçue comme utile et pertinente par nos partenaires de l’Alliance et par les Canadiens.
Recommandations
1) Que le gouvernement du Canada veille à ce que tous les membres de l’Alliance , y compris le Canada, soient pleinement et convenablement consultés avant un déploiement « hors zone » des forces de l’OTAN et, s’il estime que la question n’a pas été pleinement débattue, qu’il remette sérieusement en question la participation du Canada à l’opération.
2) Que toute intervention du Canada dans les opérations de l’OTAN soit assortie d’une participation claire et significative de celui-ci à la prise de décisions au sein de l’Alliance.
Chapitre IV : La « nouvelle » OTAN – Questions d’ordre juridique
Au cours des dernières années, mais surtout dans le sillage du conflit kosovar, trois grandes questions ont été soulevées à propos de la « nouvelle » OTAN. Premièrement, on s'est demandé si l’OTAN devait s’engager dans des opérations « hors zone » (c’est-à-dire à l’extérieur du territoire des États membres) et, dans l’affirmative, dans quelle mesure elle devait le faire. Deuxièmement, on s’est interrogé à maintes reprises sur le fondement juridique d'opérations telles que les missions de maintien de la paix et d’intervention d’urgence, qui ne découlent pas des obligations de défense mutuelle définies à l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord de 1949. Troisièmement, la possibilité d’une action unilatérale, c’est-à-dire non sanctionnée par les Nations Unies, s'est posée avec acuité après la campagne de Kosovo. Il faut donc se demander comment l’Alliance doit réagir lorsque son intervention s’oppose au veto d’un ou de plusieurs membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies.
Les opinions sur ces questions divergent beaucoup entre les pays membres de l’OTAN et à l’intérieur de ceux-ci. Les États-Unis et, dans une certaine mesure, le Royaume-Uni ont tendance à prôner une Alliance robuste et vaste qui, en plus de sa fonction de base en tant qu’organisme de défense mutuelle, pourrait au besoin mener des interventions militaires quasiment n’importe où au monde, si ses intérêts étaient menacés. De plus, les États-Unis ont parfois laissé entendre que l’autorisation préalable de l’ONU n’était pas nécessaire pour donner un fondement juridique à de telles interventions. D’autres membres de l’Alliance, notamment la France, semblent préférer que l’Alliance demeure à l’intérieur de ses frontières et que les opérations ne découlant pas de l’article 5 ne soient entreprises qu'avec l’autorisation du Conseil de sécurité, mais ce point de vue est loin d’être partagé par tous.
Pour ce qui est de la zone d’intervention, le nouveau concept stratégique de l’Alliance, adopté au sommet d’avril 1999, indique clairement que la zone euro-atlantique est le principal point de mire de l’OTAN. Pourtant, on peut interpréter le document comme une justification d’opérations de l’Alliance au-delà de cette zone, à condition que de telles opérations soient liées à la paix et à la stabilité dans la zone euro-atlantique.
Même si le nouveau concept stratégique semble appeler une autorisation du Conseil de sécurité de l’ONU ou, à tout le moins, un mandat de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), la récente intervention de l’OTAN contre la Yougoslavie - l’« opération Force alliée » - porte à croire que l’Alliance est disposée, dans certains cas, à mener des opérations militaires sans autorisation du genre.
Membre fondateur de l’Alliance de l’Atlantique Nord, le Canada s’est vigoureusement engagé à maintenir la paix et la sécurité en Europe. Mais il est aussi membre fondateur et un ardent défenseur de l’ONU, de même qu’un chef de file dans les efforts visant à faire avancer les causes de la paix et des droits de la personne par la voie du droit international. Il y a longtemps que ces principes sous-tendent la politique étrangère canadienne. Par conséquent, le Canada a à cœur les rapports entre l'OTAN et l’ONU.
La légalité des opérations « hors zone »
Le droit international s’intéresse davantage à ce que font les États ou groupes d’État qu’aux endroits où leurs interventions ont lieu. De plus, ni le traité fondateur de l'OTAN ni la Charte de l'ONU n'interdisent à l’Alliance de mener des opérations « hors zone ».
Bien que l’article 10 du Traité de l’Atlantique Nord de 1949 (Traité de Washington) limite les nouvelles adhésions à l’OTAN aux États européens, le Traité ne prévoit aucune restriction géographique pour ce qui est des interventions de l’Alliance. Sur le plan opérationnel, le Traité de Washington ne porte véritablement que sur la défense collective en réponse à une agression externe. Ce rôle opérationnel suppose implicitement la conduite d’opérations militaires dans le territoire des États membres ou de pays alliés ou coopérants, ainsi que dans le territoire ennemi ou occupé par l’ennemi.
L’autre principale source de droit international pertinent est la Charte des Nations Unies. Le chapitre VIII de cette charte traite des « accords régionaux » tels que l’OTAN.
- Le paragraphe 52(1) reconnaît la légitimité de ces organismes régionaux et de leur participation à des opérations de maintien de la paix et de la sécurité internationales lorsque ces opérations « se prêtent à une action de caractère régional ».
- En vertu du paragraphe 53(1), le Conseil de sécurité de l’ONU est tenu « s’il y a lieu » de recourir à de tels organismes régionaux pour mener à bien des actions coercitives découlant du chapitre VII de la Charte (« action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression »).
Rien dans la Charte n’interdit aux organismes militaires régionaux d’intervenir en dehors de leur région. Au plus, il semblerait que la Charte accorde au Conseil de sécurité la possibilité d’exclure la participation d’un organisme régional à une action coercitive.
La légalité des opérations ne découlant pas de l’article 5
Encore plus fondamentale, du point de vue juridique, que la question du territoire sur lequel l’OTAN peut intervenir est celle de savoir si l’Alliance est confinée à des mesures de défense collective, ou si elle peut entreprendre des opérations appuyant la sécurité des populations de façon plus générale. En particulier, l’OTAN est-elle légalement habilitée à intervenir dans les affaires des États non-membres et, dans l’affirmative, dans quelles circonstances? De telles interventions ne découleraient pas de l’article 5.
Comme nous l’avons déjà signalé, l’article 5 est l’essence même du Traité de Washington. En voici le texte :
Les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles (…) assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt (…) telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord.
Au cours de la dernière décennie, l’OTAN a assumé des fonctions militaires additionnelles. Dans le concept stratégique de l’OTAN adopté en avril 1999, la gestion des crises et les interventions d’urgence ayant trait à la sécurité et à la stabilité dans la zone euro-atlantique figurent parmi les cinq « tâches de sécurité fondamentale » de l’Alliance.(58) Il pourrait s’agir d’opérations de maintien de la paix ou d’autres interventions menées sous l’égide du Conseil de sécurité de l'ONU ou de l’OSCE.
À proprement parler, le Traité de Washington n’autorise aucun autre type d’opération militaire que l’autodéfense collective prévue à l’article 5.(59) Toutefois, le fait que l’OTAN puisse mener des opérations qui ne découlent pas du traité sur lequel repose l’Alliance signifie non pas que de telles opérations sont illégales, mais qu'un État membre n'est pas tenu d’y participer.
C’est ce que reconnaît effectivement le nouveau concept stratégique de l’OTAN, qui stipule que l’Alliance mènera de telles opérations par consensus et au cas par cas, et que la participation à de telles opérations demeure « soumise aux décisions que prendront les États membres conformément à leur constitution nationale ». Autrement dit, contrairement à l’obligation qu’impose l’article 5 de défendre un allié de l’OTAN en cas d’agression, l’engagement dans une intervention ne découlant pas de l’article 5 n’est pas implicite dans la ratification du Traité de Washington.
L’Alliance a déjà participé à un certain nombre d’opérations ne découlant pas de l’article 5 dans les efforts de maintien de la paix en ex-Yougoslavie(60). À l’exception de l’intervention contre la Serbie dans le conflit au Kosovo, toutes ces opérations avaient été approuvées par le Conseil de sécurité de l’ONU.
L’OTAN et la Charte
La Charte des Nations Unies est un document spécial en droit international. En plus de fixer les règles d’appartenance et les procédures institutionnelles d’une organisation internationale, elle constitue une déclaration des normes fondamentales du droit international qui sont de portée universelle. Tous les États membres de l’OTAN sont également membres des Nations Unies et sont donc explicitement tenus de respecter les modalités de la Charte.
