AMÉLIORER LE RÔLE DU CANADA DANS L'OEA :

L'ADHÉSION DU CANADA À LA CONVENTION AMÉRICAINE RELATIVE AUX DROITS DE L'HOMME

Rapport du Comité sénatorial permanent des droits de la personne

Présidente: L'honorable Shirley Maheu
Vice-présidente: L'honorable Eileen Rossiter

Mai 2003

MEMBRES

L'honorable Shirley Maheu, Présidente
L'honorable Eileen Rossiter, Vice-présidente

Les honorables sénateurs :

Gérald A. Beaudoin
* Sharon Carstairs, c.p. (ou Fernand Robichaud, c.p.)
Maria Chaput
Marisa Ferretti-Barth
Mobina Jaffer
Laurier LaPierre
* John Lynch-Staunton (ou Noël Kinsella)
Vivienne Poy
Jean-Claude Rivest

* Membres d'office

En plus des sénateurs indiqués ci-dessus, les honorables sénateurs Raynell Andreychuk, Ethel M. Cochrane, Joan Fraser, Elizabeth Hubley, Serge Joyal, Noël A. Kinsella, Landon Pearson, Nicholas W. Taylor et la très révérende Lois Wilson étaient membres du Comité à différents moments au cours de cette étude ou ont participé à ses travaux.

Personnel de la Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement :
David Goetz, attaché de recherche
Carol Hilling, attaché de recherche

Line Gravel
La greffière du Comité

ORDRE DE RENVOI

Extrait des Journaux du Sénat, le jeudi 21 novembre 2002:

L'honorable sénateur Fraser, au nom de l’honorable sénateur Maheu, propose, appuyé par l'honorable sénateur Murray, C.P.,

Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne reçoive la permission d’étudier, afin qu’en faire rapport, l’adhésion possible du Canada à la Convention américaine relative aux droits de l’homme;

Que les documents et témoignages recueillis par le Comité sur ces mêmes questions au cours de la première session de la 37^e législature soient renvoyés au Comité; et

Que le Comité dépose son rapport final au plus tard le 27 juin 2003.

La motion, mise aux voix, est adoptée.

Le greffier du Sénat
Paul C. Bélisle

TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE

SOMMAIRE DES RECOMMANDATIONS

I. INTRODUCTION

II. HISTORIQUE

A. Les liens du Canada avec les Amériques

B. L'entrée du Canada dans l'OEA

III. LE SYSTÈME DES DROITS DE LA PERSONNE

A. Les instruments juridiques
    1. Déclaration interaméricaine des droits et devoirs de l'homme
    2. Convention américaine relative aux droits de l'homme et protocoles additionnels
        a. Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l'homme traitant des droits économiques, sociaux et culture
        b. Protocole à la Convention américaine relative aux droits de l'homme traitant de l'abolition de la peine de mort
    3. Autres conventions interaméricaines
        a. Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture
        b. Convention interaméricaine sur la disparition forcée des personnes
        c. Convention interaméricaine sur la prévention, la sanction et l'élimination de la violence faite aux femmes
        d. Convention interaméricaine sur l'élimination de toutes les formes de discrimination contre les personnes handicapées

B. Les organismes de contrôle
    1. La Commission interaméricaine des droits de l'homme
        a. Historique
        b. Fonctions
    2. La Cour interaméricaine des droits de l'homme
        a. Compétence consultative
        b. Compétence contentieuse

C. Les mécanismes de protection et de réparation
    1. Le processus de communication individuelle à la Commission inter-américaine
        a. Dépôt d'une communication
        b. La procédure de règlement à l'amiable
        c. Recommandations ou renvoi de la cause à la Cour
    2. Les rapports de la Commission interaméricaine
        a. Rapports des États
        b. Le rapport annuel de la Commission interaméricaine
        c. Les rapports spéciaux
    3. Recours à la Cour interaméricaine
        a. Affaires litigieuses
        b. Exécution des décisions de la Cour
        c. Demandes d'avis consultatifs.

IV. DISCUSSION DES QUESTIONS SOULEVÉES DEVANT LE COMITÉ

A. Préoccupations gouvernementales

B. Préoccupations des témoins non gouvernementaux
    1. Le droit à la vie
    2. Article 13 : Liberté d'expression et interdiction de censure préalable
    3. Article 14 : Droit de réponse
    4. Droit de propriété
    5. Article 22(5) : Expulsion de ressortissants
    6. Article 24 : Droits à l'égalité
    7. Article 28 : Clause fédérale

C. Discussion des déclarations interprétatives et des réserves

D. Avantages de la ratification
    1. Renforcement du système interaméricain
    2. Protection accrue des droits de la personne pour les Canadiens
    3. Protection accrue des droits des femmes dans les Amériques
    4. Stimuler la participation des États-Unis et des Antilles
    5. Plus grande précision Convention américaine

V. Les conclusions et recommandations du Comité

ANNEXE A : TÉMOINS

ANNEXE B : SÉLECTION DE DOCUMENTS PRÉPARÉS POUR LE COMITÉ OU REÇUS AU COURS DE CETTE ÉTUDE

ANNEXE C : CONVENTION AMERICAINE SUR LES DROITS DE L'HOMME

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE

En novembre 2002, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a reçu un deuxième mandat : mener une étude et rendre un rapport sur l'éventuelle adhésion du Canada à la Convention américaine relative aux droits de l'homme. Il s'agissait donc pour nous d'examiner la participation canadienne au système interaméricain de protection des droits de la personne et de recommander ou de déconseiller la ratification de la Convention par le Canada.

Notre pays est membre de l'Organisation des États américains depuis janvier 1990. Il entretient des relations solides dans les Amériques et il fait une promotion active des questions relatives aux droits de la personne dans la région. Toutefois, il n'a pas encore ratifié le principal traité sur la protection de ces droits dans les Amériques : la Convention américaine relative aux droits de l'homme. Beaucoup se demandent pourquoi le Canada est si réticent à ratifier cet instrument et à devenir ainsi membre à part entière du système des droits de la personne de l'OEA.

Au cours de nos audiences, nous avons constaté qu'il n'existait en fait aucune raison impérieuse pour que le Canada ne ratifie pas la Convention. Il est vrai que divers témoins représentant le gouvernement et d'autres entités nous ont fait part de certaines préoccupations légitimes quant à la compatibilité du droit canadien avec quelques-unes des dispositions de la Convention. Toutefois, aucun de ces problèmes ne constitue un obstacle insurmontable. Les témoins - experts juristes, groupes de défense des droits de la personne et représentants d'ONG - ont tous proposé des moyens d'aplanir les obstacles mis en lumière par le gouvernement du Canada. À l'unanimité les témoins se sont prononcés en faveur d'une ratification de la Convention, assortie d'au moins une réserve et de quelques déclarations d'interprétation.

Nous avons recueilli les avis de toute une série d'experts. Pour réaliser notre premier mandat, nous nous sommes rendus au siège de la Cour interaméricaine des droits de l'homme, à San José, au Costa Rica. Nous y avons rencontré le président et les juges de la Cour, dont nous avons pu observer directement le fonctionnement en assistant à quelques audiences. Pendant notre séjour au Costa Rica, nous avons également eu l'occasion de rencontrer des représentants de la Commission interaméricaine des droits de l'homme, de divers organismes des Nations Unies et de nombreuses organisations non gouvernementales vouées à la défense des droits de la personne. Tous ces interlocuteurs souhaitent que le Canada ratifie la Convention, de manière à remplir un rôle encore plus grand que celui qu'il joue actuellement en faveur de la promotion et de la protection des droits de la personne dans l'hémisphère.

Bref, par cette étude, le Comité a constaté que la Commission et la Cour interaméricaines aimeraient voir le Canada ratifier la Convention. Au Canada, la société civile exprime le même souhait. Par ailleurs, nous avons entendu dire que les provinces canadiennes avaient des réserves, mais aucune d'entre elles n'a accepté de nous en faire part. Certains témoins, notamment des experts juristes, nous ont proposé des solutions aux quelques problèmes de compatibilité entre le droit intérieur canadien et la Convention.

Au nom de tous les membres du Comité, je suis très reconnaissante à la sénatrice Raynell Andreychuk, qui est à l'origine de cette étude.

Je souhaite également remercier le sénateur Gérald A. Beaudoin, la sénatrice Ethel M. Cochrane, la sénatrice Joan Fraser, la sénatrice Marisa Ferretti Barth, la sénatrice Mobina S.B. Jaffer, le sénateur Noël A. Kinsella, le sénateur Laurier L. Lapierre, la sénatrice Vivienne Poy, la sénatrice Eileen Rossiter, le sénateur Nick Taylor et la très révérende Lois Wilson pour leur participation et leur contribution à cette étude.

Merci enfin aux membres de notre personnel qui ont rendu ce travail possible. Mme Carol Hilling, notre analyste de la Bibliothèque du Parlement, a été une collaboratrice exceptionnelle dès le début, de même que Mme Line Gravel, notre greffière. Sincères remerciements aussi à M. David S. Goetz et M. Till Heyde, qui nous ont prêté leur concours lors de la session précédente.

La Présidente
Shirley Maheu

SOMMAIRE DES RECOMMANDATIONS

1. Le Comité recommande que le Canada prenne toutes les mesures nécessaires pour ratifier la Convention américaine relative aux droits de l'homme d'ici le 18 juillet 2008, date du trentième anniversaire de l'entrée en vigueur de la Convention.

2. Le Comité recommande en outre que lors de la ratification de la Convention, le Canada reconnaisse la compétence de la Cour interaméricaine des droits de l'homme sur toutes les questions relatives à l'interprétation ou à l'application de la Convention.

3. Compte tenu des préoccupations exprimées par des représentants du gouvernement et de divers secteurs de la société civile selon lesquels il pourrait y avoir incompatibilité entre certaines dispositions de la Convention et le droit national canadien contemporain, qu'il soit fédéral, provincial ou territorial, le Comité recommande que le Comité permanent fédéral-provincial-territorial des fonctionnaires chargés des droits de la personne indique les dispositions précises de la Convention américaine relative aux droits de l'homme qui soulèvent des préoccupations et les fasse connaître au public canadien de façon à susciter un débat et la recherche de solutions.

4. Le Comité recommande que le gouvernement du Canada envisage de faire les déclarations et réserves interprétatives qui s'imposent pour répondre aux préoccupations exprimées, notamment pour préserver le statu quo en droit canadien, en ce qui concerne l'avortement.

5. Le Comité recommande que pendant que le gouvernement du Canada prend les mesures appropriées pour ratifier la Convention, il s'engage activement dans la promotion de la Convention et de l'ensemble du système interaméricain de protection des droits de la personne au Canada.

I. INTRODUCTION

Le Comité permanent du Sénat sur les droits de la personne a été autorisé par le Sénat, le jeudi 10 mai 2001, à étudier diverses questions ayant trait aux droits de la personne et à examiner, notamment, «les mécanismes du gouvernement pour que le Canada respecte ses obligations internationales et nationales en matière de droits de la personne»[1]. Dans son rapport de décembre 2002, Des promesses à tenir : Le respect des obligations du Canada en matière de droits de la personne, le Comité a identifié plusieurs questions méritant un examen plus approfondi, notamment la possibilité que le Canada adhère à la Convention américaine relative aux droits de l’homme (ci-après appelée la «Convention américaine»). Le 21 février 2002, le Comité à été autorisé à entreprendre une étude de l'adhésion du Canada aux instruments internationaux en matière de droits de la personne et des modalités en vertu desquelles il adhère à ces instruments, les met en application, et en fait rapport. Le Comité a commencé cette étude en se penchant sur la Convention américaine relative aux droits de l’homme. Suite à la prorogation du Parlement et au discours du Trône du 30 septembre 2002, le Comité à reçu un nouveau mandat, le 21 novembre 2002, pour étudier la possibilité de l’adhésion du Canada à la Convention américaine relative aux droits de l’homme (ci après la «Convention américaine»).

