CONTEXTE

 

A.    La gestion des pêches commerciales en milieu marin

Fondamentalement, il s’agit de nous poser une question : quel genre de pêcherie voulons-nous avoir?  Ce ne sont que sept mots, mais c’est une grande question, monsieur le président. – L’hon. Geoff Regan, ministre des Pêches et des Océans, Délibérations du Comité, 8 février 2005

 

Le problème, c’est que le ministère n’a pas de comptes à rendre […] il n’y a pas de pouvoir législatif pour contrôler le MPO. – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

 

Nous voulons, d’une part, assurer la durabilité économique des pêches et, d’autre part, assurer la viabilité des entreprises et des localités côtières. – David Bevan, MPO, sous‑ministre adjoint, Gestion des pêches et de l’aquaculture, Délibérations du Comité, 4 novembre 2004

 

D’un côté, il y a énormément de pression pour privatiser la ressource et donner accès à la ressource aux grandes industries et de notre côté, nous disons qu’on ne va pas dans le bon chemin.  C’est là où se situe tout le débat. – O’Neil Cloutier, directeur, Alliance des pêcheurs professionnels du Québec, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Privatiser la pêche, c’est voler les Canadiens.  C’est clair. – Garth Mirau, vice‑président, United Fishermen and Allied Workers’ Union, Délibérations du Comité, 7 décembre 2004

 

En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, le gouvernement du Canada a la compétence législative exclusive sur les pêches « des côtes de la mer et de l’intérieur » dans toutes les régions du Canada.  Au nom de la Couronne, le gouvernement fédéral a le pouvoir légal des gérer les pêches dans l’intérêt public, et le Parlement du Canada confie au ministère fédéral des Pêches et des Océans (MPO) l’administration de toutes les lois relatives aux pêches([1]).  La majeure partie du contrôle exercé sur la pêche prend la forme de règlements adoptés par le Cabinet.  L’article 7 de la Loi sur les pêches accorde au ministre des Pêches et des Océans (ci-après appelé « le ministre ») de très vastes pouvoirs discrétionnaires pour répartir la richesse au moyen de permis de pêche et de quotas de pêche([2]).  En fait, lorsqu’il accorde ou autorise des baux et des permis pour la pêche, le ministre dispose d’un pouvoir discrétionnaire absolu pour permettre l’accès à cette richesse que procurent les pêches, étant donné que ces pêches constituent une « ressource collective ».

Pour assurer la stabilité du secteur de la pêche, le MPO impose des mesures réglementaires.  À cet égard, le ministère gère plus de 300 stocks de poissons et produit environ 180 plans de gestion des pêches chaque année.  Toutes les pêches sont assujetties à diverses mesures de surveillance des débarquements et d’application des règlements.  Idéalement, le système de gestion des pêches devrait posséder toute la souplesse voulue pour s’adapter à chaque cas particulier parce que la pêche englobe un système biologique, économique et social complexe.  Chaque espèce de poisson est caractérisée par ses comportements, sa population, sa distribution, et sa valeur marchande.  La durée des saisons de pêche varie selon l’espèce, bien sûr, mais aussi selon la région et selon l’année.  Les pêcheurs côtiers détiennent différents types de permis, ils ont des bateaux de pêche de dimensions différentes, ils utilisent des engins de pêche différents, ils appartiennent à différentes organisations et ils consacrent des sommes et un temps différents à leur activité.  La complexité de l’industrie varie beaucoup d’une région à l’autre et le contexte social diffère énormément entre les régions.  Les méthodes de transformation du poisson sont aussi variées que les régions de pêche.

C’est en 1967, avec la pêche du homard dans l’Atlantique, qu’on a commencé à réglementer les pêches commerciales « à accès libre », de telle sorte qu’au milieu des années 1970, un permis de pêche était exigé pour la pêche commerciale de toutes les principales espèces au Canada.  Un permis de pêche donne à une personne ou à une entreprise l’autorisation de pêcher.  Ce que le titulaire acquiert essentiellement, c’est le privilège limité de pêcher, et non un droit absolu ou permanent.  Par ailleurs, l’allocation est la quantité de poisson que le ministre accorde à ceux qui détiennent un permis.

Depuis 1977, année où le Canada a étendu sa zone de pêche à 200 milles, diverses stratégies ont été utilisées pour aider à maintenir un équilibre entre la capacité de pêche et les ressources disponibles : les « contrôles des intrants » (p. ex. engins, bateaux, saison de pêche et restrictions zonales), et les « contrôles de la production », dont le « total autorisé des captures » (TAC) est le plus répandu.  Pour certaines espèces, on fixe plutôt des objectifs d’échappée afin de permettre aux poissons adultes de retourner frayer (p. ex. saumon du Pacifique), ou on met en place des stratégies sur le recrutement pour accroître le taux de survie des femelles (p. ex. interdictions de récolte des homards femelles œuvées)([3]).  On utilise aussi des « quotas individuels » (ou « quotas privés » comme on les appelle parfois), qui donnent aux pêcheurs ou aux entreprises de pêche individuels le droit de capturer une certaine quantité de certaines espèces de poissons dans un endroit précis durant une période de temps donnée, soit une partie du TAC annuel.  Lorsqu’on utilise ces quotas individuels, les organisations de pêche représentant les titulaires de permis concluent des ententes distinctes et spécifiques avec le gouvernement fédéral, lesquelles précisent les caractéristiques de chacune des pêches soumises à ce régime de gestion.

Par le passé, lorsqu’il y a eu des problèmes de surcapacité, des programmes de restructuration et d’adaptation ont été mis en place (rachat de permis et retraite hâtive, soutien du revenu à court terme, recyclage, et diversification économique) pour aider les travailleurs et collectivités visées à abandonner ce secteur d’activité.  Lorsqu’il doit prendre des décisions concernant l’accès à la pêche et l’allocation des ressources, le ministre vise d’abord à assurer la conservation, puis, à respecter le droit des Autochtones de pratiquer la pêche à des fins alimentaires, sociales et cérémoniales.  Après avoir tenu compte des droits ancestraux et issus de traités des Autochtones qui sont protégés par la Constitution([4]), il cherche ensuite à partager la ressource entre les diverses pêches.  Il doit aussi tenir compte de la pêche récréative.  Mis à part la conservation, les facteurs qui peuvent influer sur les décisions du ministre sont les politiques à l’échelle internationale, les obligations législatives que le gouvernement du Canada peut devoir assumer, et les considérations politiques et socioéconomiques.  Habituellement, les critères qu’applique le MPO pour la prise de décisions sur l’accès et les allocations sont la contiguïté, la dépendance historique, la viabilité économique et l’équité sociale.  Dans ce système de gestion hiérarchisé, le Ministère est responsable de la gestion des pêches et doit rendre des comptes à ce sujet.

Fait significatif, une partie importante du plan stratégique du MPO a été consacrée au cours de la dernière décennie à réduire sa participation à la gestion des pêches en faveur d’une plus grande participation de l’industrie, laquelle a pris la forme d’ententes de « cogestion » dans un grand nombre de pêches pratiquées au Canada.  Ainsi, au cours de la dernière décennie, des approches plus officielles ont été graduellement adoptées grâce à des activités comme l’élaboration de plans de gestion des pêches intégrés et d’accords de projet conjoint pluriannuels.  Des projets reliés à la « professionnalisation » des pêcheurs ont également été appuyés par le ministère.  En termes concrets, cela s’est traduit par l’accréditation des pêcheurs existants, l’établissement d’un programme d’apprentissage officiel pour les nouveaux pêcheurs, et l’amélioration des normes d’instruction et de formation, sous la direction du Conseil canadien des pêcheurs professionnels([5]).

 

B.     Les permis à quotas individuels

À notre avis, les QIT ont rendu le processus de gestion moins coûteux pour le gouvernement du Canada […] mais ils ne conviennent pas à tout le monde. –
David Bevan, MPO, sous‑ministre adjoint, Gestion des pêches et de l’aquaculture, Délibérations du Comité, 4 novembre 2004

 

Aux plus hauts niveaux du ministère, le mouvement de privatisation des pêches canadiennes et de transfert de celles‑ci aux investisseurs du secteur privé n’a jamais cessé. – Premières nations nuu-chah-nulth, mémoire présenté au Comité, 10 mars 2005

 

On ne devrait pas pouvoir tout acheter et vendre à la bourse de Toronto.  Les droits de pêche devraient être considérés comme un héritage appartenant aux habitants des zones côtières et non pas comme une marchandise comme des options sur des contrats à terme de flancs de porc ou quelque chose du genre. – Earle McCurdy, président, Fish Food and Allied Workers Union, Délibératons du Comité, 24 février 2005

 

La mentalité économique du MPO est très bien établie et ses effets sont très négatifs sur les collectivités rurales, sur les collectivités côtières. – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

 

La privatisation des ressources halieutiques par des quotas individuels transférables (QIT) et des allocations aux entreprises (AE) a souvent été la pierre angulaire tacite de la politique des pêches depuis 20 ans. – Coastal Communities Network, mémoire présenté lors des consultations sur la RPPA, 16 mai 2001

À compter des années 1980, un important changement de politique est survenu au MPO; le ministère a alors accepté d’adopter une nouvelle stratégie de gestion des pêches axée sur le marché et « fondée sur des droits de propriété » qui avait été recommandée par des économistes([6]).  Ainsi, les gestionnaires des pêches canadiens (et leurs homologues étrangers, notamment en Nouvelle‑Zélande et en Islande) ont commencé à mettre en œuvre une « gestion fondée sur des droits de propriété » qui a pris la forme de pêches gérées à l’aide de « quotas individuels » (QI).  Ce processus de privatisation, avant tout une initiative des fonctionnaires du ministère, s’est déroulé sous plusieurs ministres des Pêches et au sein de plusieurs gouvernements successifs au cours des deux dernières décennies.  Cette politique publique importante a d’ailleurs été examinée pour la dernière fois par ce Comité en 1998.