Pour que les opérations de l’OTAN soient valides en vertu du droit international, elles doivent être compatibles avec la Charte des Nations Unies. L’article 7 du Traité de Washington stipule en effet que les obligations des États membres de l’Alliance sont assujetties à celles énoncées dans la Charte et à l’autorité supérieure du Conseil de sécurité pour les questions ayant trait à la paix et à la sécurité internationales. La soumission à l’autorité de la Charte des Nations Unies et du Conseil de sécurité est réaffirmée dans le nouveau concept stratégique de l’OTAN.
La Charte de l’ONU et le recours à la force
Parmi les normes de droit international que reprend la Charte, la priorité est de toute évidence accordée aux questions touchant la paix et la sécurité internationales et, en particulier, à l’objectif de faire cesser les guerres d’agression en limitant strictement le recours à la force entre États.
La règle fondamentale pour ce qui est du recours à la force entre États est énoncée à l’article 2 de la Charte :
2(3) Les Membres de l’Organisation règlent leurs différends internationaux par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationales ainsi que la justice ne soient pas mises en danger.
2(4) Les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies.
La Charte n’admet que deux exceptions explicites à cette interdiction générale du recours à la force entre États membres : le droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, contre une agression armée, et les mesures de coercition prises dans le but d’écarter une menace à la paix et à la sécurité internationales.
La légitime défense contre une agression armée est un concept relativement simple et, puisqu’il s’agit d’un « droit naturel » des États membres, toute mesure en ce sens peut être prise, en vertu de l’article 51, sans l’autorisation de l’ONU, mais elle doit toutefois être signalée au Conseil de sécurité.
Les mesures coercitives relèvent du Conseil de sécurité, auxquelles le paragraphe 24(1) confie la « responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Lorsque la paix et la sécurité internationales sont menacées, la Charte donne au Conseil divers pouvoirs pour remédier au problème, y compris le recours à la force des armes. Ces pouvoirs sont énoncés au chapitre VII (articles 39 à 51) de la Charte. L’article 39 stipule qu’il appartient au Conseil de sécurité de déterminer s’il existe une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression, et qu’il lui revient, si c’est le cas, de recommander les mesures correctives à prendre ou d'en décider, conformément aux articles 41 et 42. L’article 41 prévoit des mesures n’impliquant pas l’emploi de la force, soit des sanctions économiques ou des embargos. Lorsque le Conseil de sécurité juge ces mesures inadéquates, l’article 42 l’autorise à faire appel aux forces armées pour entreprendre toute action qu’il juge nécessaire au maintien et au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. L’article 25 oblige tous les membres des Nations Unies à accepter et à appliquer les décisions du Conseil de sécurité.
L’article 52 de la Charte reconnaît expressément la légitimité d’organismes de sécurité régionaux comme l’OTAN. L’existence de pactes régionaux est également prise implicitement en considération dans l’article 51, qui affirme que les États membres ont un droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective. Toutefois, alors que l’article 53 oblige le Conseil de sécurité à tenter d’obtenir l’aide des organismes régionaux pour faire appliquer des mesures coercitives prises en vertu du chapitre VII, la Charte ne leur donne aucun pouvoir spécial. En fait, le paragraphe 53(1) interdit expressément à ces organismes régionaux d’entreprendre toute action coercitive sans l’autorisation du Conseil de sécurité.
Ainsi, la Charte des Nations Unies autorise clairement, et même encourage, la participation d’organismes régionaux comme l’OTAN à des actions coercitives menées en vertu de la Charte — à condition toutefois que ces organismes soient mandatés par le Conseil de sécurité. En outre, comme la Charte ne réglemente que les interventions militaires entre États, elle ne s’oppose en rien à la participation de l’OTAN à des opérations de maintien de la paix traditionnelles(61) ni à tout autre déploiement consensuel de troupes. De telles opérations n’ont même pas besoin d’être autorisées par les Nations Unies qui, toutefois, les avalisent fréquemment en vertu du chapitre VI de la Charte (« Règlement pacifique des différends »(62)).
Par conséquent, les opérations de l’OTAN qui ne découlent pas des dispositions de l’article 5 ne posent en soi aucun problème par rapport à la Charte de l’ONU. Les difficultés surgissent uniquement lorsque l’OTAN propose des interventions militaires à des fins autres que de défense. En vertu de la Charte, seul le Conseil de sécurité peut les autoriser. En fait, comme chaque membre permanent du Conseil de sécurité a un droit de veto, cette condition peut devenir un obstacle insurmontable.
La souveraineté nationale et les droits de la personne : le principe de non-ingérence
Le principe de non-ingérence et de respect de la souveraineté nationale est un aspect fondamental de la Charte des Nations Unies, dont le paragraphe 2(7) se lit comme suit :
Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État ni n’oblige les Membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte; toutefois ce principe ne porte en rien atteinte à l’application des mesures de coercition prévues au Chapitre VII.
On allègue souvent que le principe de non-ingérence et de respect de la souveraineté nationale établi par le paragraphe 2(7) a constitué un obstacle majeur à une action internationale efficace lors de conflits et de violations graves des droits de la personne au sein de certains États. En réalité, cette disposition n’a pas sérieusement restreint l’intervention des Nations Unies.
Tout d’abord, le sens que donne la communauté internationale au concept d'« affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État » s’est rétréci depuis la Seconde Guerre mondiale. Dès 1945, le droit international s'est intéressé à la situation tragique des victimes de guerres intestines et de persécutions aux mains de leurs propres gouvernements. Selon le concept de « crimes contre l’humanité » établi à Nuremberg, tout individu quel que soit son rang, chefs d’État compris, pouvait être tenu criminellement responsable de tels actes même lorsque ceux-ci étaient commis à l’intérieur de son pays. Les Nations Unies ont rapidement avalisé ces nouveaux principes, puis les ont finalement fait appliquer par les tribunaux constitués pour juger les crimes de guerre au Rwanda et en ex-Yougoslavie.
Par la suite, les Nations Unies ont avalisé ces nouveaux principes de droit international qui avaient été reconnus lors des procès de Nuremberg.(63) Qui plus est, le principe de responsabilité criminelle internationale des hauts fonctionnaires en cas de violations graves des droits de la personne, établi à Nuremberg, est repris dans la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, dans les statuts des tribunaux constitués par les Nations Unies pour juger des crimes de guerre commis dans l’ancienne Yougoslavie et au Rwanda en 1993 et 1994 respectivement, ainsi que dans ceux de la nouvelle Cour pénale internationale dont l’établissement est en cours de ratification par les États. Par ailleurs, cette même convention stipule que « toute partie contractante peut saisir les organes compétents de l'Organisation des Nations Unies afin que ceux-ci prennent, conformément à la Charte des Nations Unies, les mesures qu’ils jugent appropriées pour la prévention et la suppression des actes de génocide »(64). Les Nations Unies semblent donc pouvoir assumer un rôle en cas de génocide.
En 1948 également, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté à l’unanimité la Déclaration universelle des droits de l’homme, qui constitue un important recueil de normes régissant le traitement des populations par les gouvernements. La Déclaration a été suivie en 1966 d’un traité international sur les droits de la personne, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, en vertu duquel les États sont légalement tenus de respecter les droits de la personne sur leur territoire.(65)
En 1949, certains droits et obligations fondamentaux relevant du droit de la guerre (ce qu'on appelle de nos jours le droit international humanitaire) ont été étendus pour la première fois aux conflits internes dans l’article 3 qui est commun aux quatre Conventions de Genève. Les victimes de conflits internes ont fait l’objet de mesures de protection supplémentaires en vertu du Protocole II de 1977 des Conventions de Genève.