Au printemps 2002, le Comité a tenu plusieurs audiences pour «faire participer le public, entendre les points de vue des groupes concernés et faciliter les décisions au niveau politique»[2]. De plus, en septembre 2002, le Comité s’est rendu au siège de la Cour interaméricaine des droits de l’homme où il a rencontré non seulement les membres de la Cour, mais également les membres de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, ainsi que divers experts et représentants d’organisations non gouvernementales vouées à la défense des droits de la personne qui ont une connaissance pratique de la Convention américaine et du système interaméricain de protection des droits de la personne. De novembre 2002 à mars 2003, le Comité à poursuivi ses audiences pour compléter l’étude de la Convention. En avril 2003, la présidente et un membre du Comité ont participé à une table ronde sur la Convention américaine organisée par la Ligue des droits et libertés du Saguenay Lac-Saint-Jean.

Le Canada est membre de l’Organisation des États américains (l’OEA ou «l’Organisation») depuis le 8 janvier 1990. Bien que certaines obligations en matière de droits de la personne découlent de la ratification de la Charte de l’OEA, plusieurs témoins ont souligné devant le Comité qu’il faudrait encourager le gouvernement à ratifier la Convention américaine afin de participer plus pleinement au système des droits de l’homme de l’OEA.

En 1999, lorsque l’on a demandé, à la Chambre des communes, à l’Honorable Lloyd Axworthy, ministre des Affaires étrangères de l’époque, pourquoi le Canada n’avait pas encore ratifié la Convention américaine, sa réponse a été la suivante:

Avant de pouvoir ratifier une convention sur les droits de l'homme, le Canada doit être certain qu'il puisse être en mesure de respecter les engagements découlant de cette ratification. Depuis 1991, des consultations ont été effectuées auprès des fonctionnaires fédéraux, provinciaux et territoriaux pour évaluer dans quelle mesure les lois fédérales et provinciales sont compatibles avec la Convention. Le processus de révision a été compliqué à cause du langage vague, imprécis et dépassé utilisé dans la Convention. Un grand nombre des dispositions de la Convention sont en effet ambiguës ou contiennent des principes inconnus ou problématiques dans la législation canadienne. Plus important encore, de nombreuses dispositions de la Convention vont à l'encontre d'autres normes internationales concernant les droits de l'homme, ce qui rend encore plus difficile au Canada de respecter à la fois la CADH et ces normes.

Par exemple, la CADH interdirait la censure préalable, entrant ainsi en conflit avec les obligations internationales contractées par le Canada en vue de supprimer la propagande haineuse et la pornographie juvénile. Elle empêcherait également l'extradition des ressortissants et, par conséquent, s'opposerait aux obligations du Canada en matière d'extradition ainsi qu'à son engagement de coopérer avec les tribunaux criminels internationaux et la future Cour criminelle internationale. De graves préoccupations ont été soulevées parce que la formulation inhabituelle des dispositions de la CADH relatives au droit à la vie pourrait contrevenir à la Charte canadienne des droits et libertés. De plus, contrairement à notre législation, la CADH contient un droit de réponse aux déclarations erronées ou offensantes dans les médias, ce qui peut contrevenir aux droits de la Charte. Elle garantit certes l'égalité devant la loi, mais n'envisage aucune action positive.

Pour ratifier la CADH dès maintenant, il faudrait émettre un très grand nombre de réserves et conclure des protocoles d'entente (PE). Toutefois, en ce qui a trait aux traités sur les droits de l'homme, le Canada pense que les réserves devraient être peu nombreuses et de faible portée. Nous craignons que la ratification de la CADH avec un grand nombre de réserves et de PE n'aille à l'encontre de notre position et ne compromette nos efforts pour dissuader d'autres États de ratifier des traités sur les droits de l'homme avec d'énormes réserves.

Tant que les préoccupations à propos des réserves et des PE exprimés par les deux niveaux de gouvernement n'auront pas été éliminées de façon satisfaisante, le Canada ne sera pas en position de ratifier la CADH.

Les Canadiens ont déjà la possibilité de déposer des plaintes auprès de la Commission interaméricaine des droits de l'homme en matière de violation de ces derniers. Par conséquent, même sans ratifier la CADH, les Canadiens bénéficient pleinement des mêmes droits que ceux défendus par le système interaméricain des droits de l'homme. [3]

La question de la ratification de la Convention américaine a été à nouveau abordée lorsque le gouvernement du Canada a répondu au rapport de juin 2001 du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international intitulé Équilibre, transparence et engagement après le Sommet de Québec. Ce rapport contenait les recommandations suivantes concernant la Convention américaine :

Étant donné l’importance du système interaméricain de défense des droits de la personne découlant de la Convention américaine relative aux droits de l’homme, le Comité recommande que le gouvernement du Canada étudie divers mécanismes, par exemple une déclaration d’interprétation ou une réserve, susceptibles de lui permettre de ratifier la Convention dans un avenir proche.[4]

Le gouvernement du Canada a répondu que:

Des options en vue de l’adhésion à cette Convention ont fait l’objet d’un examen sérieux depuis 1990, au moyen d’un processus de consultation fédéral, provincial et territorial, qui se produit dans le cadre des réunions semestrielles du Comité permanent des hauts fonctionnaires chargés des droits de la personne. La question de l’adhésion à la Convention a été récemment discutée avec les provinces et les territoires le 24 mai dernier, et devrait à nouveau se trouver à l’ordre du jour lors de la prochaine rencontre à l’automne.

À ce jour, dans son étude de la Convention, le gouvernement fédéral ainsi que les gouvernements provinciaux et territoriaux ont identifié un certain nombre de dispositions qui ne sont pas conformes ou qui posent un problème à la lumière des lois et des pratiques fédérales, provinciales et territoriales. Le Canada pourrait, en principe, aborder ces questions en faisant des réserves et des déclarations d’interprétation au moment de son adhésion à la Convention. Cependant, il est à noter que le nombre de réserves et de déclarations d’interprétation nécessaires afin de faire suite aux préoccupations fédérales, provinciales et territoriales est plus élevé que celui considéré nécessaire par les ONG.[5]

Les témoignages devant le Comité indiquent que les préoccupations demeurent les mêmes et que peu de progrès ont été faits, au cours des quatre années qui ont suivi la déclaration de M. Axworthy pour trouver des solutions.

Les recommandations dans le présent rapport concernent uniquement la Convention américaine relative aux droits de l’homme. Il convient toutefois de souligner que d’autres conventions et protocoles interaméricains sont susceptibles d’être ratifiés par le Canada.

II. HISTORIQUE

A. Les liens du Canada avec les Amériques

Le 30 avril 1948, vingt pays d’Amérique Latine[6] et les États-Unis ont ratifié la Charte de l’OEA. La Charte a créé une nouvelle organisation régionale, qui résultait des discussions et négociations entamées en 1826, lorsque Simón Bolívar avait réuni le Congrès de Panama avec l’idée de créer une association d’États de l’hémisphère.

En 1890, la première Conférence internationale des États américains, qui a eu lieu à Washington, D.C., a créé l’Union internationale des républiques américaines et son secrétariat, le Bureau commercial des républiques américaines – le précurseur de l’OEA. A cette époque, le Canada dépendait encore de la Grande-Bretagne pour ses relations internationales et n’avait pas été invité à participer à cette conférence[7].

En 1910, cette organisation est devenue l’Union Panaméricaine (UP). Au début, les États-Unis étaient intéressés à l’adhésion du Canada et lui avaient même réservé un siège au bureau central de l’Union, mais le Canada s’intéressait peu à l’Amérique Latine[8].

Le Canada n’a jamais été formellement invité à adhérer à l’UP, bien que la question ait été soulevée à plusieurs reprises. Certains États latino-américains comme l’Équateur, le Mexique et le Chili étaient en faveur de l’adhésion du Canada. D’autres étaient peu enthousiastes à la perspective de voir un autre pays principalement de langue anglaise devenir membre de l’Union. Les États-Unis se sont vite inquiétés d’une « ingérence britannique dans leur arrière-cour »[9] et ont cessé d’appuyer l’adhésion du Canada.

La Deuxième Guerre mondiale a changé l’attitude du Canada lorsque des liens plus étroits avec l’Amérique Latine ont commencé à paraître avantageux, tant sur le plan économique qu’à celui de la sécurité. En 1940, le Canada a commencé à établir des relations diplomatiques avec des États d’Amérique Latine, d’abord avec l’Argentine et le Brésil et peu après avec le Chili et le Mexique. En décembre 1941, le Canada a annoncé son intention de participer à la prochaine réunion des ministres des Affaires étrangères de l’UP à Rio de Janeiro et a informé les autorités brésiliennes de son intention d’adhérer à l’Union s’il y était formellement invité. Cependant, face à une forte opposition des États-Unis, le Canada n’a finalement pas participé à la réunion.

Après la guerre, le Canada a concentré ses énergies et son intérêt aux Nations Unies nouvellement créées, puis à l’OTAN. Il n’a pas participé à la Conférence interaméricaine qui a abouti à la création de l’OEA.

Le Canada est devenu un observateur permanent à l’OEA en 1972. À cette époque, il est également devenu partie à l’Accord constitutif de la Banque interaméricaine de développement[10]. Cependant, bien que la question de la pleine adhésion à l’OEA ait été soulevée de temps à autre, elle a généralement été accueillie avec scepticisme quant aux avantages pour le Canada. Le Parlement a envisagé la possibilité de l’adhésion du Canada à l’Organisation, particulièrement en 1981-1982 lorsque le Sous-comité de la Chambre des communes chargé d'étudier les relations du Canada avec l'Amérique Latine et les Antilles, après une étude exhaustive des questions qu’elle soulevait, a produit un rapport en faveur de l’admission du Canada à l’OEA.[11] Cependant, le conflit des Malouines en 1982 et l’invasion de la Grenade par les États-Unis en 1983 ont fait resurgir l’ancienne crainte que l’adhésion à l’OEA ne soit pas dans l’intérêt du Canada. Dans le cas de la Guerre des Malouines, le Canada a pris parti sans équivoque pour la Grande-Bretagne et a imposé des sanctions économiques à l’Argentine, mesures qu’il n’aurait pas pu prendre s’il avait été membre de l’OEA. L’invasion de la Grenade par les États-Unis a rappelé au Canada qu’au fil des ans l’OEA n’avait pas été très efficace pour empêcher les conflits et que les États-Unis jouaient un rôle dominant dans l’Organisation. On craignait sérieusement qu’en adhérant à l’OEA «nous ne ferions qu’approuver à l’aveuglette les incursions de la politique étrangère américaine dans la région»[12]. Puis, à l’été 1989, le ministère des Affaires extérieures a recommandé que le Canada adhère à l’OEA.[13]

B. L’entrée du Canada dans l’OEA

En 1988, le public s’intéressait de plus en plus à l’Amérique Latine. De plus, le Premier Ministre du Canada, Brian Mulroney, et son secrétaire d’État aux Affaires étrangères de l’époque, Joe Clark, croyaient tous deux qu’il était temps que le Canada devienne un membre à part entière de l’OEA. Le gouvernement Mulroney a entrepris un examen des relations du Canada avec l’Amérique Latine et a élaboré une stratégie politique avec, comme principal objectif, «le développement de la démocratie et la recherche de la prospérité économique dans la région».[14] L’adhésion à l’OEA était considérée comme un moyen de permettre au Canada d’élargir ses liens avec l’Amérique Latine et de défendre ses intérêts politiques et économiques. À la fin de 1989, le gouvernement canadien a annoncé son intention d’adhérer à l’OEA et au début janvier suivant, il a ratifié la Charte de l’OEA.

La Charte de l’OEA énonce les trois objectifs de l’Organisation : le règlement pacifique des conflits, la sécurité collective et le développement économique. La Charte affirme l’engagement des États à respecter les droits fondamentaux de la personne sans discrimination.

Le renforcement de la démocratie et le progrès économique ont été au premier plan des priorités de l’Organisation. La Charte a été modifiée quatre fois depuis sa création, par le Protocole de Buenos Aires, en 1967[15], le Protocole de Cartagena de Indias[16], en 1985, le Protocole de Washington[17], en 1992, et le Protocole de Managua[18], en 1993. Plus récemment, l’OEA a adopté une Charte démocratique qui illustre son engagement à renforcer la démocratie en Amérique Latine. En vertu de l’article 2 de la Charte:

L'exercice effectif de la démocratie représentative constitue le fondement de l'État de droit et des régimes constitutionnels des États membres de l'Organisation des États américains. La démocratie représentative est renforcée et approfondie grâce à la participation permanente, éthique et responsable des citoyens dans un cadre de légalité conforme à l'ordre constitutionnel respectif.