Essentiellement, les QI établissent ce qui a été décrit ici au Canada comme un « droit de quasi-propriété » permettant de récolter annuellement une certaine quantité de poissons, c’est‑à‑dire une partie d’un stock.  Quand les permis à QI sont délivrés par le MPO, des parts prédéterminées du Total autorisé des captures (exprimées en pourcentages) sont attribuées aux pêcheurs ou entreprises de pêche.  Un « quota individuel transférable » ou QIT est un QI qui peut être transféré (c’est‑à‑dire échangé, vendu ou loué) à d’autres pêcheurs comme n’importe quel produit.  Lorsqu’ils sont attribués à un bateau, les quotas individuels de capture deviennent des « quotas individuels de bateau » ou QIB.  Avec le temps, les quotas individuels de capture ont été lentement mis en place dans une pêche après l’autre au Canada.  Habituellement, ce processus se déroulait par étapes successives : des quotas non transférables étaient tout d’abord introduits et ils devenaient ensuite transférables avec le temps.  Ces quotas non transférables ont donc été décrits comme le point de départ de la « pente glissante » menant à la transférabilité.  En l’an 2000, ils avaient été adoptés dans plus de 40 pêches et comptaient pour plus de la moitié de la valeur des débarquements([7]).  La pêche commerciale canadienne peut maintenant être décrite comme une pêche mixte, fondée à la fois sur la propriété collective et sur les quotas individuels([8]).

Plutôt que de se fier à la réglementation pour garantir le respect des règles, les quotas individuels permettent de mettre davantage l’accent sur les résultats de la pêche.  Les promoteurs des QI, et en particulier des QIT, les considèrent comme un moyen de rationaliser le secteur et de lui permettre de fonctionner d’une manière plus stable, ordonnée et efficace.  Sous un tel régime de gestion, on privilégie la maximalisation du revenu net tiré d’une certaine quantité de poissons, c’est‑à‑dire la part annuelle allouée à chaque pêcheur ou entreprise de pêche.  Les permis à quotas constituent un modèle de gestion des pêches bien défini.  Parmi les avantages économiques de la gestion par quotas les plus souvent mentionnés, notons les suivants :

• la sécurité de l’accès aux ressources;
• l’élimination de la « course au poisson »([9]), qui est coûteuse et souvent dangereuse;
• une sécurité accrue sur le plan des récoltes, étant donné la plus grande souplesse pour choisir le rythme et le moment de la pêche;
• des saisons de travail plus longues et une coordination plus efficace de l’offre avec la demande du marché;
• la possibilité de mieux planifier à long terme les immobilisations (p. ex. les bateaux, les engins de pêche) et le développement des marchés; et
• la possibilité pour le gouvernement de moins réglementer([10]).

Dans un système d’attribution de quotas, les mesures visant à réduire l’effort de pêche (comme les restrictions concernant la taille des navires) ne sont plus essentielles parce qu’on garantit à chaque exploitant une quantité précise de poissons.  Les partisans de l’élargissement des quotas individuels soutiennent qu’il s’agit non seulement de la façon idéale de gérer et de conserver les stocks de poissons, mais aussi du moyen le plus efficace de réduire la capacité de récolte (c’est-à-dire le nombre de pêcheurs) au moindre coût possible pour le gouvernement et les contribuables.  En raison de leur attrait sur le plan théorique, les permis à quotas individuels constituent un modèle de gestion des pêches qui soulève l’enthousiasme d’économistes classiques, de théoriciens néo-conservateurs et de certains chroniqueurs et éditorialistes, qui les considèrent comme un outil de déréglementation.  L’Institut Fraser, de Vancouver, l’Atlantic Institute for Market Studies, de Halifax, et d’autres groupes de réflexion ont proclamé que les pêches fondées sur des droits de propriété prenant la forme de permis à quotas individuels de capture, et en particulier de QIT, constituaient l’outil par excellence pour gérer les pêches.  Les grandes entreprises du secteur de la pêche préconisent fortement le recours à ces permis, qui trouvent aussi depuis très longtemps d’ardents promoteurs au sein des hauts fonctionnaires du MPO([11]).

Il est important de souligner que dans le secteur des pêches, le terme « propriété » est utilisé à toutes les sauces.  Bien que les propriétaires des QI les considèrent habituellement comme une forme de « propriété privée », ils constituent au mieux une propriété indirecte ou une « quasi‑propriété » comme le MPO l’a parfois souligné.  Cela s’explique par le fait qu’un permis de pêche, qu’il s’agisse d’un permis à QI ou d’un permis traditionnel, constitue un « privilège » qui peut être révoqué.  Bien que les permis soient achetés et vendus, moyennant souvent de fortes sommes, ils ne créent pas de droit de propriété, que ce soit sur les pêches ou sur les ressources.  Ces ressources ne deviennent une propriété privée qu’une fois qu’elles sont capturées et retirées de l’eau; les ressources halieutiques demeurent donc la propriété de tous les Canadiens.

Enfin, au fil des ans, les fonctionnaires du MPO ont toujours maintenu que si un secteur ou un groupe de pêcheurs choisissait volontairement d’adopter un système de QI, le Ministère était là pour l’aider.  Cela étant dit, des témoins entendus par le Comité en 1998 ont accusé le Ministère de favoriser les quotas individuels en divisant les groupes de pêcheurs et secteurs et en donnant aux titulaires de permis à QI un accès privilégié à la ressource, et donc de forcer graduellement ceux qui ne détiennent pas de tels permis à quitter ce secteur.  On s’inquiétait que le MPO renonce à s’occuper comme c’est son rôle de la gestion des pêches, et qu’il abandonne les infrastructures des pêches traditionnelles où la ressource est considérée comme une propriété collective, pour plutôt chercher à négocier des accords de partenariat avec des groupements économiques particuliers ou des flottes spécialisées([12]).  En ce qui concerne les modèles de gestion, nous négligeons les solutions de rechange qui pourraient protéger les intérêts des collectivités.

 

C.    Renouvellement des pêches dans le Pacifique

C’est une pêche en pleine crise.  Si nous ne modifions pas sa gestion avant la saison 2005, il s’ensuivra probablement une faillite collective.  Les difficultés financières sont à ce point graves. – David Bevan, MPO, sous‑ministre adjoint, Gestion des pêches et de l’aquaculture, Délibérations du Comité, 4 novembre 2004

 

Dans l’ensemble, la plupart des stocks dans les eaux de la région du Pacifique semblent en santé, bien que certains aient enregistré une baisse ces dernières années et qu’ils ne pourront alimenter entièrement le secteur de la pêche en 2005 – « Aperçu sur la saison de pêche du saumon pour 2005 », Communiqué, 16 mars 2005

 

Tous leurs programmes ont des titres qui parlent de « renouvellement » ou de « revitalisation », mais avec ce type de gestion, nos communautés meurent et tous nos petits pêcheurs sont en voie de disparition. – Chef Simon Lucas, coprésident, Nuu-chah-nulth Tribal Council Fishermen’s Committee, lettre au président du Comité sénatorial des pêches, 25 mars 2005

 

Dans leur spectacle, il n’est pas question de QIT.  Ils parlent de « renouvellement des pêches du Pacifique ».  J’ai rarement entendu quelque chose d’aussi trompeur – Garth Mirau, vice‑président, United Fishermen and Allied Workers’ Union, Délibérations du Comité, 7 décembre 2004

 

Le MPO fait une promotion énergique des QIT qu’il considère comme une solution aux nombreux problèmes auxquels doivent faire face les pêches commerciales en Colombie‑Britannique. – Nuu-chah-nulth Tribal Council, mémoire présenté au Comité, 10 mars 2005

En 2003, le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial de la Colombie‑Britannique ont constitué le Groupe de travail conjoint sur les pêches après la conclusion de traités, composé de Don McRae, un professeur de droit de l’Université d’Ottawa, et de Peter H. Pearse, un économiste des ressources de premier plan et défenseur des QI, afin de déterminer ce qu’il adviendrait des pêches de la côte Ouest une fois que des traités auront été conclus.  Le 5 mai 2004, le Groupe de travail a publié Les traités et la transition – Objectifs : Une pêche durable pour la côte du Pacifique du Canada (annexe 1)([13]).  Parce qu’on crée un climat de certitude et de sécurité pour les propriétaires de quotas lorsqu’on leur accorde des quotas à long terme et qu’on permet leur transférabilité, le Groupe de travail Pearse‑McRae a recommandé que :

• l’on achète 33 p. 100 des permis de pêches des pêcheurs commerciaux prenant leur retraite et que ces permis soient réservés au règlement des questions liées aux pêches dans le cadre des traités;
• toutes les pêches aient accès aux permis à quotas (pas seulement la pêche au saumon);
• les quotas soient transférables et accordés à des personnes, entreprises ou associations;
• les quotas soient attribués à long terme (25 ans);
• le nombre de permis à quotas (QI) soit limité;
• les pêches soient gérées à l’aide des modalités annuelles des permis([14]).