De plus, le paragraphe 2(7) de la Charte reconnaît expressément que les mesures de coercition prévues au chapitre VII sont des exceptions au principe de non-ingérence. La condition préalable à toute intervention en vertu de ce chapitre est une menace reconnue à la paix et à la sécurité internationales; le Conseil de sécurité a d’ailleurs montré qu’il était de plus en plus porté à tirer une telle conclusion lorsqu’il a été appelé à examiner des crises intérieures. Cela tient en partie au fait que des actes de répression à l’intérieur d’un pays peuvent avoir des conséquences à l’extérieur de ce pays, par exemple déclencher un exode de réfugiés ou provoquer une intervention armée de la part d’autres États.(66)
La communauté internationale et le droit international ont donc adopté, depuis la Seconde Guerre mondiale, une acception relativement restrictive de ce qui peut être considéré comme des questions d’intérêt essentiellement national. Il s’agit d’un changement important, car les violations des droits de la personne observées ces dernières décennies ont surtout eu lieu lors de conflits intérieurs, soit des guerres civiles, plutôt que dans des guerres entre États.
On peut donc dire qu’il y a longtemps que les Nations Unies et le droit international font face à la nécessité d’adapter la notion de souveraineté des États pour tenir compte des cas de violation des droits de la personne sur une grande échelle. Comme l’affirmait M. Kofi Annan, Secrétaire général des Nations Unies, en septembre 1999 : « Aucune disposition de la Charte des Nations Unies n’empêche de reconnaître l’existence des droits au-delà des frontières. Ce que la Charte stipule c’est qu’« il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l’intérêt commun ».(67)
Il serait juste de reconnaître que, si les Nations Unies ont hésité à intervenir plus vigoureusement pour protéger les droits de la personne, c’est plutôt en raison des intérêts nationaux de leurs membres qu’à cause de présumées contraintes de la Charte ou du droit international en général.
La légalité de l’approche unilatérale et les solutions de rechange
Le problème que pose l’approche unilatérale (c’est-à-dire l’approche non sanctionnée par les Nations Unies) aux interventions humanitaires ne tient pas à la formulation de critères suffisamment altruistes pour justifier une intervention militaire. Il s’agit plutôt de trouver des moyens adéquats pour que la communauté internationale puisse exercer un certain contrôle de manière à éviter les abus et à assurer la stabilité des relations internationales. Comme M. Kofi Annan l’a écrit récemment :
... Il est essentiel que la communauté internationale en arrive à un consensus non seulement sur le principe qu’il faut intervenir en cas de violation massive et systématique des droits de la personne, où qu’elle se produise, mais aussi sur les moyens de décider du type de mesures à prendre, à quel moment et à qui cette responsabilité incombe. (C’est nous qui soulignons.)(68)
Action directe par l’Assemblée générale
La meilleure solution de rechange à un mandat exprès du Conseil de sécurité est probablement une résolution de l’Assemblée générale, qui conférerait une légitimité considérable à une intervention militaire et contournerait le problème du droit de veto. C’est en fait de cette façon que la communauté internationale a tenté, dans un premier temps, de surmonter l'obstacle que causait, pour le système de sécurité collectif des Nations Unies, l’exercice du droit de veto au sein du Conseil de sécurité.
Cette façon de se tourner vers l’Assemblée générale pour sanctionner des mesures collectives de maintien de la paix et de la sécurité internationales a été officialisée par la résolution de l’« Union pour le maintien de la paix », adoptée en 1950 et coparrainée avec six autres pays par le Canada. La principale disposition de cette résolution stipule que :
L’Assemblée générale…décide que, dans tout cas où paraît exister une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression et où, du fait que l’unanimité n’a pas pu se réaliser parmi ses membres permanents, le Conseil de sécurité manque à s’acquitter de sa responsabilité principale dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’Assemblée générale examinera immédiatement la question afin de faire aux membres les recommandations appropriées sur les mesures collectives à prendre, y compris, s’il s’agit d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression, l’emploi de la force armée en cas de besoin, pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. [C’est l’auteur qui souligne.](69)
La résolution prévoit aussi que, si sept membres du Conseil de sécurité ou la majorité des membres des Nations Unies le demandent, l’Assemblée générale se réunira dans les 24 heures, si elle ne siège pas déjà. En application du paragraphe 18(2) de la Charte, la majorité des deux tiers est requise pour toute recommandation de l’Assemblée générale sur des questions de paix et de sécurité internationales.
La résolution dite de l’« Union pour le maintien de la paix » a été invoquée à plusieurs occasions.(70) Bien que sa légalité ait été contestée, elle n’a pas été jugée contraire à la Charte de la Cour internationale de justice, ni n’a été répudiée par le Conseil de sécurité. En outre, pour ce qui est de traduire des points de vue et des valeurs universels, c’est un mécanisme qui assure la légitimité maximale à l’usage de la force et qui est donc tout à fait pertinent pour les questions concernant l’OTAN traitées ici.
Situations de crise
Il se peut toutefois, lorsqu’une situation surgit très rapidement et que l’inaction pourrait avoir des conséquences terribles, que les États se sentent obligés, du moins au départ, d’intervenir sans l’approbation d’une instance de l’ONU. En pareil cas, les États concernés devront tout de même justifier leurs actes devant le Conseil de sécurité et placer l’opération sous l’autorité de l’ONU, une fois que celle-ci aura été saisie de la chose. Même si le but de l’opération est largement avalisé, la décision que prend un organisme comme l’OTAN de mener une action par coalition ne peut pas, à long terme, remplacer la légitimité que seul un organisme véritablement mondial peut apporter.
Qu’est-ce que ces considérations laissent entendre pour ce qui est du mandat de l’OTAN? Elles suggèrent à tout le moins qu’il n’y a aucune règle de fond en droit international qui empêche l’OTAN d’entreprendre des opérations ne découlant pas de l’article 5, en général, ou des interventions dites « humanitaires », en particulier. La seule limite que la Charte des Nations Unies impose dans le cas des opérations de l’OTAN ne découlant pas de l’article 5 est celle de faire autoriser par le Conseil de sécurité tout usage de la force à des fins autres que de défense.
En cas d’impasse au Conseil de sécurité, l’approbation par l’Assemblée générale peut constituer une solution viable pour un organisme comme l’OTAN qui cherche à intervenir en cas de menace évidente à la sécurité humaine. Certains membres du Comité sont d’avis ce mécanisme peut donc être un moyen d’acquérir la légitimité que seul l'appui des Nations Unies peut donner.
Lorsque l’urgence d’une situation et la gravité de ses conséquences éventuelles semblent exiger l’intervention immédiate et vigoureuse de l’OTAN, il peut ne pas être possible d’obtenir l’approbation préalable des Nations Unies. Dans de tels cas, les membres de l’Alliance peuvent se sentir obligés d’envisager une intervention sans sanction formelle de l'ONU. Toutefois, ils ne devraient bien sûr agir sans l’autorisation de l’ONU qu’en cas d’urgence extrême et dans des circonstances impérieuses, et devraient tenir les Nations Unies parfaitement informées à chaque étape de leur intervention et prendre tous les moyens possibles pour obtenir leur approbation formelle dès que possible. Nombreux sont ceux, cependant, qui estiment que l’Alliance ne devrait pas agir du tout dans ces cas, mais devrait toujours obtenir l’autorisation de l’ONU avant d’employer la force dans une intervention à des fins autres que de défense.(71)
Enfin, il importe de noter que, dans le cas d'interventions ne découlant pas de l’article 5, le Traité de Washington n’impose pas aux États membres de l’OTAN la même obligation de participer à une action collective qu'en cas de menace à la sécurité mutuelle. La participation du Canada à ces interventions est donc une question de choix.
Conclusions et recommandations
Au début du rapport, nous avons posé la question de savoir sous quelle égide le Canada pourrait intervenir lorsque sa propre sécurité ou celle d’un autre pays membre de l’OTAN n’est pas directement menacée. Comme nous l’avons vu dans le présent chapitre, il y a des distinctions importantes à faire en droit international et dans le concept stratégique de l’OTAN entre les opérations de défense collective découlant de l’article 5 et les interventions « hors zone » ayant pour objet de protéger la sécurité humaine dans un État souverain.
Jusqu’à un certain point, la réponse est claire pour le Comité : l’OTAN devrait toujours obtenir l’autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies pour les opérations militaires « hors zone » menées à des fins autres que de défense. Si elle ne l’obtient pas en raison de l’exercice du droit de veto, elle devrait tenter de faire adopter une résolution par l’Assemblée générale. Le Canada devrait refuser de participer à toute opération pour laquelle l’OTAN n’a pas obtenu l’autorisation de l’ONU.