En vertu des termes de l’article 19, les gouvernements non démocratiques peuvent se voir interdire d’exercer leurs droits de membres de l’OEA:

Sur la base des principes énoncés dans la Charte de l'OEA et sous réserve des normes de celle-ci, et conformément à la Clause démocratique figurant dans la Déclaration de Québec, l'interruption inconstitutionnelle de l'ordre démocratique ou l'altération de l'ordre constitutionnel qui menace sérieusement l'ordre démocratique dans un État membre de l'OEA, constitue, tant que dure la situation, un obstacle insurmontable à la participation de son Gouvernement aux sessions de l'Assemblée générale, de la Réunion de consultation des ministres des relations extérieures, des conseils de l'Organisation et des conférences spécialisées, commissions, groupes de travail et autres organes de l'OEA.

Lorsque le Canada est devenu membre de l’OEA, des gouvernements démocratiquement élus avaient remplacé les dictatures dans la plupart des pays des Amériques. Une des premières initiatives du Canada a été de proposer la création d’une Unité pour la promotion de la démocratie (UPD), pour aider les États membres de l’OEA à renforcer leurs institutions et processus démocratiques.[19] Initialement axée sur la surveillance des élections, l’UPD a maintenant un champ d’activités beaucoup plus large.[20]

Les hauts fonctionnaires qui se sont présentés devant le Comité ont allégué que le rôle joué par le Canada illustre le fait que la non-ratification de la Convention n’empêche pas de participer au système[21]. Ils ont ajouté que le rôle du Canada se poursuit par la promotion de récents instruments comme le projet de Déclaration interaméricaine sur le droit des peuples autochtones.

Bien que le Canada n’ait pas encore ratifié la Convention américaine relative aux droits de l’homme, il est partie à plusieurs instruments juridiques interaméricains, dont:

· La Convention interaméricaine sur la concession des droits politiques à la femme[22], adoptée en 1948, ratifiée par le Canada en 1991.

· La Convention interaméricaine sur la concession des droits civils à la femme[23], adoptée en 1948, ratifiée par le Canada en 1991.

· L’Accord relatif à la création d'un institut interaméricain de recherches sur les changements à l'échelle du globe[24], accepté par le Canada en 1993.

· La Convention interaméricaine sur l'exécution des décisions pénales à l'étranger[25], adoptée en 1994, ratifiée par le Canada en 1995.

· La Convention interaméricaine sur l'assistance mutuelle pour la criminalité[26], adoptée en 1992, ratifiée par le Canada en 1996, and

· La Convention interaméricaine contre la corruption[27], adoptée en 1996, ratifiée par le Canada en 1996.

De plus, le Canada a signé, mais n’a pas encore ratifié la Convention interaméricaine contre la fabrication et le trafic illicites des armes à feu, munitions, explosifs et autres matériels connexes[28], adoptée en 1997. Le Canada a également ratifié la Convention interaméricaine sur la transparence de l’acquisition d’armes classiques [29], qui est entrée en vigueur le 21 novembre 2002.

III. LE SYSTÈME DES DROITS DE LA PERSONNE

A. Les instruments juridiques

Fondé, à l’origine, sur la Charte de l’OEA, le système interaméricain de protection des droits de la personne se compose aujourd’hui d’une Déclaration imposant des obligations juridiques et de plusieurs conventions et protocoles, dont certains ont été adoptés après l’adhésion du Canada à l’OEA. Une Commission et une Cour supervisent la mise en œuvre de ces instruments juridiques. Modelé sur le système européen de protection des droits de la personne, le système interaméricain a des caractéristiques uniques qui reflètent des besoins particuliers, comme le devrait tout système régional. Bien que l’étude actuelle porte sur la Convention américaine relative aux droits de l’homme, d’autres traités interaméricains sur les droits de la personne sont susceptibles d’être ratifiés par le Canada.

1. Déclaration interaméricaine des droits et devoirs de l’homme

L’OEA a commencé à développer son propre système régional de protection des droits de la personne en 1948, lorsque des États membres de l’Organisation nouvellement créée ont adopté plusieurs résolutions portant sur les droits de la personne[30]. Une de ces résolutions, la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme[31] (ci-après appelée la Déclaration américaine), devait devenir la pierre angulaire du système interaméricain de protection des droits de la personne. Initialement adoptée comme déclaration d’intention parce que les États membres ne pouvaient pas s’entendre sur une Convention[32], la Déclaration américaine a progressivement acquis un statut juridique unique par la création et l’évolution subséquente de la Commission interaméricaine des droits de l’homme. Au moment où le Canada est devenu membre de l’OEA, la Cour interaméricaine des droits de l’homme avait confirmé que la Déclaration américaine était une source d’obligations juridiques pour tous les États membres de l’OEA.[33]

Notons que les États-Unis nient la valeur juridique de la Déclaration américaine. Le plus récent exemple est leur réponse aux conclusions de la Commission interaméricaine dans l’affaire Rafael Ferrer-Mazorra et al.[34]. La Commission a conclu que les États-Unis violaient plusieurs dispositions de la Déclaration américaine par son traitement de ressortissants cubains. La réponse officielle des États-Unis confirmait leur position:

En ce qui concerne chaque insinuation ou affirmation directe dans le rapport de la Commission selon laquelle la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme elle-même accorde des droits ou impose des devoirs, dont certains auraient été violés par les États-Unis, les États-Unis rappellent à la Commission que la Déclaration n’est rien de plus qu’une recommandation aux États américains. Par conséquent, la Déclaration ne crée pas d’obligations légales et ne peut donc être «violée».[35]

Cette réponse était conforme à la position traditionnelle des États-Unis en ce qui concerne le caractère obligatoire de la Déclaration américaine. En 1948, ils se sont opposés à l’adoption d’un instrument des droits de la personne contraignant pour les parties[36]. Ils ont répété leurs objections en 1989, devant la Cour interaméricaine des droits de l’homme[37]. Il serait cependant difficile pour le Canada d’adhérer à cette position car, tel que mentionné précédemment, il est devenu membre de l’OEA après l’avis consultatif de la Cour interaméricaine confirmant le caractère obligatoire de la Déclaration américaine.

Ainsi, la ratification de la Charte de l’OEA a créé des obligations en matière de droits de la personne en vertu de la Déclaration américaine et, tel que développé ci-après, elle a automatiquement assujetti le Canada à la compétence de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, sans aucune exigence d’acceptation officielle de cette compétence.

2. Convention américaine relative aux droits de l’homme et protocoles additionnels

La Convention américaine relative aux droits de l’homme (ci-après appelée la Convention américaine) a été rédigée sensiblement à la même époque que les Pactes internationaux relatifs aux droits de la personne. De plus, lorsque le Conseil de l’OEA a envoyé le projet de Convention américaine à la Commission interaméricaine des droits de l’homme pour étude, en 1966, la Commission a décidé «d’accorder une attention particulière à l’expérience des pays européens qui ont approuvé la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et aux discussions qui ont eu lieu durant l’élaboration des Pactes relatifs aux droits de l’homme des Nations Unies».[38] Bien que des témoins aient allégué devant ce Comité que le langage de la Convention américaine est parfois étranger à la conception canadienne du droit[39], il semble y avoir une grande similarité de langage entre un bon nombre des dispositions de la Convention et celles de la Convention européenne. Il y a également de nombreuses similitudes avec les dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui a été rédigé avec la participation du Canada.

Une caractéristique unique de la Convention américaine est que le droit d’alléguer des violations des droits qu’elle garantit devant la Commission, contre des États parties à la Convention, peut être exercé sans aucune acceptation formelle de la compétence de la Commission de la part de l’État visé.[40]

Il y a deux protocoles additionnels à la Convention américaine.

a. Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l'homme traitant des droits économiques, sociaux et culture

Également appelé Protocole de San Salvador, il a été adopté en 1998 pour rendre exécutoires les dispositions de l’article 26 de la Convention américaine. Il est entré en vigueur le 16 novembre 1999. L’article 26 de la Convention américaine exprime l’engagement général des États parties d’adopter des mesures visant à la pleine réalisation des droits économiques, sociaux et culturels. La ratification du Protocole de San Salvador est réservée aux États qui ont ratifié la Convention américaine.

Le Protocole peut être considéré comme faisant partie de ce qu’on appelle couramment le «droit mou». Plutôt que d’assumer des obligations immédiates, les États s’engagent à assumer leurs obligations progressivement:

Les États parties au présent Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l'homme s'engagent à adopter les mesures nécessaires, qu'elles soient de nature interne ou qu'elles relèvent de la coopération entre États, tout particulièrement dans les domaines économique et technique, selon les ressources disponibles et compte tenu de leur degré de développement, pour parvenir progressivement, et conformément à la législation interne, à assurer le plein exercice des droits reconnus dans le présent Protocole.[41]

La mise en œuvre progressive n’en demeure pas moins une obligation. La Cour interaméricaine des droits de l’homme a récemment été saisie d’une affaire soulevant la question de la portée et du contenu des devoirs des États en ce qui concerne la mise en œuvre progressive des droits sociaux, économiques et culturels. Alors que le Comité était en mission d’information au Costa Rica, il a d’ailleurs eu la possibilité de visiter la Cour interaméricaine des droits de la personne le jour de l’audience de cette affaire[42]. Les demandeurs ont allégué qu’une décision du gouvernement du Pérou de modifier des prestations de retraite de telle sorte que cela entraîne une réduction de facto de ces prestations, violait le droit à la mise en œuvre progressive de leurs droits économiques, sociaux et culturels en vertu de l’article 26 de la Convention américaine, tel qu’interprété à la lumière du Protocole de San Salvador. Dans une décision du 28 février dernier, la Cour a refusé de se prononcer. Elle a jugé que les droits économiques, sociaux et culturels, qui ont à la fois une dimension individuelle et une dimension collective, doivent être évalués par rapport à la situation qui prévaut généralement dans le pays. Les cinq retraités dans cette affaire constituaient un très petit groupe et n’étaient pas nécessairement représentatifs de la situation générale prévalant au Pérou.[43]

Soulignons que certaines dispositions du Protocole sont d’application immédiate. Ainsi, les violations du droit de créer des syndicats, des fédérations nationales de syndicats ou des organisations syndicales internationales et d’y adhérer, protégé par l’article 8(a) du Protocole de San Salvador, ainsi que les violations du droit à l’éducation peuvent être portées à l’attention de la Commission interaméricaine par le mécanisme de communication individuelle[44]. L’affaire peut également être soumise à la Cour interaméricaine.

b. Protocole à la Convention américaine relative aux droits de l’homme traitant de l’abolition de la peine de mort

Ce protocole a été adopté le 8 juin 1990. Il développe l’article 4 de la Convention américaine et sa ratification est réservée aux États parties à la Convention américaine. Il a été ratifié par le Brésil, le Costa Rica, l’Équateur, le Nicaragua, le Panama, le Paraguay, l’Uruguay et le Venezuela. Le protocole entre en vigueur immédiatement entre les États qui l’ont ratifié. La seule réserve permise au moment de la ratification porte sur l’application de la peine de mort en temps de guerre, pour certains crimes :

Aucune réserve n'est admise au présent protocole. Néanmoins, au moment de la ratification ou de l'adhésion, les États parties à cet instrument peuvent déclarer qu'ils se réservent le droit d'appliquer la peine de mort en temps de guerre tel que défini par le droit international pour des délits très graves de caractère militaire.[45]

Cependant, cette exception doit être prévue dans le droit national et son application est sujette à des conditions de rapport strictes, prévues dans le Protocole.

