CHAPITRE 16 :
INITIATIVES NATIONALES POUR LA SANTÉ MENTALE

16.1      VERS UNE STRATÉGIE NATIONALE EN MATIÈRE DE SANTÉ MENTALE

Le Comité a entendu l’appel en faveur d’une stratégie nationale pour la santé mentale dès le début de son étude sur la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie[356]. De nombreux témoins ont fait valoir l’importance primordiale d’une stratégie de cette nature, signalant que le Canada est le seul pays du G-8 à ne pas en avoir une. En fait, il y a cinq ans que l’Alliance canadienne pour la maladie mentale et la santé mentale a publié Appel à l’action : Dégager un consensus à l’égard d’un plan d’action national sur la maladie mentale et la santé mentale.

Il importe de le signaler, rien ne prouve que le Canada traite les personnes atteintes de maladie mentale très différemment des autres pays fortement industrialisés, mais l’absence de stratégie nationale représente une sérieuse lacune. Elle symbolise la négligence du gouvernement dans le dossier de la santé mentale; elle empêche aussi la naissance d’initiatives bien concrètes qui seraient bénéfiques aux personnes atteintes de maladie mentale dans l’ensemble du pays.

16.1.1    De quel type de stratégie nationale avons-nous besoin?

De nombreux témoins se sont dits favorables au concept d’une stratégie ou d’un plan national, mais leurs opinions variaient quant à l’objectif précis et au contenu. Beaucoup de suggestions ont été faites sur le rôle du gouvernement fédéral dans l’élaboration d’une stratégie.

Phil Upshall, directeur exécutif national de l’Alliance canadienne pour la maladie mentale et la santé mentale, a déclaré dans son témoignage :

L'Alliance canadienne pour la maladie mentale et la santé mentale préconise l'adoption d'un plan d'action global à l'échelle nationale […] L'option que nous privilégions consiste en un plan d'action national qui serait élaboré par un groupe d'intervenants éminents et reconnus comprenant des consommateurs, des patients et leurs familles. Ce groupe fournirait des conseils aux responsables de l'élaboration des politiques au sein des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Nous croyons qu'il s'agit d'un des éléments essentiels d'une stratégie nationale[357].

Pour sa part, la British Columbia Schizophrenia Society a fait la suggestion suivante :

Il faudrait établir un plan national pour la santé mentale afin de (i) standardiser les soins donnés aux personnes atteintes d’une maladie mentale grave; (ii) surveiller les résultats dans l’ensemble du pays. Ce plan devrait aussi établir des normes nationales en matière d’éducation, d’intervention précoce et de soutien familial qui permettraient d’améliorer le traitement et les soins donnés aux personnes souffrant d’une maladie mentale grave[358].

Certains ont émis l’opinion que le gouvernement fédéral devrait prendre l’initiative d’élaborer un plan national qui, selon Tina Pranger, consultante en santé mentale auprès des Services sanitaires et sociaux de l’Île-du-Prince-Édouard, « permettrait aux provinces et aux territoires d'élaborer, de corriger ou de soutenir leurs propres plans de santé mentale » et « devrait inclure des normes nationales sur la fourniture des services »[359]. D’autres, comme Jocelyne Green, directrice exécutive, Stella Burry Community Services de St. John’s, ont insisté sur la nécessité, pour le gouvernement fédéral, d’« accorder des crédits ciblés et importants pour les services de santé mentale » auxquels les provinces n’auraient droit que « si leurs programmes sont conformes en tous points à des normes nationales, sans porte de sortie pour personne »[360].

Dès le départ, le Comité a reconnu que les questions de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie trouvent un écho auprès de chaque ordre de gouvernement; en réalité, elles touchent la population canadienne tout entière. Des stratégies sont nécessaires à chaque niveau : local, régional, provincial, fédéral et national.

Le Comité juge important de faire la distinction entre « national » et « fédéral » et de préciser clairement à quoi ressemblerait une stratégie nationale en matière de santé mentale au Canada. Beaucoup de gens ont tendance à considérer le gouvernement fédéral comme le lieu privilégié de toute activité nationale et, par conséquent, à lui demander de prendre l’initiative dans l’établissement de stratégies nationales, peu importe le champ d’activité.

Cette façon de faire ne peut pas fonctionner pour la réforme du système de santé mentale. Bien que le gouvernement fédéral ait un rôle de chef de file à jouer dans l’élaboration d’une approche nationale de la santé mentale, il n’est pas responsable du travail d’élaboration et de mise en œuvre. Le Comité est d’avis qu’au Canada tout effort pour établir une approche nationale dans les secteurs de la santé, y compris de la santé mentale[361], doit tenir compte entre autres de l’identité des organisations qui assurent véritablement les services et de la capacité financière de chaque niveau de gouvernement.

Il n’est pas superflu de rappeler que c’est aux provinces et aux territoires qu’il incombe d’offrir à la population des services de santé, y compris de santé mentale. Le gouvernement fédéral n’assume cette responsabilité que pour les Indiens reconnus ou inscrits et les Inuits, le personnel des Forces canadiennes, les détenus sous sa responsabilité et quelques autres groupes qui relèvent de sa compétence[362].

L’influence du gouvernement fédéral sur les services de santé s’exerce surtout par sa capacité financière, c’est-à-dire son pouvoir de dépenser. Les provinces et les territoires reçoivent des paiements fédéraux qu’ils s’engagent à utiliser selon certaines modalités. C’est sur ce principe que reposent des lois fédérales telles que la Loi canadienne sur la santé. Cet état de fait limite le rôle que peut jouer le gouvernement fédéral dans l’élaboration d’une stratégie nationale ou d’un plan d’action national qui vise des domaines dont les provinces et les territoires ont la responsabilité principale.

 

16.1.2   Éléments d’une « stratégie nationale »

Le présent rapport renferme-t-il les éléments d’une « stratégie nationale »? La réponse dépend des attentes que l’on a face au contenu d’une telle stratégie. Certaines des recommandations inédites du Comité ont effectivement une portée nationale. Mais le rapport contient aussi des recommandations destinées à tous les niveaux de gouvernement (fédéral, provincial/territorial, régional et local) et aux fournisseurs de services de santé mentale. Il peut donc, du moins dans une certaine mesure, servir de point de départ à l’élaboration d’une stratégie nationale en matière de santé mentale.

Comme dans ses rapports précédents sur les soins de santé actifs, le Comité a, dans ces pages, formulé des recommandations sur des questions qui ne sont pas de la compétence du gouvernement fédéral. Il n’y a pas moyen de faire autrement pour établir une approche efficace et systématique des services de santé mentale et de toxicomanie.

Le Comité reconnaît que ni les groupes fournisseurs de services ni les gouvernements provinciaux ou territoriaux à qui s’adressent un bon nombre des recommandations du présent rapport ne sont tenus d’y donner suite. Toutefois, son expérience des rapports sur la santé lui a permis de constater que les recommandations, si elles découlent d’un examen rigoureux des informations reçues, sont souvent bien accueillies par leurs destinataires en dépit des limites que posent les champs de compétence. C’est pourquoi le Comité espère que les destinataires évalueront le bien-fondé de ses recommandations sur la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie.

Une question globale que le Comité juge particulièrement importante, étant donné la négligence dont le secteur de la santé mentale fait l’objet depuis des années, est de savoir comment maximiser les chances de faire appliquer les recommandations du rapport. Il est devenu évident qu’un mécanisme s’impose tant pour entreprendre certaines tâches cruciales au niveau national que pour continuer d’assurer une dimension nationale aux questions de santé mentale.

 

16.1.3   Création de la Commission canadienne de la santé mentale

La principale recommandation présentée par le Comité pour atteindre cet objectif, la création d’une commission canadienne de la santé mentale, a été rendue publique par le ministre de la Santé, l’honorable Ujjal Dosanjh, le 24 novembre 2005, déposée au Sénat du Canada et publiée sur le site Web du Comité. À l’occasion de cette annonce, M. Dosanjh a indiqué que le gouvernement du Canada ainsi que les ministres de la santé des provinces et des territoires, exception faite du Québec, s’étaient déjà entendus sur la création de la Commission; ils avaient donné leur aval à la proposition que le Comité avait faite lors d’une réunion fédérale-provinciale-territoriale des ministres de la santé tenue le 23 octobre 2005. Steven Fletcher, porte-parole du Parti conservateur en matière de santé au cours de la 38^e législature, s’est dit lui aussi en faveur de cette mesure.

Avant de présenter une version plus étoffée de cette proposition, le Comité aimerait apporter quelques précisions sur l’importance que revêt l’adhésion déjà donnée par les gouvernements et sur le rôle que la nouvelle Commission jouera dans l’élaboration d’une approche « nationale » de la santé mentale au Canada.

L’annonce de la création de la Commission canadienne de la santé mentale représentait, pour le Comité, l’aboutissement de plusieurs mois de consultations auprès de nombreux intervenants canadiens en santé mentale. Elle a été accueillie avec enthousiasme par tous les groupes qui s’intéressent aux problèmes de santé mentale au Canada. Par exemple, John Service, directeur général de la Société canadienne de psychologie, a écrit ceci :

 À mon sens, l’annonce de la création de la Commission est un événement historique au Canada. Cette commission est susceptible de modifier en profondeur notre façon d’aborder les questions de santé mentale. Pour la première fois, nous aurons un organisme pancanadien pour examiner et signaler les bons coups et les lacunes et pour travailler avec les gouvernements et les intervenants à l’amélioration des conditions de vie des Canadiens.

Il est remarquable de voir que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se sont ralliés en si peu de temps à l’idée d’une commission. Cette communauté de vues témoigne du fait que les gouvernements constatent l’importance de ce besoin et la nécessité d’y répondre aussi rapidement que possible. Il y a lieu de les féliciter pour leur volonté de collaborer et d’en venir à une entente[363].

L’Initiative canadienne de collaboration en santé mentale (ICCSM) s’est réjouie de l’annonce en faisant ressortir les avantages que pourrait présenter la structure de la Commission :

Un point fort de cette commission sera les partenariats qu’elle va mettre en place avec les gouvernements, les employeurs, les organisations parties prenantes du secteur de la santé mentale et les Canadiens atteints de maladies mentales ainsi que leurs familles et leurs aidants naturels. Les comités consultatifs de cette commission joueront également un rôle important pour garantir dans tout le Canada une vaste compréhension et une représentation suffisante des questions ayant trait à la santé mentale[364].

Pour sa part, l’Association canadienne pour la santé mentale (ACSM) a dit, au sujet de la création d’une commission de la santé mentale et de la maladie mentale, qu’il s’agissait d’« une étape importante vers l’élaboration et la mise en application d’une stratégie qui abordera les besoins en matière de santé mentale de tous les Canadiens »[365].

Paul Garfinkel, président et chef de direction du Centre de toxicomanie et de santé mentale, a insisté sur l’importance des objectifs du projet consistant à réduire la stigmatisation et à mettre fin à la discrimination :

Tous les jours, nous apprenons que des patients et leur famille ont retardé le moment de demander un traitement parce qu’ils craignent la stigmatisation sociale qui est associée à un diagnostic de maladie mentale ou de toxicomanie. En fait, les études montrent que les deux tiers des personnes concernées ne se font jamais traiter. Il ne faut pas sous-estimer la force de la stigmatisation. Aussi, l’engagement pris par le gouvernement fédéral de créer une commission nationale pour sensibiliser les Canadiens à la réalité de la maladie mentale — l’objectif fondamental étant d’éliminer toutes les formes de discrimination exercées contre les personnes atteintes de maladie mentale et leur famille — sera accueilli favorablement d’un bout à l’autre du pays[366].

Il n’est pas exagéré de dire que la création de la Commission canadienne de la santé mentale marque une nouvelle ère dans le domaine de la santé mentale au Canada. Pour la première fois, un organisme pourra aider à canaliser les ressources institutionnelles et financières au niveau national vers un secteur qui a été systématiquement négligé. Le Comité félicite de tout cœur les ministres de la santé qui ont souscrit au projet et le gouvernement du Canada, qui a bien voulu financer la nouvelle Commission.

La Commission recevra ses fonds du gouvernement fédéral, mais sa structure institutionnelle accueillera les autres ordres de gouvernement ainsi que des organisations non gouvernementales. Elle conservera son indépendance à l’égard du gouvernement puisque la majorité des membres du conseil d’administration viendront de l’extérieur, tout comme son président (le commissaire à la santé mentale du Canada). Il en résulte qu’aucun groupe, le gouvernement y compris, ne pourra dominer le conseil d’administration. En ce sens, il s’agit d’une initiative à caractère beaucoup plus « national » que « fédéral ».

16.1.4   La dimension nationale du présent rapport

La création de la Commission de la santé mentale est, dans l’esprit du Comité, une des deux grandes composantes de ce qui pourrait constituer une « stratégie nationale ». La seconde est la constitution du Fonds de transition en santé mentale. Cette mesure, si elle est approuvée par le gouvernement fédéral, permettra le transfert de sommes fédérales aux provinces et aux territoires pour accélérer la transition vers un système de santé mentale établi principalement là où vivent des gens qui ont des problèmes de santé mentale et de toxicomanie. La raison d’être du Fonds de transition est expliquée en détail au chapitre 5. Plus loin dans le présent chapitre (section 16.5), il est question de la valeur du Fonds et des sources de financement proposées.

Le Comité reconnaît que beaucoup d’autres recommandations de son rapport comportent aussi une dimension nationale même si elles visent un seul niveau de gouvernement. Ainsi, l’investissement supplémentaire de 25 millions de dollars par an dans la recherche sur les services de santé mentale, qui est proposé au chapitre 11, aura un impact national même si cette recommandation s’adresse uniquement au gouvernement fédéral.