Peu de temps après la publication de ce rapport et avant de prendre quelque décision que ce soit, le MPO a annoncé son intention de « demander aux Premières nations et aux pêcheurs d’examiner le rapport et de formuler des recommandations concernant [sa] mise en œuvre », et de tenir compte des conseils d’un panel des Premières nations sur les pêches constitué par le Sommet des Premières nations et la B.C. Aboriginal Fisheries Commission, à qui on avait demandé d’établir une vision pour l’avenir et de déterminer les principes sur lesquels cette vision devrait être fondée.  En juin 2004, ce panel a publié Notre place à la table, qui demandait entre autres au gouvernement du Canada d’immédiatement allouer, comme mesure transitoire, « 50 p. 100 des parts de toutes les pêches, sachant que cela pourrait éventuellement atteindre 100 p. 100 pour certaines espèces de poisson ».  De plus, le panel demandait un moratoire sur la mise en place de tout nouveau régime axé sur des droits de propriété, comme les QI et les QIT, tant qu’on n’aura pas tout d’abord tenu compte des intérêts des Premières nations, et qu’on leur aura pas accordé des allocations dans ces pêches (annexe 2).

En réponse aux rapports du Groupe de travail conjoint et du panel des Premières nations, le ministre a proposé un plan visant à changer de fond en comble la pêche dans le Pacifique, particulièrement la pêche du saumon, le 14 avril 2005 (annexe 3).  Même s’il subsistait des désaccords sur « certaines réformes clés », le ministre considérait que « l’absence de consensus […] ne justifie pas l’inaction ».  Au cours de l’année 2005, qui est considérée comme une année de transition, des projets-pilotes seront réalisés « pour mettre à l’essai diverses options afin de déterminer les réformes les plus efficaces »([15]).  Des changements permanents sont attendus en 2006.

 

D.    La révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique et le Cadre stratégique

La création de cette politique est avant tout l’aboutissement d’années de consultations tenues auprès d’intervenants de partout au Canada atlantique. –
L’hon. Geoff Regan, ministre des Pêches et des Océans, Notes d’allocution, Stabilisation des ententes de partage des plans de gestion visant les pêches de la côte est, 10 mars 2005

 

Si je ne devais dire qu’une seule chose aujourd’hui, ce serait que vous mettiez fin à ce processus.  Au nom de beaucoup de personnes avec lesquelles j’ai travaillé au fil des ans, j’apprécierai beaucoup que vous ne ménagiez aucun effort pour empêcher l’application de la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique, car on parle de l’appliquer […] – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

 

Le CCN demande qu’on examine la privatisation ainsi que les recommandations du rapport du Comité sénatorial de décembre 1998 intitulé Privatisation et permis à quotas dans les pêches canadiennes, avant de mettre au point toute nouvelle politique‑cadre – The Coastal Communities Network, mémoire présenté au MPO dans le cadre de la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique, Communiqué, 16 mai 2001

 

Le document de travail concernant la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique ne traite pas de la privatisation, la politique la plus importante pour la gestion des pêches au cours des 20 dernières années. – Bay of Fundy Inshore Fishermen’s Association, Comments on the AFPR Discussion paper, Access and Allocations, mars 2001

 

Nous sommes perplexes et méfiants puisque ce document de travail [sur la RPPA] évite clairement toute discussion sur la privatisation, exactement le contraire que ce qu’avait recommandé le Comité sénatorial. – Mark Butler, coordonnateur pour les milieux marins, Ecology Action Centre, mémoire présenté dans le cadre de la RPPA, 15 mars 2001

En mai 1999, le MPO a lancé sa Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique (RPPA) – la première étude de cette ampleur en deux décennies – afin de répondre aux critiques formulées par le vérificateur général, des comités parlementaires et d’autres intervenants.  Le but de cette opération était de dresser un cadre de gestion plus cohérent et uniforme, et de dégager un vaste consensus au sujet d’une vision renouvelée des pêches dans l’Atlantique.

Le MPO estime que les nombreuses consultations tenues au cours des six années précédentes constituent des éléments clés pour réaliser ce programme.  En juin 1999, des réunions publiques ont été tenues dans les provinces de l’Atlantique, au Nunavut et avec les intervenants du secteur pour les informer de la révision de cette politique et solliciter leurs premières opinions à ce sujet.  Cette démarche a entraîné l’établissement en janvier 2000 du Conseil consultatif externe à titre d’organisme consultatif du MPO au cours du processus de la RPPA.  Après la publication, en février 2001, d’un document de travail([16]), des consultations publiques ont été organisées dans 19 collectivités des provinces de l’Atlantique, du Québec et du Nunavut en 2001.  En juin de la même année, le Groupe indépendant sur les critères d’accès a été créé pour établir des critères et processus décisionnels permettant d’offrir un accès nouveau ou additionnel à des pêches commerciales de l’Atlantique en évolution.  Ce groupe a publié son rapport en avril 2002 et le ministre lui a répondu en novembre 2002.  Un document de travail, Protéger l’indépendance de la flottille côtière dans les pêches de l’Atlantique, a ensuite été publié en décembre 2003([17]).

Le 25 mars 2004, le ministre a publié le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada([18]).  Qualifié par le MPO de « processus de consultations publiques le plus vaste jamais entrepris par Pêches et Océans Canada », ce cadre stratégique est un plan de travail visant à réaliser les quatre objectifs suivants : la conservation et l’exploitation durable des ressources halieutiques; des pêches autosuffisantes; l’adoption d’une méthode stable et transparente régissant l’accès et la répartition; et une gérance partagée avec les utilisateurs de la ressource.  L’objectif global consiste « à moderniser les politiques du gouvernement de façon à ce qu’elles s’adaptent aux changements dans le domaine des pêches », et un certain nombre de principes sont énumérés pour orienter la gestion des pêches à long terme, notamment les éléments suivants :

• des processus décisionnels plus transparents et fondés sur des règles;
• une flottille de pêcheurs côtiers indépendante et viable;
• des modalités de partage des ressources à plus long terme et plus stables;
• des plans de gestion des pêches pluriannuels axés sur la conservation et la gestion des risques;
• des politiques qui encouragent la viabilité et l’autosuffisance de l’industrie([19]).

Le MPO se propose de transformer radicalement son rôle dans la gestion des pêches en passant « de la gestion courante des flottilles et des activités de pêche à un rôle davantage axé sur l’élaboration de politiques, l’établissement d’une orientation stratégique et l’évaluation du rendement ».  Cette transformation implique une évolution dans le rôle joué par le Ministère, qui doit ainsi passer « de la gestion directive à la gérance partagée ».  Pour y parvenir, certaines responsabilités en matière de gestion doivent donc être déléguées aux utilisateurs de la ressource.  Le ministre a également annoncé en mars 2005 sa décision de « stabiliser » les modalités de partage de la ressource pour une période pouvant atteindre cinq ans([20]).  Selon le MPO, il s’agissait là d’une première étape cruciale pour créer une approche plus stable en vue de régir l’accès à la ressource et les allocations, et de permettre aux intervenants de participer davantage au processus décisionnel.  On considérait que les différends passés concernant l’accès à la pêche et les allocations accaparaient beaucoup trop d’énergie, de ressources et de temps.  Dans l’annonce qu’il a faite en mars 2005, le ministre a aussi indiqué qu’il se réservait « le droit de mettre de côté de petites quantités de la ressource à des fins publiques, à savoir la rationalisation (réduction) de la flottille, et d’appuyer les accords de cogestion ».

La RPPA comporte deux phases.  La première a permis de produire un cadre stratégique et la seconde permettra d’établir les priorités et de mettre en œuvre certains éléments de ce nouveau cadre stratégique.

 

E.     Moderniser la Loi sur les pêches
 

Bien sûr, nous allons travailler à la préparation d’un projet de loi.  Rien ne vous empêche de débattre de ces questions avant qu’il soit présenté. – L’hon. Geoff Regan, ministre des Pêches et des Océans, Délibérations du Comité, 8 février 2005

 

[…] Ainsi donc, nous utilisons au XXI^e siècle un instrument hérité du XIX^e pour gérer une quantité variable de ressources marines vivantes […] la Loi sur les pêches […] limite notre capacité à trouver différentes façons d’établir des relations avec les pêcheurs. – David Bevan, MPO, sous‑ministre adjoint, Gestion des pêches et de l’aquaculture, Délibérations du Comité, 4 novembre 2004

 

J’ai lu que le MPO juge que 136 ans de Loi sur les pêches [est désuète] et doit être modernisée.  Ce n’est pas les politiques sur les pêches qu’il faut moderniser; il faut plutôt moderniser le MPO. – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

 

De plus, le programme de 2005 inclut l’adoption de la nouvelle vision et des nouveaux principes.  Nous évaluerons d’autres éléments qui jetteront les fondements de l’avenir, notamment les modifications à la Loi sur les pêches nécessaires pour faire avancer le programme […] – MPO, « Le ministre Regan annonce un plan d’action visant à réformer les pêches du Pacifique », Communiqué, 14 avril 2005

 

Les travaux que votre Comité a réalisés en 1998 et le rapport préparé à la suite de ces consultations sont encore plus pertinents aujourd’hui qu’ils ne l’étaient en 1998. – Garth Mirau, vice‑président, United Fishermen and Allied Workers’s Union, lettre au président du Comité sénatorial des pêches et des océans, 20 décembre 2004

À l’avenir, le MPO a l’intention de « maintenir le cap sur la réforme des politiques de gestion des pêches, d’accroître la participation des Autochtones aux pêches », et de « moderniser les pêches du Canada »([21]).  En février 2005, le ministre a indiqué au Comité que le ministère avait envisagé d’éventuels changements à la Loi sur les pêches afin d’officialiser les modalités de partage et de mettre en vigueur une bonne fois pour toutes les nouveaux cadres de gestion en voie d’être mis au point.  Le nouveau Cadre stratégique de gestion des pêches de l’Atlantique, tout comme le plan d’action d’avril 2005 du Ministère pour les pêches du Pacifique, pour les réformes permanentes prévues en 2006, mentionne souvent la nécessité d’éventuellement modifier la Loi sur les pêches.