3. Autres conventions interaméricaines

Les conventions «autonomes» suivantes sont susceptibles d’être ratifiées par le Canada, indépendamment de la ratification de la Convention américaine. Toutes, sauf une, ont été adoptées depuis que le Canada est devenu membre de l’OEA, mais il n’en a ratifié aucune.

a. Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture

La Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture (Convention sur la torture) développe les dispositions de l’article 5 de la Convention américaine qui interdit déjà la torture et les punitions ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Elle est entrée en vigueur le 28 février 1987. Tous les États membres de l’OEA peuvent la ratifier. Bien que le Guatemala[46] et le Chili[47] aient initialement émis des réserves à certaines des dispositions de la Convention, la plupart ont depuis été retirées[48]. La Convention sur la torture peut être invoquée devant la Cour interaméricaine relative aux droits de l’homme pour interpréter les dispositions de l’article 5 de la Convention américaine. La Convention exclut la défense des ordres de supérieurs ainsi que tout état d’urgence ou tout autre genre de danger public, la suspension des garanties constitutionnelles ou l’instabilité politique pour justifier de la torture.

b. Convention interaméricaine sur la disparition forcée des personnes

Adoptée le 9 juin 1994, la Convention sur la disparition forcée des personnes (Convention sur la disparition forcée) est entrée en vigueur le 28 mars 1996. Elle traite d’une question qui a tourmenté l’Amérique Latine durant des décennies. Les violations de la Convention peuvent être portées à l’attention de la Commission interaméricaine des droits de l’homme et suivent la même procédure que les communications en vertu de la Convention américaine. La ratification ne se limite pas aux États parties à la Convention américaine, mais est ouverte à tous les membres de l’OEA. La Convention a été ratifiée par l’Argentine, la Bolivie, le Costa Rica, le Guatemala, le Mexique, le Panama, le Paraguay, le Pérou, l’Uruguay et le Venezuela. Le Guatemala a retiré la réserve qu’il avait faite au moment de la ratification de la Convention concernant l’extradition de ses ressortissants. Il n’y a pas d’autres réserves.

c. Convention interaméricaine sur la prévention, la sanction et l'élimination de la violence faite aux femmes

Également appelée Convention de Belém do Pará, elle a été adoptée en même temps que la Convention sur la disparition forcée des personnes. Elle condamne tout acte ou conduite «à caractère sexuel qui entraîne le décès, des dommages moraux ou des souffrances aux femmes, que ce soit dans le domaine public ou privé».

La définition de violence dans le cadre de la Convention inclut la violence familiale au sens le plus large, c’est-à-dire dans toutes relations interpersonnelles et que l’agresseur réside ou non avec la victime. Elle inclut également la violence perpétrée dans la communauté ou perpétrée ou tolérée par l’État ou ses agents, où que ce soit. Les États parties ont l’obligation d’adopter les mesures législatives requises pour prévenir et punir toutes formes de violence contre les femmes.

La Convention est entrée en vigueur le 2 mars 1995, trente jours après la date du dépôt du second instrument de ratification. Toutes les parties à la Convention américaine, à l’exception de la Jamaïque, ont ratifié la Convention de Belém do Pará.

d. Convention interaméricaine sur l'élimination de toutes les formes de discrimination contre les personnes handicapées

Adoptée le 7 juin 1999, cette Convention[49] est entrée en vigueur le 14 septembre 2001. Son préambule renvoie à plusieurs conventions, déclarations et résolutions internationales qui visent à protéger les personnes atteintes de déficiences physiques, mentales ou sensorielles «permanentes ou temporaires, qui limitent la capacité de mener une ou plusieurs activités essentielles de la vie quotidienne, et qui peuvent être causées ou aggravées par l’environnement économique et social».

Les États parties à la Convention s’engagent à prendre toutes les mesures nécessaires, y compris des mesures législatives, pour promouvoir l’intégration des personnes handicapées dans la société, «dans des conditions d’égalité». Leurs obligations vont de s’assurer que les bâtiments et les véhicules soient conçus pour permettre l’accès des personnes handicapées, jusqu’à donner la priorité à la prévention, à la détection précoce et au traitement. Les États parties s’engagent également à sensibiliser le public de façon à éliminer les stéréotypes, les préjugés et la discrimination au travail.

B. Les organismes de contrôle

Il y a deux organismes de contrôle dans le système interaméricain de protection des droits de la personne : la Commission interaméricaine des droits de l’homme et la Cour interaméricaine des droits de l’homme.

1. La Commission interaméricaine des droits de l’homme

a. Historique

La Commission a été créée en 1959, mais n’a été reconnue officiellement comme organe de l’OEA qu’en 1967, lorsque la Charte de l’OEA a été modifiée par le Protocole de Buenos Aires. Au moment de sa reconnaissance officielle, la Commission s’est vue attribuer la compétence pour entendre les allégations de violation de certains des droits garantis par la Déclaration américaine[50]. Cependant, l’adoption et l’entrée en vigueur subséquente de la Convention américaine ont eu des conséquences importantes pour la Commission interaméricaine et pour la Déclaration américaine.

La Convention a conservé la portée et le statut juridique de la Déclaration américaine en énonçant qu’ «aucune disposition de la Convention ne sera interprétée comme….d) excluant ou limitant les effets que la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme et d’autres lois internationales de même nature pourraient avoir»[51].

De plus, la Convention prévoyait la création d’une «Commission» et d’une Cour. Cependant, la «Commission» envisagée dans la Convention américaine ne pouvait avoir de compétence qu’à l’égard des États parties à la Convention, selon la règle générale du droit international qui prévoit que les traités ne créent pas d’obligations pour les États tiers. Par conséquent, si une nouvelle Commission avait été créée pour remplacer celle qui existait déjà en vertu de la Charte de l’OEA, les États n’ayant pas ratifié la Convention américaine auraient échappé à tout contrôle. Afin d’éviter cette situation jugée peu souhaitable, la compétence initiale de la Commission a été préservée et elle s’est dédoublée. En plus de sa compétence originale à l’égard de tous les États membres de l’OEA en vertu de leur ratification de la Charte de l’OEA, la Commission a été chargée de surveiller l’application des dispositions de la Convention américaine dans les États qui l’on ratifiée. De plus, son statut a été modifié pour inclure toutes les dispositions de la Déclaration américaine. La compétence de la Commission a depuis été étendue pour inclure les Conventions interaméricaines les plus récentes relatives aux droits de la personne.[52]

b. Fonctions

Le siège de la Commission se trouve à Washington, D.C. Sa fonction est de promouvoir le respect et la défense des droits de la personne. Parmi les diverses activités qu’elle mène, la Commission :

· Reçoit, analyse et examine les communications individuelles alléguant la violation de droits garantis en vertu de la Déclaration américaine ou de la Convention américaine.

· Renvoie des affaires à la Cour interaméricaine des droits de l’homme en vertu de la Convention américaine et se présente devant la Cour au nom de la victime. Cependant, il faut souligner que depuis 2000, la victime peut se présenter indépendamment de la Commission une fois que la demande faite par la Commission a été acceptée.

· Demande des avis consultatifs à la Cour interaméricaine sur des questions d’interprétation de la Convention américaine.

· Surveille la situation générale des droits de la personne dans les États membres, effectue des visites sur place et publie des rapports spéciaux lorsqu’elle juge approprié. En 2001, la Commission avait publié plus de cinquante rapports sur des pays.[53]

· Publie des rapports sur des situations particulières comme celle qui prévaut dans ce qu’on appelle les «communautés de personnes en résistance» au Guatemala[54], les droits de la personne chez les Indiens Miskito au Nicaragua [55], les droits de la personne chez les demandeurs d’asile au Canada[56] et le statut de la femme[57] et des peuples autochtones[58] dans les Amériques.

· Prépare et publie des documents comme l’étude de la jurisprudence et des précédents nationaux et internationaux dans le cadre du projet de Déclaration des droits des peuples autochtones.[59]

Des hauts fonctionnaires ont dit au Comité que le Canada s’inquiète de la crédibilité de la Commission[60]. Néanmoins, il faut souligner que la Commission a été un intervenant clé dans la lutte contre les régimes répressifs de l’hémisphère et qu’elle continue aujourd’hui d’offrir des recours aux victimes de violations des droits de la personne.

De plus, des membres du Comité ont eu l’occasion de rencontrer les membres de la Commission interaméricaine des droits de l’homme et ont appris que des changements ont été apportés aux Règles de procédure de la Commission. Ces changements pourraient répondre aux préoccupations canadiennes. Par exemple, bien que dans le passé la Commission ait été critiquée dans son choix des affaires déférées à la Cour, la procédure repose maintenant sur la présomption que toutes les affaires seront renvoyées à la Cour[61], sauf dans des circonstances particulières qui rendent la poursuite de l’affaire inutile, ou si la victime ne veut pas que sa cause soit soumise à la Cour. La décision de ne pas renvoyer une affaire à la Cour doit être adoptée par une majorité des commissaires et elle doit être motivée par écrit. L’explication doit comprendre les désirs de la victime et dans quelle mesure l’État concerné a fait des efforts de bonne foi pour se conformer aux conclusions de la Commission.

Soulignons qu’en tant qu’État partie à la Convention, le Canada serait en mesure de porter sa cause à la Cour s’il n’était pas d’accord avec les conclusions de la Commission. Les États comme le Canada qui n’ont pas ratifié la Convention n’ont pas cette option.

2. La Cour interaméricaine des droits de l’homme

La Cour interaméricaine des droits de l’homme a été créée en vertu de l’article 33 de la Convention américaine. Son siège se trouve à San José, Costa Rica. Elle se compose de sept juges qui sont des ressortissants d’États membres de l’OEA, mais qui ne doivent pas nécessairement être des ressortissants des États qui ont ratifié la Convention américaine. Cependant, seuls les États parties à la Convention peuvent proposer des candidats et élire des juges[62]. Les États membres de l’OEA comme le Canada qui n’ont pas ratifié la Convention américaine doivent convaincre un État partie à présenter son candidat. Ainsi, peu après être devenu membre de l’OEA, le Canada a vainement tenté de faire élire la juge Bertha Wilson. Elle était présentée par le Venezuela et l’Uruguay, mais ils ont été battus par une voix.[63]

La Cour a deux secteurs de compétence : elle peut entendre des allégations de violations de droits garantis dans la Convention américaine et d’autres conventions et protocoles interaméricains, qu’elles soient soulevées par la Commission interaméricaine au nom des victimes ou par un État contre un autre. De plus, la Convention donne à la Cour la compétence de rendre des avis consultatifs. La compétence contentieuse de la Cour se limite aux États qui ont ratifié la Convention américaine et reconnu la compétence de la Cour sur toutes les questions relatives à l’interprétation à l’application de la Convention. Dans le cas des plaintes interétatiques, tous les États concernés doivent être parties à la Convention et avoir reconnu la compétence de la Cour en la matière.

a. Compétence consultative

La compétence consultative de la Cour interaméricaine est unique à plusieurs égards. La Cour a la compétence consultative la plus étendue de toutes les tribunaux internationaux. En plus de la Commission interaméricaine et d’autres organismes autorisés de l’OEA, elle s’étend à tous les États membres de l’OEA, qu’ils soient ou non parties à la Convention, et même s’ils n’ont pas reconnu la compétence de la Cour en matière de litige. A titre de comparaison, les États ne peuvent demander d’avis consultatifs à la Cour européenne des droits de l’homme ni à la Cour internationale de Justice[64].

De plus, les États membres de l’OEA peuvent consulter la Cour interaméricaine sur l’interprétation non seulement de la Convention mais également de tout autre traité relatif à la protection des droits de la personne dans les Amériques.[65] Ils peuvent également la consulter sur la compatibilité de leurs lois, projets de loi et amendements législatifs nationaux.[66]

La Cour elle-même a indiqué que sa compétence consultative vise à «aider les États et les organismes à respecter et à appliquer les traités sur les droits de la personne sans les assujettir au formalisme et aux sanctions associés au processus judiciaire des litiges»[67]. Ainsi, le Canada peut consulter la Cour sur la compatibilité des lois canadiennes avec les dispositions de la Convention qui préoccupent le gouvernement fédéral ou les provinces. En outre, le Canada peut intervenir en tant qu’ami de la cour dans toute demande d’avis consultatif faite à la Cour.

b. Compétence contentieuse

Un témoin devant le Comité souligné qu’en 1998, vingt ans après sa création, la Cour n’avait rendu qu’un nombre limité de jugements par rapport à la gravité de la situation des droits de la personne dans de nombreux pays des Amériques[68]. Cependant, il faut souligner que ces vingt premières années ont été en quelque sorte une phase de «démarrage», durant laquelle les États parties à la Convention ont, petit à petit, reconnu la compétence de la Cour. La Cour a commencé à fonctionner en 1979. À cette époque, quelque 14 États avaient ratifié la Convention américaine relative aux droits de l’homme et étaient en mesure de reconnaître la compétence de la Cour. Cependant, dans la plupart des cas, plusieurs années se sont écoulées entre la ratification de la Convention et la reconnaissance de la compétence contentieuse de la Cour[69] . D’autre part, il s’écoule généralement plusieurs années pendant qu’une communication suit son cheminement dans le système, avant d’être entendue par la Cour.