Toutefois, les recommandations portant sur la Commission canadienne de la santé mentale et sur le Fonds de transition en santé mentale impliquent la création d’une nouvelle institution qui fait appel non seulement aux différents niveaux de gouvernement responsables des services de santé mentale, mais aussi aux intervenants qui fournissent ces services et aux personnes qui en bénéficient.

Les répercussions possibles d’une nouvelle commission sont énormes. Si le Fonds de transition vient à être créé, ces deux entités représenteront une injection considérable de ressources institutionnelles et financières dans un secteur qui est négligé depuis des années. La vie de milliers de Canadiens peut s’en trouver améliorée.

Le Comité hésite néanmoins à qualifier son rapport de stratégie ou plan national. Dans d’autres pays, un plan national explique généralement en détail comment les services seront fournis, qui sera responsable de sa mise en œuvre, et devant qui[367]. Le Comité n’a pas apporté ce genre de précisions essentielles dans son rapport, et il n’aurait pas été bien avisé de le faire.

Il reste que les initiatives nationales que le Comité recommande dans son rapport jettent des bases solides pour l’étude des moyens d’élaborer un plan en matière de santé mentale, de le négocier et de le faire approuver par tous les intervenants. Si elles étaient appliquées intégralement, ces initiatives feraient aussi avancer le dossier de la réforme de façon immédiate et concrète, notamment par le déblocage des fonds nécessaires aux provinces et aux territoires pour opérer les transformations requises. En outre, les activités que la Commission de la santé mentale entreprendra d’elle-même (pour abolir la stigmatisation et constituer un centre d’échange des connaissances) permettront de modifier profondément les conditions de vie des personnes atteintes de maladie mentale.

Le présent rapport propose donc un plan d’action dont les recommandations comportent une dimension « nationale ». Ce plan, exécutable, colle à la réalité des soins de santé au Canada. Le Comité espère ardemment qu’aux yeux de tous les intervenants, sa mise en application présage de grands progrès pour les personnes aux prises avec la maladie mentale et la toxicomanie.

16.2      PROPOSITION DE CRÉATION D’UNE COMMISSION CANADIENNE DE LA SANTÉ MENTALE

Cette section reprend la proposition du Comité de créer une commission de la santé mentale, telle qu’elle a été déposée au Sénat du Canada le 24 novembre 2005[368]. Dans la section 16.4, le Comité formule d’autres commentaires qu’il juge important de faire; entre autres, il expose plus en détail le travail que la Commission entreprendra « à l’interne »  (campagne contre la stigmatisation étalée sur dix ans et création d’un centre d’échange des connaissances).

16.2.1   Raison d’être : pourquoi faut-il créer une commission?

Plusieurs facteurs ont amené le Comité à recommander la création de la Commission canadienne de la santé mentale :

a)      Les travaux du Comité et, qui plus est, l’action récente de plusieurs gouvernements provinciaux commencent enfin à diriger le faisceau des projecteurs sur la santé mentale, mais il reste que le problème complexe et répandu de la maladie mentale et de la toxicomanie dans la société canadienne continue d’être négligé. La Commission canadienne de la santé mentale deviendra un centre de coordination national (et non fédéral) très attendu qui pourra veiller à ce que les questions de santé mentale alimentent les débats sociétaux sur les politiques gouvernementales au Canada et accélérer l’élaboration et l’application de solutions efficaces aux problèmes de longue date qui affligent ce secteur.

b)      Les Canadiens les plus directement touchés sont les personnes atteintes de maladie mentale, leur famille, leurs amis et leurs employeurs. Mais quand on sait que, chaque année, une personne sur cinq souffrira de troubles mentaux, presque tous les Canadiens seront touchés, directement ou indirectement, par la maladie mentale ou la toxicomanie. La maladie mentale est véritablement une question d’intérêt national.

c)      Aucun niveau de gouvernement ne dispose à lui seul des ressources nécessaires pour s’attaquer à l’ensemble des problèmes de santé mentale. La création d’une organisation nationale est une importante valeur ajoutée, surtout pour ce qui est d’échanger de l’information et de faciliter la collaboration d’un gouvernement à l’autre et entre les gouvernements et les intervenants.

d)      Dans les secteurs tant public que privé, les problèmes de santé mentale et de toxicomanie sont à l’origine d’une grande proportion des cas d’invalidité, d’absentéisme et de baisse de productivité. Les cas d’invalidité au travail associés à des troubles mentaux et à la toxicomanie augmentent plus rapidement que ceux qui sont associés à d’autres maladies et ont coûté aux entreprises canadiennes, selon les estimations, 18 milliards de dollars par an au cours des dernières années[369]. Les répercussions économiques et sociales sautent aux yeux et concernent tout le monde.

e)      Dans chaque administration publique, qu’elle soit fédérale, provinciale, territoriale ou municipale, la responsabilité des questions de santé mentale est dispersée dans plusieurs ministères et organismes (santé, services sociaux, logement, etc.). Il est notoirement difficile de gérer des dossiers qui touchent plusieurs ministères; les moyens vraiment efficaces de le faire sont rares. La Commission canadienne de la santé mentale sera avantageuse pour tous les gouvernements en facilitant l’échange d’informations sur les meilleurs moyens d’aborder ce problème classique des responsabilités multiministérielles.

f)       Il n’existe pas non plus de mécanisme facilement accessible aux intervenants du secteur de la santé mentale pour échanger des connaissances et diffuser de l’information sur les pratiques exemplaires d’un bout à l’autre du pays. Le Centre national d’échange des connaissances fera partie intégrante de la Commission canadienne de la santé mentale.

g)      Les Canadiens doivent être mieux sensibilisés aux réalités des maladies mentales. Il faut les encourager à comprendre les personnes aux prises avec la maladie mentale et la toxicomanie et à faire preuve d’une plus grande tolérance à leur égard. Une campagne nationale s’impose donc pour combattre la stigmatisation et la discrimination associées à la maladie mentale. La Commission canadienne de la santé mentale sera la mieux placée pour gérer cette campagne à l’échelle nationale.

Le Comité a envisagé d’autres solutions que la création d’une commission nationale, mais il a fini par conclure qu’aucune organisation existante n’a un mandat qui tient compte de la majorité des facteurs énoncés ci-dessus ou qui pourrait être modifié pour en tenir compte. À titre d’exemple, le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies a un mandat trop restreint pour s’occuper de toutes les questions de santé mentale qui intéressent le Comité. De plus, il n’a pas pour rôle de changer l’attitude du public.

Bien que le Conseil canadien de la santé soit l’organisme tout indiqué pour s’occuper de santé mentale, son président, Michael Decter, a dit au Comité que le Conseil est débordé de travail et ne pourra pas se consacrer efficacement au dossier de la santé mentale avant plusieurs années. Le Conseil a notamment pour mandat de surveiller le rendement de tous les systèmes publics de soins de santé. Il est expressément prévu que la Commission canadienne de la santé mentale proposée par le Comité n’aura aucun rôle à jouer dans la surveillance du rendement des services gouvernementaux de santé mentale et de toxicomanie.

Il apparaît clairement au Comité que la création d’une organisation nationale s’impose. Il faut toutefois souligner que la nouvelle Commission ne pourra contribuer à l’amélioration de la santé mentale des Canadiens que s’il existe, au niveau provincial et territorial, de solides structures et des gens motivés pour transformer les politiques, les connaissances et les idées en mesures concrètes sur le terrain. Il en est de même des services de santé mentale fournis par différentes entités fédérales, comme la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada et le Service correctionnel du Canada[370].

Ce que recherche le Comité, c’est que le travail de la nouvelle Commission vienne compléter, et non remplacer, celui qui est accompli par les structures et les personnes déjà en place aux niveaux fédéral, provincial et territorial.

Enfin, convaincu que les solutions structurelles aux problèmes ne doivent pas être permanentes, le Comité recommande que la Commission soit dissoute après dix ans d’existence.

16.2.2   Principes directeurs de la Commission canadienne de la santé mentale

La Commission devra :

§         être une organisation autonome, sans but lucratif et sans lien de dépendance vis-à-vis des gouvernements et des « groupes d’intervenants » existants dans le domaine de la santé mentale;

§         centrer ses activités sur les personnes atteintes de maladie mentale et leur famille;

§         compléter et enrichir les initiatives déjà en cours au Canada et éviter de faire double emploi avec les organisations qui s’occupent déjà de santé mentale;

§         établir des partenariats avec les gouvernements, les employeurs, les organismes de recherche et les fournisseurs de services en santé mentale, les autres organisations du secteur de la santé ainsi que les intervenants en santé mentale aux niveaux national et international;

§         privilégier les politiques et les méthodes de prestation de services en santé mentale qui sont fondées sur des données probantes;

§         examiner, évaluer et déclarer rigoureusement ses propres activités pour veiller à ce qu’elles demeurent appropriées et efficaces et pour maintenir sa crédibilité auprès des gouvernements, des intervenants avec qui elle collabore et la population canadienne.

16.2.3   Mission/mandat de la Commission

La mission de la Commission est la suivante :

§         faciliter, permettre et soutenir une approche nationale des questions de santé mentale;

§         exercer un effet catalyseur sur la réforme des politiques en santé mentale et l’amélioration des services;

§         servir de centre national de coordination où converge une information objective et probante sur tous les aspects de la santé mentale et de la maladie mentale;

§         être une source d’information pour les gouvernements, les intervenants et la population sur la santé mentale et la maladie mentale;

§         sensibiliser tous les Canadiens à la santé mentale et accroître leurs connaissances sur la santé mentale, en particulier chez les personnes en situation d’autorité, comme les employeurs, les membres des professions de la santé et les enseignants;

§         réduire la stigmatisation et la discrimination dont sont victimes les personnes atteintes de maladie mentale et leur famille.

16.2.4   Fonctionnement de la Commission

Pour s’acquitter de sa mission, la Commission établira des relations concertées équivalant à des partenariats avec les gouvernements, les employeurs, les groupes d’intervenants en santé mentale, les associations professionnelles, les organismes de recherche et, tout spécialement, les personnes atteintes de maladie mentale et leur famille. Elle nouera ces relations avec des organisations et des comités existants comme l’Institut canadien d’information sur la santé, les Instituts de recherche en santé du Canada, l’Alliance canadienne pour la maladie mentale et la santé mentale et ses organismes membres, la  Global Economic Roundtable on Mental Health and Addiction, le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, l’Agence de santé publique du Canada, les comités fédéraux, provinciaux et territoriaux sur la santé mentale et la toxicomanie et d’autres organisations qui œuvrent dans le domaine.

Le travail de coordination et de collaboration réduira le dédoublement des efforts et facilitera la coopération entre tous les intervenants, surtout les gouvernements et les fournisseurs de services.

Pour remplir ses fonctions de collaboration, la Commission formera des comités consultatifs qui s’ajouteront aux partenariats. Elle décidera de leur nombre et de leur composition, mais l’existence de deux comités consultatifs sera obligatoire : l’un composé de représentants du gouvernement fédéral et de tous les gouvernements provinciaux et territoriaux et l’autre, de représentants des communautés autochtones du Canada[371].

La Commission viendra en aide aux gouvernements, aux employeurs et aux fournisseurs de services dans un esprit non conflictuel, en reconnaissant le caractère unique des circonstances dans lesquelles les politiques et les services de santé mentale se concrétisent dans chaque collectivité. Toutes les collectivités pourront toutefois tirer parti de l’expérience acquise ailleurs, surtout à la lumière du lien établi entre les soins primaires et communautaires et les services de santé mentale les plus efficaces, secteurs où l’information sur les pratiques exemplaires est particulièrement utile tant aux collectivités qui veulent améliorer l’efficacité de leurs propres services qu’aux gouvernements des provinces et des territoires.

16.2.5   Activités de la Commission

Les activités de la Commission se répartissent en six grandes catégories :

a)       Développement d’une stratégie nationale de la maladie mentale

§         Proposer des buts relativement à la santé mentale, à la maladie mentale et à la toxicomanie ainsi qu’un cadre d’élaboration d’un plan stratégique national permettant de les atteindre, étant donné que le plan doit :

o        tenir compte des plans fédéraux, provinciaux et territoriaux existants en santé mentale;

o        tenir compte du fait que la responsabilité gouvernementale en matière de santé mentale est en grande partie interministérielle (c.-à-d. qu’elle n’est pas exclusive aux ministères de la santé).

§         Informer les gouvernements, les intervenants et la population sur les questions de santé mentale (la section 16.2.9 explique les avantages d’une source d’information telle que la Commission pour les gouvernements).

§         Présenter un rapport annuel à la conférence fédérale-provinciale/territoriale des sous-ministres de la santé et des sous-ministres responsables des services sociaux (et d’autres ministres au besoin).

§         Veiller à ce que les questions qui reçoivent l’attention de la Commission concordent avec les intérêts de son conseil et de ses comités, compte tenu de leur évolution au fil du temps.

b)       Synthèse des connaissances pertinentes pour les appliquer au contexte canadien

§         Établir des instruments de mesure, des indicateurs et des outils fiables et valables que les gouvernements et les autorités sanitaires peuvent utiliser pour contrôler le rendement de leur système de santé mentale au fil des ans.

§         Établir des exigences repères pour différents types de services qui font partie de l’éventail complet des services de santé mentale.

c)        Encouragement de la recherche

§         Par l’intermédiaire de l’Institut canadien d’information sur la santé et de Statistique Canada, recueillir régulièrement des données sur la santé mentale des Canadiens et offrir aux chercheurs et aux gouvernements une base de données exhaustive sur son site Web.

§         Encourager les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) à soutenir la recherche sur les structures et/ou les mécanismes les plus aptes à offrir efficacement la gamme complète des services dont ont besoin les personnes aux prises avec la maladie mentale ou la toxicomanie.

§         Encourager les IRSC à soutenir la recherche sur les moyens de mesurer les résultats des services de santé mentale, afin que les gouvernements puissent évaluer le succès et l’efficacité de leurs programmes de santé mentale.

d)       Collaboration, intégration et réseautage

§         Appuyer la formation de consensus qui vise l’adoption des approches optimales au niveau du système et des meilleures pratiques cliniques et méthodes de prestation de services fondées sur des données probantes.