Cependant, les opinions divergent au sein du Comité sur ce que le Canada devrait faire en l’absence d’une sanction des Nations Unies. Certains sont d’avis qu’il ne devrait participer à aucune opération de sécurité non défensive « hors zone » sans l’approbation de l’ONU. D’autres estiment par contre que, dans les cas où la menace à la sécurité humaine serait immédiate et impérieuse, le Canada devrait être prêt à intervenir avec les autres membres de l’OTAN, même sans l’appui explicite de l’ONU, comme il était justifié de le faire, selon eux, au Kosovo.
Comme nous le soulignons au chapitre VIII, les membres du Comité croient que le gouvernement canadien devrait consulter le Parlement chaque fois qu’il envisage de déployer des troupes, à plus forte raison s’il y a quelque doute que ce soit quant à l’autorisation de l’opération par les Nations Unies. Le Comité estime que, sous cet angle à tout le moins, le Canada n’aurait pas dû participer à l’intervention au Kosovo.
Recommandations
- Que le gouvernement du Canada continue d’exercer des pressions pour que le Conseil de sécurité des Nations Unies change son approche au maintien de la paix et pour qu’il prenne les mesures nécessaires pour assurer un commandement et un soutien opérationnels suffisants.
- Que le gouvernement cherche à faire autoriser par le Conseil de sécurité des Nations Unies toute opération militaire à laquelle participerait le Canada et allant au-delà de la défense de notre territoire ou de nos intérêts nationaux vitaux.
- Lorsque l’autorisation du Conseil de sécurité ne peut être obtenue en raison d’une menace d’exercer le droit de veto ou de l’exercice effectif de ce droit, que le gouvernement tente de faire adopter une résolution par l’Assemblée générale des Nations Unies, conformément à la résolution dite de l’« Union pour le maintien de la paix ».
- Lorsqu’il lui est impossible d’obtenir à temps une autorisation des Nations Unies, que le Canada soit prêt à agir sans cette sanction, mais uniquement dans les circonstances les plus graves et les plus pressantes, et dans la mesure du possible à permettre un débat parlementaire sur la question avant que la décision soit prise, ou le plus tôt possible après.
Comme nous l’avons déjà signalé, certains membres du Comité n’appuient pas cette dernière recommandation, estimant que le Canada ne devrait participer à des opérations de sécurité non défensives que si elles ont été sanctionnées par les Nations Unies.
En 1943, la romancière anglaise Rebecca West décrivait la situation dans les Balkans en des termes qui sont toujours d’actualité :
Des gens de tempérament humanitaire et réformiste se rendaient constamment dans la péninsule des Balkans pour voir au juste qui maltraitait qui et, incapables de par la nature même de leur foi perfectionniste d’accepter l’horrible hypothèse que tout le monde maltraitait tout le monde, revenaient tous convaincus que leur peuple balkanique de prédilection était souffrant et innocent, à tout jamais le massacré et jamais le massacreur.(72)
Bien que les origines du conflit du Kosovo remontent à plusieurs siècles, certains événements précis des années 90 ont contribué à faire éclater la crise récente. Le pouvoir croissant de Milosevic, la dissolution de la Yougoslavie, la guerre entre Serbes et Croates, et l’impossibilité pour les pays d’Europe, l’ONU et l’OTAN d’instaurer une paix stable en Bosnie sont autant de facteurs qui ont grandement contribué à la déstabilisation du Kosovo. Ce qui nous intéresse dans ce cas-ci toutefois, c’est de savoir si l’intervention récente de l’OTAN au Kosovo était appropriée dans les circonstances, et quelle leçon on peut en tirer pour ce qui est de la participation future du Canada à d’autres opérations de l’OTAN.
Les gouvernements alliés ont présenté l’intervention au Kosovo comme étant surtout une opération d’aide humanitaire destinée à aider un peuple opprimé et brutalisé par la Serbie. En Occident, en particulier, on craignait que la désintégration de la Yougoslavie n’entraîne une plus grande instabilité et la multiplication des cas de violation des droits de la personne. On craignait aussi les pays d’Europe de l’Ouest n’aient à composer avec des mouvements massifs de réfugiés. On a beaucoup insisté sur la nécessité d’enrayer le processus de nettoyage ethnique apparemment généralisé. Pourtant, même s’il y a bel et bien eu des brutalités, elles semblent avoir été beaucoup moins répandues qu’on ne l’avait cru au départ.
Au cours du conflit, certains commentateurs ont soutenu que l’opération du Kosovo était la preuve qu’il était possible de livrer une guerre aérienne brève et concluante en faisant peu de victimes, notamment dans le camp allié. Son succès à cet égard est toujours en cours d’évaluation, car il a fallu plus temps que prévu pour obtenir des résultats, et nous savons maintenant que d’autres facteurs ont pu contribuer de façon décisive au retrait yougoslave du Kosovo. Par ailleurs, s’il n’y a pas eu de victimes dans les forces aériennes alliées, la situation des Kosovars s’est détériorée dramatiquement pendant la campagne aérienne.
Enfin, et bien qu’il soit trop tôt pour porter un jugement définitif, il est clair que l’intervention de l’OTAN n’a pas encore apporté de stabilité ni de paix durable dans la région.
Le but du présent chapitre est d’examiner l’expérience du Kosovo en vue d’en dégager des enseignements susceptibles de nous aider à définir notre opinion sur les nouvelles stratégies de l’OTAN et le rôle du Canada à leur appui.
C’est l’effort du régime de Milosevic pour supprimer l’autonomie des Kosovars albanais (musulmans) qui est l’événement précurseur immédiat du conflit du Kosovo. Au moment des bombardements de l’OTAN, les Kosovars albanais représentaient 90 % de la population de la province. Pendant un certain nombre d’années, ils avaient joui de la grande mesure d’autonomie que leur conférait la constitution yougoslave de 1974. En 1963, le Kosovo avait reçu le statut de « province autonome » et, comme la constitution yougoslave lui avait accordé en 1974 une représentation fédérale séparée, il n’était plus que « formellement » rattaché à la Serbie.
Pendant cette période d’autonomie accrue, les Albanais de souche exerçaient un contrôle presque complet sur l’administration provinciale du Kosovo. La minorité serbe, de son côté, se plaignait de discrimination systématique en matière d’emploi et de logement et du manque d’empressement des autorités locales à les protéger contre la violence anti-serbe. Quelle que soit la cause, beaucoup de Serbes ont quitté le Kosovo pendant les années 80.
En 1989, Slobodan Milosevic est élu président de la Serbie avec 65 % des suffrages, et Belgrade ramène l’autonomie du Kosovo à son niveau d’avant 1974. Une fois l’autonomie du Kosovo réduite, la Serbie impose des mesures d’urgence et congédie sommairement des milliers de travailleurs albanais du secteur public. En outre, l’enseignement de l’histoire, de la littérature et de la langue albanaises est réduit au minimum.
Les Kosovars albanais s’opposent vigoureusement à la restriction de leur autonomie en recourant d’abord à des moyens pacifiques. Il n’y a pas de véritables groupes d’opposition armés avant 1997. L’Armée de libération du Kosovo (UCK) étant devenue un facteur important dès 1998, le conflit qui couvait s’intensifie. Les combats qui opposent en 1998 l’UCK et les forces albanaises du Kosovo aux forces militaires et policières serbes causent la mort de nombreux Kosovars albanais et en chassent une multitude d’autres de leur foyer(73). C’est à ce moment-là que la communauté internationale commence à s’inquiéter des conséquences éventuelles de l’escalade et, en particulier, du risque que le conflit ne déborde dans les pays voisins.
Milosevic ne fait pas grand-chose pour en arriver à une solution diplomatique. Étant donné le peu d’intérêt de la Serbie et les affrontements de plus en plus violents entre les forces albanaises du Kosovo et les forces serbes, les ministres des Affaires étrangères du Conseil de l’Atlantique Nord se réunissent le 28 mai 1998 et s’entendent sur deux grands objectifs pour l’OTAN :
- aider à la résolution pacifique de la crise en contribuant à la réaction de la communauté internationale;
- promouvoir la stabilité et la sécurité dans les pays voisins, notamment en Albanie et dans l’ancienne république yougoslave de Macédoine.