La Cour a rendu son premier jugement en 1981. Le gouvernement du Costa Rica avait renoncé à la règle de l’épuisement des recours internes ainsi qu’à la règle exigeant l’épuisement du processus devant la Commission interaméricaine[70]. La Cour a statué que la procédure devant la Commission n’avait pas été établie pour le seul avantage des États et qu’on ne pouvait y déroger. La cause a été renvoyée à la Commission. La décision suivante n’est venue qu’en 1987, dans une affaire contre le Honduras, et découlait d’une communication reçue par la Commission le 7 octobre 1981. [71]

Bien qu’aucune décision n’ait été rendue entre1982 et 1987, la Cour n’est pas restée inactive. Elle a donné plusieurs consultatifs sur une grande variété de questions dont l’effet des réserves sur l’entrée en vigueur de la Convention, les restrictions à la peine de mort, l’interprétation de la Déclaration américaine dans le cadre de l’article 64 de la Convention, les exceptions à la règle de l’épuisement des recours internes, la compatibilité des projets de loi nationaux avec la Convention, les garanties judiciaires durant les situations d’urgence, les caractéristiques de la Commission interaméricaine des droits de l’homme ainsi que de ses rapports préliminaire et final (rapports sur les art. 50 et 51). Tous ces avis consultatifs ont aidé la Commission et les États parties à comprendre la portée et le contenu de la Convention américaine, comme l’ont fait les décisions de la Cour suprême du Canada en ce qui concerne la Loi constitutionnelle de 1982 et notamment la Charte des droits et libertés.

De 1987 à février 2002, la Cour a rendu 32 jugements au fond.[72] La plupart des causes soulevaient des questions comme la disparition forcée de personnes, les exécutions extrajudiciaires, la détention arbitraire entraînant la mort de détenus, la torture et d’autres traitements inhumains entraînant la mort, le meurtre de civils par des militaires. Bien que de telles affaires ne soient pas complètement disparues aujourd’hui[73], au cours des dernières années la Cour a traité d’une variété croissante de questions comme le congédiement injustifié de juges et de fonctionnaires, la censure cinématographique, le retrait de la citoyenneté et les droits fonciers des peuples autochtones. Tel que mentionné précédemment, pendant que le Comité était en visite à la Cour interaméricaine des droits de l’homme en septembre 2002, la Cour a tenu des audiences sur l’affaire des Cinq retraités contre le Pérou, concernant des modifications de leurs prestations de retraite présumées incompatibles avec la Convention américaine.

Tous les États parties à la Convention américaine, sauf trois, ont maintenant reconnu la compétence contentieuse de la Cour[74]. Rappelons que la Cour peut également entendre des plaintes déposées par un État contre un autre. Neuf États parties à la Convention ont reconnu la compétence de la Cour en matière de plaintes inter-étatiques[75]. Elle ne l’a toutefois jamais exercée.

C. Les mécanismes de protection et de réparation

Le système interaméricain de protection des droits de la personne comporte plusieurs mécanismes qui visent à assurer la protection des droits de la personne dans les Amériques et la prévention des violations, ainsi qu’à fournir des recours et des réparations aux victimes.

1. Le processus de communication individuelle à la Commission inter-américaine

a. Dépôt d’une communication

Les personnes et groupes de personnes qui estiment que leurs droits ont été violés peuvent présenter une communication (requête) à la Commission interaméricaine pour demander réparation, après avoir épuisé tous les recours dont ils disposent au niveau national.

Dans le système interaméricain, toute personne au courant d’une violation peut présenter une communication à la Commission interaméricaine[76]. De plus, des organisations non gouvernementales comme le Centre de justice et de droit international (CEJIL), le Indian Law Resource Center et des organisations nationales des droits de la personne ont été en mesure de présenter des communications au nom de victimes présumées.

Un formulaire électronique est disponible sur le site Internet de la Commission interaméricaine des droits de l’homme. Cependant, son utilisation n’est pas obligatoire. La communication peut se faire sous forme d’une simple lettre indiquant les faits de la situation dénoncée, l’identité du requérant si la communication n’est pas signée par la victime présumée, et les recours qui ont été intentés au niveau national. La lettre peut être envoyée par la poste ou par télécopie. Ainsi, en réponse aux préoccupations exprimées durant les audiences[77] il convient de souligner qu’il n’est pas nécessaire que la victime présumée se rende à Washington.

Des organisations non gouvernementales comme CEJIL travaillent avec les avocats et les organisations locales qui mènent le dossier au niveau national pour préparer les causes à soumettre à la Commission interaméricaine. Cependant, CEJIL n’a pas les moyens de représenter tout le monde et doit choisir les causes en fonction du degré de preuve disponible, du type de violation – en donnant la préférence aux violations qui reflètent une situation généralisée dans le pays – et des relations avec les organisations locales.

Durant leur mission d’information au siège de la Cour interaméricaine, des membres du Comité ont également appris que des organismes comme l’Institut interaméricain des droits de l’homme forment des associations locales, comme des organisations de défense des droits des femmes, afin qu’elles puissent apprendre à utiliser le système interaméricain et présenter leurs propres communications.

Il y a des conditions strictes d’admissibilité des communications, comme l’épuisement de tous les recours internes disponibles. L’épuisement des recours nationaux signifie essentiellement une décision rendue par la plus haute cour du pays, à moins que la victime présumée puisse invoquer une des exceptions reconnues. Celles-ci comprennent, notamment, l’absence de recours, les retards excessifs dans les procédures, l’absence d’indépendance du système judiciaire, l’indigence de la victime ou l’incapacité de se faire représenter par un avocat à cause de la crainte de représailles dans la communauté judiciaire.

De plus, la communication sera déclarée inadmissible si un autre organisme de règlement des conflits internationaux a été saisi de la même affaire. Le Règlement exige que la communication soit présentée dans les six mois suivant la décision du tribunal de dernière instance. Bien que l’ensemble de la procédure puisse se faire par écrit, à l’exception de la procédure de règlement l’amiable, la Commission peut tenir des audiences. Une fois que la communication a été déclarée admissible, la Commission agit au nom de la victime pour obtenir de l’information de l’État concerné, mais agit également à titre de juge de la cause lorsqu’elle détermine s’il y a eu des violations de droits garantis par la Déclaration ou la Convention.

b. La procédure de règlement à l’amiable

Cette procédure fait partie du processus de communication individuelle. Elle peut être entreprise à la demande des parties ou de la propre initiative de la Commission. A l’origine limitée aux litiges concernant la Convention américaine, cette procédure est maintenant envisageable dans les litiges concernant tous les instruments interaméricains des droits de la personne, y compris la Déclaration américaine. On pourrait se poser des questions sur le fondement juridique de la procédure de règlement à l’amiable dans le cas des États qui n’ont pas ratifié la Convention américaine, car ce fondement ne se trouve pas dans le Statut mais dans les Règles de procédure de la Commission interaméricaine, adoptées par la Commission elle-même. Néanmoins, la procédure n’est pas obligatoire. Elle exige le consentement de toutes les parties et la Commission peut y mettre fin en tout temps si elle pense que la question en litige ne se prête pas à un règlement à l’amiable ou si l’une des parties ne fait aucun effort pour parvenir à un règlement.

On pourrait également soutenir qu’un règlement à l’amiable est de nature politique et qu’il ne crée pas de précédents pouvant être utiles à d’autres victimes. La procédure pourrait être considérée comme un outil permettant à la Commission de conserver un plus grand contrôle sur l’issue des litiges et de renvoyer moins de causes à la Cour. Ces préoccupations se semblent toutefois pas fondées. Le contenu des règlements est rendu public. Sans créer de précédent, il fournit des indications qui peuvent être utiles. De plus, les victimes présumées des violations des droits de la personne sont libres d’intenter le recours de leur choix et peuvent préférer la procédure relativement plus rapide du règlement à l’amiable.[78]

Durant leur mission d’information au siège de la Cour interaméricaine, les membres du Comité ont appris que Casa Alianza, par exemple, une organisation non gouvernementale qui offre divers services aux jeunes sans abri, utilise le système interaméricain pour dénoncer la situation des enfants de la rue. Cependant, Casa Alianza ne veut pas nécessairement que toutes les causes soient renvoyées à la Cour. Elle a tendance à préférer la procédure moins coûteuse de règlement à l’amiable de la Commission.

Soulignons que cette procédure a le soutien des États membres de l’OEA. Le 5 juin 2000, l’Assemblée générale de l’OEA a adopté la Résolution 1701, «Évaluation du fonctionnement du système interaméricain de protection et de promotion des droits de la personne en vue de son perfectionnement et de son renforcement»[79], qui recommande que la Commission interaméricaine «envisage la possibilité de […] continuer à promouvoir la procédure de règlement amical comme mécanisme approprié pour régler des causes individuelles».

c. Recommandations ou renvoi de la cause à la Cour

Tel que mentionné précédemment, les Règles de procédure de la Commission interaméricaine ont été modifiées pour inclure une présomption que toutes les communications individuelles contre des États Parties à la Convention qui ont reconnu la compétence contentieuse de la Cour seront renvoyées à cette dernière.

La procédure d’examen par la Commission est essentiellement la même que la communication allègue des violations de la Déclaration ou de la Convention. La différence fondamentale est que la compétence de la Cour interaméricaine des droits de l’homme est basée sur la Convention américaine, et non sur la Charte de l’OEA, et qu’elle exige l’acceptation formelle des États. Par conséquent, si l’État concerné n’a pas ratifié la Convention américaine ou a ratifié la Convention mais n’a pas reconnu la compétence de la Cour, la Commission ne sera pas en mesure de renvoyer la cause à la Cour et le processus prendra fin avec les recommandations de la Commission. C’est actuellement le cas pour le Canada.

Bien que les États membres de l’OEA aient l’obligation de respecter les décisions des organes de l’OEA, les recommandations de la Commission ne sont pas des décisions[80], et n’entraînent donc pas d’obligations juridiques[81]. De plus, la Cour interaméricaine a statué qu’elles «n’ont pas le caractère d’une décision judiciaire obligatoire pour laquelle le non-respect entraînerait la responsabilité de l’État»[82]. Néanmoins, la Cour a également indiqué que «conformément au principe de bonne foi, concrétisé dans l’article 31(1) de la Convention de Vienne précité, si un État signe et ratifie un traité international, notamment s’il concerne les droits de la personne, comme la Convention américaine, il a l’obligation de faire tout son possible pour mettre en oeuvre les recommandations d’un organe de protection comme la Commission interaméricaine, un des principaux organes de l’Organisation des États américains, dont la fonction est "de promouvoir le respect et la défense des droits de l’homme" dans l’hémisphère (Charte de l’OEA, Articles 52 et 111)».[83] Si l’État concerné ne se conforme pas aux recommandations de la Commission, les détails de l’affaire, y compris les recommandations de la Commission peuvent être publiés dans son rapport annuel.

La Commission interaméricaine a une plus grande autorité sur les États membres de l’OEA qui ont ratifié la Convention américaine et reconnu la compétence de la Cour interaméricaine puisqu’elle peut renvoyer la cause à la Cour. Tel qu’illustré dans l’aperçu suivant du processus de communication individuelle, les États reçoivent plusieurs avertissements. Le rapport préliminaire préparé par la Commission, si elle détermine qu’il y a des violations, donne à l’État un délai de trois mois pour s’y conformer. Le rapport préliminaire a pour but de donner à l’État concerné le temps de corriger la situation avant que la Commission porte l’affaire devant la Cour.