§         Faciliter l’échange de connaissances entre les gouvernements et les groupes d’intervenants au sujet des approches efficaces, de l’évolution récente et des innovations.

§         Promouvoir l’intégration des soins primaires et d’autres types de services, comme les traitements secondaires et tertiaires et les programmes de promotion de la santé et de prévention des maladies.

§         Stimuler la collaboration entre les intervenants en toxicomanie et en santé mentale en vue d’améliorer les services offerts aux nombreux toxicomanes qui souffrent aussi d’une maladie mentale.

§         Donner des renseignements sur les moyens les plus efficaces et efficients d’intégrer les services destinés aux personnes qui ont des troubles concomitants.

§         Travailler de concert avec les employeurs et d’autres organisations, comme la Table ronde des entreprises sur la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie, en vue de concevoir des programmes visant à réduire le fardeau de la maladie mentale et de la toxicomanie pour ceux qui en souffrent et pour l’économie.

e)        Éducation et sensibilisation du public

§         Mettre en œuvre un programme national contre la stigmatisation en vue de sensibiliser les Canadiens aux réalités de la maladie mentale et, en définitive, d’éliminer la stigmatisation et toutes les formes de discrimination contre les personnes aux prises avec la maladie mentale et leur famille.

§         Organiser des campagnes de communication ciblées sur des aspects précis de la maladie mentale (p. ex. les signes de dépression grave) et pour des publics particuliers (p. ex. les enfants d’âge scolaire).

§         Sensibiliser les Canadiens aux moyens d’optimiser leur santé mentale et celle de leurs proches.

§         Promouvoir la santé mentale de la population et la prévention de la maladie mentale et de la toxicomanie.

§         Parrainer des activités telles que des conférences, des séminaires et un programme de distinctions annuelles pour souligner le mérite des gens qui font preuve d’un leadership exceptionnel dans le domaine de la santé mentale.

f)        Échange de connaissances

§         Créer un centre d’échange des connaissances basé sur Internet pour assurer la diffusion de l’information sur la santé mentale.

§         Publier des études, des rapports et d’autres documents sur la santé mentale.

§         Suivre l’évolution des politiques et des services de santé mentale à l’échelle nationale et internationale et, le cas échéant, intégrer les renseignements obtenus dans le site Web du Centre d’échange des connaissances.

§         Faire en sorte que le Centre d’échange des connaissances soit accessible aux personnes atteintes de maladie mentale, à leur famille, aux soignants, aux employeurs, aux chercheurs, aux gouvernements et aux autres intervenants.

§         Dans le site web du Centre d’échange des connaissances, établir des liens avec les sites pertinents exploités par les gouvernements provinciaux et les groupes d’intervenants.

La Commission impartira une partie du travail à contrat et accomplira l’autre partie elle-même pour le compte de diverses institutions canadiennes et internationales, notamment des gouvernements et des organisations non gouvernementales.

Il faut souligner que la Commission aura un caractère consultatif et facilitateur, et non pas opérationnel, mis à part certains travaux de recherche et projets compatibles avec sa mission.

Plus précisément, la Commission n’exercera pas les fonctions suivantes :

§        Fournir elle-même des services, sauf la gestion du Centre d’échange des connaissances et de la campagne nationale contre la stigmatisation ou dans le contexte de ses activités à contrat pour d’autres institutions.

§        Surveiller le rendement des services de santé mentale gouvernementaux. Elle reconnaîtra explicitement que chaque gouvernement a des services de santé mentale qui correspondent à ses caractéristiques particulières.

16.2.6   Composition du conseil de la Commission

La Commission sera constituée en vertu d’une loi fédérale ou d’un autre texte officiel (p. ex. acte constitutif d’une société sans but lucratif).

Deux principes doivent être respectés dans la composition du conseil d’administration :

§        Premièrement, comme l’indiquent les principes directeurs énoncés plus haut, la Commission sera « sans lien de dépendance vis-à-vis des gouvernements et des groupes d’intervenants existants dans le domaine de la santé mentale ». Par conséquent, aucun groupe d’intervenants, même un gouvernement, ne pourra avoir la majorité des sièges au conseil.

§        Deuxièmement, pour plus d’efficacité, il faudra limiter la taille du conseil. On s’assurera de la contribution suffisante de tous les groupes d’intervenants en faisant bon usage des comités consultatifs (y compris le comité consultatif gouvernemental fédéral-provincial/territorial et le comité consultatif des Autochtones dont il a été question plus haut).

Ces deux contraintes, combinées aux précédents établis pour la composition des conseils d’administration de l’Institut canadien d’information sur la santé et de l’Institut canadien de la sécurité du patient, amènent le Comité à recommander que le conseil de la Commission canadienne de la santé mentale soit composé de 19 membres, dont le tiers environ représenteraient les gouvernements et les deux tiers environ n’auraient pas de lien avec un gouvernement.

Par conséquent, le conseil d’administration de la Commission sera composé :

a)      de cinq membres nommés par les gouvernements provinciaux, soit un des provinces de l’Atlantique, un du Québec, un de l’Ontario et deux des provinces de l’Ouest;

b)      d’un membre nommé conjointement par les trois gouvernements territoriaux;

c)      d’un membre nommé par le gouvernement fédéral;

d)      de onze membres choisis par les sept membres issus des gouvernements, pour représenter divers intervenants en santé mentale, notamment les personnes atteintes de maladie mentale, leur famille, les soignants, les fournisseurs de services, les professionnels de la santé et les employeurs. Aucun de ces onze membres ne peut représenter une organisation en particulier et chacun d’eux doit être largement reconnu comme représentatif du milieu de la santé mentale en général;

e)      d’un président qui ne représente pas un gouvernement (le commissaire canadien de la santé mentale), choisi par les sept membres issus des gouvernements.

Les membres du conseil exerceront des mandats de trois ans renouvelables une fois. Tous, y compris le commissaire, occuperont leur charge à temps partiel.

16.2.7   Personnel de la Commission

Le personnel à temps plein de la Commission, qui comptera au départ de 25 à 30 personnes, relèvera d’un directeur exécutif.

16.2.8   Financement de la Commission

Tout le financement (dont le montant est étudié actuellement par le Comité) sera assuré par le gouvernement fédéral. Le budget consistera en :

§         un financement de base pour le conseil, le personnel et les activités de la Commission;

§         des fonds « réservés » pour l’établissement et la gestion du Centre d’échange des connaissances;

§         des fonds « réservés » pour la sensibilisation du public, la campagne contre la stigmatisation et les autres campagnes d’information.

 

16.2.9   Annexe

Chaque gouvernement a une foule de problèmes à surmonter dans ses efforts pour améliorer les services destinés aux personnes atteintes de maladie mentale. Certains de ces problèmes sont propres à un gouvernement, mais de nombreux autres sévissent partout. C’est à l’égard de ces derniers que la Commission peut jouer un rôle utile pour tous les gouvernements, en les informant sur les méthodes qui se sont avérées les plus efficaces dans d’autres provinces et d’autres pays (autrement dit sur les pratiques exemplaires) et en évitant ainsi à chacun de devoir lui-même recueillir et évaluer l’information.

Voici quatre exemples qui illustrent ce raisonnement :

a)       Décisions sur les investissements stratégiques

Pour bien planifier la transformation des services de santé mentale à l’échelle provinciale, régionale et communautaire, il est crucial que les gouvernements disposent d’une information probante sur les pratiques les plus efficaces ailleurs au Canada et dans d’autres pays industrialisés. Sans cette information, les gouvernements ne peuvent guère se défendre contre les pressions qu’on leur fait subir pour qu’ils adoptent des politiques et des pratiques fondées uniquement sur des données non scientifiques ou des modes passagères.

En recueillant de l’information et en évaluant les pratiques utilisées ailleurs, la Commission assurera le leadership nécessaire à l’établissement d’un consensus naturel sur les pratiques exemplaires.

b)       Soins primaires et services communautaires

Dans tout le pays, on expérimente de nouvelles façons d’intégrer les services de santé mentale dans des cliniques multidisciplinaires de soins primaires et d’offrir des services communautaires. L’évaluation de l’efficacité de ces expériences et la comparaison des pratiques exemplaires fondées sur des données probantes seront très utiles tant aux gouvernements qu’aux fournisseurs de services.

c)         Maladie mentale chronique

Les gens qui souffrent de maladie mentale chronique ont besoin de différents services, dont plusieurs (logements sociaux, par exemple, et divers programmes de soutien du revenu et de formation) ne sont pas offerts par les ministères de la santé. Étant donné que ces services relèvent généralement de différents ministères, souvent il n’existe pas de mécanisme, ou du moins pas de mécanisme tout indiqué, pour coordonner l’éventail des services dont une même personne a besoin. Puisqu’aucun ministère n’a la responsabilité exclusive d’une personne souffrant de maladie mentale, même un gestionnaire de cas combatif — à n’en pas douter un des éléments de la solution — aura de la difficulté à travailler avec plusieurs ministères. Le problème est d’autant plus ardu que certains de ces services, comme les logements sociaux, n’ont plus la cote dans les milieux politiques depuis quelques années.

La Commission aidera les gouvernements de deux façons : 

§         premièrement, en évaluant les mécanismes utilisés ailleurs pour coordonner efficacement la prestation de services multiministériels destinés à un même client et en proposant des options aux gouvernements;

§         deuxièmement, en déterminant les lacunes dans les services nécessaires et en encourageant les gouvernements à les combler.

d)       Ressources humaines en santé mentale

Il est bien connu qu’une grave pénurie de ressources humaines existe dans tous les services de santé mentale. Il est admis, aussi, que les programmes existants de formation (et de perfectionnement des travailleurs en place) ont besoin d’être modifiés.

À titre d’exemple :

§         Peu de travailleurs en santé mentale ont la formation nécessaire pour aider les personnes qui souffrent de troubles concomitants. Souvent, on traite les problèmes de santé mentale et de toxicomanie chez une même personne l’un à la suite de l’autre, ce qui est rarement efficace parce que les problèmes sont reliés. La solution consiste à apporter de gros changements dans la formation des travailleurs.

§         Les infirmières praticiennes et les autres infirmières ont besoin d’une formation plus poussée sur les moyens d’aider les personnes atteintes de maladie mentale et de dépister les troubles concomitants. Il faut pour cela modifier les programmes d’études, ce qui est toujours très long et difficile. Les familles ont aussi besoin d’une formation analogue, mais dans un cadre communautaire.

§         Il faut modifier les règles régissant ce secteur d’activité pour que les cliniques de soins primaires multidisciplinaires deviennent le principal point d’entrée du système de santé mentale transformé. La résistance aux changements est inévitable.

§         L’évaluation des compétences requises pour fournir différents services de santé mentale permettra d’établir des prévisions exactes sur le nombre de travailleurs en santé mentale          qui seront nécessaires dans les différentes catégories au Canada.

La Commission renforcera la capacité des gouvernements d’apporter des changements semblables à ceux qui sont décrits ci-dessus, en sa qualité d’organisation informée et autorisée qui exerce des pressions au niveau national et garde son indépendance par rapport aux gouvernements, aux groupes d’intérêts, aux fournisseurs de services et aux responsables des programmes de formation et de sensibilisation destinés aux travailleurs en santé mentale.

16.3      MISE EN ACTIVITÉ DE LA COMMISSION

Comme indiqué précédemment, le ministre Dosanjh a, le 24 novembre 2005, annoncé que le gouvernement du Canada et les ministres de la santé des provinces et des territoires, exception faite du Québec, avaient souscrit à la création de la Commission canadienne de la santé mentale et que le gouvernement du Canada avait consenti à financer ce nouvel organisme. De l’avis du Comité, il est essentiel d’agir rapidement; aussi recommande-t-il :

107

Que la Commission canadienne de la santé mentale soit constituée et entre en activité d’ici le 1er septembre 2006. Que les principes directeurs, le mandat, le mode de fonctionnement et les activités de la Commission canadienne de la santé mentale correspondent à la description donnée aux sections 16.2.2 à 16.2.5 du présent rapport. Que la composition du conseil d’administration de la Commission et de son personnel corresponde à la description donnée aux sections 16.2.6 et 16.2.7 du présent rapport. Que le gouvernement du Canada affecte 17 millions de dollars par an au fonctionnement et aux activités de la Commission; de ce montant, 5 millions de dollars par an seraient consacrés à une campagne nationale contre la stigmatisation, 6 millions de dollars par an à la création du Centre d’échange des connaissances et 6 millions de dollars par an au fonctionnement de la Commission.

16.4      AUTRES COMMENTAIRES SUR LA CRÉATION DE LA COMMISSION CANADIENNE DE LA SANTÉ MENTALE

16.4.1   Nature de la « représentation » au sein de la Commission

Le Comité tient à formuler quelques autres observations sur le mode de sélection qu’il envisage pour les membres du conseil d’administration de la Commission canadienne de la santé mentale et sur la nature de leur rôle.

La composition du conseil d’administration a été pensée de manière à encourager les politiques et les mesures de sensibilisation innovatrices qui permettront d’améliorer grandement les conditions de vie des personnes aux prises avec la maladie mentale à l’échelle du pays. Le Comité et les gouvernements provinciaux qu’il a consultés jugent important d’inclure, parmi les membres issus des gouvernements, un représentant des trois territoires, en grande partie à cause de leurs fortes populations autochtones. C’est, pour le Comité, un moyen de faire passer les intérêts des peuples autochtones du Canada à l’avant-plan des priorités de la Commission.

Il sera crucial de réaliser un équilibre dans la sélection des douze administrateurs non issus des gouvernements. Le Comité est convaincu que ces administrateurs ne doivent pas être des « représentants » d’une organisation ou d’un groupe d’intervenants en particulier ni être vus comme tels.