Le 12 juin 1998, les ministres de la Défense de l’OTAN demandent une évaluation des mesures que l’OTAN pourrait prendre face à la crise du Kosovo. Le SHAPE (Grand Quartier général des Puissances alliées en Europe) examine un certain nombre d’options militaires. Comme la situation continue de se détériorer, le Conseil de l’OTAN autorise les ordres d’activation des frappes aériennes le 13 octobre 1998. Cette mesure a pour but d’appuyer les efforts diplomatiques visant à inciter le régime Milosevic à retirer ses forces du Kosovo afin qu’on puisse mettre fin à la violence et rapatrier les réfugiés. C’est alors que le Conseil de sécurité des Nations Unies adopte une résolution dans laquelle il se dit « gravement préoccupé par l'usage excessif de la force par les unités de sécurité serbes et l'armée yougoslave », et invite les deux parties au conflit à mettre fin aux hostilités.(74)
La menace immédiate des frappes aériennes est levée après que d’autres efforts diplomatiques aient débouché sur une entente limitant le nombre des militaires serbes au Kosovo et l’ampleur de leurs opérations. Le contrôle du respect de l’entente doit être assuré par la Mission de vérification au Kosovo (MVK), établie par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Tandis que la MVK s’occupe de la vérification au sol, l’OTAN assure la surveillance aérienne.(75)
Malgré ces initiatives, la situation au Kosovo ne cesse de s’aggraver. Les deux camps se livrent à des actes de provocation et, même si certains incidents peuvent être désamorcés grâce aux efforts de médiation de la MVK, une offensive lancée par les Serbes à la mi-janvier contre les Kosovars albanais ne fait qu’envenimer les choses. Le Groupe de contact de six pays(76), constitué par la Conférence de Londres de 1992 sur l'ex-Yougoslavie, se réunit le 29 janvier 1999 et décide d'« organiser d'urgence des négociations entre les deux parties dans le cadre d'une médiation internationale ». L’OTAN seconde les efforts du Groupe de contact en convenant de recourir à des raids aériens au besoin. Ces initiatives aboutissent à des négociations qui se déroulent à Rambouillet, en France, du 6 au 23 février 1999, puis se poursuivent à Paris du 15 au 18 mars. La délégation des Albanais du Kosovo signe l’accord de paix proposé à la fin de la deuxième série de négociations, mais la délégation serbe s’y refuse.(77)
Après l’échec des négociations, les forces militaires et policières serbes intensifient leurs opérations contre les Kosovars albanais. Les Serbes font entrer de nouvelles troupes et des chars modernes dans la région, chassant de leur foyer des dizaines de milliers de Kosovars albanais. Face à l’obstruction croissante des Serbes, la mission de vérification de l’OSCE se retire le 20 mars. L’ambassadeur américain Holbrook se rend alors à Belgrade dans une dernière tentative pour persuader le président Milosevic de faire cesser les attaques serbes contre les Albanais du Kosovo, faute de quoi, lui dit-il, l’OTAN procédera à des frappes aériennes. M. Holbrook ne réussit ni à obtenir un accord ni à faire retarder l’attaque serbe contre les Kosovars albanais.
La réaction de l’OTAN : opération Force alliée
La campagne aérienne et par missile de l’OTAN débute le 24 mars 1999 avec des avions de 14 pays(78). Les avions opèrent ensemble sous commandement commun dans le cadre de formations pleinement intégrées. Leur protection est assurée par des avions d’alerte lointaine américains et européens, et leur endurance est rehaussée par ravitaillement en vol, ce qui permet aux raids de l’OTAN de pénétrer très loin en Serbie et au Kosovo.
Comme beaucoup de dirigeants alliés s’attendent à ce que Milosevic capitule en 2 ou 3 jours, on déploie au début un nombre insuffisant d’aéronefs et la liste d’objectifs est vite épuisée. Ainsi, à mesure que progresse la campagne, le nombre des aéronefs et des missions monte en flèche.
La campagne elle-même dure 78 jours, les bombardements étant d’abord suspendus le 10 juin 1999, puis officiellement interrompus le 20 juin. Du début à la fin, l’OTAN ne déplore aucune victime directe des combats et perd seulement deux avions au-dessus du Kosovo. Environ 35 % des bombes et des missiles employés sont à guidage de précision. À cause des conditions météorologiques, il est fait grand usage d’armes guidées par satellite de positionnement mondial (GPS).
Les pilotes canadiens ont participé à 10 % de toutes les missions de frappe de l’OTAN, soit en moyenne 8 à 12 sorties par jour pendant la première phase, et ont été chargés de mener la charge dans 50 % des engagements auxquels ils ont participé. Après avoir d’abord engagé 12 chasseurs-bombardiers CF-18, le Canada a porté leur nombre à 18 le 35e jour de l’opération. Vers la fin de la campagne, les Canadiens faisaient en moyenne 16 sorties par jour, un maximum de 20 ayant été enregistré le 11 mai(79). La disponibilité des aéronefs canadiens pendant la campagne s’est régulièrement maintenue à 90 %, ce qui témoigne des capacités de nos équipes d’entretien au sol. En tout, notre contribution en missions de frappe vient tout juste après celle de la Grande-Bretagne.
Dans l’ensemble, cependant, ce sont les États-Unis qui ont supporté le gros du fardeau. Les pilotes américains ont exécuté plus de 60 % des sorties, 80 % des sorties de frappe et 90 % des missions de guerre électronique. Ils ont en outre lancé au total 329 missiles de croisière sur des cibles serbes, seulement trois de moins que lors de la guerre du Golfe.
Le retrait serbe du Kosovo se fait conformément à une entente technique militaire conclue entre l’OTAN et la République fédérale de Yougoslavie le 9 juin. Le 10 juin, le Conseil de sécurité de l’ONU adopte la résolution 1244, accueillant avec satisfaction l’adhésion de la République fédérale de Yougoslavie aux principes concernant la solution politique de la crise du Kosovo, y compris la cessation immédiate de la violence et le retrait rapide de ses forces militaires, policières et paramilitaires. Adoptée à 14 voix contre 0, avec une abstention (la Chine), la résolution fait connaître la décision prise par le Conseil de sécurité de déployer des présences internationales civile et de sécurité au Kosovo sous l’égide des Nations Unies.
Agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, le Conseil de sécurité décide également que la solution politique de la crise au Kosovo reposera sur les principes généraux adoptés le 6 mai par les ministres des Affaires étrangères du Groupe des Huit et sur les principes contenus dans le document présenté à Belgrade par le président de la Finlande et le représentant spécial de la Fédération de Russie, et accepté par le gouvernement yougoslave le 3 juin. Parmi ces principes, mentionnons :
- la cessation immédiate et vérifiable de la violence et de la répression au Kosovo;
- le retrait des forces militaires, policières et paramilitaires de la République fédérale;
- le déploiement de présences internationales civile et de sécurité effectives, avec la participation substantielle de l’OTAN à la présence de sécurité et au dispositif unifié de commandement et de contrôle;
- la mise en place d'une administration intérimaire;
- le retour en toute sécurité et liberté de tous les réfugiés;
- un processus politique menant à une autonomie substantielle et la démilitarisation de l'Armée de libération du Kosovo;
- une approche globale à l’égard du développement économique de la région en crise.
Les premiers éléments de la force de sécurité internationale, la KFOR, entrent au Kosovo le 12 juin. Le 20 juin, le retrait serbe est terminé et la KFOR est bien en selle.
Après l’euphorie de l’apparent succès de la campagne du Kosovo, on s’est vite ravisé dès lors que les résultats s’avéraient moins clairs que prévu. À première vue, l’opération de l’OTAN avait semblé à beaucoup annoncer un avenir meilleur - une « guerre » où les alliés n’avaient déploré aucune victime au combat et perdu deux avions seulement au Kosovo(80). Les premiers rapports sur les pertes en matériel, en personnel et en infrastructure infligées à l’ennemi étaient impressionnants. Pour la première fois, semblait-il, un adversaire avait été battu par un recours massif à la force aérienne; jamais les forces terrestres de l’OTAN n’ont affronté les forces armées yougoslaves.