Le MPO parle souvent de « moderniser » la Loi sur les pêches.  Si tout va comme prévu, le ministère continuera à l’avenir à être responsable de l’établissement des normes de conservation et à veiller à leur respect, mais les divers intervenants devront assumer des responsabilités plus étendues dans ce domaine et accepter de participer activement à la conservation.  En vertu du régime législatif actuel, le MPO est responsable de toutes les décisions de gestion des pêches (évaluation des stocks, établissement du TAC, élaboration et mise en œuvre des plans de pêche, et évaluation des résultats), et il doit rendre des comptes à ce sujet.  Il assume donc la réglementation directe du secteur, ce qu’il juge incohérent avec le concept d’autogestion des groupes réglementés.  Au fil du temps, le MPO souhaite se retirer du processus décisionnel relatif à l’accès à la pêche et aux allocations de poisson, de manière à s’assurer que les groupes de pression et les considérations politiques ne jouent plus un rôle dans les décisions parce que cela crée « une situation où le rendement de la pêche ne serait pas optimal et où les solutions envisagées en matière de conservation ne seraient pas les meilleures »([22]).  Selon le ministre, le fait de confier le processus décisionnel à des organismes indépendants plus proches de l’industrie et des pêcheurs pourrait faire en sorte qu’ils abordent « la gestion de cette pêche moderne de façon plus rationnelle et plus judicieuse »([23]).

On a déjà tenté de modifier la Loi sur les pêches dans la deuxième moitié des années 1990, quand de nouveaux pouvoirs ont été proposés pour permettre au ministre de conclure des « accords de partenariat » à long terme et juridiquement contraignants avec certains groupes de pêcheurs afin de régulariser le rôle qu’ils jouaient dans le processus décisionnel relatif à la gestion de leur pêche particulière et pour fournir davantage de garanties concernant la conservation des permis.  Un projet de loi a été présenté, mais est ensuite mort au Feuilleton quand le Parlement a été dissous en 1997.  En septembre 1998, le ministre a créé un Comité d’étude indépendant sur le partenariat composé de trois membres afin de le conseiller sur le cadre législatif qui convenait pour ces accords, mais ce comité a toutefois recommandé en décembre 1998 que le ministre renonce à ce projet de loi en raison de l’opposition générale à ce concept([24]).

À l’époque, il y avait beaucoup de confusion au sein de l’industrie à propos du concept de « partenariat » mis de l’avant par le MPO dans le secteur des pêches, et on ne savait pas trop si ces accords différaient de la « cogestion ».  On ne savait pas trop non plus si des modifications à la Loi sur les pêches étaient nécessaires pour signer ces accords et si les ententes actuelles entre le gouvernement fédéral et certains groupes de pêcheurs (p. ex. pour les ventes pilotes autochtones en C.‑B.) étaient même légales.  De plus, on doutait souvent des motivations et du programme du MPO; les propriétaires ou exploitants indépendants des pêches concurrentielles percevaient ces nouveaux accords comme faisant partie d’un plan délibéré et continu du MPO pour accroître l’influence et le contrôle des entreprises sur les pêches et leur accès à celles‑ci.  Les opposants prétendaient que, sans qu’il soit explicite, le véritable objectif des changements législatifs proposés était d’élargir le processus de « privatisation » et d’éliminer le « droit public de pêcher » qui existait depuis des siècles (common law) dans les eaux de marée du Canada([25]) où « des droits de pêche exclusifs » peuvent être créés seulement par la sanction explicite du Parlement, c’est-à‑dire par l’adoption d’une loi([26]).

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CE QUE NOUS AVONS ENTENDU : LES PRINCIPALES QUESTIONS SOULEVÉES

A.    Le budget du MPO 

Il est clair que nous avons un grave problème au MPO […] Si nous pouvions nous doter d’outils juridiques différents, nous aurions probablement beaucoup moins de maux de tête en matière de finance et de taxes. – David Bevan, MPO, sous‑ministre adjoint, Gestion des pêches et de l’aquaculture, Délibérations du Comité, 4 novembre 2004

 

Les crustacés ont pris de la valeur.  Est-ce une histoire qui finit bien?  Non.  Que va faire le MPO?  Il veut contrôler ces gens et les réorganiser.  Pour quelle raison? […] Pas assez d’argent pour la surveillance ni pour autre chose – et ils prétendent que les gens sont pour cette réorganisation. – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

 

Personne ne faisant pas partie du gouvernement ne nous a fait part des compressions dans les budgets du MPO, en fait l’opposé est vrai. – United Fish and Allied Workers Union, mémoire présenté au Comité, novembre 2004

 

Une fois de plus, les régions seront pénalisées par une volonté de réduire les coûts de l’État dans la gestion des pêches du gouvernement.  On va assister à un énorme déménagement de l’ensemble des collectivités vers les grands centres puisque, comme en Gaspésie, c’est le seul moteur économique après le tourisme. –
O’Neil Cloutier, directeur, Alliance des pêcheurs professionnels du Québec, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Depuis l’effondrement de la morue de l’Atlantique […] le public canadien a accru ses attentes de gestion efficace, alors qu’en même temps, de persistantes contraintes budgétaires rendent de plus en plus difficile pour le MPO de maintenir ne serait-ce que le contrôle des prises standard d’antan. – L’hon. Bryan Williams, président, Pêche du saumon dans le sud, examen de fin de saison 2004, mars 2005 

Il est devenu vite évident lors de nos audiences que les années de compressions budgétaires avaient eu un effet dévastateur sur le MPO.  Des témoins ont dit douter que le ministère dispose de suffisamment de ressources financières et de personnel, et encore moins de la capacité, pour s’acquitter de son mandat de base : « élaborer et mettre en œuvre des politiques et des programmes qui appuient les intérêts scientifiques, environnementaux, sociaux et économiques du Canada dans les océans et les eaux intérieures ».  On nous a dit qu’en raison de la réduction des budgets, le personnel du MPO n’avait pas les ressources voulues pour s’acquitter convenablement de ses fonctions.  Ainsi, un témoin a souligné qu’il arrive souvent que les employés de la région du Pacifique n’aient même pas « assez d’essence à mettre dans leurs bateaux […] pour aller faire leur travail ».  On nous a aussi informés que, parce que le ministère est tellement coincé, « sa vision ne va pas plus loin que l’espoir d’arriver à la fin de la journée ou à la fin de la réunion sans que le stock s’effondre »([27]).

Dans son budget de 1995, le gouvernement fédéral s’est engagé à privatiser bon nombre des responsabilités et services du MPO en établissant « des partenariats avec l’industrie des pêches, entre autres, pour ce qui est de la gestion de la capacité, de la délivrance des permis et de l’observation »([28]).  Le gouvernement a également annoncé à cette occasion que le ministère cédait les ports récréatifs aux municipalités et à d’autres parties intéressées, et qu’il rationalisait les ports de pêche commerciaux.  Depuis, le gouvernement a fortement réduit les budgets d’exploitation du ministère et le mouvement n’est pas encore terminé.

À la suite de l’Examen des programmes, le MPO a commencé à redéfinir ses services de base en axant davantage ses programmes sur « le client » et « la demande ».  En décembre 1998, le Comité Savoie sur le partenariat soulignait ce qui suit : « Ce n’est […] pas le fruit d’un pur hasard si les discussions entourant la cogestion et le partenariat ont pris un caractère urgent et prioritaire au moment même où le gouvernement du Canada lançait son exercice d’examen des programmes »([29]).  Plus récemment, lors de nos réunions, le Comité a appris que le MPO a terminé un Projet d’évaluation ministériel et d’ajustement (PEMA) afin de mieux ajuster les ressources disponibles aux priorités, et de déterminer des options en vue de l’amélioration de l’efficience et de l’efficacité des programmes et services.  Cet exercice devait entraîner une réduction du personnel grâce à l’attrition, notamment une réduction importante du personnel en poste à Ottawa([30]).

Un autre message clair que nous avons entendu souvent est que le MPO ne dispose pas des données scientifiques voulues pour s’acquitter de son mandat efficacement([31]).  Les données scientifiques constituent un élément clé pour garantir la stabilité, la prévisibilité et le développement des pêches durables, et des témoins nous ont entretenus des coupes qui sont décrétées dans les travaux scientifiques financés par le MPO, au moment même où s’accroissent les attentes et exigences du public concernant des données scientifiques valables sur des questions marines complexes.  Pour ce qui est de faire plus avec moins, le ministre a informé le Comité que le ministère a entrepris un processus d’examen et que les travaux scientifiques pourraient être renforcés grâce à l’élaboration de nouvelles stratégies de financement et de partenariat avec les intervenants du secteur, appuyées par des réformes fondamentales dans la gouvernance des pêches.  Des témoins ont mentionné que le ministère a déjà transféré à l’industrie les coûts et responsabilités liés aux activités scientifiques, ce qui a soulevé des questions sur la transparence de la gestion des pêches et des travaux scientifiques puisque des entreprises financent des travaux scientifiques et des recherches, tout en agissant comme co-gestionnaires de la ressource.  Dans la région de l’Atlantique, des porte-parole de la pêche côtière ont dit craindre que le financement de la recherche scientifique par des entreprises n’entraîne l’abandon de la politique sur les propriétaires/exploitants (destinée à éloigner les entreprises du secteur de la pêche côtière à l’aide de petits bateaux).