Il sera évidemment essentiel que tous les groupes d’intervenants transmettent l’ensemble de leurs opinions et de leur expertise non seulement aux divers comités consultatifs que la Commission créera, mais aussi au conseil d’administration même. Toutefois, il faudra absolument que les membres du conseil évitent de se considérer, ou d’être considérés, comme les représentants d’un des groupes d’intérêts spécialisés qui font maintenant partie intégrante du réseau de la santé mentale. Il n’y a pas de place au conseil pour le cloisonnement qui est encore trop courant dans l’organisation et la prestation des services de santé mentale. Les membres du conseil doivent être en mesure de considérer le système dans son ensemble et d’en faire le centre de leurs préoccupations.

Pour la Commission, la clé du succès consistera à prendre en considération un large éventail de points de vue et à les synthétiser pour établir un programme général cohérent qui permettra d’améliorer les conditions de vie des personnes qui souffrent de maladie mentale ou de toxicomanie dans tout le Canada. Il faudra choisir attentivement les représentants non gouvernementaux du conseil pour qu’ils apportent une grande variété d’expériences mais puissent quand même évaluer l’action à mener en priorité dans une perspective nationale.

Assurément, le conseil aura besoin parmi ses membres de gens qui connaissent bien les différents horizons de la santé mentale. Il devra accueillir, d’abord et avant tout, des personnes aux prises avec la maladie mentale et des membres de leur famille. Il devra aussi compter des personnes qui connaissent, par expérience, les problèmes touchant les Autochtones et les besoins des enfants et des jeunes, ainsi que des fournisseurs de services de la profession médicale et de l’extérieur et des experts du plus grand nombre possible de secteurs de la santé mentale.

Les représentants de tous ces horizons pourront aussi fournir un apport à la Commission par le truchement des comités consultatifs qui seront créés. Le Comité estime que, de cette façon, la Commission pourra avoir accès à la gamme complète des opinions qu’elle a besoin de connaître pour adapter ses initiatives aux besoins des personnes atteintes de maladie mentale, sans être obligée de s’appuyer sur une structure tellement lourde qu’elle ne puisse plus s’acquitter de son mandat.

16.4.2   Campagne contre la stigmatisation

Dans son premier rapport sur la santé mentale, le Comité a consacré un chapitre entier à la stigmatisation et à la discrimination[372]. À maintes reprises, les témoins ont dit au Comité qu’un effort systématique pour réduire la stigmatisation et combattre la discrimination s’imposait afin d’améliorer la situation des personnes atteintes de maladie mentale.

Au cours des audiences tenues dans différentes régions du pays, cet argument a été repris par Jean-Pierre Galipeault, de The Empowerment Connection :

Tous les efforts déployés dans l'élaboration d'une politique de santé mentale, pour la réforme du système et pour la participation du bénéficiaire et des membres de la famille seront vains si on ne fait pas d'efforts pour aborder les problèmes de la stigmatisation et de la discrimination[373]. 

Pour le Comité, l’organisation d’une campagne soutenue contre la stigmatisation est l’un des éléments clés du mandat de la Commission canadienne de la santé mentale. Il incombera à la Commission de préciser la façon de monter cette campagne, mais le Comité juge important de résumer ses propres conclusions sur la question.

Dans son premier rapport, le Comité a cité Heather Stuart, professeure à l’Université Queen’s, qui soulignait l’importance de bien choisir les interventions de lutte contre la stigmatisation. Voici ce qu’elle a dit au Comité :

En ce qui concerne les interventions de lutte contre la stigmatisation, comment arrêter ce phénomène et la discrimination? Nous apprenons de l’Association mondiale de psychiatrie qu’il n’y a pas de solution unique. C’est une perte de temps et d’énergie de se lancer dans une vaste campagne d’éducation du public destinée à améliorer l’alphabétisation comme intervention d’anti-stigmatisation car les couches de la population ont des points de vue différents[374].

M^me Stuart a aussi fait ressortir les liens entre plusieurs dimensions du travail de lutte contre la stigmatisation. Elle a indiqué au Comité qu’en ce qui a trait au choix judicieux des interventions, il s’est avéré important de toucher les gens à un niveau émotionnel autant qu’intellectuel et de mettre à contribution des personnes aux prises avec la maladie mentale :

Lorsque nous avons parlé de cibler les choses, nous essayions de cibler les expériences. Nous avons réfléchi que nous devions les amener à un niveau émotionnel. Nous devions les amener à se rendre compte que tout leur système de croyances était quelque peu injustifié. L’une des meilleures façons de le faire a consisté à construire des situations dans lesquelles les malades mentaux pouvaient rencontrer des gens qui n’avaient peut-être jamais rencontré une personne atteinte d’une maladie mentale, dans des situations contrôlées et constructives. Ces personnes ont parlé de leur maladie mentale. Elles ont transmis des renseignements factuels mais, élément plus important, elles ont transmis des informations à un niveau humain. C’est ce qui a fait la différence[375].

Tara Marttinen a repris ce point de vue en faisant part au Comité de son expérience des discussions qu’elle a eues au sujet de sa maladie :

[…] je me suis entretenue avec toute une diversité de personnes et de groupes au sujet de ma maladie. Comme je suis saine, que je m'exprime bien et que l'on peut m'approcher, les gens sont généralement plus réceptifs pour en apprendre au sujet de la maladie et j'essaie, personnellement, de battre les obstacles que constitue la stigmatisation que l'on rencontre souvent chez les gens. Je recommande donc très fortement de mettre en œuvre un programme des ambassadeurs en santé mentale qui ne fasse pas appel à des bénévoles. Je pense que ce genre de fonction devrait être rémunérée et que l'application de ce programme devrait permettre d'éliminer une partie des stigmates que doivent endurer une grande partie des gens souffrant de maladie mentale[376] .

Jean-Pierre Galipeault a dit au Comité que ce genre d’effort doit être fait au niveau local et sur une longue période.

Il y a la bonne vieille méthode du porte-à-porte, que je commence à appeler la méthode « un quartier à la fois ». Il y a quelques années, la directrice d'un programme de santé mentale du centre-ville de Dartmouth m'a demandé ce que nous pouvions faire pour que les bénéficiaires soient perçus comme des citoyens à part entière. Je crois [qu’une] partie de la réponse, c'est que ceux d'entre nous qui œuvrons dans ce domaine ont la responsabilité de donner un coup de main à cet égard. Je lui ai dit de tracer un rayon de un quartier ou de deux quartiers à partir du centre du programme et de tenir une assemblée publique locale, et de demander aux bénéficiaires d'y assister et de parler aux citoyens de ce secteur. Je lui ai dit de commencer par aller frapper aux portes, distribuer des dépliants, inviter les gens à sortir et leur dire de quelle façon les bénéficiaires contribuent au mieux-être économique de ces quartiers ainsi qu'à la mosaïque culturelle de cette collectivité. On travaille dans ces deux quartiers pendant quelques mois, ou une année, et ensuite, on passe à deux autres quartiers. Je pense que c'est une méthode longue et lente, mais je crois que ça fait partie de la solution[377].

Plusieurs témoins ont signalé qu’il était important de débloquer des ressources dans l’ensemble du pays pour ce genre de campagne. L’honorable Elvy Robichaud, ministre de la Santé et du Mieux-être du Nouveau-Brunswick, a indiqué au Comité :

La stigmatisation est plus difficile à éliminer et n'est pas visée par la Loi sur les droits de la personne, contrairement à la discrimination. À cet égard, le gouvernement fédéral pourrait jouer un rôle de premier plan. Les campagnes de lutte contre la stigmatisation et de marketing social sont coûteuses et les frais s'y rattachant dépassent souvent les ressources financières de notre province. Il serait de loin préférable que toutes les provinces et les territoires participent et lancent des campagnes essentiellement semblables. En règle générale, on peut adapter ces campagnes à chaque province et territoire du Canada. De plus, c'est un domaine dans lequel le gouvernement fédéral a fait preuve de compétence et de leadership — en ce qui a trait au tabac, par exemple — et dans lequel les initiatives fédérales seraient profitables à toutes les provinces et à tous les territoires[378].

Reid Burke, directeur exécutif de l’Association canadienne pour la santé mentale, division de l’Île-du-Prince-Édouard, a fait ressortir la nécessité de mener des campagnes contre la stigmatisation qui s’étendent sur une longue période et de promouvoir la possibilité de rétablissement :

La solution, c'est le marketing social et le changement des attitudes. Ça ne se fera pas avec une seule campagne. ParticipAction a pris de dix à quinze ans, et tout le monde a maintenant une bonne compréhension de l'importance de la bonne forme physique. Si nous voulons appeler cela la « bonne forme mentale » ou le « mieux-être mental », il faudra un effort concerté dans ce pays pour consacrer des fonds au marketing social qui normalise la santé mentale. Je ne pense pas que cela éliminera les effets dévastateurs de la maladie, mais nous devons semer l'espoir, tout autant que favoriser la guérison et la résilience[379].

Le Comité a été très impressionné par les initiatives du gouvernement australien qui ont pour but de sensibiliser les gens aux réalités de la maladie mentale et de combattre la stigmatisation. Il estime tout particulièrement que nous avons beaucoup à apprendre de la société privée sans but lucratif appelée beyondblue, qui a été créée en octobre 2000 en vue de mieux faire connaître la dépression. Financée par le gouvernement australien, cette société fonctionne en partenariat avec les services de santé, les écoles, les milieux de travail, les universités, les médias et les organismes communautaires, ainsi qu’avec les personnes qui souffrent de dépression, profitant ainsi de l’expertise en la matière et des expériences personnelles du problème[380].

Dans son plan pour les années 2005 à 2010, beyondblue signale ce qui suit :

§         En tant qu’organisation nationale indépendante, beyondblue peut déborder du cadre de la politique et des stratégies gouvernementales pour exercer son influence dans les États, les territoires, les collectivités locales et dans toute l’Australie régionale et rurale. beyondblue établira de nouveaux programmes et élargira les programmes existants pour répondre aux besoins prioritaires qui se font jour au niveau national dans la prévention, le traitement et la connaissance de la dépression, de l’anxiété et des problèmes connexes de consommation d’alcool et de drogue.

§         Au chapitre de la dépression,beyondblue dispose de ressources collectives nationales plus importantes que celles de n’importe quel État australien. Il est financièrement avantageux pour les gouvernements de tous les États et territoires de collaborer avec beyondblue pour leurs stratégies de promotion, de prévention et d’intervention précoce. Le rendement du site Web et des programmes nationaux est supérieur aux résultats du travail mené séparément par les gouvernements des États et des territoires.  

§         Les États et les territoires bénéficient déjà de la compréhension accrue de la dépression suscitée par les programmes nationaux de sensibilisation de beyondblue, sa bonne réputation auprès des médias et de la population et son site Web, qui offre une collection de feuillets d’information, un guide d’auto-évaluation interactif en ligne au sujet de la dépression, un centre des médias et des liens utiles[381].

 M. Dermot Casey, secrétaire adjoint, Priorités sanitaires et Prévention du suicide, au ministère de la Santé et du Vieillissement du gouvernement de l’Australie a dit au Comité que les diverses initiatives prises par l’Australie ont permis d’accroître d’environ 10 points de pourcentage les connaissances de la population australienne sur la maladie mentale depuis 1996. Il a aussi indiqué ceci :

[…] nos données sur les prises de contact avec les hôpitaux et sur des prises de contact avec les services de santé révèlent que la proportion de la population qui cherche à obtenir des soins est plus grande qu’au moment où nous avons réalisé notre étude épidémiologique. Nous pourrions en conclure qu’au moins les gens sont maintenant plus prêts à chercher un traitement […][382]

Une étude récente des répercussions de beyondblue confirme l’évaluation de M. Casey :

Les données confirment que beyondblue a eu un effet positif sur certaines opinions au sujet du traitement de la dépression, et plus particulièrement le counselling et la médication, et de l’utilité de demander de l’aide en général. Ces résultats donnent à penser que les campagnes nationales de sensibilisation sont efficaces pour améliorer les connaissances de la population en santé mentale. Ils démontrent aussi l’utilité possible d’un suivi de l’acquisition des connaissances auprès de la population[383].

Six points se dégagent par conséquent pour l’organisation d’une campagne contre la stigmatisation au Canada. Les données recueillies montrent clairement que, pour être efficace, une campagne contre la stigmatisation doit :

1.       cibler des publics bien précis;

2.       se dérouler sur une longue période;

3.       à la fois sensibiliser les gens aux réalités de la maladie mentale et susciter leur participation à un niveau émotionnel;

4.       donner un rôle de porte-parole à des personnes atteintes de maladie mentale;

5.       mettre l’accent sur les possibilités de rétablissement et valoriser la contribution positive des personnes atteintes de maladie mentale aux collectivités locales;

6.       affecter des ressources nationales qui peuvent être adaptées aux situations régionales et locales.

D’après le Comité, ces leçons devraient orienter la Commission canadienne de la santé mentale dans l’élaboration et la mise en œuvre de la campagne de lutte contre la stigmatisation dont elle a été chargée.

 

16.4.3   Centre d’échange des connaissances

Comme indiqué plus haut, la deuxième grande tâche à laquelle la Commission canadienne de la santé mentale s’attellera est la création d’un centre d’échange des connaissances. De nombreux témoins ont souligné la nécessité de cette mesure.

De plus, en octobre 2005, le Comité a reçu de trois chercheurs émérites une proposition détaillée qui contenait des recommandations très proches de ses propres intentions. Les observations qui suivent sont tirées de la proposition de Goering, Goldner et Lesage[384] et viennent étoffer la proposition du Comité exposée plus haut sur la création de la Commission (voir la section 16.2.1).