Une fois que la Cour a accepté la cause, le rôle de la Commission change, surtout si la victime présumée choisit de comparaître en son nom propre. Dans ce cas, la Commission et la victime deviennent des parties indépendantes, quoique liées par un intérêt commun. Devant la Cour, la Commission agit à titre de gardienne de la Convention et du système interaméricain de protection des droits de l’homme. Elle présente sa propre cause tandis que la victime présumée se fait représenter par un avocat indépendant. Des règles transparentes et des garanties procédurales assurent que ce changement de rôle de la Commission ne menace pas l’intégrité du système.

APERÇU DU PROCESSUS DE COMMUNICATION INDIVIDUELLE

DEVANT LA COMMISSION INTERAMÉRICAINE DES DROITS DE L’HOMME

Toute personne ou groupe de personnes ou entité non gouvernementale légalement reconnu dans un ou plusieurs des États membres de l’OEA peut présenter des communications à la Commission, en son propre nom ou au nom de tierces personnes, concernant des violations présumées du droit de l’homme reconnu dans, selon le cas, la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme, la Convention américaine relative aux droits de l’homme, le protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l'homme traitant des droits économiques, sociaux et culturel, le protocole traitant de l’abolition de la peine de mort, la Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture, la Convention interaméricaine sur la disparition forcée des personnes et/ou la Convention interaméricaine sur la prévention, la sanction et l'élimination de la violence faite aux femmes …

Délai : 6 mois après l’avis de décision finale du tribunal national

Dans les cas graves et urgents, et dans tous les cas nécessaires selon l’information disponible, la Commission peut, de sa propre initiative ou à la demande d’une partie, demander que l’État concerné adopte des mesures provisoires pour éviter des torts irréparables aux personnes.

Identification de l’auteur de la communication et de la victime.
Faits et auteur présumé
Preuve d’épuisement des recours internes
Communication non soumise à un autre processus de règlement international

Peut être engagée à toute étape de la procédure, à la demande de l’une des parties ou de la propre initiative de la Commission.

Exige le consentement de toutes les parties.

Les négociations sont confidentielles mais les détails du règlement sont rendus publics. (Rapport, art. 49, Convention américaine)

Si elle établit une ou plusieurs violations, [la Commission] préparera un rapport préliminaire avec les propositions et les recommandations qu’elle juge pertinentes et le transmettra à l’État concerné. Ce faisant, elle fixera une date limite à laquelle l’État concerné doit préparer un rapport sur les mesures adoptées pour se conformer aux recommandations. L’État ne sera pas autorisé à publier le rapport avant que la Commission ne prenne une décision à ce sujet.

Si dans les trois mois suivant la transmission du rapport préliminaire à l’État concerné la question n’a pas été réglée ou, pour les États qui ont accepté la compétence de la Cour interaméricaine, n’a pas été renvoyée par la Commission ou par l’État à la Cour pour une décision, la Commission, par majorité absolue des voix, peut publier un rapport final qui contient son avis et les conclusions et recommandations finales.

Le rapport final sera transmis aux parties, qui, dans les délais fixés par la Commission, fourniront des reseignements sur le respect des recommandations.

La Commission évaluera le respect de ses recommandations en se basant sur l’information disponible, et décidera de la publication du rapport final par le vote d’une majorité absolue de ses membres. La Commission déterminera également s’il faut l’inclure dans le Rapport annuel à l’Assemblée générale de l’OEA, et/ou la publier de toute autre façon jugée appropriée.

Si l’État en question a accepté la compétence de la Cour interaméricaine conformément à l’article 62 de la Convention américaine, et que la Commission considère qu’il ne s’est pas conformé aux recommandations du rapport approuvé conformément à l’article 50 de la Convention américaine, il défère le cas à la Cour, à moins d’une décision motivée contraire par une majorité absolue des membres de la Commission.

↓

La Commission donnera la priorité à l’obtention de la justice dans ce cas particulier, en se basant, entre autres, sur les facteurs suivants :

a. la position du requérant;

b. la nature et la gravité de la violation;

c. la nécessité de développer ou de clarifier la jurisprudence du système;

d. l’effet futur de la décision au plan juridique dans les États membres; et,

e. la qualité de la preuve disponible.

COMMUNICATION PRÉSENTÉE À LA

COMMISSION

(Art. 23, Règles de procédure)

MESURES PROVISOIRES

(Art. 25, Règles de procédure)

EXAMEN INITIAL ET TRAITEMENT

(Art. 26 à 34, Règles de procédure)

(Art. 46 à 48, Convention américaine)

PROCÉDURE DE RÈGLEMENT A L’AMIABLE

(Art. 41, Règles de procédure)

(Art. 48(f), Convention américaine)

RAPPORT PRÉLIMINAIRE

(Art. 43, Règles de procédure)

(Art. 50, Convention américaine)

RAPPORT FINAL

(Art. 45, Règles de procédure)

(Art. 51, Convention américaine)

FIN DU PROCESSUS POUR LES COMMUNICATIONS ALLÉGUANT DES VIOLATIONS DE LA DÉCLARATION AMÉRICAINE ET LES COMMUNICATIONS CONTRE LES ÉTATS PARTIES À LA CONVENTION AMÉRICAINE QUI N’ONT PAS RECONNU LA COMPÉTENCE DE LA COUR

PLAINTE CONTRE UN ÉTAT PARTIE À LA CONVENTION QUI A RECONNU LA COMPÉTENCE DE LA COUR :

RENVOI DE LA CAUSE À LA COUR

(Art. 44, Règles de procédure)

2. Les rapports de la Commission interaméricaine

a. Rapports des États

Bien qu’il n’y ait pas de procédure formelle exigeant des rapports périodiques des États sur les mesures d’exécution de leurs obligations en vertu de la Convention américaine, comme pour d’autres instruments internationaux des droits de la personne, la Commission interaméricaine peut demander aux États de rendre compte de la situation des droits de la personne dans leurs pays respectifs.

Par contre, les États qui ratifient le Protocole de San Salvador sur les droits sociaux, économiques et culturels assument des obligations en vertu de l’article 19 du Protocole qui exige qu’ils «présentent des rapports périodiques sur les mesures progressives qu’ils ont prises pour assurer le respect des droits énoncés dans ce Protocole». D’autres conventions prévoient la présentation de rapports périodiques, notamment la Convention interaméricaine sur la prévention, la sanction et l'élimination de la violence faite aux femmes, la Convention interaméricaine sur l’élimination de toutes formes de discrimination contre les personnes handicapées.

b. Le rapport annuel de la Commission interaméricaine

En plus de préparer des rapports sur les communications individuelles, la Commission interaméricaine suit l’évolution des droits de la personne dans les pays qui méritent une attention particulières d’après les critères qu’elle a établis en 1996[84] et développés en 2002[85]. Généralement, la Commission interaméricaine étudie les pays qui ont des problèmes systémiques, comme Cuba, la Colombie et le Guatemala. Cependant, elle ne se limite pas à dénoncer les problèmes qui doivent être réglés, elle félicite également les États pour les mesures prises en vue d’améliorer la situation des droits de la personne.

En outre, la Commission étudie des situations particulières susceptibles de mener à des violations des droits de la personne. En 2001, par exemple, la Commission interaméricaine a étudié la situation aux États-Unis à la suite des attentats du 11 septembre, lorsque le président a déclaré un état de crise nationale. La Commission a rappelé aux États-Unis qu’ils «demeurent assujettis aux droits fondamentaux de la personne promulgués dans les dispositions de la Charte de l’OEA et de la Déclaration interaméricaine des droits et devoirs de l’homme». Subséquemment, la Commission a entrepris une étude des normes de droit international des droits de la personne qui doivent régir la conduite des États lorsqu’ils répondent à des menaces terroristes. Lorsque des membres du Comité ont rencontré la Commission à San José, elle tenait une session extraordinaire pour étudier son projet de rapport sur le terrorisme[86].

De plus, la Commission inclut dans son rapport annuel un tableau indiquant le degré de respect, par les États concernés, de ses recommandations. Les rapports des dernières années semblent indiquer, dans la majorité des cas, un respect partiel des recommandations de la Commission[87].

c. Les rapports spéciaux

Depuis son premier rapport sur Cuba en 1962, lorsqu’elle a décidé de suivre étroitement la situation des prisonniers politiques dans ce pays, la Commission interaméricaine a publié plus de cinquante spéciaux, ainsi que plusieurs rapports sur des groupes particuliers[88].

Les rapports spéciaux sont précédés par des visites sur place, toujours avec le consentement de l’État concerné. Durant les visites sur place, les délégués de la Commission mènent des entrevues avec des représentants du gouvernement et des chefs religieux, des représentants d’associations professionnelles, des avocats et tout autre secteur de la population qu’elle juge approprié de consulter pour se faire une idée aussi précise que possible de la situation des droits de la personne dans le pays. Ces entrevues peuvent mener à des recommandations préliminaires au gouvernement concerné pour lui donner la possibilité de réagir et, le cas échéant, de commencer à régler certains des problèmes identifiés. La Commission prend note de la réponse du gouvernement dans son rapport final. De 1962 à 2002, la Commission a fait 83 visites sur place, dont une au Canada, en octobre 1997, pour vérifier la situation des réfugiés[89].

Les rapports sur la situation de groupes particuliers incluent un rapport de 1983 sur la situation des Indiens Miskito du Nicaragua, le Rapport de 1998 sur la situation des femmes dans les Amériques et le Rapport de 2000 sur la situation des peuples autochtones des Amériques.

De plus, en mars 2002, la Commission a publié une étude approfondie des autorités et précédents concernant les droits des peuples autochtones dans le cadre de l’élaboration d’un projet de Déclaration interaméricaine des droits des peuples autochtones[90]. Elle a examiné les normes existantes et émergentes du droit international relatives aux peuples autochtones, ainsi que celles qui peuvent être utiles même si elles ne visent pas spécifiquement les peuples autochtones, comme l’interdiction de discrimination, les droits des personnes appartenant à des groupes minoritaires, les droits sociaux, économiques et culturels, etc. De plus, elle a compilé les dispositions des lois nationales des Amériques correspondant à chacune des dispositions du projet de déclaration. Malheureusement, les lois canadiennes, et notamment des nombreux aspects de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, ne sont pas toutes prises en compte dans l’étude. Sous la rubrique du développement culturel, par exemple, il n’est fait aucune mention de l’article 35 comme moyen de protéger les activités qui constituent une partie intégrante des cultures autochtones distinctes [91].

3. Recours à la Cour interaméricaine

Tel qu’indiqué précédemment, il y a deux moyens de recours à la Cour interaméricaine des droits de l’homme : le renvoi de l’affaire litigieuse par la Commission interaméricaine au nom d’une personne ou par un État contre un autre ou une demande d’avis consultatif, qui peut être adressée directement par l’État concerné, par la Commission ou par les organes autorisés de l’OEA.

a. Affaires litigieuses

Jusqu’à maintenant, aucune plainte interétatique n’a été présentée devant la Cour interaméricaine. Les personnes n’ont pas directement accès à la Cour interaméricaine des droits de l’homme. Seuls les États et la Commission l’ont[92]. Les victimes de violations peuvent comparaître, mais seulement une fois que la demande faite par la Commission pour le renvoi d’une affaire a été acceptée par la Cour[93]. Elles ne peuvent pas demander directement à la Cour d’entendre leur cause. La Cour n’entendra pas la cause si son examen par la Commission interaméricaine n’a pas été complété.[94]

La procédure est similaire à celle des tribunaux canadiens : La demande est présentée au Secrétariat avec un mémoire indiquant les revendications, les faits et les arguments relatifs à l’admissibilité, les faits appuyant la preuve et les arguments juridiques, les détails concernant les témoins que le requérant à l’intention d’appeler, y compris les témoins experts, et le réparation recherchée (y compris les frais engagés par la victime présumée). Si la demande est présentée par la Commission, elle doit inclure le rapport préliminaire (rapport de l’article 50 de la Convention).[95]

L’État défendeur présente son mémoire dans les deux mois suivant la notification de la demande. Il indique s’il accepte ou rejette les différents faits et revendications. Il peut également soulever des objections préliminaires. Avant l’ouverture de la procédure orale, il y a habituellement une période durant laquelle les parties déposent des plaidoiries écrites supplémentaires, avec l’autorisation de la Cour.