La campagne semblait également avoir prouvé la supériorité écrasante des systèmes de guidage de précision américains (et la déficience de l’armement de la plupart des autres membres de l’OTAN à cet égard). Les gouvernements de l’OTAN ont également été soulagés de ne pas avoir à déplorer de confusion ni les victimes qu’on associe généralement à une guerre terrestre.
L’impact réel sur les forces serbes était moins clair cependant. À la fin du conflit, l’OTAN soutenait que ses aéronefs avaient mis hors d’état 449 pièces d’artillerie, 210 véhicules blindés de combat, 150 chars et plus de 100 avions, et fait de 5 000 à 10 000 victimes militaires. Mais les autorités yougoslaves ont annoncé que les avions de l’OTAN avaient tué 476 soldats et frappé seulement 13 des quelque 300 chars déployés au Kosovo. Elles ont en outre prétendu que les équipages aériens et les évaluateurs des dégâts causés par les bombes de l’Alliance avaient été induits en erreur par des techniques de leurrage raffinées mais traditionnelles, comme l’usage de faux véhicules faits de bois et de toile.
Les prétentions de la Yougoslavie ont gagné en crédibilité quand on a pu observer des centaines de leurs véhicules militaires quitter intacts la province après la capitulation en juin. En outre, des journalistes en poste dans la province ont déclaré n’avoir rencontré que de loin en loin des matériels détruits. Par ailleurs, il est clair qu’une bonne partie des dommages ont été causés non pas par les avions de l’OTAN, mais par les forces terrestres de l’Armée de libération du Kosovo.
L’ampleur des dommages infligés par la campagne aérienne aux forces terrestres yougoslaves reste imprécise, certains observateurs soutenant que la Yougoslavie aurait pu continuer le combat encore assez longtemps. De plus, les dommages qu’elles ont subis n’ont pas empêché les forces yougoslaves de poursuivre une campagne massive de nettoyage ethnique contre les Kosovars albanais tout au long de l’opération.
Ce dont nous sommes sûrs, c’est l’effet des bombardements sur l’infrastructure de la Yougoslavie. Les frappes aériennes ont fermé toute la capacité de raffinage du pétrole de la Yougoslavie et détruit ou gravement endommagé 14 centrales électriques, 63 ponts, la moitié des réserves de carburant militaires, 25 % des stocks de carburant et une foule de sites industriels névralgiques. Ces pertes économiques ont sans aucun doute contribué grandement à amener Milosevic à accepter les conditions de l’OTAN.
Chose peut-être plus importante encore, nous savons aussi que la force aérienne ne peut pas réaliser l’objectif qu’on s’est fixé après la guerre d’assurer la paix ethnique au Kosovo. Il faudra pour cela la présence de forces de maintien de la paix des Nations Unies pendant une période indéfinie. Le Canada s’est également rendu compte que les forces de l’ONU étaient faibles, mais pas celles des pays de l’OTAN. En effet, à en juger par les problèmes rencontrés par les forces de maintien de la paix des Nations Unies au Kosovo depuis la fin des bombardements, il est clair qu’il aurait fallu mieux coordonner les efforts de l’ONU et de l’OTAN et recourir davantage aux troupes de l’OTAN.
L’efficacité de la campagne aérienne
Malgré son importance évidente, la campagne aérienne n’a pas à elle seule poussé Milosevic à la capitulation. Lors de sa comparution devant le Comité, M. Gwynne Dyer a soutenu que trois autres facteurs ont forcé Milosevic à négocier. Sans eux, la campagne aérienne aurait pu se poursuivre pendant des mois sans qu’il bronche.
- Premièrement, Viktor Tchernomyrdine a remplacé Evgeny Primakov comme premier ministre en Russie. La Russie a alors cessé d’être un allié de facto de la Serbie et s’est mise à négocier un accord avec l’OTAN.
- Deuxièmement, le Tribunal des Nations Unies pour les crimes de guerre a mis en accusation Milosevic et huit de ses commandants supérieurs. Voici ce qu’a déclaré M. Dyer à ce sujet : « Milosevic est très attaché au pouvoir, mais il se préoccupe également de sa propre survie. Il s’ensuit qu’il ne pouvait pas se permettre de perdre le pouvoir parce qu’il se serait alors retrouvé devant le tribunal. Il a compris qu’il valait mieux conclure un accord tandis qu’il avait encore une chance de garder le pouvoir. »(81)
- Troisièmement - et, d’après M. Dyer, c’est le principal facteur qui a amené Milosevic à la table - « dans les deux semaines précédentes, nous avons enfin commencé à envisager sérieusement la possibilité de recourir à des forces terrestres. » Milosevic savait qu’une guerre terrestre accompagnée d’une poursuite des bombardements aurait entraîné une défaite rapide et décisive sans qu’il puisse trouver refuge nulle part.(82) Par conséquent, en fin de compte, la campagne aérienne « a atteint le résultat voulu précisément parce qu’elle avait été étayée d’une diplomatie crédible et la menace d’une offensive terrestre, exactement ce que les détracteurs de l’opération soutenaient qu’il fallait faire dès le départ »(83).
Ce n’est pas non plus la campagne aérienne qui a mis fin au nettoyage ethnique au Kosovo. Les forces serbes semblent avoir finalement abandonné leur campagne de nettoyage ethnique parce que le gouvernement de Belgrade leur en a donné l’ordre, et non parce que l’OTAN leur avait enlevé les moyens de la poursuivre. En fait, en l’absence d’une invasion terrestre, la campagne aérienne n’a fait qu’encourager les Serbes dans leurs efforts. « La puissance de feu détruit, l’infanterie occupe » reste un principe militaire fondamental que l’issue de la guerre du Kosovo n’a pas modifié.
Au bout du compte, la Serbie a plié pour les raisons suivantes :
- les dommages causés par les avions et les missiles de l’OTAN et l’aptitude de l’OTAN à continuer d’attaquer n’importe quelle cible sans perte ou presque;
- le fait que la Serbie a perdu tout appui politique extérieur significatif à cause de ses activités de nettoyage ethnique. Après que la Russie se fut jointe à l’OTAN pour réclamer un accord de paix à des conditions qui n’offraient à la Serbie aucun espoir d’aide extérieure, Milosevic était acculé au pied du mur;
- l’incapacité de la Serbie de contrer les opérations terrestres de l’Armée de libération du Kosovo sans exposer ses forces à des attaques aériennes dévastatrices;
la perspective croissante que l’OTAN lancerait une opération terrestre si la campagne aérienne ne donnait pas de résultats décisifs.(84)
Le fait que les Alliés n’aient déploré aucune perte humaine pendant la guerre du Kosovo est certainement une question de chance pour l’OTAN. Bien que cette chance soit la bienvenue, il reste quelque chose de troublant dans le fait que nous pouvons parler maintenant de guerres qui ne font pas de victimes, du moins dans notre camp.
L’un des problèmes qui se posent, c’est que, si le principe suivant lequel on n’intervient que lorsque les probabilités qu’il y ait des victimes sont minces devait devenir une pièce maîtresse de la politique de l’Alliance, il y a tout lieu de penser que l’OTAN n’interviendra peut-être pas dans des situations où il serait juste de le faire, mais qui présentent des risques. Un autre problème, c’est que cela ôte de la valeur à la vie des soldats contre lesquels les interventions de l’OTAN sont dirigées, bon nombre d’entre eux étant conscrits, et on ne parle pas ici des conséquences pour les civils se trouvant sur la ligne de feu.