Les auteurs préconisent l’établissement d’un « réseau canadien d’application des connaissances sur les services de santé mentale », dont les fonctions ressemblent beaucoup à celles du Centre d’échange des connaissances et aux fonctions apparentées de la Commission décrites dans la proposition du Comité. Le réseau serait : 

une ressource nationale spécialisée qui faciliterait l’application des connaissances sur les services de santé mentale, et notamment l’utilisation des synthèses d’études et des pratiques exemplaires concernant l’organisation et la prestation des services de prévention, de traitement, de réadaptation et de soutien en santé mentale dans tout le pays […] Le réseau faciliterait l’échange des meilleures informations disponibles sur les services de santé mentale entre les producteurs et les utilisateurs de ces informations au Canada. Il aiderait à traduire les résultats de la recherche en politiques et en pratiques « arrimées » à la réalité[385].

En s’appuyant sur une analyse de plusieurs organisations canadiennes (dont le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, l’Institut canadien d’information sur la santé et les Instituts de recherche en santé du Canada), les auteurs ont constaté que « plusieurs personnes et organisations au Canada participent d’une façon ou d’une autre à l’application des connaissances sur les services de santé mentale, mais cette fonction n’est généralement pas leur principale activité » et qu’« il n’y a pas actuellement d’effort national investi tout spécialement dans la fonction d’application des connaissances sur les services de santé mentale[386] ».

Selon le Comité, la meilleure façon d’exercer cette fonction est de la confier à une « organisation neutre, qui n’est pas liée à un mandat en cours ni guidée par les intérêts d’un groupe d’intervenants, sauf en ce qui concerne l’application des connaissances »[387]. Cette organisation produirait « des synthèses d’études, des rapports nationaux et des relevés de pratiques exemplaires sur l’organisation et la prestation de services de prévention, de traitement, de réadaptation et de soutien en santé mentale »[388] à l’intention des gouvernements, des fournisseurs, des personnes atteintes de maladie mentale et de leur famille.

Les auteurs formulent l’observation suivante :

L’application judicieuse des connaissances requiert aussi l’expertise nécessaire pour déterminer ce qui constitue des connaissances valables et la capacité de concevoir et de mettre en pratique des méthodes optimales de transfert et d’utilisation du savoir. L’expertise dans le domaine des services de santé mentale est vitale étant donné les problèmes particulièrement difficiles et complexes auxquels le secteur est confronté : stigmatisation, discrimination et faible visibilité auprès du public[389].

À cette fin, il y aurait lieu de « pousser » les résultats de la recherche vers les utilisateurs, de faire en sorte qu’il soit plus facile de « tirer » l’information de la base de données de l’organisation et de faciliter les échanges entre ceux qui « poussent » et ceux qui « tirent », de façon à obtenir ce qui suit :

« Pousser » les résultats de la recherche vers les utilisateurs :

§         résultats de recherche pertinents et de qualité supérieure dans le domaine de la prévention et des services de santé mentale;

§         nouveaux résumés ou synthèses d’études sur les services de santé mentale;

§         nouveaux rapports nationaux sur l’état du système de santé mentale;

§         nouveaux rapports nationaux sur la santé mentale des Canadiens;

§         nouveaux relevés de pratiques exemplaires pour les services de santé mentale;

§         trousses d’outils permettant d’évaluer la fidélité et les résultats des programmes.

Faire en sorte qu’il soit plus facile de « tirer » l’information :

§         base de données renfermant des synthèses, des rapports nationaux et des relevés de pratiques exemplaires;

§         évaluation des besoins en connaissances sur les services de santé mentale;

§         développement des capacités par la formation et la sensibilisation des utilisateurs, c.‑à‑d. planificateurs et décideurs aux niveaux fédéral, provincial et territorial, dirigeants de fournisseurs de services et d’organisations communautaires et défenseurs des personnes atteintes de maladie mentale.

Faciliter les échanges entre ceux qui « poussent » et ceux qui « tirent » :

§         service de consultation rapide sur les questions prioritaires d’après les meilleures informations disponibles;

§         symposiums, séminaires et ateliers d’information qui facilitent l’échange de connaissances;

§         portail Internet complet qui favorise l’échange de connaissances^[390].

Le Comité pense, comme les auteurs, que le Centre d’échange des connaissances devrait « collaborer avec les organisations existantes des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et de l’extérieur pour éviter le double emploi et veiller à ce que ses efforts apportent une valeur ajoutée »[391].

Les auteurs signalent avec raison que de nombreuses tâches devraient être exclues du mandat du Centre : 

§         financer et entreprendre des projets de recherche;

§         reconstituer des connaissances, des données ou de l’information existantes;

§         reconstituer des ressources et des outils existants qui servent au transfert des connaissances (p. ex. Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé);

§         gérer des bases de données de recherche;

§         offrir un service 1-800 à des personnes qui veulent avoir accès à des services de santé mentale;

§         orienter la défense des intérêts du système et des bénéficiaires et fournisseurs de services;

§         mettre en pratique les connaissances (mettre en œuvre les politiques ou les services aux niveaux provincial, régional, local et individuel)^[392].

Le Comité est d’avis que la Commission nationale de la santé mentale devrait s’inspirer de ces observations en établissant le Centre d’échange des connaissances.

16.5      NÉCESSITÉ D’UN INVESTISSEMENT FÉDÉRAL EN SANTÉ MENTALE

Comme indiqué au chapitre 5, il serait très avantageux d’accélérer la transition vers un système qui repose sur des services communautaires de santé mentale. Les études recensées dans ce chapitre montrent que les soins communautaires donnent de meilleurs résultats dans le domaine de la santé mentale[393] et que le traitement en milieu communautaire peut améliorer l’accès aux soins tout en rendant le système de santé mentale plus viable. Les soins communautaires facilitent en outre la participation des personnes atteintes de maladie mentale, de leur famille, des services communautaires et des organismes de santé bénévoles à l’organisation et au fonctionnement du système.

Surtout, les services communautaires de santé mentale favorisent le rétablissement des personnes souffrant de maladie mentale en leur donnant plus d’autonomie et d’indépendance. Celles-ci acquièrent la capacité de vivre en société avec un minimum d’intervention de la part des services officiels et apprennent à prendre leurs propres décisions dans toute la mesure du possible.

Malgré ces avantages, nous avons vu au chapitre 5 que le mouvement en faveur d’un système de services communautaires n’est pas fermement implanté. Dans bien des cas, il y a eu désinstitutionnalisation sans la mise en place du soutien communautaire requis. Résultat, beaucoup trop de personnes aux prises avec la maladie mentale se sont retrouvées en prison et dans des refuges pour sans-abri, au point où les prisons et les refuges sont devenus les hôpitaux psychiatriques du 21^e siècle. Autrement, ce sont les familles qui assument le fardeau.

Une partie du problème réside dans la difficulté établie de financer les coûts de la transition entre les soins en établissement et les soins communautaires. Pendant la période de transition, l’ancien système doit continuer de fonctionner jusqu’à ce que le nouveau soit en place. Comme il l’a expliqué au chapitre 5, le Comité estime que, pour mener à bien cette transition, il faudra que le gouvernement fédéral effectue un investissement ciblé qui prendrait la forme d’un fonds de transition en santé mentale.

De l’avis du Comité, le Fonds de transition en santé mentale (FTSM) devrait avoir deux grandes composantes : le Panier de services communautaires (PSC), qui aiderait les provinces et les territoires à fournir des services aux personnes atteintes de maladie mentale au sein de la collectivité, et l’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale (IALSM), qui affecterait des fonds fédéraux à la construction de nouvelles unités de logement abordable et à des programmes de suppléments au loyer de façon à ce que les personnes atteintes de maladie mentale puissent louer un logement convenable aux prix du marché alors qu’elles ne pourraient pas le faire autrement.

Ces deux mesures, à l’instar de la Commission canadienne de la santé mentale, seraient abolies au bout de dix ans; elles ne créeraient pas de nouvelles obligations de financement illimité pour le gouvernement fédéral.

En ce qui a trait au Panier de services communautaires, les études montrent que le coût du  soutien et du traitement est à peu près le même en milieu communautaire que dans un système qui repose sur les services en établissement[394]. Autrement dit, après que le nouveau système aura trouvé sa vitesse de croisière, les provinces et les territoires pourront le financer au même coût que l’ancien système, ce qui permettra au gouvernement fédéral de se retirer du dossier. Pour sa part, l’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale a un objectif précis : éliminer la discrimination dont les personnes atteintes de maladie mentale sont victimes à l’égard du logement abordable; cette initiative viendra aussi à échéance au bout de dix ans.

Comme il l’a indiqué au chapitre 5, le Comité a minutieusement rédigé ses recommandations de manière à ce que le Fonds de transition en santé mentale soit véritablement un fonds de transition. Il vise uniquement à supporter les frais occasionnés par la transition d’un système de services de santé mentale à un autre, qui au bout du compte coûtera la même chose. En ce sens, il diffère de nombreuses autres initiatives fédérales qui sont aussi censées être des fonds de transition, par exemple le Fonds pour l’adaptation des soins de santé primaires. Trop souvent, ces initiatives fédérales entraînent la création de nouveaux programmes qui doivent être soit financés par de nouveaux fonds provinciaux, soit abandonnés lorsque cesse le financement fédéral à qui ils doivent leur existence. Elles imposent des obligations financières permanentes aux gouvernements provinciaux et territoriaux.

Le Comité croit fermement que le gouvernement fédéral doit verser les fonds nécessaires pour accélérer la transformation des services de santé mentale. C’est pourquoi il a formulé les recommandations suivantes au chapitre 5 :

108	Que le gouvernement du Canada crée un Fonds de transition en santé mentale pour accélérer la transition vers un système où la prestation des services en santé mentale se fera essentiellement dans la collectivité. Que les sommes versées dans ce fonds soient mises à la disposition des provinces et des territoires au prorata de la population et que la gestion du Fonds soit confiée à la Commission canadienne de la santé mentale dont la création a été entérinée par tous les ministres de la Santé à l’exception de celui du Québec. Que le Fonds serve à financer des activités : ·         qui autrement n’auraient pas vu le jour, c’est-à-dire qu’elles représentent un surcroît de dépenses par rapport aux dépenses courantes augmentées de la hausse annuelle normale des dépenses globales de santé; ·         qui faciliteront la transition vers l’établissement d’un système reposant essentiellement sur la prestation des services en santé mentale dans la collectivité. Que, dans le contexte du Fonds de transition en santé mentale, le gouvernement du Canada lance une Initiative d’aide au logement pour la santé mentale afin de financer la construction de logements abordables et des programmes de suppléments au loyer pour donner aux personnes atteintes de maladie mentale les moyens de louer un appartement au taux du marché.
	·         Que, dans la gestion du volet logement du Fonds de transition en santé mentale, la Commission canadienne de la santé mentale travaille en étroite collaboration avec la Société canadienne d’hypothèques et de logement.

 

L’existence d’un fonds de transition qui vient s’ajouter aux sommes que les provinces et les territoires consacrent actuellement à la santé mentale ne doit pas nuire à l’amélioration de la productivité dans la prestation des services. Elle ne doit pas non plus dissuader les intervenants en santé mentale d’utiliser les deniers publics aussi efficacement que possible. Le Comité juge important que les ministères de la santé aient accès aux économies découlant des gains de productivité de façon à pouvoir les investir dans tout le système de santé au lieu de les réserver au secteur de la maladie mentale et de la toxicomanie.

16.5.1   Gestion du Fonds de transition

Le Comité croit fermement que la Commission canadienne de la santé mentale devrait gérer le Fonds de transition en santé mentale. La Commission sera une organisation véritablement nationale dotée d’une expertise unique en santé mentale. Elle pourra consulter tous les intervenants sur les meilleurs moyens d’utiliser les sommes à bon escient et pourra collaborer avec les provinces et les territoires pour déterminer les caractéristiques du Fonds et la façon de l’administrer et de le mettre en œuvre.

Comme indiqué au chapitre 5, la Commission ne déciderait pas de l’utilisation des sommes tirées du Panier de services communautaires, mais s’assurerait qu’elles servent à faciliter la transition vers des services communautaires (équipes de suivi intensif dans la communauté, programmes de gestion du sevrage à domicile et services de gestion des cas graves et d’intervention en cas de crise) et à augmenter le montant que les provinces et les territoires dépenseraient autrement pour les services de santé mentale. C’est à dessein que le Comité n’a pas spécifié les programmes qui entreraient dans le Panier de services communautaires. Autrement dit, il n’a pas essayé d’établir la liste complète des services pouvant bénéficier du Fonds de transition en santé mentale.

Au chapitre 5, le Comité a expliqué les nombreuses raisons qui l’ont poussé à adopter cette approche non directive. Sa décision tient en partie au fait qu’il n’a pas l’expertise nécessaire pour déterminer les programmes à financer. De plus, il faut prendre en compte la diversité des réalités régionales et locales : les besoins sont tellement variés et les ressources réparties si différemment qu’aucun organisme national n’est bien placé pour décider dans le détail des services qui méritent d’être financés. Dans le présent rapport, le Comité ne fait que donner des exemples de services qui, à son avis, pourraient bénéficier du Fonds de transition.

Le Comité estime également que l’affectation des sommes aux provinces et aux territoires devrait se faire en fonction de la population. Dans les territoires, l’accès aux services de santé communautaires pose un problème particulier, car la faible population est dispersée dans de vastes régions éloignées.

Le gouvernement fédéral a reconnu l’existence de ces difficultés à la réunion des premiers ministres de septembre 2004 en établissant le Fonds d’accès aux soins de santé dans les territoires (150 millions de dollars sur cinq ans). Le Comité est conscient de la situation et des besoins propres aux territoires. Selon lui, ils devraient recevoir des sommes supplémentaires pour que les services communautaires de santé mentale puissent être offerts aux populations éloignées. Le Comité recommande donc :

109	Que le gouvernement fédéral verse aux territoires une somme supplémentaire qui viendrait s’ajouter à l’affectation provenant du Fonds de transition en santé mentale, calculée au prorata de la population, en vue de les aider à répondre aux besoins des collectivités éloignées, isolées et non urbaines.