Les témoignages relatifs aux problèmes budgétaires du MPO ne se sont pas limités aux travaux scientifiques; des questions concernant l’application de la loi ont été soulevées également.  Des fonctionnaires tout à fait au courant de ce problème ont indiqué estimer que l’application de la loi constitue « un réel problème ».  Nous avons appris que bien qu’on compte davantage d’agents des pêches aujourd’hui qu’il y a cinq ans, leur nombre diminue par attrition parce que le ministère ne dispose pas d’un budget de fonctionnement suffisant.  Nous avons également appris que le MPO souhaite s’engager sur la voie de ce qui a été décrit comme un régime de conformité modernisé, plus efficient et fondé sur des sanctions administratives, un système qui serait moins coûteux que de recourir comme le ministère le fait actuellement au droit criminel pour appliquer les règlements sur les pêches.  Le Comité souligne que l’examen d’après-saison de la gestion des stocks de saumon du fleuve Fraser en 2004 montre clairement qu’il y a eu application insuffisante des règlements et que cela a constitué un facteur très important dans le fait que 1,3 million de saumons rouges ont manqué à l’appel en 2004([32]).

Comme il doit faire face à de sérieuses restrictions budgétaires, il ne fait aucun doute que le MPO est très intéressé par le concept de « cogestion » pour l’auto-réglementation des pêches fondées sur des QI et QIT.  Non seulement ce concept permet‑il au ministère de céder ses responsabilités de gestion à l’industrie (ou de s’en « décharger »), mais il lui offre aussi la possibilité de recouvrer ses coûts.  Le MPO exige des frais de l’industrie pour la délivrance des permis et d’autres privilèges – le principe directeur étant que ceux qui tirent profit de l’accès à la ressource devraient payer des droits correspondant à la valeur de ce privilège.  Les déclarations qui suivent résument bien bon nombre des témoignages entendus en ce qui concerne l’impasse budgétaire dans laquelle se trouve le MPO : 

Si nous avions une meilleure collaboration avec les pêcheurs, si nous avions la possibilité de conclure des ententes avec eux et de partager l’intendance de la ressource, nous pourrions faire beaucoup plus avec les fonds dont nous disposons. – David Bevan, MPO, sous‑ministre adjoint, Gestion des pêches et de l’aquaculture, Délibérations du Comité, 4 novembre 2004

 

Présentement, au niveau du contrôle de la ressource, c’est une section du ministère des Pêches et des Océans qu’on appelle « protection ».  Là aussi les budgets sont réduits.  L’autre mandat du ministre des Pêches et des Océans est de diminuer l’ampleur de ses dépenses.  Nous assistons à des disparitions de postes au niveau de la protection.  D’ailleurs, c’est pour cette raison que les pêcheurs innovent en s’impliquant davantage dans la protection par différents projets.  En fait, on doit remplacer le rôle du ministre puisque son budget est constamment coupé par le gouvernement.  Ce n’est pas le privé qui pourra le faire.  Ce sont les collectivités qui jouent ce rôle en se disciplinant, en s’autogérant et en s’autocontrôlant.  Nous ne retrouvons pas cela dans le modèle de la privatisation parce que ce dernier est un modèle où l’argent est vite fait et bien fait. – O’Neil Cloutier, directeur, Alliance des pêcheurs professionnels du Québec, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Je crois que la plupart des problèmes du MPO sont le résultat des coupures budgétaires, notamment avec le recouvrement des coûts, qui envahit tout au MPO.  Les quotas sont l’outil naturel de la récupération des coûts; je crois que les deux sont absolument liés. – Garth Mirau, vice‑président, United Fishermen and Allied Workers’ Union, Délibérations du Comité, 7 décembre 2004

 

Depuis plusieurs années déjà, les Canadiens se plaisent beaucoup à parler de la réduction de la taille de l’État et à encourager ce genre de choses.  C’est devenu comme un leitmotiv […] Dans une certaine mesure, l’intérêt que le Ministère manifeste depuis plusieurs années envers le partenariat ou la cogestion dépend beaucoup de ce dont je vous ai déjà parlé, c’est-à-dire de la disparition des ressources données au Ministère pour faire certaines choses.  En règle générale, lorsqu’on se cherche un partenaire commercial, c’est un bailleur de fonds qu’on veut.  Cela était assurément un des éléments de l’équation.  Il pourrait y avoir une véritable coopération entre le Ministère et les utilisateurs de la ressource, une coopération qui permettrait d’améliorer le sort de l’un et des autres et d’améliorer la gestion.  C’est ce qu’on appelait jadis parfois l’attitude du papa qui a toujours raison, c’est-à-dire que les gens d’Ottawa savaient vraiment la meilleure chose à faire et disaient aux pêcheurs d’emboîter le pas alors même que ces derniers avaient leur propre opinion sur la question. – Earle McCurdy, Fish Food and Allied Workers, président du Conseil canadien des pêcheurs professionnels, Délibérations du Comité,
24 février 2005

 

 

B.     La rationalisation des pêches

 

Le message du MPO, lors du Plan Mifflin, reposait sur la trop grande quantité de bateaux pêchant trop peu de poissons.  C’était faux en 1996, et davantage erroné aujourd’hui. – United Fish and Allied Workers Union, mémoire présenté au Comité, novembre 2004

 

Par le passé, le problème, c’était « trop de pêcheurs pour pas assez de poisson ».  Aujourd’hui, avec les quotas et les permis qui ont acquis une valeur sans précédent, le problème, c’est plutôt « trop d’argent pour pas assez de poisson ». – Ecotrust Canada and Ecotrust, Catch-22:  Conservation, Communities and the Privatization of B.C. Fisheries, novembre 2004

 

Les planificateurs du MPO fondent toujours leurs arguments sur la logique économique et la conservation pour favoriser le retrait forcé des petits pêcheurs. – Premières nations Nuu-chah-nulth, mémoire présenté au Comité, 10 mars 2005

 

La rationalisation est à l’ordre du jour […] Il y a sur la table un certain nombre de solutions, de façons de procéder au niveau communautaire pour assurer la viabilité.  Pour nous, c’est quelque chose de très réel […] nous allons diversifier la pêcherie afin de pouvoir créer de l’emploi dans les collectivités et assurer par là leur viabilité au lieu de les voir se dégrader et se marginaliser. – Sandy Siegel, secrétaire exécutif, Union des pêcheurs des Maritimes, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Bien sûr, il y en a qui sont pour – ceux qui se sont enrichis, ceux qui, à mon avis, détiennent des permis, les ont collectionnés grâce à la politique du MPO.  Ces gens-là ne veulent pas que d’autres pêcheurs viennent s’ajouter à leurs rangs – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

Sur les deux côtes, les pêcheurs ont eu pour la dernière fois l’occasion de quitter leur emploi avec l’aide de l’État en 1998, grâce au Programme d’adaptation et de restructuration des pêches canadiennes.  À l’avenir, le gouvernement fédéral ne prévoit pas offrir de nouveaux programmes de rachat ou de retrait de permis.  Selon le MPO, les anciens programmes de retrait de permis n’ont pas réussi à réduire l’excès de capacité de pêche : ils ont seulement intéressé les titulaires de permis dont la capacité de pêche était modeste.  L’approche actuelle du MPO vise à promouvoir une industrie autonome, viable et durable, sans aide spéciale de l’État([33]).  Entre 1990 et 2000, l’effectif des pêcheurs sur les deux côtes est passé de 81 473 à 56 427 et le nombre de bateaux de pêche, de 35 135 à 23 819([34]).

En ce qui a trait aux pêches dans le Pacifique, le ministre a indiqué en février 2005 que même si la plupart des pêches allaient très bien, il y avait une baisse constante tant du nombre de saumons débarqués([35]) que de leur valeur.  Le Groupe de travail conjoint Pearse‑McRae a conclu lui aussi que la plupart des pêches vont bien mais que celle du saumon est précaire.  De nouvelles stratégies de gestion sont donc nécessaires pour offrir à l’industrie un environnement dans lequel elle pourrait réaliser tout son potentiel.  Le Groupe de travail a noté un rejet généralisé du statu quo dans la pêche au saumon et il estime le moment venu pour une action déterminante, soit l’introduction de droits de propriété pour revigorer non seulement la pêche au saumon mais toutes les pêches dans la province : il recommande donc un nombre restreint de QIT d’une duré de 25 ans.

Le ministre nous a dit en février 2005 que les effectifs de la morue de l’Atlantique demeurent à leur creux historique et que les grandes pêches montrent des signes d’essoufflement.  Quant au rachat de permis et autres interventions d’envergure, le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique affirme clairement qu’elles sont terminées.  Comme certaines flottilles sont encore trop considérables pour les stocks disponibles, il faut « des mécanismes d’adaptation de leur capacité globale afin d’assurer à long terme des niveaux de ressources durables ».  Il est donc suggéré que les flottilles proposent dès maintenant des mécanismes d’adaptation, comme les QIT, qui permettent aux entreprises de se combiner ou de s’associer en regroupant leur part du quota (ou leurs permis ou leurs engins), ou encore l’émission de permis et de quotas par un conseil de planification de la flottille.