Une autre conséquence malencontreuse, c’est le message que lance pareille politique à ceux sur qui nous comptons pour nous défendre, que ce soit chez nous ou à l’étranger. Comme M. Gwynne Dyer l’a rappelé au Comité, « si juste soit la cause, le travail des militaires est de tuer et de détruire, et il n’y a rien d’honorable à cela; seulement la misère et l’horreur. Ce qui confère une stature morale au soldat, ce n’est pas sa capacité de tuer, mais sa volonté de sacrifier sa propre vie s’il le faut. » Les bons soldats cherchent toujours à limiter le nombre de victimes, d’abord dans leur propre camp, mais aussi chez l’adversaire, si cela est compatible avec la victoire. « Mais exclure la possibilité qu’il y ait des victimes, bâtir une stratégie sur une politique qui vise à éviter toute perte humaine, c’est réduire les soldats au niveau de simples techniciens chargés de tuer. Ils méritent mieux que cela », d’ajouter M. Dyer.(85)
Tous ne sont certes pas acquis à ce concept de conflit « sans victimes » et, comme nous l’avons déjà vu, l’OTAN avait commencé les préparatifs d’une invasion au sol dans l’éventualité où Milosevic ne céderait pas. Mais notre détermination à éviter à tout prix qu’il y ait des victimes parmi nos propres forces peut avoir eu des conséquences néfastes pour ceux que nous prétendions aider.
À notre connaissance, avant le début de la campagne de bombardement, environ 2 500 personnes étaient mortes dans la guerre civile au Kosovo. Pendant les 11 semaines de bombardement, on estime que 10 000 personnes y ont connu une mort violente, la plupart des civils albanais exterminés par les Serbes. Quant aux personnes déplacées, au début des frappes aériennes, 230 000 seraient parties de chez elles. À la fin des frappes, 1,4 million avaient été déplacées. De ce nombre, 860 000 étaient à l’extérieur du Kosovo. La plupart se retrouvaient dans des camps hâtivement aménagés en Macédoine et en Albanie.(86,87)
Le rétablissement de la stabilité?
L’un des objectifs avoués de l’OTAN en déclenchant la guerre était de « protéger la stabilité politique précaire dans les pays des Balkans ». Or le résultat a été précisément le contraire :
L’Albanie a été submergée par un flot de réfugiés qu’elle était incapable d’accueillir.
Environ 40 000 Roms ont été chassés de chez eux.
En Macédoine, le fragile équilibre politique entre les Slaves et les Albanais du pays a été menacé par l’afflux d’Albanais du Kosovo.
Le saccage auquel les Serbes se sont livrés sur le terrain et les attaques aériennes de l’OTAN ont mis en ruines de larges secteurs du Kosovo.
En Serbie proprement dite, la campagne de frappes aériennes de l’OTAN a détruit une grande partie de l’infrastructure dont dépendait la vie économique.
Tout cela est en soi regrettable, mais l’intervention de l’OTAN a également laissé l’Alliance face à un profond échec de sa politique. Au bout du compte, la question de savoir quel est le bon principe à appliquer pour déterminer la souveraineté est restée sans réponse. Les Albanais du Kosovo avaient réclamé l’indépendance tandis que les Serbes avaient voulu garder le Kosovo au sein de la Yougoslavie, se réclamant du principe de l’inviolabilité des frontières existantes. Pour sa part, l’OTAN insistait pour qu’on accorde l’autonomie au Kosovo dans le cadre de la Yougoslavie. « L’Alliance était donc intervenue dans une guerre civile et avait infligé la défaite à l’une des parties, mais elle avait épousé la position de la partie qu’elle avait vaincue au nom des motifs invoqués pour mener la guerre. »(88)
La campagne de bombardement n’a pas empêché les souffrances humaines, ce qui était l’un de ses objectifs déclarés, et les Kosovars albanais n’ont pas obtenu l’indépendance qu’ils recherchaient. Si la guerre avait été livrée au nom de l’« intérêt national » et si l’éviction des forces serbes du Kosovo avait été une chose importante pour les pays membres de l’OTAN, alors la guerre aurait pu être considérée comme un succès, fut-il coûteux. Mais on nous a dit que la guerre avait été menée pour défendre certaines valeurs, notamment les droits de la personne et le bien-être des Kosovars albanais.(89)
Dans la guerre menée contre la Yougoslavie, l’OTAN a essayé d’établir un nouveau principe de base pour les opérations militaires de l’après-guerre froide. Ce principe, dit de l’« intervention humanitaire », comprend deux grands préceptes :
- le recours à la force au nom des droits de la personne et de valeurs connexes, au lieu des intérêts nationaux étroits pour lesquels les États souverains se sont battus par le passé;
- pour défendre ces valeurs, l’intervention militaire dans les affaires internes d’États souverains plutôt que la simple opposition à l’agression outre-frontières, comme ce fut le cas en 1991 lors de la guerre du Golfe.(90)
Le fait qu’ils n’avaient pas directement d’intérêts nationaux en jeu a peut-être amené les dirigeants de l’Alliance à supposer que l’appui de l’opinion publique à la campagne serait limité et à décider qu’il fallait mener la guerre sans risques. Cette décision a eu de profondes répercussions sur la campagne, limitant les opérations militaires à des bombardements en haute altitude. Par conséquent, selon certains, l’OTAN n’a jamais vraiment tenté d’atteindre l’objectif pour lequel elle avait officiellement déclenché la guerre, c’est-à-dire protéger les Kosovars albanais.(91)
En outre, les Alliés n’ont pas justifié leur intervention de façon cohérente. Tout au long de l’intervention, le gouvernement du Canada a toujours souligné, et d’autres aussi de temps en temps, que le but de l’intervention était de mettre fin aux atrocités, en d’autres termes, d’épargner la vie des Kosovars albanais et d’empêcher qu’ils soient déplacés. Cependant, les pays européens de l’OTAN comme l’Allemagne ont expliqué que l’intervention se faisait conformément à l’article 5 dans la mesure où elle avait pour but, en partie du moins, d’empêcher des mouvements massifs de réfugiés susceptibles de compromettre la sécurité des pays de l’OTAN. Une troisième raison parfois invoquée était la nécessité de maintenir la solidarité de l’OTAN face à des événements déstabilisants dans « l’étranger proche ». Ces objectifs ne sont pas nécessairement contradictoires, mais ils n’ont jamais été convenablement conciliés par l’OTAN ou ses pays membres.
Le Canada s’est donc trouvé à participer à une opération qui n’avait pas été approuvée par les Nations Unies ni n’avait la même justification pour tous les membres de l’Alliance. De plus, le Comité déplore que la situation n’offrait aucune base convenable pour évaluer les intérêts du Canada en matière de politique étrangère - ni à plus forte raison pour engager nos forces armées dans un rôle potentiellement très dangereux - et que la participation du Canada n’avait pas été débattue publiquement.
Intérêts nationaux et interventions
L’absence d’autorisation de l’ONU a également établi un précédent regrettable. L’intervention de l’OTAN au Kosovo pourrait être perçue comme l’affirmation qu’elle peut agir au mépris du droit international quand bon lui semble, ou en amener certains à conclure de façon plus générale que les États et les organisations régionales peuvent intervenir unilatéralement lorsque cela sert leurs fins. Quoi qu’il en soit, le cas du Kosovo a notamment eu pour effet de faire hésiter l’OTAN à prendre une position claire à l’égard de la Tchétchénie.
M. Joseph Nye soutient qu’« une définition démocratique de l’intérêt national ne fait pas la distinction entre une politique étrangère fondée sur une motivation morale et une politique fondée sur l’intérêt ». Par ailleurs, « la politique étrangère vise à atteindre divers objectifs dans un monde complexe et récalcitrant ». Cela suppose des compromis. Par conséquent, une politique des droits de la personne ne saurait en soi tenir lieu de politique étrangère; elle peut seulement en constituer un élément.(92)
L’opinion publique des pays démocratiques est généralement plus portée que celle d’autres pays à comprendre et à promouvoir les droits de la personne dans le cadre de la politique étrangère. Mais elle n’acceptera guère qu’il y ait des victimes dans les cas où « les seuls objectifs de la politique étrangère sont des intérêts humanitaires sans contrepartie ». Par exemple, le public américain a rapidement perdu son enthousiasme pour aider les Somaliens qui mouraient de faim lorsqu’il a vu à la télévision les corps de soldats américains traînés dans les rues de Mogadishu. Pourtant, « les Américains se sont lancés dans la guerre du Golfe en étant prêts à subir une dizaine de milliers de pertes humaines ».(93)
Dans la guerre du Golfe, les États-Unis « se préoccupaient non seulement de l’agression contre le Koweït, mais aussi des approvisionnements en énergie et de leurs alliés régionaux »(94). La situation était différente en Somalie. Dans le premier cas, la cause des droits de la personne s’appuyait sur des intérêts nationaux nettement identifiables; dans le deuxième cas, il n’existait aucun lien de cette nature.