 

Le Comité constate en outre que certaines des petites provinces ont soulevé des préoccupations analogues au sujet du financement au prorata de la population. Il estime que, dans le cas de l’Île-du-Prince-Édouard, il faudrait examiner attentivement la possibilité de rajuster le niveau de financement au prorata de la population de manière à ce que la province reçoive assez de fonds pour réaliser la transition vers les services communautaires de santé mentale.

Comme le Comité l’a fait observer au chapitre 5, le gouvernement fédéral, les intervenants et les Canadiens en général sont en droit de savoir que les sommes provenant du Fonds de transition en santé mentale : a) sont affectées à des projets communautaires de santé mentale; b) servent à augmenter le montant total que chaque gouvernement consacre à l’amélioration de la santé mentale et au traitement des maladies mentales. L’objectif est que le Fonds de transition serve à faciliter la transformation du système de santé mentale, et non à remplacer les sommes que dépensent déjà les provinces et les territoires.

Le Comité comprend que les provinces et les territoires ne sont pas favorables à l’idée de faire rapport au gouvernement fédéral ou à une organisation nationale sur leur gestion des dépenses en matière de santé. Il est toutefois convaincu de la nécessité de rendre compte, d’une façon ou d’une autre, de l’utilisation des sommes provenant du Fonds. C’est pourquoi il recommande :

110

Que l’utilisation des sommes provenant du Fonds de transition en santé mentale fasse l’objet d’une vérification externe, menée par les vérificateurs généraux des provinces, pour que les dépenses soient conformes aux deux objectifs du Fonds de transition, à savoir : a)     financer les projets communautaires de santé mentale; b)     augmenter le montant total que chaque gouvernement consacre à l’amélioration de la santé mentale et au traitement des maladies mentales.

 

La vérification externe permettra aussi de voir si les sommes provenant du Fonds de transition demeurent séparées du reste du système de santé. En aidant les ministres et les sous-ministres de la santé des provinces et des territoires à résister aux pressions internes exercées par leur gouvernement, cette séparation empêchera les sommes du Fonds de transition en santé mentale de disparaître dans le système des soins actifs.

16.5.2   Calcul estimatif du coût total du Panier de services communautaires

À l’heure actuelle, nous ne disposons pas de données fiables sur ce qu’il en coûterait pour transformer le système de santé mentale axé sur les soins en établissement en un système de type communautaire. Pour bien évaluer les coûts, il faudrait effectuer une analyse fondée sur les besoins non seulement dans chaque province et territoire, mais aussi dans les différentes régions des provinces et territoires, étant donné que les services offerts et les besoins non satisfaits varient grandement d’une collectivité à l’autre.

Le « système » de santé mentale est diversifié et fragmenté; la plupart des services sont indépendants les uns des autres. Il devient donc très difficile d’évaluer, même à peu près, les besoins et les insuffisances du système. Dans ce contexte, le Comité s’est appuyé sur le travail d’autres organisations pour établir une estimation raisonnable de la valeur d’un fonds de transition valable.

En 2000, le ministère de la Santé et des Soins de longue durée de l’Ontario a constitué neuf groupes de travail régionaux chargés de recommander des améliorations dans les services de santé mentale de la province; il a recommandé entre autres la restructuration du réseau des hôpitaux psychiatriques, une stratégie de réinvestissement et une réforme des services de santé mentale[395]. Le groupe de travail de Toronto-Peel, comme les autres groupes régionaux, a présenté une série de recommandations sur l’éventail complet des services de santé mentale[396]. Il a également évalué globalement ce qu’il en coûterait pour transformer le système de santé mentale de sa région[397].

L’estimation dont le Comité s’est servi repose sur les travaux de ce groupe. Au lieu d’essayer d’établir le coût de chaque recommandation, le groupe de travail de Toronto-Peel a évalué « selon un ordre de grandeur » la hausse du financement de base requise pour les services de santé mentale de sa région. Il a conclu que, pour réaliser une transformation satisfaisante, il fallait un investissement d’environ 245 millions de dollars sur cinq ans.

Le groupe de travail de Toronto-Peel a mené une des rares études systématiques et détaillées sur les besoins du système de santé mentale au Canada qui ait évalué les coûts de la transformation du système. Le Comité n’ignore pas que le secteur visé est essentiellement urbain et qu’il combine une région assez bien desservie, Toronto, à l’une des régions les plus mal desservies de l’Ontario dans le domaine des services de santé mentale, Peel.[398]

Qui plus est, la région de Toronto-Peel est très diversifiée sur le plan socioéconomique. Le groupe de travail a dû mettre en balance les lacunes et les besoins en ressources de chaque partie de cette région. De même, il appartiendrait à chaque province et territoire de déterminer où le besoin de services se fait le plus sentir et où il serait préférable d’allouer des ressources supplémentaires. Le Comité estime que l’évaluation des coûts effectuée par le groupe de travail de Toronto-Peel est un instrument de base utile pour calculer les besoins généraux du système de santé mentale au Canada.

Afin de déterminer la valeur globale du Fonds de transition pour l’ensemble des provinces et des territoires, le Comité a, par extrapolation, déduit le montant nécessaire pour tout le pays à partir des données démographiques de la région de Toronto-Peel. En 2001, année du dernier recensement, Toronto-Peel regroupait 30,42 p. cent de la population de l’Ontario, et l’Ontario avait 38,02 p. cent de la population canadienne. Par extrapolation, le montant total dont le Canada a besoin serait de 2,148 milliards de dollars.

Le groupe de travail de Toronto-Peel a demandé que le montant supplémentaire soit réparti sur cinq ans. Le Comité estime, pour deux raisons, qu’il serait préférable de répartir la valeur du Fonds de transition sur dix ans :

§         D’abord, en raison de la pénurie de ressources humaines et de logements supervisés dans le secteur de la santé mentale, le système ne pourrait pas bien absorber toute la valeur du Fonds de transition en l’espace de cinq ans.

§         Ensuite, il est irréaliste de penser que le gouvernement fédéral aura les moyens de combler les lacunes dans le financement des services en l’espace de seulement cinq ans.

Le Comité juge qu’une période de transition de dix ans est réaliste, bien qu’il reconnaisse qu’il ne sera peut-être pas possible de mettre en place d’un seul coup tous les programmes requis. Il pourrait être nécessaire d’y aller graduellement et d’accroître le financement au fil du temps. C’est pourquoi le Comité recommande :

111	Que le Panier de services communautaires, un des éléments du Fonds de transition en santé mentale, soit doté d’un budget moyen de 215 millions de dollars par an sur une période de dix ans, pour un total de 2,15 milliards de dollars.

 

C’est beaucoup d’argent, mais ce total est bien inférieur au montant estimatif de 2,7 milliards de dollars que le gouvernement de l’Ontario dépense à lui seul pour les soins de santé mentale chaque année[399] ou aux 14,4 milliards de dollars qu’ont coûté la maladie mentale et les problèmes de consommation de drogue et d’alcool au Canada en 1998[400].

16.5.3   Initiative d’aide au logement pour la santé mentale

Le chapitre 5 a expliqué en détail que le manque de logements à prix abordable est un des principaux problèmes auxquels sont confrontées les personnes atteintes de maladie mentale. Comme ces personnes n’ont souvent que peu de revenu, voire aucun, elles sont souvent forcées de vivre dans des quartiers où sévissent la criminalité, le trafic de drogue et la violence. Pour leur part, les sans-abri auraient des problèmes de santé mentale dans une proportion de 30 à 40 p. cent [401].

Selon les données fournies par la Société canadienne d’hypothèques et de logement, 15 p. cent de la population canadienne ne dispose pas d’un logement abordable, suffisamment grand et de qualité acceptable[402]. La situation est bien pire pour les personnes aux prises avec la maladie mentale : c’est le cas de 27 p. cent d’entre elles (quelque 140 000)[403]. Autrement dit, les personnes souffrant de maladie mentale sont presque deux fois plus nombreuses que le Canadien moyen à avoir des besoins en logement non satisfaits. Le Comité est d’avis qu’il s’agit de discrimination à l’égard des personnes atteintes de maladie mentale.

D’après l’Association canadienne pour la santé mentale, le nombre de logements abordables créés par le gouvernement du Canada est passé de 24 000 à 940 entre 1980 et 2000[404]. Dans beaucoup de villes, les gens qui dépendent d’un programme public de soutien du revenu n’ont pas les moyens de se payer un logement de qualité à prix abordable. Par exemple, en Colombie-Britannique, les bénéficiaires de prestations d’invalidité ou d’aide sociale reçoivent 325 $ par mois pour le logement alors que le loyer moyen dépasse 600 $ par mois à Vancouver; même les logements délabrés en maison de chambres coûtent en moyenne 350 $ par mois.

Le Comité a conclu de façon non équivoque au chapitre 5 qu’il faut accroître : l’offre de logements à prix abordable; les subventions permettant de louer des appartements existants aux prix du marché; les services de soutien pour faciliter la vie dans la collectivité.

Il est essentiel que la nette augmentation des services de soutien destinés aux personnes atteintes de maladie mentale se fasse dans le cadre d’une initiative d’aide au logement qui s’adresse à la même clientèle. Autrement, le programme ne pourra pas atteindre ses objectifs. Par conséquent, tous ces services devront être financés dans le volet Panier de services communautaires du Fonds de transition en santé mentale.

Le gouvernement fédéral a commencé à réinvestir dans le logement abordable, principalement par l’intermédiaire de la Société canadienne d’hypothèques et de logement. Récemment, il a prolongé l’Initiative nationale pour les sans-abri, qui finance des services communautaires tels que des refuges d’urgence et des centres d’accueil. Il aussi établi le Programme d’aide à la remise en état des logements, qui aide financièrement les ménages à faible revenu, les personnes handicapées et les Autochtones à entreprendre des travaux pour rendre leur logement conforme aux normes de salubrité et de sécurité et qui facilite la réparation de centres d’hébergement pour les victimes de violence familiale et l’adaptation du domicile de personnes âgées à faible revenu[405].

En outre, dans le cadre de l’Initiative en matière de logement abordable, le gouvernement fédéral s’est entendu avec les provinces et les territoires pour partager les coûts de construction de nouvelles unités de logement abordable et pour offrir des suppléments au loyer aux ménages à faible revenu.  Il ne dispose toutefois pas de programmes d’aide au logement conçus expressément pour les personnes souffrant de maladie mentale.

Le Comité juge inexcusable le manque de logements convenables et abordables pour les personnes atteintes de maladie mentale. Il est consternant de voir que ces personnes sont presque deux fois plus nombreuses (27 p. cent) que la population en général (15 p. cent) à avoir besoin d’un logement. Selon la Société canadienne d’hypothèques et de logement, pour réduire ce chiffre à la moyenne nationale il faudrait qu’environ 56 500 personnes atteintes de maladie mentale aient accès à une forme ou une autre de logement abordable[406].

Idéalement, le Comité aimerait que tous les Canadiens aient accès à un logement abordable, mais ce n’est pas un objectif réaliste à court terme. Il veut toutefois que cesse la discrimination exercée actuellement contre les personnes souffrant de maladie mentale. C’est pourquoi il a recommandé la création de l’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale, qui formerait un volet du Fonds de transition en santé mentale. C’est aussi pour cette raison que le Comité a recommandé la mise en chantier de 57 000[407] nouvelles unités de logement abordable.

Les personnes atteintes de maladie mentale n’ont pas toutes les mêmes besoins. Certaines manquent de services de soutien, alors que d’autres, plus autonomes, ont du mal à trouver un logement convenable. Le Comité estime qu’un programme servant à répondre à leur besoin impérieux de logement devrait réserver 60 p. cent de ses fonds à des subventions au loyer et 40 p. cent à la construction de nouvelles unités de logement.

Le Comité estime également que l’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale devrait cibler au départ les subventions au loyer en raison de l’urgence d’agir pour remédier à la pénurie de logements[408]. L’Initiative s’inspirerait des programmes existants d’aide au logement, et ses coûts seraient partagés avec les provinces à l’exemple des projets actuels de logements supervisés destinés entre autres aux sans-abri.

Le Comité est tellement convaincu de l’urgence de remédier à la pénurie de logements qu’il recommande que le gouvernement fédéral paie la totalité des subventions au loyer pendant les trois premières années. On donnerait ainsi le coup d’envoi au programme tout en se laissant du temps pour conclure des ententes avec les provinces et les territoires.

Plus précisément, le Comité recommande qu’au cours des trois premières années de l’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale, 80 p. cent des personnes bénéficiant d’un logement reçoivent un supplément au loyer de 6 020 $ la première année et 4 250 $ chacune des années suivantes. Les 20 p. cent qui restent s’installeraient dans des unités nouvellement construites au coût de 75 000 $ l’unité[409]. La proportion de suppléments au loyer et d’unités neuves passerait à 60 p. cent et à 40 p. cent, respectivement, au cours de la 4^e à la 7^e année, et à 40 p. cent et 60 p. cent, respectivement, au cours de la 8^e à la 10 année.

Le tableau ci-dessous montre que le coût total s’élèverait à 2,24 milliards de dollars sur dix ans, pour un coût annuel moyen de 224 millions de dollars.