Le ministre a également indiqué que les QIT peuvent convenir à certaines espèces et à certaines pêches, mais non à d’autres; le MPO a donc dû les envisager au cas par cas([36]).  Étant donné la diversité socioéconomique des pêches canadiennes, les fonctionnaires nous ont dit chercher « des moyens de permettre aux pêcheurs de faire des choix par eux-mêmes » sans préconiser « nécessairement une approche uniforme applicable à tout le monde »; enfin, « il n’appartient pas au gouvernement du Canada de dicter quoi faire aux gens, qu’il s’agisse de pêcheurs autochtones ou commerciaux »([37]).

À cet égard, selon la politique du MPO sur la côte Atlantique, il faut que deux tiers des titulaires donnent leur aval de permis avant qu’on puisse passer à la gestion par quota individuel dans une pêche([38]).  Ce n’est pas la politique officielle dans la région du le Pacifique, où on nous a dit que les fonctionnaires supérieurs du MPO qui ont conçu les programmes de QI travaillent maintenant pour les bénéficiaires et interviennent en leur faveur; que le MPO a engagé des consultants qui ont par le passé produit des rapports ou des études dont le ministère avait besoin pour justifier certaines de ses politiques; et que, depuis les années 1990, le MPO a à peu près cessé de tenir compte des conséquences socioéconomiques de ses décisions.  Sur ces questions et sur d’autres, la United Fishermen and Allied Workers’ Union a réclamé une enquête judiciaire sur les politiques d’octroi de permis commerciaux et de la gestion des pêches dans la région, laquelle aurait le pouvoir d’assigner des témoins à comparaître sous serment.  Faire moins, cela donnerait encore le même résultat : « bien des histoires mais très peu de faits »([39]).

Selon la théorie économique, la justification première des QIT, c’est le rendement économique accru de la pêche individuelle.  Nonobstant les imperfections du marché, l’orientation vers les profits et la préoccupation des coûts donnent lieu à la pêche la plus efficace.  En vertu des QI, le capital investi pour acheter davantage d’équipement afin d’accroître la capacité de pêche devient en grande partie inutile parce que les propriétaires de bateaux ont une part des captures assurée et peuvent pêcher pendant toute la saison de la façon la plus économique.  Quand ces permis sont transférables (cas des QIT), ils deviennent un outil de gestion très puissant pour réduire l’effort et la capacité de pêche d’une flottille donnée([40]).  Les exploitants qui trouvent leur quota trop modeste pour générer un profit peuvent acheter ou louer celui des autres, ou encore le vendre et se retirer de la pêche.  Ceux qui partent parce que la pêche n’est pas rentable et ceux qui prennent leur retraite reçoivent un rendement financier sur leur investissement, sans frais pour l’État (ni le contribuable) qui n’assume plus le retrait ni le rachat des permis.  Le résultat inévitable de la rationalisation, c’est la consolidation des flottilles (moins de pêcheurs et de bateaux) sans frais pour l’État.  Certains témoins ont brandi le spectre de grosses compagnies qui en viendraient à contrôler ainsi une bonne partie des pêches (si le gouvernement n’intervient pas).

Les tenants des QI affirment que leurs titulaires pêchent de façon plus responsable en devenant propriétaires de la ressource; quand une ressource renouvelable appartient à tous, rien n’incite qui que ce soit à la préserver.  On croit que la propriété commune des ressources halieutiques est le premier obstacle à sa bonne gestion, et l’attribution de droits de propriété sous forme de QI, en particulier de QIT, constitue la seule solution.  Cette affirmation est cependant contestée par M. Parzival Copes qui nous a expliqué que parce que les stocks et les écosystèmes marins sont de par leur nature même de propriété commune indivisible([41]), les QIT peuvent avoir de nombreux impacts négatifs sur la productivité de la pêche et la conservation (pièce 1).  Même si les QIT offrent des avantages considérables à court terme en matière de rationalisation de la capacité de pêche, d’un point de vue économique, ils sont vulnérables aux inefficacités de la capture qui peuvent grever la productivité globale de l’industrie([42]).  Bien des choses peuvent aller mal avec les QIT.  Bien des témoins signalent que ces quotas nécessitent des évaluations de stocks de grande qualité scientifique et un recensement complet et exact des débarquements (contrôle et inscription des prises à quai). 

Pièce 1 

Impacts négatifs des QIT sur la productivité de la pêche et la conservation des stocks

Sources de l’impact (voir annexe 5) : 

A.    Contraintes de gestion 

·         Le TAC, mesure peu souple
·         Système quasi irréversible
·         Rejet ou accroissement des prises accessoires
·         Incompatibilité entre gestion monospécifique et gestion de l’écosystème
 

B.     Comportements induits par le système

·         Dépassement des quotas
·         Écrémage
·         Rejets pour faire monter les prix
·         Escalade des quotas
·         Spéculation et épuisement des stocks
·         Falsification des données

Source :  Parzival Copes, mémoire présenté au Comité sénatorial permanent des pêches et des Océans, 17 février 2005.

 

Un effet particulièrement néfaste des permis à quota, c’est le fait qu’ils incitent fortement les pêcheurs à rejeter le poisson de faible valeur et de petite taille (qui compte dans le quota individuel) en faveur du poisson de plus grande valeur, en particulier lorsque les QI sont trop faibles pour être rentables pour le titulaire.  Cette pratique, l’écrémage, est plus fréquente quand le pêcheur a emprunté pour acheter un quota coûteux dans l’espoir d’obtenir un rendement raisonnable pour son investissement.  Dans les pêches de l’Atlantique, l’écrémage, sorte de gaspillage destructeur analogue à l’exploitation minière à ciel ouvert, s’est enraciné et est devenu tacitement accepté.  Le Comité a été sensibilisé pour la première fois à cette pratique condamnable dans les pêches au poisson de fond de l’Atlantique vers 1985.  Même si l’écrémage se pratique également dans les pêches concurrentielles, le « bénéfice personnalisé » du rejet est considéré moindre parce que les pêcheurs sont incités à débarquer tout ce qu’ils ont capturé([43]).

 

D’autres lacunes graves des QI viennent du fait qu’ils ne favorisent en rien l’« équité sociale ».  L’analyse purement économique des QI ne tient pas compte de leur effet sur la distribution des revenus.  À cet égard, il peut être très problématique d’accorder initialement des QI justes, au sein d’une flottille, parce qu’au Canada comme ailleurs, la répartition initiale s’inspire des prises antérieures de chaque pêcheur, afin de récompenser ceux qui sont demeurés actifs et véritablement attachés à la pêche.  Cependant, ces bilans de pêche peuvent être injustes, faussés ou inexacts, pour plusieurs raisons([44]).

 

L’allocation initiale d’un quota confère une richesse considérable à un nombre de titulaires restreints et sélectionnés, car il s’agit au départ d’une véritable manne.  Le système à QIT transforme le permis de pêche en quota, quantité acquise et monnayable de poissons.  Comme on peut s’y attendre, le propriétaire du quota devient généralement un partisan acharné de son droit de pêche, une fois celui‑ci instauré.  Pour les générations subséquentes de petits pêcheurs aspirant à épargner suffisamment pour acheter un bateau ou devenir propriétaires-exploitants, le prix élevé d’un quota devient un obstacle financier à l’entrée dans la pêche.  Le nouveau venu s’endette pour acquérir un quota et doit rembourser sa dette par ses prises.  Certains sont en mesure de louer le quota d’un « pêcheur de salon », qui profite de la pêche sans travailler lui-même ni assumer le risque de dommage à la propriété ou de blessures personnelles.  En théorie, le QIT est censé réduire le coût global de la pêche et la surcapacité d’une flottille; en pratique, la somme totale investie dans la flottille augmente à cause du prix croissant des quotas.

 

Le passage au QIT favorise invariablement ceux qui sont en mesure d’acheter une plus grande part de la pêche, comme les compagnies et les riches investisseurs.  Les propriétaires de quotas peuvent vendre à des personnes qui délocalisent ensuite leur base d’opération (et la concentre dans les villes).  Cette redistribution géographique déplace les travailleurs et sème le chaos dans les petites localités dépendantes de la pêche commerciale et de ses retombées économiques.  La manne des quotas peut également diviser les communautés entre ceux qui en ont et ceux qui n’en n’ont pas([45]).  Avec moins d’individus capables de se payer l’accès à la pêche, la « privatisation » devient dans les faits une « corporatisation ».  Certes, on peut plafonner les quotas pour empêcher une accumulation excessive; quant au contrôle réel d’un quota donné, c’est une toute autre affaire([46]).

Tout cela interpelle la politique.  Faut-il limiter d’une façon quelconque la richesse considérable créée par les permis à quota?  Doit-elle être partagée d’une certaine façon avec d’autres pêcheurs?  Doit-elle profiter à l’État fédéral sous forme de « rente sur la ressource » en échange du privilège exclusif de captures?