Témoignant devant le Comité, M. Dale Herspring, professeur à l’Université de l’État du Kansas, a soutenu lui aussi qu’il était important de percevoir où se situe l’intérêt national : « Ce qui est indispensable, et ce que nous n'avons pas encore fait, c'est de chercher à voir quelles sont les batailles qu'il nous faut mener. Nous ne pouvons pas passer notre temps à faire la police dans le monde, à redresser tous les torts. […] Nous devons décider quand la situation le justifie, quand il est dans notre intérêt d'intervenir »(95). Selon M. Herspring, nous ne devons intervenir que si nous pouvons dire avec confiance qu’il est très probable que l’issue soit heureuse.
Le Comité ne préconise pas pour le Canada un retour à une realpolitik qui tient les frontières des États pour inviolables. Nous disons que le principe de la souveraineté des États peut devenir plus « perméable » sans tomber dans un zèle missionnaire qui suppose avec naïveté que nous pouvons redresser les torts chez les autres ou les amener à notre façon de penser. Il faut parfois laisser les choses suivre leur cours avant qu’une intervention de maintien de la paix puisse être efficace. Autrement, on risque de se retrouver simplement à ménager un répit aux factions en présence, qui ne feront que reprendre de plus belle leur conflit par la suite.
Cela ne veut pas dire que le Canada doit fermer les yeux, mais que le fait d’invoquer des considérations humanitaires ou la sécurité humaine pour justifier une intervention ne constitue pas en soi un fondement suffisant pour la politique étrangère(96). Il y aura inévitablement des cas où le Canada ne pourra être d’aucun secours, même s’il se sent interpellé par des violations massives et systématiques des droits de la personne. Les observations de M. George Kennan sur l’enthousiasme de l’intervention humanitaire résument l’argumentation d’une des deux écoles de pensée : « Il faudrait un engagement durable de la part de la population et du gouvernement pour seulement commencer à s’attaquer à cette tâche, et je n’y vois aucune raison ni aucune possibilité de le faire. La règle est que nous n’avons rien eu à voir avec les causes qui font que des régimes d’autres continents oppriment des éléments de leur population; et je ne vois pas pourquoi nous serions tenus responsables de ces coutumes déplaisantes ni pourquoi nous nous considérerions coupables du fait qu’elles sont maintenues. » (97)
Les raisons de l’intervention de l’OTAN
Lorsqu’on réfléchit sur les leçons du Kosovo, on finit par se poser deux questions fondamentales auxquelles ni l’OTAN ni les autorités canadiennes n’ont apporté de réponse définitive.
D’abord, quelle était la raison fondamentale de l’intervention de l’OTAN? Était-ce la crainte que la situation au Kosovo ne provoque des troubles tant à l’intérieur des pays des Balkans qu’entre eux? Ou le nettoyage ethnique était-il la vraie raison de la campagne de bombardement?(98) La mise en relief des atrocités a-t-elle eu pour effet de mobiliser l’appui populaire à une mission visant à maintenir la stabilité dans les Balkans, mission qui, bien que considérée comme importante par certains gouvernements, aurait pu être contestée par des membres du public, voire par des politiciens, dans certains pays européens, aux États-Unis et peut-être au Canada?
L’ancien Secrétaire général de l’OTAN, M. Javier Solana, a écrit : « Pour la première fois, une alliance défensive a lancé une campagne militaire afin d'éviter une tragédie humaine à l’extérieur de ses frontières. Dans le même article pourtant, il ajoute : « En plus de causer d’innombrables tragédies humaines, [les combats en ex-Yougoslavie] menaçaient constamment de se répandre hors de leur lieu d’origine et de déstabiliser des régions entières.»(99) Plusieurs motifs semblent sous-tendre l’intervention de l’OTAN.
Ensuite, a-t-on monté en épingle les considérations humanitaires - les atrocités et les violations flagrantes des droits de la personne - pour justifier la décision de l’OTAN d’intervenir en Yougoslavie sans l’autorisation du Conseil de sécurité? Le ministre de la Défense nationale, l’honorable Art Eggleton, a déclaré le 4 octobre 1999 : « L’impasse à l’ONU ne saurait entamer la détermination de la communauté internationale à éviter des tragédies humaines. » Tout en reconnaissant que l’OTAN était intervenue en Yougoslavie sans l’autorisation de l’ONU, M. Kofi Annan, Secrétaire général des Nations Unies, a qualifié la mission de l’OTAN d’humanitaire. Il a déclaré que l’incident du Kosovo « avait mis en vif relief le dilemme de ce qu’on appelle une intervention humanitaire : d’une part, la question de la légitimité d’une mesure que prend une organisation régionale sans mandat des Nations Unies; d’autre part, l’obligation universellement reconnue de mettre fin aux violations flagrantes et systématiques des droits de la personne. »(100)
L’examen par le Comité du conflit au Kosovo a fait ressortir les risques et les coûts, pour les populations civiles, d’une intervention armée de l’Alliance dans une situation où les objectifs de l’OTAN n’étaient ni clairs ni même nécessairement cohérents.
Pourtant l’intervention de l’OTAN a été justifiée par des arguments allant de l’intervention humanitaire, en vertu du nouveau concept stratégique, à l’autodéfense (contre d’éventuelles vagues de réfugiés) en vertu de l’article 5. Il semble désormais que les rumeurs selon lesquelles les Serbes auraient tué des centaines de milliers de personnes aient étaient largement exagérées, tandis que les dommages que les bombes de l’OTAN ont fait subir à des cibles civiles sont indéniables. Le retour à la paix a été caractérisé par une poursuite de l’animosité et des violences entre groupes ethniques.
L’expérience du Kosovo nous aura appris, à tout le moins, que les résultats des missions de maintien et de rétablissement de la paix dont l’objectif manifeste est la sécurité humaine peuvent être fortement imprévisibles. Et, d’une façon plus générale, elle nous aura montré qu’il faut discuter davantage, à l’OTAN et au Canada, de l’application du nouveau concept stratégique à ces situations.
Il semble au Comité que la contribution militaire du Canada à l’effort de l’Alliance au Kosovo, quoique importante et efficace, n’a pas été pleinement appréciée par nos alliés, ni ne s’est traduite par l'octroi d'une place suffisante au Canada dans la prise de décisions au sein de l’Alliance sur les questions de stratégie militaire ou de politique, ni avant ni après le conflit.
Il ne fait aucun doute que la capacité d’influer sur les décisions prises au sujet des interventions militaires est fonction de la capacité militaire d’un pays et de la mesure dans laquelle son gouvernement est prêt à la mettre à contribution(101). Quoi qu’on puisse dire a posteriori à propos du succès de la campagne aérienne au Kosovo et en Serbie, le fait demeure que les Forces canadiennes ont joué un rôle déterminant dans cette campagne, parce que le gouvernement du Canada était prêt à engager ses forces; parce que celles-ci étaient extrêmement bien entraînées et parce qu’elles disposaient d’un bon équipement, c’est-à-dire d’avions modernes et d’armes à guidage de précision.(102)
La leçon est claire pour le Canada : si nous ne sommes pas prêts à engager nos troupes au moment où la situation l’exige, ou si celles-ci ne disposent pas de l’équipement nécessaire pour intervenir utilement, alors notre influence dans les conseils alliés de paix et de guerre continuera de diminuer. Pourtant, le Canada n’est pas assuré que sa voix sera entendue même s’il apporte une contribution militaire efficace, comme il l’a certainement fait au Kosovo.
Enfin, comme nous le signalons ailleurs dans le présent rapport, l’expérience du Kosovo soulève des questions fondamentales pour l’OTAN et pour le Canada au sujet des circonstances dans lesquelles il faudrait envisager d’intervenir en l’absence d’une autorisation explicite de la part des Nations Unies.