 

Année	Nbre d’unités neuves	Coût des unités neuves	Nbre de nouveaux suppléments au loyer	Coût des nouveaux suppléments au loyer	Nbre de suppléments au loyer qui continuent d’être versés	Coût des suppléments au loyer qui continuent d’être versés	Coût total des suppléments au loyer	Coût annuel total	Nbre de personnes qui n’ont plus de besoin impérieux de logement
1	1 129	84,675	4 520	27,210	0	0,000	27,210	111,885	5 649
2	1 129	84,675	4 520	27,210	4 250	19,210	46,420	131,095	11 295
3	1 129	84,675	4 520	27,210	9 040	38,420	65,630	150,305	16 947
4	2 260	169,500	3 388	10,198	13 560	28,815	39,013	208,513	22 595
5	2 260	169,500	3 388	10,198	16 948	36,015	46,212	215,712	28 243
6	2 260	169,500	3 388	10,198	20 336	43,214	53,412	222,912	33 891
7	2 260	169,500	3 388	10,198	23 724	50,414	60,611	230,111	39 539
8	3 388	254,100	2 258	6,800	27 112	57,613	64,413	318,513	45 186
9	3 388	254,100	2 259	6,797	29 371	62,413	69,210	323,310	50 832
10	3 388	254,100	2 258	6,797	31 629	67,212	74,008	328,108	56 478
Total	22 591	1694,325	33 887	142,815		403,325	546,140	2 240,465

Tableau : Analyse des coûts de l’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale

Source : Données fournies par la Société canadienne d’hypothèques et de logement. Tous les coûts sont en millions de dollars.

 

L’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale s’appuierait sur des politiques de logement et des pratiques exemplaires en matière de logements supervisés, elles-mêmes fondées sur des données probantes. Il faudrait aussi envisager des approches innovatrices de la part des gouvernements, des autorités sanitaires et des organisations sans but lucratif, par exemple le regroupement de leurs subventions en vue de former des partenariats avec des locataires pour l’achat de logements. Ces approches pourraient aider à affronter les réalités économiques que représente la hausse des loyers et des dépenses en capital.

Le Comité recommande donc :

112	Que le gouvernement du Canada investisse 2,24 milliards de dollars sur dix ans dans l’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale, qui ferait partie du Fonds de transition en santé mentale. Que le but de l’Initiative soit de faire en sorte que la proportion de personnes atteintes de maladie mentale qui ont besoin d’un logement abordable de qualité et de taille convenables, actuellement de 27 p. cent, soit ramenée à la moyenne nationale des gens qui ont le même besoin (15 p. cent), en permettant à 57 000 personnes atteintes de maladie mentale d’avoir accès à un logement abordable.
	Que, pendant la durée de l’Initiative, 60 p. cent de ses fonds servent à verser des suppléments au loyer à des personnes atteintes de maladie mentale qui ne pourraient pas autrement se payer un logement au prix du marché, et 40 p. cent soient destinés à la construction de nouvelles unités de logement abordable. Que, pour que le plus grand nombre de personnes possible bénéficie d’une aide immédiate, 80 p. cent des fonds disponibles soient affectés aux suppléments au loyer pendant les trois premières années de l’Initiative et que, durant cette période, le gouvernement fédéral assume la totalité de ces suppléments, après quoi ce coût sera partagé selon les ententes existantes entre le fédéral, les provinces et les territoires. Que soient encouragées des approches innovatrices de la part des gouvernements, des autorités sanitaires et des organisations sans but lucratif, comme le regroupement de subventions en vue de former des partenariats avec des locataires pour l’achat de logements. Qu’au terme des dix ans d’existence de l’Initiative, la Société canadienne d’hypothèques et de logement soit mandatée pour faire en sorte que le pourcentage de personnes atteintes de maladie mentale qui ont besoin d’un logement abordable de qualité et de taille convenables équivaille à celui de la population en général.

 

16.5.4   Autres éléments du Fonds de transition

Le Comité croit qu’en plus du Panier de services communautaires et de l’Initiative d’aide au logement pour la santé mentale, plusieurs éléments majeurs devraient faire partie du Fonds de transition.

16.5.4.1      Initiatives axées sur les problèmes de consommation d’alcool et de drogue, les comportements dépendants et les troubles concomitants

L’Enquête sur les toxicomanies au Canada, étude épidémiologique nationale récente de la consommation d’alcool et de drogue et des comportements dépendants dans l’ensemble du pays, montre qu’environ 3,5 millions de Canadiens ont un important problème de consommation d’alcool, 2,1 millions, de cannabis et 330 000, d’autres drogues illicites[410]. Pour beaucoup d’entre eux, les problèmes de consommation et les comportements dépendants ont des effets très graves qui se traduisent par des préjudices et des souffrances considérables. Les données sur la morbidité et la mortalité révèlent que la consommation d’alcool et de drogue est à l’origine de taux de suicide élevés, de morts accidentelles et d’invalidités (y compris celles associées aux accidents de la route), de comportements violents et d’activités criminelles, de maladies physiques et de la transmission de maladies infectieuses comme l’hépatite C, la tuberculose, le VIH et le sida. Une étude réalisée en 1996 par le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, Les coûts de l’abus de substances au Canada, évaluait à 18,4 milliards de dollars le coût économique estimatif des problèmes de consommation pour l’année 1992 au Canada, chiffre qui incluait les coûts directs des soins de santé et de l’application de la loi et les coûts indirects occasionnés par la perte de productivité[411].

Les services publics de prévention, de traitement et de soutien pour les problèmes de consommation et la dépendance sont principalement fournis par les gouvernements provinciaux et territoriaux dans la catégorie des services de santé généraux. Idéalement, un large éventail de services coordonnés existerait pour les problèmes de consommation, tel que celui décrit dans le récent plan-cadre du gouvernement de la Colombie-Britannique, Every Door is the Right Door: A British Columbia Framework to Address Problematic Substance Use and Addiction[412] :

§         Promotion de la santé et prévention primaire, ce qui comprend des activités de prévention générales et ciblées

§         Prévention secondaire et intervention précoce, ce qui comprend des activités de prévention indiquée, de dépistage précoce et de traitement précoce

§         Traitement standard et maîtrise de soi avec certaines mesures de soutien

§         Traitement intensif et réadaptation et soutien de longue durée.

Il faudrait aussi des programmes conçus pour répondre aux besoins de groupes donnés, comme les personnes âgées, les jeunes et les Autochtones, en vue de prévenir et de traiter de façon optimale l’alcoolisme et la toxicomanie. Des mesures s’imposent aussi pour d’autres comportements dépendants, comme le jeu compulsif.

Dans la plupart des régions du pays, il n’existe pas d’éventail complet de services visant les problèmes de consommation et les comportements dépendants. Il est impossible d’obtenir une bonne évaluation du total des fonds alloués par les provinces et les territoires à ces services, car ils sont intégrés aux coûts généraux des soins de santé. Il n’existe pas non plus de statistiques nationales sur le nombre de Canadiens participant à des programmes de traitement des toxicomanies. Selon le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, une somme annuelle d’environ 400 millions de dollars est consacrée actuellement aux services de traitement des problèmes de consommation d’alcool et de drogues à l’échelle du pays[413]. Il ressort d’une étude épidémiologique nationale menée récemment par Statistique Canada qu’une faible proportion seulement des personnes qui ont un problème de consommation et un comportement dépendant reçoivent un traitement[414].

La relation entre les services de santé mentale (p. ex. traitement pour la dépression, les troubles anxieux et les troubles schizophréniques) et les services de toxicomanie (p. ex.  traitement de l’alcoolisme, gestion du sevrage, traitement à la méthadone pour les toxicomanies opiacées et programmes d’échange de seringues) a fait l’objet de beaucoup de discussions et de débats au Canada. Depuis plusieurs décennies, les services de santé mentale et les services de toxicomanie sont administrés séparément; ils en sont venus à reposer sur des conceptions divergentes du traitement, à utiliser des terminologies distinctes et à former des « cultures » différentes qui sont souvent en conflit.

La maladie mentale et les problèmes de consommation vont souvent de pair. Des études montrent que 30 p. cent des personnes qui ont reçu un diagnostic de maladie mentale connaîtront aussi des problèmes de consommation dans leur vie, et 37 p. cent de celles qui ont un problème d’alcool (et 53 p. cent qui ont un problème de drogue) sont aux prises avec une maladie mentale[415].

Le « choc des cultures » entre les services de santé mentale et les services de toxicomanie engendre de sérieuses difficultés pour la clientèle, en particulier celle qui souffre de troubles concomitants. En raison des méthodes de traitement divergentes, la clientèle reçoit souvent des renseignements et des avis qui manquent de cohérence et prêtent à confusion. Il est courant qu’une personne soit exclue des services de santé mentale si elle admet une toxicomanie. De même, des clients sont souvent exclus de programmes de traitement des toxicomanies s’ils admettent prendre des antidépresseurs.

Des efforts pour mieux intégrer les services de santé mentale et de toxicomanie sont en cours dans bon nombre de villes canadiennes. La plupart des clients sont favorables à ce changement, mais ce n’est pas le cas de certains fournisseurs. Les responsables du traitement des toxicomanies disent souvent craindre la « médicalisation » des services; pour leur part, les responsables de la santé mentale craignent que les symptômes de leurs clients soient mal interprétés et incorrectement traités. À bien des endroits, les fournisseurs de services des deux groupes bénéficient d’une formation conjointe pour pouvoir traiter avec plus d’assurance les maladies mentales, les problèmes de consommation ou les troubles concomitants. Des provinces et territoires ont intégré l’administration des services de santé mentale et des services de toxicomanie alors que d’autres ont conservé des structures administratives distinctes.

La Stratégie canadienne antidrogue[416] est une initiative coordonnée par le gouvernement fédéral qui vise à réduire les méfaits de la consommation de stupéfiants, de substances contrôlées, d’alcool et de médicaments d’ordonnance. Elle englobe des programmes d’éducation, de prévention et de promotion de la santé, ainsi que des mesures renforcées d’application de la loi. Elle met à contribution plusieurs ministères fédéraux, les gouvernements des provinces et des territoires, des organismes qui s’occupent de toxicomanie et des organisations non gouvernementales, comme le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies. Le gouvernement fédéral a affecté 245 millions de dollars sur cinq ans à la Stratégie, soit une moyenne de 49 millions de dollars par an[417].

Le Comité est convaincu que le gouvernement fédéral doit faire davantage pour s’attaquer aux problèmes de consommation, aux comportements dépendants et aux troubles concomitants. Plus précisément, il estime que le gouvernement fédéral devrait verser un montant supplémentaire de 50 millions de dollars pour les services destinés aux personnes qui ont des troubles concomitants. Le Comité recommande donc :

113

Que le gouvernement du Canada inclue dans le Fonds de transition 50 millions de dollars par an, qui seraient versés aux provinces et aux territoires pour des programmes et services de proximité, de traitement et de prévention destinés aux personnes qui ont des troubles concomitants. Comme pour le reste du Fonds de transition, cette somme serait gérée par la Commission canadienne de la santé mentale, mais, dans ce cas-ci, en collaboration étroite avec le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, les provinces, les territoires et d’autres intervenants.

 

Avec en plus les fonds de la Stratégie antidrogue, la somme supplémentaire de 50 millions de dollars offrira une excellente occasion d’améliorer les services de prévention et de traitement pour les personnes qui ont des troubles concomitants. À noter qu’en 2004-2005, le gouvernement fédéral a perçu près de 1,3 milliard de dollars en droits d’accise sur l’alcool; ses dépenses dans la lutte contre l’alcoolisme et la toxicomanie représentent moins de 4 % des recettes tirées de ces taxes.[418].

16.5.4.2            Télésanté mentale[419]

Comme indiqué au chapitre 12, la télésanté mentale présente d’énormes possibilités, en particulier parce que le diagnostic psychiatrique repose davantage sur la communication verbale et non verbale que sur un examen physique. Un des avantages de la télésanté mentale le plus souvent mentionnés est la possibilité d’accroître l’accès aux services de santé généraux dans les localités rurales et éloignées, et tout spécialement aux services de santé mentale. C’est particulièrement important pour les communautés autochtones du Nord qui n’ont pas accès, ou à peu près pas, à des services psychiatriques.

Le financement des services de télésanté mentale est surtout assuré par les gouvernements provinciaux et territoriaux. La totalité des provinces et des territoires ont fait l’expérience de la télésanté mentale, et certains ont déjà commencé à mettre en œuvre des programmes en dépit des coûts initiaux élevés. Le Comité juge important que le gouvernement fédéral aide à l’établissement de la télésanté mentale dans l’ensemble du pays.

Une fois l’infrastructure en place, les provinces et les territoires devraient constater que les économies réalisées grâce à l’implantation de la télésanté mentale (réduction des frais de transport et d’autres coûts) suffisent à financer la prestation des services. Le Comité a recommandé au chapitre 12 que le gouvernement fédéral aide les provinces à opérer la transition vers cette  situation stable. Il recommande donc :

114	Que le gouvernement du Canada verse aux provinces et aux territoires 2,5 millions de dollars par an pour les aider à concrétiser leurs plans de télésanté mentale. Cette somme ferait partie du Fonds de transition en santé mentale et serait administrée par la Commission canadienne de la santé mentale.

 

16.5.4.3            Soutien par les pairs

Au chapitre 10, le Comité a démontré l’importance considérable de l’entraide et du soutien par les pairs pour les personnes atteintes de maladie mentale et leur famille. Le Comité est conscient des difficultés financières auxquelles se heurtent beaucoup d’organisations qui offrent ce type de service au pays. C’est pourquoi il a recommandé au chapitre 10 que soit établi un fonds national désigné visant à assurer un financement stable pour les programmes existants de soutien par les pairs, à lancer de nouveaux programmes et à bâtir un réseau d’entraide et de soutien par les pairs. Le Comité recommande donc :

115	Que le gouvernement du Canada verse aux provinces et aux territoires 2,5 millions de dollars par an pour des programmes d’entraide et de soutien par les pairs. Cette somme ferait partie du Fonds de transition en santé mentale et serait administrée par la Commission canadienne de la santé mentale.