Les audiences sont publiques et ont habituellement lieu au siège de la Cour, bien que celle-ci puisse se déplacer. Dans des circonstances exceptionnelles, peut également tenir des audiences à huis clos. Les États qui n’ont pas de juge de leur nationalité sur le banc pour entendre une cause contre eux peuvent nommer un juge ad hoc.

À toute étape de la procédure, les parties peuvent demander à la Cour des mesures provisoires pour préserver les droits des parties. La Cour peut également décider de les ordonner de sa propre initiative dans les cas de gravité ou d’urgence extrême, et dans tous les cas où cela est nécessaire pour éviter des torts irréparables aux personnes concernées.[96] Si la Cour ne siège pas, le président peut rendre l’ordonnance.[97] La jurisprudence de la Cour interaméricaine révèle que des mesures provisoires sont fréquemment ordonnées. De juillet 2000 à juin 2001, par exemple, elles ont été ordonnées dans 13 cas[98], généralement pour protéger la vie des témoins et des victimes présumées.

Une autre caractéristique de la Cour interaméricaine est la possibilité d’intervenir en amicus curiae. Il n’y a pas de processus formel pour demander la permission d’intervenir. Les parties qui désirent intervenir envoient un mémoire à la Cour lui demandant de le prendre en considération. Les personnes et les organisations qui avaient un intérêt particulier dans l’issue de l’affaire ont fait de telles demandes par le passé et la Cour a accepté des mémoires d'amicus curiae à plusieurs occasions[99], bien qu’elle ait refusé l’intervention à au moins une occasion[100].

b. Exécution des décisions de la Cour

Il n’y a pas de système formel de surveillance de l’exécution des décisions de la Cour en partie à cause d’un manque de fonds et en partie parce que, pour l’instant, la Cour ne fonctionne qu’à temps partiel. Cependant, la Cour a commencé à inclure un rapport sur l’exécution de ses décisions dans son Rapport annuel à l’Assemblée générale de l’OEA.

Un témoin devant le Comité a indiqué que depuis 1995, l’exécution des décisions de la Cour est remarquable[101]. Il semble que le point tournant ait été la décision du Honduras de se conformer aux décisions de la Cour dans l’affaire Velasquez (1988) et l’affaire Godinez (1989), après l’élection de Carlos Roberto Reina, un ancien juge de la Cour interaméricaine, à la présidence du pays. Depuis lors, il y a eu «respect en substance dans toutes les affaires»[102].

L’exécution des décisions de la Cour se compare favorablement avec celle des décisions des tribunaux nationaux. Tous les prisonniers dont la libération a été ordonnée ont été libérés. Les décisions accordant des dommages-intérêts sont généralement respectées et bien que l’exécution des ordonnances annulant les jugements de tribunaux nationaux jugés erronés (comme ceux qui condamnent injustement des victimes ou qui exonèrent les criminels de leur responsabilité) ne soit pas parfaite, on la dit «assez satisfaisante».[103]

Dans le cas de disparitions forcées, l’exécution de la décision de la Cour interaméricaine requiert que l’on procède à des exhumations là où l’on soupçonne que des victimes ont été enterrées et à l’identification du corps afin de le rendre à la famille. La décision ordonne généralement à l’État de mener une enquête et de poursuivre les agresseurs, ainsi que de verser des dommages-intérêts à la famille. Si un gouvernement ne respecte pas une décision de la Cour, l’Assemblée générale de l’OEA peut en dernier ressort exercer des pressions politiques, mais elle ne l’a jamais fait.[104]

c. Demandes d’avis consultatifs

Tel que mentionné précédemment, tout État membre de l’OEA, y compris le Canada, peut demander à la Cour un avis consultatif sur l’interprétation de la Convention américaine ainsi que de tout autre traité relatif à la protection des droits de la personne dans les Amériques. Ces demandes peuvent également porter sur la compatibilité des lois nationales avec les obligations internationales du système interaméricain. Par conséquent, si le gouvernement du Canada a des doutes sur la portée et le contenu de l’article 4(1) ou toute autre disposition de la Convention américaine ou si les gouvernement provinciaux et territoriaux se préoccupent de la compatibilité de leurs lois avec la Convention, ils peuvent demander l’avis de la Cour. Dans le cas des provinces et des territoires, la demande devrait être faite par l’intermédiaire du gouvernement du Canada car, en vertu des règles du droit international, il est l’entité doté de la souveraineté internationale et l’éventuelle partie à la Convention américaine.

[1] Des promesses à tenir : Le respect des obligations du Canada en matière de droits de la personne, Rapport du Comité permanent du Sénat sur les droits de la personne, décembre 2001, à la p. 5.

[2] Des promesses à tenir : Le respect des obligations du Canada en matière de droits de la personne, Rapport du Comité permanent du Sénat sur les droits de la personne, décembre 2001, à la p. 39.

[3] /36/1/parlbus/chambus/house/debates/220_1999-05-03/han220_1520-f.htm.

[4] La réponse du gouvernement se trouve sur le site Internet du MAECI.

[5] Le rapport peut être consulté en ligne : www.parl.gc.ca/InfoComDoc/37/1/FAIT/Studies/Reports/faitc12-f.htm .

[6] Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie, Costa Rica, Cuba, République dominicaine, Équateur, El Salvador, Guatemala, Haïti, Honduras, Mexique, Nicaragua, Panama, Paraguay, Pérou, Uruguay, Venezuela.

[7] McKenna, Peter, “Canada and the Inter-American System, 1890-1968”, (1995) 41 Australian Journal of Politics and History 253-270, at 254.

[8] Idem., at 255.

[9] Idem., at 256.

[10] Série des traités de l’OEA (S.T.O.E.A.) n^o 14, http://www.oas.org/juridico/english/sigs/c-15.html.

[11] Voir Peter McKenna, Canada and the OAS, Carleton University Press, Ottawa: 1995, à la p. 108.

[12] Ibid., aux p. 110-111

[13] Voir Examen de la politique 1989, Document d’analyse commerciale et économique 94/06 «Le Canada dans les Amériques : Nouveaux débouchés et nouveaux défis».

[14] Peter McKenna, Le Canada et l’OEA, à la p. 137-138.

[15] L’art. 51 de ce Protocole reconnaît la Commission interaméricaine en tant qu’organe de l’OEA.

[16] Ce Protocole reconnaît le concept de développement intégral comme facteur indispensable de la quête pour la paix et la sécurité dans l’hémisphère.

[17] Ce Protocole prévoit la suspension des États dont le gouvernement élu démocratiquement a été renversé. Il affirme également l’engagement des États membres à l’éradication de la pauvreté.

[18] Le Protocole de Managua, ratifié en janvier 1996, a éliminé les conseils interaméricains et a créé un Conseil interaméricain pour le développement intégré. Le but de ce Conseil est de promouvoir la coopération entre les États américains aux fins du développement intégré, notamment en contribuant à l’éradication de la pauvreté critique par le travail dans les domaines économique, social, éducatif, culturel, scientifique et technique.

[19] Voir http://www.upd.oas.org/Introduction/history.htm.

[20] Témoignages au Comité, 18 mars 2002, p. 8:7(Alexandra Bugailiskis, MAECI)

[21] Témoignages au Comité, 18 mars 2002, pp.:5 – 8:9 (Alexandra Bugailislkis).

[22] S.T.O.E.A. n^o 3.

[23] S.T.O.E.A. n^o 23.

[24] http://www.oas.org/juridico/english/Sigs/c-19.html .

[25] S.T.O.E.A. n^o 76.

[26] S.T.O.E.A. n^o 75.

[27] http://www.oas.org/juridico/english/Sigs/b-58.html.

[28] http://www.oas.org/juridico/english/Sigs/a-63.html.

[29] http://www.oas.org/juridico/english/sigs/a-64.html (en anglais).

[30] Conventions sur l’octroi de droits civils et politiques aux femmes; Charte des garanties sociales.

[31] http://www.cidh.oas.org/Basicos/basic2.html.

[32] Stoetzer, O. Carlos, The Organization of American States, 2^nd Ed. Praeger Publishers, Wesport, 1993, à la p. 245.

[33] Interprétation de la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme dans le cadre de l’article 64 de la Convention américaine relative aux droits de l’homme, Avis consultatif OC-10/89, Série A, N^o 10, 14 juillet 1989.

[34] http://www.oas.org/annualrep/20003ng/ChapterIII/Merits/USA9903.htm.

[35] Réponse du gouvernement des États-Unis d’Amérique à la Commission interaméricaine des droits de l’homme Rapport 85/00 du 23 octobre 2000 concernant les Cubains de Mariel (affaire 9903), [mis en évidence dans le texte].

[36] D. Forsythe, “Human Rights, the United States and the Organization of American States”, (1991) 13 Human Rights Quarterly 66-98.

[37] Interprétation de la Déclaration interaméricaine des droits et devoirs de l’homme dans le cadre de l’article 64 de la Convention américaine relative aux droits de l’homme, Avis consultatif OC-10/90, 14 juillet 1989, au para. 12:

La Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme représente une déclaration noble des aspirations en droits de la personne des États américains.

Cependant, contrairement à la Convention américaine, elle n’a pas été rédigée comme instrument juridique et n’a pas la précision nécessaire pour résoudre des questions juridiques complexes. Sa valeur normative réside dans une déclaration de principes moraux fondamentaux et d’engagements politiques généraux et de fondement pour examiner la performance générale en droits de la personne des États membres, et non dans un ensemble d’obligations contraignantes.

Les États-Unis reconnaissent les bonnes intentions de ceux qui voudraient transformer l’énoncé de principes de la Déclaration américaine en un instrument juridique contraignant. Mais les bonnes intentions ne font pas le droit. Cela minerait sérieusement le processus international d’élaboration des lois – par lequel les États souverains assument volontairement des obligations juridiques précises -- pour imposer des obligations juridiques aux États par un processus de « réinterprétation » ou « d’inférence » d’un énoncé de principes non contraignant.

[38] The Organization of American States and Human Rights, 1960-1967, Secrétariat général, Organisation des États américains, Washington, 1972, à la p. 57.

[39] Témoignages au Comité, 18 mars 2002, p. 8:13 (Elisabeth Eide, Ministère de la Justice).

[40] Tel que confirmé par la Cour interaméricaine dans l’affaire Viviana Gallardo et al., Ser. A n^o G 101-81, au para. 25.

[41] Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l'homme traitant des droits économiques, sociaux et culturels, Article 1.

[42] Affaire des cinq retraités, 3-4 septembre 2002. Voir les conclusions de la Commission dans le rapport no 89/99, Affaire 12.034, Carlos Torres Benvenuto et al. c. Pérou, 27 septembre 1999, Rapport annuel de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, 1999, OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 6 rev., 13 avril 1999

[43] La Cour a néanmoins jugé que le Pérou avait violé le droit de propriété des retraités (art. 21 de la Convention), leur droit à la protection judiciaire (art. 25) et son obligation de veiller au respect des droits garantis dans la Convention (art. 1.1).

[44] Protocole de San Salvador, article 19(6).

[45] Protocole à la Convention américaine relative aux droits de l’homme traitant de l’abolition de la peine de mort, Article 2(1).

[46] La république du Guatemala n’accepte pas l’application et n’applique pas le troisième paragraphe de l’article 8, car conformément à ses procédures juridiques nationales, lorsque les appels ont été épuisés, la décision d’acquitter un défendeur accusé du crime de torture devient finale et ne peut être soumise à aucune autre instance internationale. http://www.cidh.oas.org/Basicos/basic10.htm.