 

C.    Tendances dans les pêches côtières de l’Atlantique

Ces intervenants nous ont également dit que le premier changement qui les préoccupait était l’atteinte d’une stabilité, car sans la stabilité dans l’accès et l’allocation, il était inutile de mettre en œuvre des changements d’envergure. – L’hon. Geoff Regan, ministre des pêches et des océans, notes pour un discours, stabilisation des ententes de partage des plans de gestion visant les pêches de la côte est, 10 mars 2005
 

La politique précédente avait divisé les zones côtières, voilà qu’elles renaissent de leurs cendres.  Pourquoi?  Parce que les poissons ne mangent plus les petits homards, les crabes et les crevettes […] – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

 

Nous venons témoigner et nous espérons que vous comprendrez que c’est très important pour les régions, on ne parle pas que de la Gaspésie, mais de l’ensemble des collectivités autour du golfe Saint-Laurent.  C’est cinq provinces.  C’est tout ce qu’il nous reste.  S’il vous plaît, gardez-nous en un peu. – O’Neil Cloutier, directeur de l’Alliance des pêcheurs professionnels du Québec, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Nous venons de terminer une étude sectorielle […] Il s’agit d’une analyse du secteur des pêches la plus à jour au Canada.  Un des principaux points qui ressortent de cette étude est que les collectivités côtières éprouvent d’énormes difficultés. – Sandy Siegel, secrétaire exécutif, Union des pêcheurs des Maritimes, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Comme on pouvait le prévoir, une politique économique cherchant exclusivement des solutions capitalistes a causé des torts aux dimensions écologiques et sociales des pêches canadiennes et entraîné des coûts substantiels.  On a qu’à voir les résultats dans les pêches de l’Atlantique. – Parzival Copes, Some Critical Considerations for Policy and Management in Canada’s Atlantic Fisheries, 31 mai 2001

En 1977, quand le Canada a étendu sa zone économique exclusive de 12 à 200 milles marins, on a anticipé un boom économique dans les pêches.  Les banques ont offert des prêts aux pêcheurs et aux transformateurs pour qu’ils agrandissent leurs opérations.  L’État a accordé des subventions pour l’achat de nouveaux bateaux, l’expansion des usines de transformation et la construction de nouvelles usines.  Le déplacement graduel prévu de la flotte étrangère était vu comme une occasion particulièrement bonne de développer au Canada la pêche hauturière au chalut pour le poisson de fond, puis pour les grandes espèces de l’Atlantique([47]).  Avant l’imposition d’un moratoire sur la pêche, trois compagnies verticalement intégrées se sont vu accorder plus de la moitié du poisson de fond pélagique, le reste étant réservé aux pêcheurs côtiers, qui ont également reçu un accès presque exclusif au homard, au crabe et au pétoncle, espèces beaucoup moins précieuses à l’époque qu’aujourd’hui.  Afin de promouvoir le « rendement économique » et de permettre une capture « plus ordonnée », le ministère a créé un système à QI appelé allocation d’entreprise (AE) pour la pêche au poisson de fond pélagique au début des années 1980([48]).

En moins de 10 ans d’utilisation généralisée des AE, les stocks de poissons de fond de l’Atlantique dans la zone canadienne ont connu un effondrement radical et multiple, l’un des pires désastres écologiques des temps modernes, comparé à l’époque par certains à un fléau de proportion biblique.  Personne ne connaît très bien les raisons de cet effondrement; il n’y a jamais eu d’enquête officielle sur le sujet([49]).  Quand les moratoires sur les pêches ont été annoncés pour la première fois, les gens pensaient qu’ils dureraient de cinq à dix ans, après quoi tout reviendrait à la normale comme cela avait été le cas depuis 500 ans.  Pour près de 1 300 localités de la région de l’Atlantique([50]), l’impact social et économique a été désastreux : plus de 40 000 personnes ont perdu leur emploi, ce qui constitue la plus grosse mise à pied effectuée d’un seul coup au pays.  Entre 1992 et 2001, le gouvernement fédéral a dépensé 3,9 milliards de dollars en aide à l’adaptation et au développement, y compris en créant des programmes de retrait de permis pour réduire le nombre de pêcheurs actifs.  Environ 3 700 permis de pêche au poisson de fond de l’Atlantique ont été rachetés en vertu de trois programmes distincts([51]).

Des milliers de Canadiens qui habitent des centaines de localités de l’Atlantique subissent toujours les conséquences de cet effondrement des pêches.  À Terre-Neuve-et-Labrador, la population a diminué de 8 p. 100 (environ 46 000 personnes) depuis 1992‑1993, et de nombreux jeunes ruraux ont dû quitter la province pour chercher du travail ailleurs au Canada([52]).  Contrairement à ce qu’on constate en général ailleurs au pays, la majorité de la population de la région de l’Atlantique est rurale, et environ le quart vit dans des petits villages de pêche. À Terre-Neuve-et-Labrador, ce pourcentage atteint même 54 p. 100([53]).

Le but du Cadre stratégique de mars 2004 « est de lancer les bases d’une pêche atlantique progressant dans la voie de l’autosuffisance, contribuant au bien-être des collectivités côtières et capables de survivre aux ralentissements avec un taux d’insuccès ne dépassant pas la normale et sans l’aide du gouvernement ».  Tels étaient les objectifs du Groupe d’étude des pêches de l’Atlantique en 1982, il y a plus de 20 ans, lesquels influent depuis sur la politique dans la région.  Le Cadre prévoit également la création de « conditions qui, à long terme, permettront aux utilisateurs de la ressource d’être plus autonomes, plus rentables et plus autosuffisants ».  Pour créer ces conditions, le MPO « précisera la façon dont il peut favoriser la viabilité des collectivités côtières » et « accordera aux utilisateurs de la ressource un rôle plus important dans la détermination des objectifs socio-économiques ».  Pour ce qui est du bien-être des populations côtières, il s’agit là d’une « responsabilité collective qui ne saurait reposer exclusivement sur les mesures prises par le MPO ».  Alors que « par le passé, une grande partie de la population côtière comptait sur la pêche pour résoudre des problèmes économiques et sociaux plus vastes », le Cadre soutient aujourd’hui qu’il « est généralement reconnu qu’il n’y a tout simplement pas assez de ressources pour répondre aux besoins toujours croissants en matière d’emploi, de revenu et d’allocation de ressources ».

Durant nos réunions, les représentants du MPO ont indiqué que le ministère n’a pas une politique claire relative à l’emploi dans les pêches, et qu’il ne vise pas non plus à en adopter une; ils ont ajouté que l’assurance-emploi des pêcheurs avait accru la participation à la pêche([54]), constat qu’un témoin a fortement contesté par la suite :

La mentalité économique du MPO est désuète.  Pendant longtemps, les habitants du Canada Atlantique ont été insultés par l’idée présentée à maintes reprises par le MPO que nous avons une pêche associée à l’aide sociale.  J’ai été choqué l’autre jour par les propos de M. Bevan déclarant au Comité que l’assurance-chômage est encore une question majeure dans la pêche.  Est-il au courant de la situation?  Les pêcheurs de homard gagnent 50 000 dollars en quelques semaines.  Les pêcheurs de crabe peuvent faire 100 000 dollars en dix jours.  Ils ne s’inquiètent pas de leur assurance-chômage.  Ce n’est pas cela dont il s’agit du tout.  On ne peut plus utiliser les vieilles questions sociales.  Cet argument est mort.  Il y a une nouvelle pêche dans le Canada Atlantique. – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

En fait, contrairement à ce qu’on croit généralement, les années 1990 ont été une période où les pêches de l’Atlantique se sont appréciées.  L’ironie écologique de l’effondrement, c’est que parce que les poissons de fond, comme la morue, sont des prédateurs naturels des crustacés comme le homard et le crabe, la pêche commerciale de ces espèces a pu se développer rapidement pour devenir dominante dans la région.  La valeur débarquée a atteint de nouveaux sommets et la vocation des usines de transformation a changé en conséquence.  En 2003, trois crustacés et un mollusque de l’Atlantique (homard, crabe des neiges, crevette et pétoncle) comptaient pour plus de 83 p. 100 de la valeur totale des captures.  Les flottilles côtières de petits bateaux, qui assurent 98 p. 100 de l’emploi dans la pêche, ont débarqué environ 75 p. 100 du total des prises de l’Atlantique (environ 1,8 milliard de dollars en 2003, soit près de 84 p. 100 de la valeur totale des débarquements canadiens de 2,2 milliards).

Cela dit, le témoignage annonce un avenir incertain pour les Canadiens des côtes de l’Atlantique qui dépendent de la pêche.  Ainsi, les résultats préliminaires d’une récente étude sectorielle menée par le Conseil canadien des pêcheurs professionnels révèlent que même si les stocks demeurent stables ou augmentent, la tendance économique et démographique dans la région de l’Atlantique menace sérieusement la survie des pêches communautaires.  L’étude indique également que les compressions budgétaires au MPO et le transfert des responsabilités à d’autres niveaux grèvent les seuils de rentabilité de la flottille et créent la méfiance envers le ministère; que le prix des permis de pêche a augmenté radicalement; que la main-d’œuvre vieillit vite; que l’arrivée de la relève est lente; et que le manque de pêcheurs compétents et déterminés pèsera de plus en plus lourd sur les entreprises de pêche.  Le départ des jeunes ruraux est une autre grande source d’inquiétude([55]).
 