16.6      RECHERCHE

Tout en s’intéressant aux diverses composantes du Fonds de transition, le Comité réitère son appui à la recherche. La recherche sur la maladie mentale et la toxicomanie est d’une importance capitale et peut grandement améliorer les conditions de vie des Canadiens concernés. C’est pourquoi le Comité a recommandé au chapitre 11 :

116

Que le gouvernement fédéral engage immédiatement 25 millions de dollars supplémentaires par an pour la recherche sur les aspects de la santé mentale, de la maladie mentale et de la toxicomanie touchant les essais cliniques, les services de santé et la santé de la population. Que ces fonds soient administrés par les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC), par le biais de l’Institut des neurosciences, de la santé mentale et des toxicomanies sous l’autorité d’un conseil multilatéral et en consultation avec la Commission canadienne de la santé mentale. Que ces 25 millions de dollars s’ajoutent au financement actuellement fourni aux IRSC.

16.7      FINANCEMENT DU SOUTIEN FÉDÉRAL À LA SANTÉ MENTALE

Le Comité a toujours pensé que la conduite la plus avisée, quand on recommande que le gouvernement fédéral dépense plus dans un secteur donné, est de suggérer les moyens de financer la mise en œuvre des recommandations. Il a adopté cette approche dans son rapport final d’octobre 2002 sur le système de soins actifs (hôpitaux et médecins), où il a recommandé d’instituer une prime nationale d’assurance-santé pour générer 5 milliards de dollars par an. Le gouvernement fédéral a décidé de ne pas faire sienne cette recommandation, mais il a, dans l’accord fédéral-provincial-territorial sur la santé de septembre 2003, convenu de verser aux provinces et aux territoires le même montant, ou à peu près, que celui qu’avait recommandé le Comité.

D’après les chiffres donnés dans le présent chapitre, les fonds requis pour les services visant la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie représentent le dixième seulement des nouvelles dépenses que le Comité a recommandées pour le système de soins actifs.

Le Comité est d’avis que les nouvelles recettes qu’il recommande de générer devraient être réservées à la santé mentale, à la maladie mentale et à la toxicomanie. Les fonds iraient quand même dans le Trésor, mais à la condition d’être affectés entièrement et exclusivement aux programmes recommandés dans les sections 16.3 et 16.4 ci-dessus.

Les impôts affectés à une fin spéciale soulèvent parfois des objections parce qu’ils réduisent la capacité des gouvernements de rectifier leurs dépenses à mesure que les priorités évoluent. Le Comité n’est pas indifférent à ce point de vue, mais estime qu’il y aurait lieu de faire une exception dans le cas des fonds touchant la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie, pour les raisons suivantes :

§         Comme les personnes aux prises avec la maladie mentale ou la toxicomanie sont négligées ou, dans le meilleur des cas, mal servies depuis longtemps, il est nécessaire que le gouvernement fédéral envoie un message d’appui hors du commun. Cet appui se manifesterait par l’affectation de nouvelles recettes à des fins qui leur sont propres.

§         En ce qui concerne les impôts affectés à une fin spéciale, le gouvernement fédéral a nettement établi un précédent lorsqu’il a décidé, récemment, de remettre directement aux municipalités un certain pourcentage des taxes sur l’essence.

§         Étant donné que les problèmes de santé mentale et de toxicomanie ont des incidences sur la vie de presque tous les Canadiens, le Comité estime que la population consentira à payer un petit montant pour améliorer la situation des personnes concernées.

Le Comité est d’avis que la proposition ci-dessous sera acceptable pour la population canadienne. En fait, un grand nombre d’études montrent que les impôts affectés à une fin spéciale sont plus susceptibles d’être acceptés par l’électorat que les hausses d’impôt qui représentent une nouvelle source de recettes générales pour les gouvernements.

Le Comité comprend qu’il n’y a pas de moyen « idéal » de générer les recettes voulues. Quatre critères ont été retenus pour l’examen des sources possibles de revenu :

1.       Les recettes doivent être faciles à générer et entraîner le moins de nouveaux frais administratifs possible — autrement dit, le mode de perception doit être très efficient.

2.       La nature et la raison d’être de la source de revenu choisie doivent être faciles à expliquer aux Canadiens.

3.       Le mode de perception proposé doit être acceptable sur le plan politique, c’est‑à‑dire acceptable pour la plupart des Canadiens.

4.       Il doit être facile pour les gens de l’extérieur du gouvernement de calculer les montants perçus et de vérifier qu’ils ont bien été affectés aux services visant la maladie mentale et la toxicomanie; autrement dit, il doit être facile de demander des comptes au gouvernement.

Après mûre réflexion, le Comité recommande :

117	Que, pour générer les recettes supplémentaires qui seront à l’origine des investissements fédéraux recommandés pour la santé mentale, la maladie mentale et la toxicomanie, le gouvernement du Canada augmente les droits d’accise sur les boissons alcoolisées de 5 cents par consommation standard.

 

Au Canada, une consommation standard contient 13,6 g d’alcool. Cette quantité se retrouve dans une bouteille de bière de 12 onces, dans un verre de vin de 5 onces ou dans 1,5 once de spiritueux à 40 % d’alcool[420]. Cinq cents par consommation équivaut à 5 cents la bouteille de bière, à 25 cents environ la bouteille de vin et à 85 cents environ la bouteille de spiritueux.

Pour les raisons expliquées plus bas, le Comité pense que l’augmentation des droits d’accise ne devrait pas s’appliquer aux boissons alcoolisées dont la teneur en alcool est de 4 p. cent ou moins, ni aux bières légères ou autres bières faibles en alcool.

En fait, le Comité est d’avis qu’il serait avantageux pour la société de consommer moins de bière à forte teneur en alcool et davantage de bière à faible teneur en alcool. Il recommande donc :

118	Que le gouvernement du Canada réduise de 5 cents par consommation le droit d’accise sur la bière dont la teneur en alcool se situe entre 2,5 % et 4 % et supprime complètementle droit d’accise sur la bière dont la teneur en alcool est inférieure à 2,5 %.

 

Au total, les changements apportés à la taxe d’accise fédérale sur l’alcool généreraient quelque 478 millions de dollars par an. Les calculs figurent dans l’encadré à la page suivante.

Le Comité pense que les Canadiens ne s’opposeront probablement pas à une hausse de 5 cents seulement par consommation, surtout que les droits d’accise fédéraux sur l’alcool n’ont pas augmenté depuis 1986[421]; l’indice des prix à la consommation a progressé de 64,25 p. cent depuis[422]. En chiffres absolus (c.-à-d. compte tenu de l’inflation), l’augmentation des droits d’accise correspond à peu près à la moitié du taux d’inflation. En 2004-2005, les droits d’accise sur l’alcool ont généré des recettes de 1 286 128 496 $[423]. Les recettes de 478 millions de dollars que rapporterait la proposition du Comité feraient augmenter le total de 37 p. cent.

Le fait d’encourager la consommation de bières à faible teneur en alcool présenterait d’autres avantages appréciables. Des études australiennes ont montré que la consommation de bière moins alcoolisée entraîne une réduction mesurable des cas de conduite avec facultés affaiblies et que les régions géographiques où la vente de ce type de bière est proportionnellement plus élevée enregistrent moins d’actes de violence et moins d’hospitalisations liés à l’alcool[424].

 

En 2001, le gouvernement fédéral australien, persuadé par des études probantes qu’il serait avantageux pour la santé et la sécurité publiques de réduire les taxes sur la bière à faible teneur en alcool, a instauré des droits d’accise à taux différentiel pour la bière :

§         bière à faible teneur en alcool (maximum de 3 % d’alcool par volume) : 15,96 $ par litre d’alcool;

§         bière à teneur moyenne en alcool (plus de 3 % jusqu’à 3,5 % d’alcool par volume) : 17,33 $ par litre d’alcool;

§         bière à forte teneur en alcool (plus de 3,5 % d’alcool par volume) : 22,68 $ par litre d’alcool.

La quantité moindre d’alcool par consommation combinée à la baisse de taxe s’est traduite par des effets intéressants sur le prix de détail de la bière à faible teneur en alcool. Résultat, environ 40 p. cent du volume vendu sur le marché australien se compose maintenant de bière à faible teneur ou à teneur moyenne en alcool, soit entre 2,5 p. cent et 3,8 p. cent[425].

L’expérience de l’Australie indique que le Canada pourrait retirer de nombreux avantages à  faire intervenir simultanément :

§         une hausse des droits d’accise de 5 cents par consommation standard d’alcool, les recettes devant servir exclusivement à remédier aux problèmes de santé mentale et de toxicomanie;

§         une réduction marquée des taxes sur la bière à faible teneur en alcool.

Les avantages seraient les suivants :

§         davantage de services de santé mentale et de toxicomanie financés par les quelque 478 millions de dollars par an que rapporterait la hausse des droits d’accise;

§         encouragement à la fabrication, à la commercialisation et à la vente de produits à faible teneur en alcool;

§         réduction probable des méfaits de l’alcool grâce à un changement dans les habitudes de consommation en faveur de produits moins alcoolisés.

Le Comité a prévu diverses objections possibles à sa recommandation d’accroître le droit d’accise de 5 cents par consommation. Voici ses réponses :

§         À ceux qui disent que le gouvernement ne devrait pas augmenter les taxes, le Comité répond qu’il n’existe pas de biens ou de services gratuits. Il affirme aussi qu’il faut sans tarder améliorer les services pour les personnes aux prises avec la maladie mentale ou la toxicomanie.

§         À ceux qui disent qu’il est répréhensible de se servir de la consommation d’alcool pour générer des fonds destinés aux personnes atteintes de maladie mentale, le Comité répond que sa proposition a été mal comprise. Comme il recommande de prélever du Trésor fédéral près de 500 millions de dollars de plus par an, il doit recommander un moyen d’alimenter ce fonds d’un montant équivalent. Il tenait à ce que sa proposition réponde aux quatre critères énoncés plus haut dans la présente section, et il estime qu’elle y satisfait.

§         Il n’y a pas de lien causal entre le moyen proposé pour percevoir des recettes et l’affectation des fonds. Le seul lien est l’équivalence des sommes d’argent. Le Comité a délibérément évité de soulever des questions sur le caractère causal du lien avec les problèmes de santé mentale et de toxicomanie. Il se contente de présenter au gouvernement une recommandation qui est à la fois valable sur le plan financier et, selon lui, politiquement acceptable.

16.8      COÛT TOTAL ET MOYENS POSSIBLES D’ÉQUILIBRER LES RECETTES ET LES DÉPENSES

Le tableau suivant fait état du coût annuel total de la mise en œuvre des recommandations du Comité :

Initiative	Coût (en millions de dollars par an)
Commission canadienne de la santé mentale	17,0
Initiative d’aide au logement pour la santé mentale	224,0
Panier de services communautaires	215,0
Programme des troubles concomitants	50,0
Télésanté mentale	2,5
Soutien par les pairs	2,5
Recherche	25,0
Total	536,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Les 17 millions de dollars prévus pour la Commission canadienne de la santé mentale se répartissent comme suit :

§         Programme contre la stigmatisation : 5 millions de dollars par an. À cet investissement s’ajouteraient les demandes d’annonces d’intérêt public que la Commission ferait avec les mêmes documents de communication que ceux établis pour la campagne de marketing social. En tout, jusqu’à 8 millions de dollars par an, un gros investissement dans le domaine des communications, serviraient à financer la campagne contre la stigmatisation.

§         Centre d’échange des connaissances : 60 millions de dollars sur dix ans, soit une moyenne de 6 millions de dollars par an. Le Comité a établi un budget décennal détaillé, qu’il présentera au gouvernement fédéral. Les coûts seront plus élevés les premières années, car il faudra alors établir l’infrastructure en matière d’information, mais ils diminueront graduellement à mesure que les activités se stabiliseront.

§         Fonctionnement de la Commission : 6 millions de dollars par an. Cette somme englobe les frais de fonctionnement de base de la Commission, de son conseil d’administration et des comités consultatifs et groupes de travail qu’elle créera, ainsi que sa contribution aux projets menés conjointement avec d’autres gouvernements et des organisations non gouvernementales. Le Comité a établi, en se fondant sur le fonctionnement du Conseil canadien de la santé, un budget détaillé qu’il présentera au gouvernement du Canada.

Comme la proposition sur les droits d’accise devrait produire des recettes de 478 millions de dollars par an, il reste un écart de 58 millions de dollars par an entre les recommandations du Comité et les sources de revenu prévues. De l’avis du Comité, l’estimation des coûts de construction des nouvelles unités de logement est généreuse[426], de sorte que l’écart entre les recettes et les dépenses pourrait être comblé une fois les programmes en place.

Si un manque à gagner persiste, le Comité estime qu’il vaudrait mieux prélever l’argent nécessaire sur les recettes générales, à défaut de quoi plusieurs autres moyens sont possibles :

§         Les coûts de construction des unités de logement pourraient être répartis sur 15 ans au lieu de 10, ce qui réduirait le coût annuel moyen de 62 millions de dollars en le faisant passer de 224 à 162 millions de dollars.

§         La Société canadienne d’hypothèques et de logement tire de son programme d’assurance prêt hypothécaire un important surplus annuel. En 2009, elle devrait avoir, dans la réserve de ce programme, 4,5 milliards de dollars de plus que ce dont elle a besoin. Une partie de ces fonds pourrait être utilisée pour répondre aux besoins en logement des personnes atteintes de maladie mentale.

§         La solution la moins acceptable, aux yeux du Comité, serait de maintenir le droit d’accise sur la bière dont la teneur en alcool est de 4 p. cent ou moins. Si cette taxe était maintenue, les recettes augmenteraient d’environ 58 millions de dollars.

16.9 CONCLUSION

Comme il l’a expliqué plus haut, le Comité estime que la mise en œuvre des recommandations du présent chapitre — et de toutes celles de son rapport — permettra pour la première fois de canaliser des ressources nationales vers l’amélioration de la santé mentale au pays. Ces recommandations serviront aussi d’assise solide pour assurer une dimension nationale aux questions de santé mentale et faciliteront la suite des travaux devant mener à une approche nationale de la santé mentale, de la maladie mentale et de la toxicomanie au Canada.

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