[47] a) À l’article 4, au sens où, pour autant qu’il modifie le principe « d’obéissance automatique » établi dans le droit national du Chili, le gouvernement du Chili appliquera les dispositions de cette règle internationale au personnel subordonné soumis à l’autorité du Code de justice militaire, à condition que l’exécution d’un ordre dont l’intention évidente est la perpétration des actes stipulés à l’article 2 ne soit pas exigée par le supérieur sur la représentation du subordonné.

b) En ce qui concerne le paragraphe final de l’article 13, à cause de la façon discrétionnaire et subjective dont est rédigée la règle.

c) Le gouvernement du Chili indique que dans ses relations avec les pays des Amériques qui sont Parties à la présente Convention il appliquera cette Convention dans les cas où il y a incompatibilité entre ses dispositions et celles de la Convention contre la torture et d’autres traitements ou punitions cruels, inhumains ou dégradants, adoptée par les Nations Unies en 1984.

d) En ce qui concerne le troisième paragraphe de l’article 8, car une cause ne peut être soumise qu’aux instances internationales dont la compétence a été reconnue par l’État du Chili. http://www.cidh.oas.org/Basicos/basic10.htm.

[48] Le 1^er octobre 1990, le Guatemala a déposé au Secrétariat général, un instrument daté du 6 août 1990, retirant la réserve formulée par le gouvernement du Guatemala au moment de la signature de la Convention et réitérée au moment de sa ratification le 10 décembre 1986. Le 21 août 1990, le Chili a déposé un instrument daté du 18 mai 1990, retirant les réserves formulées par le gouvernement du Chili à l’article 4 et au paragraphe final de l’article 13 de la Convention. http://www.cidh.oas.org/Basicos/basic10.htm.

[49] http://www.cidh.oas.org/Basicos/disabily.htm .

[50] Articles I. II, III, IV, XVII, XXV et XXVI de la Déclaration américaine.

[51] Convention américaine relative aux droits de l’homme, art. 29

[52] Règles de procédure de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, article 23.

[53] Accessible en ligne, bien que les premiers rapports ne soient qu’en espagnol. Voir http://www.cidh.oas.org/pais.eng.htm.

[54] OEA/Ser/L/V/II.86, Doc.5 Révisé le 1^er juin 1994,

[55] Rapport sur les droits de la personne d’un segment de la population du Nicaragua d’origine Miskito, OEA/Ser.L/V/II.62, doc. 26, 16 mai 1984. En espagnol uniquement sur le site de la Commission interaméricaine des droits de l’homme (Publications).

[56] Rapport sur la situation des droits de la personne des demandeurs d’asile dans le système canadien de reconnaissance du statut de réfugié OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 40 rev., 28 février 2000.

[57] (1998) http://www.oas.org/countryrep/mujeres98.en/Tableofcontents.htm.

[58] OEA/Ser.L/V/II.108, Doc. 62, 20 octobre 2000.

[59] OEA/Ser.L/V/II.110, Doc. 22, 1^er mars 2000.

[60] Témoignages au Comité, 18 mars 2002 p. 8:23(Elisabeth Eide).

[61] À condition, bien sûr, que l’État concerné accepte la compétence contentieuse de la Cour.

[62] Articles 81 et 82 de la Convention américaine.

[63] McKenna, Peter, “Canada and the OAS: Opportunities and Constraints”, (1993) 327 Round Table, 323, 326.

[64] Dans le système européen, seul le Comité des ministres du Conseil de l’Europe peut demander à la Cour européenne des droits de l’homme un avis consultatif. En ce qui concerne les Nations Unies, la compétence consultative de la Cour internationale de justice ne s’étend qu’à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité, ainsi qu’à d’autres organismes et agences spéciales des Nations Unies autorisés par l’Assemblée générale.

[65] Article 64 de la Convention américaine. Voir « tout autre traité » sujet à la compétence consultative de la Cour (Article 64 Convention américaine relative aux droits de l’homme), OC-1/82, Série A, n^o 2.

[66] Projet d’amendements des dispositions de naturalisation de la Constitution du Costa Rica, OC-4/84, Série A, n^o 4. Voir également Compatibilité des projets de loi avec l’article 8(2)(h) de la Convention américaine relative aux droits de l’homme, OC-12-91, Série A, n^o 12, dans laquelle la Cour a refusé de donner un avis consultatif

[67] [Restrictions à la peine de mort (Art. 4(2) et 4(4) Convention américaine relative aux droits de l’homme), Avis consultatif OC-3/83 du 8 septembre 1983. Série A, No. 3, para. 43.

[68] Témoignages au Comité, 18 mars 2002, p. 8:32 (Timothy Ross Wilson).

[69] Plus de dix ans se sont écoulés entre la ratification et la reconnaissance de la compétence de la Cour pour les États suivants : Barbade, Bolivie, Colombie, République Dominicaine, Guatemala, Haïti, Mexique et Panama. Cependant, la Colombie, la République Dominicaine, Haïti et Panama ont été parmi les premiers États à la ratifier, avant la création de la Cour.

[70] Dans l’affaire Viviana Gallardo et al., Ser. A n^o G 101/81.

[71] Velasquez Rodriguez Case, Preliminary Objections, Ser. C. n^o1, Jugement du 26 juin 1987.

[72] En plus de 64 jugements sur des exceptions préliminaires, des réparations, des interprétations ou applications de jugements et ordres de mesures provisoires dans 70 causes.

[73] La décision de Las Palmeras de décembre 2001, par exemple, porte sur le meurtre de civils par la police militaire.

[74] Dominique, Grenade et Jamaïque. Voir l’annexe I, Signatures et état actuel des ratifications, Convention américaine relative aux droits de l’homme, « Pacte de San José, Costa Rica »

[75] Argentine, Chili, Colombie, Costa Rica, Équateur, Jamaïque, Pérou, Uruguay et Venezuela.

[76] En vertu des termes de l’article 23 des règlements de la Commission : « Toute personne, groupe de personnes ou entité non gouvernementale légalement reconnu dans un ou plusieurs des États membre de l’OEA peut présenter des communications à la Commission, en son propre nom ou au nom de tierces personnes, concernant des violations présumées d’un droit de la personne reconnu dans, selon le cas, la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme, la Convention américaine relative aux droits de l’homme….. »

[77] Témoignages au Comité, 18 mars 2002, pp. 8:29 – 8:33 (Tim Ross Wilson).

[78] En fonction des causes publiées par la Commission interaméricaine pour l’année 2002, une décision sur le fond de l’affaire peut prendre sept ans, alors qu’un règlement amical peut être conclu en moins de quatre ans. Voir : http://www.cidh.oas.org/casos.eng.html.

[79] OEA/Ser. P, AG/Res. 1701 (XXX-0/00).

[80] En vertu de l’art. 106 de la Charte de l’OEA, la Commission interaméricaine des droits de l’homme sert d’organe consultatif de l’Organisation pour les questions relatives à la promotion et à la protection des droits de la personne.

[81] C’est la règle générale en vertu du droit international. Cependant, il faut souligner qu’en se conformant aux recommandations de la Commission, les États membres de l’OEA peuvent contribuer à l’élaboration de normes coutumières de droit international. Les recommandations de la Commission peuvent être fondées sur ces normes obligatoires.

[82] Affaire Caballero Delgado et Santana, Jugement du 8 décembre1995, Série A n^o 22, au para. 67.

[83] Affaire Loayza Tamayo, Jugement du 17 septembre 1997, Série C, n^o 33, au para. 80.

[84] Rapport annuel de la Commission interaméricaine des droits de l’homme 1996, OEA/Ser.L/V/II.95, 14 mars 1997, Chapitre V, : « Le premier critère sur lequel se base la Commission pour penser qu’un rapport spécial est justifié sur les États dirigés par des gouvernements qui ne sont pas parvenus au pouvoir à la suite d’élections populaires organisées sur la base d’un scrutin secret authentique, périodique et libre, conformément aux normes acceptées au niveau international. […]

Le deuxième critère concerne les États où le libre exercice des droits mentionnés dans la Convention américaine ou la Déclaration américaine a été, de fait, suspendu totalement ou partiellement, en vertu de l’imposition de mesures exceptionnelles, comme l’état d’urgence, l’état de siège, des mesures spéciales de sécurité, etc.

Le troisième critère qui pourrait justifier l’inclusion d’un État donné dans ce chapitre s’applique quand il existe des preuves flagrantes qu’un État viole massivement et gravement les droits de l’homme garantis dans la Convention américaine, la Déclaration américaine et les autres instruments des droits de l’homme applicables. Les violations des droits dont on ne peut suspendre les effets, comme les exécutions extrajudiciaires, la torture et la disparition forcée, constituent une source particulière de préoccupation.[…]

Le quatrième critère concerne les États qui se trouvent en situation de transition par rapport à un des trois cas mentionnés ci-dessus ». http://www.cidh.oas.org/annualrep/96eng/TOC.html

[85] Rapport annuel de la Commission interaméricaine 2000, OEA/Ser.L/V/II.111, doc. 20 rev., 16 avril 2001, Chapitre IV: Le cinquième critère concerne les situations temporaires ou structurelles qui peuvent apparaître dans des États membres confrontés, pour diverses raisons, à des situations qui nuisent gravement à la jouissance des droits fondamentaux enchâssés dans la Convention américaine ou la Déclaration américaine.

[86] Maintenant disponible sur le site internet de la Commission: www.cidh.oas.org/Terrorism/Eng/exe.htm.

[87] Voir Rapport annuel de la Commission interaméricaine des droits de l’homme 2002, Chapitre III, D: «Status of compliance with the recommendations of the IACHR» (en anglais seulement) www.cidh.oas.org./annualrep/2002eng/chap.3h.htm.

[88] Une liste complète se trouve sur le site Internet de la Commission interaméricaine.

[89] Pour une liste complète des visites sur place, voir http://www.cidh.oas.org/visitas.eng.html.

[90] «Autorités et précédents du droit interne et du droit international pour le projet de déclaration américaine sur les droits des peuples autochtones», OEA/Ser.L/V/II.110, Doc. 22, 1^er mars 2001, http://www.cidh.oas.org/Indigenas/Indigenas.en.01/index.html.

[91] Idem., articles X et XI.

[92] Article 61(1), Convention américaine relative aux droits de l’homme

[93] Règles de procédure de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, article 23.

[94] Article 61(2), Convention américaine relative aux droits de l’homme, tel que confirmé dans : l’affaire Viviana Gallardo et al., supra, note 67.

[95] Article 33(2), Règles de procédure de la Cour interaméricaine.

[96] Article 25(1), Règles de procédure de la Cour interaméricaine.

[97] Article 25(4), Règles de procédure de la Cour interaméricaine. Voir, par exemple, Ordonnance du président de la Cour interaméricaine des droits de l’homme du 7 avril 2000. Mesures provisoires dans l’affaire du tribunal constitutionnel.

[98] Voir « Série E : Mesures provisoires », n^o 3, Compendium : juillet 2000 – Juin 2001.

[99] La liste d’exemples suivante ne prétend pas être exhaustive : l’Association interaméricaine de la presse est intervenue dans l’affaire Bronstein, plusieurs organisations autochtones, dont l’Assemblée des Premières nations, sont intervenues dans l’affaire de la communauté Mayagna (Sumo) de Awas Tingni; la Commission internationale de juristes est intervenue dans l’affaire Bamaca Velasquez; Rights International est intervenue dans l’affaire Benavides Cevallos et dans l’affaire Suarez Rosero. Dans cette dernière affaire, le Center for International Human Rights Law a également présenté un mémoire d'amicus curiae. Dans l’affaire Genie Lacayo, International Legal Advisors Esq. et la Fondation pour le développement du droit international ont présenté un mémoire d'amicus curiae alléguant le non-épuisement des recours nationaux, durant la phase des objections préliminaires.

[100] Paniagua Morales et al. Case, Série. C, n^o 37 (1998) au para. 43.

[101] Témoignages au Comité, 29 avril 2002, p. 9:67) (Professeur Cassel).

[102] Ibid.

[103] Témoignages au Comité, 29 avril 2002, p. 9:59 (Professeur Cassel); Témoignages au Comité, 3 juin 2002, p. 11:52 (Professeure Dinah Shelton).

[104] Témoignages au Comité, 29 avril 2002, p. 9:67 (Professeur Cassel).

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