D.    Accords de fiducie dans les pêches de l’Atlantique

La stabilisation de l’accès et des allocations est une première étape cruciale.  Pour moi, c’est la première chose que réclament les représentants de ce secteur. – L’hon. Geoff Regan, ministre des pêches et des océans, Délibérations du Comité, 8 février 2005

 

[Les contrats de fiducie] sapent complètement la politique publique, et cela fait cinq ans maintenant que nous tournons en rond.  Nous commençons à en avoir assez […] Nous avons besoin de changements sans plus tarder. – Earle McCurdy, président, Fish Food and Allied Workers Union, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Il faut comprendre que la pêche aujourd’hui, c’est une culture pour nous […] On est profondément ancré dans nos régions.  Si le gouvernement ne s’assure pas que ces deux principes sont maintenus dans la loi, nous allons assister malheureusement […] à un effritement du tissu social en région. – O’Neil Cloutier, directeur de l’Alliance des pêcheurs professionnels du Québec, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Il s’agit d’un problème sérieux, comment allons-nous faire en sorte que la prochaine génération participe à l’industrie de la pêche. – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

 

Bientôt, il sera trop tard pour agir. – Sandy Siegel, secrétaire exécutif, Union des pêcheurs des Maritimes, Délibérations du Comité, 24 février 2005

En 1979, le gouvernement fédéral a mis en place un cadre stratégique à deux volets.  Le premier, la politique de séparation des flottilles, empêchait l’émission de nouveaux permis de pêche à des entreprises, y compris des compagnies de transformation, pour des bateaux de moins de 65 pieds([56]).  Cet écran de protection entre les flottilles côtière et hauturière a été érigé en réponse aux craintes suscitées dans l’Atlantique par la concentration des permis de pêche dans les mains des grandes entreprises ainsi que pour accroître la concurrence entre les acheteurs des produits de la pêche côtière.  Le deuxième élément, la politique du propriétaire-exploitant, prévoit que les permis de pêche côtière ne peuvent servir qu’à leur titulaire, personnellement, afin que les retombées économiques demeurent dans les mains de ceux qui pêchent (les capitaines et les membres d’équipage).

L’appréciation des prises côtières (valant quelque 1,4 milliard de dollars et dans lesquelles le homard et le crabe des neiges représentent les trois quarts du total([57])) n’est pas passée inaperçue chez les transformateurs, les pêcheurs côtiers et les investisseurs extérieurs à la pêche.  On nous a dit que les permis de pêche côtière font de plus en plus l’objet d’accords de fiducie, contrats privés liant légalement les signataires, qui destinent souvent l’usage du permis (l’intérêt bénéficiaire) par intérêt mutuel, aux compagnies ou à des tiers, à l’encontre des politiques du propriétaire-exploitant et de la séparation des flottilles.  Ces subterfuges juridiques, ces contrats au noir, permettent un contrôle occulte des permis et des quotas, minent la politique de l’État et siphonnent le revenu des pêcheurs.  Dans le cas des participants absents de la pêche, qualifiés de pêcheurs « de salon » ou « en pantoufles », les profits de la pêche ne s’accompagnent d’aucun risque de blessures.  Comme les contrats de fiducie sont privés, le MPO nous a appris qu’il ne peut les contrôler ni les enregistrer.

L’accès au capital semble être le moteur des accords de fiducie : parce que les permis de pêche sont temporaires et non transférables de par la loi, les institutions financières ne peuvent pas prêter d’argent contre leur valeur([58]).  Face aux craintes généralisées, le MPO a fait paraître en décembre 2003 un document intitulé Protéger l’indépendance de la flottille côtière dans les pêches de l’Atlantique devant servir de base à sept séances de consultations publiques distinctes de la RPPA en janvier 2004([59]).  Les syndicats de pêcheurs s’opposent fortement aux contrats de fiducie et veulent s’en débarrasser.  Ils ont attiré notre attention sur les faits suivants : le document de travail de 2001 du MPO ne dit rien de ces contrats; le document de décembre 2003 reconnaît qu’ils contreviennent clairement à la politique, mais inclut une liste de questions sur la façon de favoriser la « souplesse »; le nouveau Cadre stratégique affirme maintenant que le MPO compte prévenir leur utilisation([60]).  Les pêcheurs nous ont exprimé un appui quasi unanime au renforcement des politiques du propriétaire-exploitant et de la séparation des flottilles.  Le ministre a exprimé le même appui devant le Comité, mais a également affirmé que les avis sur la question étaient partagés.  Le ministère n’a pas encore expliqué comment il entend donner suite à son engagement.

La question préoccupe beaucoup le Conseil canadien des pêcheurs professionnels et ses organismes membres, depuis leur deuxième assemblée générale tenue en janvier 2000.  Les membres du Conseil estiment que le règlement du problème sera un point tournant pour les pêches et les populations côtières : il en résultera soit un renforcement de la pêche côtière, soit le début de la fin.  La déclaration suivante constitue un bon résumé de la situation :

Le ministère signale qu’il y a un problème, mais il ne fait rien pour le résoudre.  On s’empresse de signer quantité d’accords de fiducie, parce qu’on sait ce qui s’en vient.  La centralisation et la concentration de la ressource continuent à prendre de l’ampleur, alors même que le MPO s’apprête à intervenir, ce qui n’est pas encore chose faite.  Aussi le sol est en train de s’affaisser sous nos pieds. – Sandy Siegel, Union des pêcheurs des Maritimes, Délibérations du Comité, 24 février 2005

Certes, on pourrait modifier le règlement pour préciser que l’« intérêt légal » du titulaire d’un permis de pêche et l’« intérêt bénéficiaire » du permis sont inséparables mais cela ne règlerait pas le problème financier des nouveaux venus, en particulier les jeunes intéressés à faire carrière dans la pêche.  On a dit que la question était urgente : un grand transfert entre générations est prévu d’ici 10 ans, car la majorité des titulaires de permis vont prendre leur retraite (l’âge moyen des chefs d’entreprise étant de 48 ans).  Dans beaucoup de pêches sinon la plupart, les permis valent des centaines de milliers, parfois des millions de dollars.  Les accords de fiducie seraient devenus courants dans la pêche au homard à cause de l’augmentation radicale des prix.  Ainsi, dans la zone 34, les permis se vendraient jusqu’à 850 000 $ en hausse par rapport à 300 000 $ en 1999([61]).

 

E.     Urbanisation de la pêche en Colombie-Britannique
 

La solution de Pearse et McRae était de créer des QIT […] Il y aurait moins de navires et, par conséquent, plus de possibilités de pêche. – David Bevan, MPO, Sous-ministre adjoint, gestion des pêches et de l’aquaculture, Délibérations du Comité, 4 novembre 2004

 

Les solutions du MPO ont créé autant de problèmes économiques, sociaux et écologiques qu’ils en ont réglés – Ecotrust and Ecotrust Canada, Catch-22:  Conservation, Communities and the Privatization of B.C. Fisheries, novembre 2004

 

Le rapport Ecotrust intitulé « Catch 22:  Conservation, Communities and the Privatization of BC Fisheries » est un excellent rapport qui répond pertinemment et en détail aux positions présentées par le professeur Pearse. – Daniel MacInnes, département de sociologie, Université St. Francis Xavier, Délibérations du Comité, 10 février 2005

 

Le modèle de la privatisation des ressources que tente d’implanter le gouvernement canadien est un modèle qui vient de la Nouvelle-Zélande où il y a beaucoup de communautés qui souffrent du fait qu’on a privatisé la ressource.  D’ailleurs, nous avons ce même modèle dans l’Ouest canadien où des gens peuvent témoigner de l’effet de ce modèle sur les collectivités. – O’Neil Cloutier, Directeur de l’Alliance des pêcheurs professionnels du Québec, Délibérations du Comité, 24 février 2005

 

Le MPO va de l’avant avec son plan de privatiser les pêches sans guère penser à l’impact que cela aura sur ceux qui dépendent de la pêche et des activités connexes pour vivre. – Garth Mirau, vice président, United Fish and Allied Workers Union, lettre au Comité, 15 mars 2005

Dans les pêches du Pacifique, qui comptent pour 16 p. 100 de la production canadienne, (368 millions de dollars) et auxquelles participent beaucoup de localités côtières([62]), il n’y a pas de politiques du propriétaire-exploitant ni de séparation des flottilles pour protéger les petits pêcheurs indépendants et leurs communautés.

Pour ce qui est de la pêche au saumon sauvage, plusieurs facteurs contribuent à en menacer la viabilité, comme les pertes de l’habitat et les conditions en mer, les prix déprimés dus à la production aquacole et l’épuisement des stocks dû à la surpêche.  En 1986, le vérificateur général du Canada a constaté que la capacité de capture avait augmenté radicalement à la suite de la modernisation des vaisseaux et des améliorations technologiques, même si le nombre des bateaux de pêche était passé de 6 600 à 4 400 durant les 15 années précédentes([63]).  Dix ans plus tard, la Stratégie fédérale de revitalisation du saumon du Pacifique (le plan Mifflin) a restructuré et rationalisé cette pêche en réformant la politique des permis([64]).  En 1997, quelque 6 500 emplois avaient disparu; en 2000, la flottille avait été réduite de 54 p. 100.  Au lieu d’améliorer la situation économique des localités côtières, le plan Mifflin, selon les témoins, a eu l’effet de les marginaliser davantage.

Le Comité s’est fait dire qu’après des années, la politique fédérale a fini par faire disparaître les permis de pêche des villages côtiers et autochtones, avec pour résultat qu’il n’y a plus guère de retombées économiques de la pêche sur la côte.  Les témoins ont parlé de frustration, de désespoir et d’exode de la population.  Sur la côte ouest de l’île de Vancouver, où il y avait pas mal de pêcheurs commerciaux, ce n’est plus le cas.  Les membres du Comité ont appris que les Nuu-chah-nulth avaient plus de 200 bateaux de pêche avec permis dans les années 1950 et qu’il ne reste plus que 16 bateaux dans des villages où le taux de chômage varie de 70 à 90 p. 100([65]).

 

Tableau 1 

Villages britanno-colombiens ayant perdu le plus de permis de pêche commerciale, 1994-2002