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La création d’un programme fédéral de logements dans les régions inuites de l’Arctique remédierait à la pénurie de logements et atténuerait, en outre, certains problèmes sociaux comme la violence familiale et les dépendances.— Larry Gordon[17]

Donna Lyon, de l’Organisation nationale de la santé autochtone, a parlé des limites du soutien à l’éducation postsecondaire et de la difficulté d’obtenir des fonds de source ministérielle. Même quand les ressources sont disponibles, indique-t-elle, elles sont souvent insuffisantes au soutien d’un étudiant qui a une famille à charge.

[B]ien des gens n’ont pas accès aux fonds et, s’ils reçoivent de l’aide, ils obtiennent parfois une allocation de subsistance qui est souvent insuffisante. Ainsi des familles doivent vivre avec 1 100 $ par mois, peut‑être[18].

Larry Gordon signale l’absence d’infrastructures et d’emplois dans le Nord pour les Inuits instruits qui veulent revenir chez eux et contribuer à l’économie de leurs communautés :

Bien souvent, lorsque les gens partent du Nord pour y revenir ensuite, ils n’y trouvent pas de travail. Ils ont suivi des cours, ils ont un diplôme, mais il n’y a pas de travail pour eux. Ils deviennent ingénieurs. Le seul travail qu’ils peuvent trouver, c’est dans le Sud, à cause de leur formation et de leurs antécédents[19].

13.1.3.2      Les programmes et services de Santé Canada

Malgré les progrès constatés depuis un an, les témoins critiquent les accords de financement de Santé Canada qu’ils trouvent compliqués, de trop courte durée, et insuffisants par rapport aux besoins de santé mentale de la population. Ils souhaitent une plus grande intégration entre ministères fédéraux afin de soutenir des programmes de nature plus globale et de durée plus longue.

 

 

 

Irene Linklater dit que pour les Premières nations, les transferts de fonds destinés aux programmes de santé mentale mis en œuvre dans les réserves sont rigides, déroutants et insuffisants :

Parfois le gouvernement fédéral envoie de l’argent à la province, alloue un certain montant par membre des Premières nations en fonction de la population des Premières nations dans la région. Certains des services offerts aux Premières nations proviennent directement des ententes de contribution conclues avec la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits. […] Selon le genre et la portée des services, la province conclura parfois une entente avec une Première nation en ce qui concerne des coûts particuliers relatifs à la santé[20].

Onalee Randell, directrice de la santé, Inuit Tapiriit Kanatami, explique que, pour les Inuits, le financement instable, incertain et de trop courte durée nuit à la mise en œuvre des programmes de santé mentale :

Quand finalement des initiatives ayant des échéanciers de trois à cinq ans sont mises en place dans les collectivités, le financement a cessé. Il est peu probable que des employés quittent un emploi permanent pour travailler dans un projet ne pouvant durer que deux ans. Il est donc très difficile de recruter du personnel compétent[21].

Même le Programme de services de santé non assurés ne parvient pas à répondre aux besoins des populations ciblées. Mme Randell indique qu’une analyse des dépenses faites en 2003‑2004 dans le cadre du volet intervention d’urgence du Programme de services de santé non assurés pour les Inuits a révélé que :

[…] environ 60 000 $ ont été dépensés pour la santé mentale dans les collectivités inuites : 60 000 $ pour des collectivités qui enregistrent jusqu’à 11 fois la moyenne nationale du taux de suicide. Il semble y avoir une iniquité. Le programme est conçu pour offrir une consultation d’urgence à court terme. Certaines collectivités n’ont pas d’intervenants qui puissent faire ce type de consultation et, dans de nombreux cas, les collectivités préfèrent ignorer ces consultations d’urgence à court terme. Des personnes se présentent après un suicide, elles passent trois jours dans la collectivité puis s’en vont[22].

Lorraine Boucher a dit au Comité que dans le cas des clients des Premières nations qui ont des problèmes de santé mentale ou de toxicomanie et qui doivent se rendre à l’extérieur de leur collectivité pour recevoir des services, le Programme des services de santé non assurés ne répond pas aux besoins :

Certains de nos membres ont dû mettre fin à leur thérapie à cause des compressions gouvernementales, dans le transport médical entre autres. Ces personnes sont oubliées par le système. Les frais de déplacement pour se rendre à Edmonton ou Peace River sont un fardeau qu’elles ne peuvent assumer seules[23].

Irene Linklater a aussi expliqué que des programmes et services liés à la toxicomanie, comme le Programme national de lutte contre l’abus d’alcool de drogues chez les Autochtones, sont entravés par des politiques qui ne tiennent aucun compte d’une croissance imprévue de population ou de la complexité des besoins :

[S]i le Programme national de lutte contre l’abus d’alcool et de drogues chez les Autochtones n’a pas réussi à rester branché sur les besoins de la collectivité,c’est qu’on s’attendait à ce qu’il y ait des interventions visant des problèmes familiaux, par exemple la violence familiale, les tentatives de suicide, les personnes en situation de crise, et que l’on offrirait du soutien et des soins de suivi après un traitement et aussi qu’il y aurait un soutien communautaire après une tragédie[24].

Selon Onalee Randell, un Inuit qui veut avoir accès à des services de toxicomanie se heurte aux obstacles que créent les divisions administratives régionales au sein même de Santé Canada :

Les Inuits de Nunatsiavut souhaitent travailler de concert avec les Inuits du Nunavik à élaborer un traitement de la toxicomanie axé sur la culture et les valeurs inuites. Pour l’instant, il est difficile de partager, l’information n’est pas la même au sein de chaque compétence. Les Inuits du Nunatsiavut l’obtiennent de la Région atlantique alors que ceux du Nunavik l’obtiennent de la région de Québec et jamais les deux ne se rencontreront[25].

13.1.3.3      Confusion entre ministères et ordres de gouvernements

En plus des obstacles interministériels, les clients des Premières nations et des Inuits font souvent face à des difficultés causées par la division des responsabilités entre ministères fédéraux. Et la répartition des pouvoirs entre le fédéral et les provinces ou territoires crée d’autres obstacles encore et empêche de faire avancer les choses dans le domaine de la santé mentale.

Shawn Atleo, chef A-in-chut, chef régional de la C.-B., Assemblée des Premières nations, a déploré le manque de cohésion à l’échelle fédérale, indiquant que la semaine précédente, il avait parlé à trois sous-ministres de trois ministères différents sur la situation du logement[26]. Jennifer Dickson, directrice exécutive, Pauktuutit Inuit Women’s Association, a dit au Comité devoir transiger avec six ministères ou services fédéraux différents toutes les semaines pour divers programmes, politiques et projets[27].

Jules Picard, coordonnateur des services sociaux, Commission de la santé et des services sociaux des Premières nations du Québec et du Labrador, a illustré une situation de conflit entre ordres de gouvernement en citant le cas d’un jeune schizophrène qui a des démêlés avec la justice et a besoin d’une médication. Un problème a surgi quand il a été décrété que « Santé Canada ne pouvait pas payer la médication pour ce jeune parce qu’il faisait partie du réseau carcéral provincial »[28].

Susan Levi-Peters, chef de la Première nation d’Elsipogtog, Nouveau-Brunswick, a décrit l’extrême incertitude dans laquelle évoluent les gens qui cherchent à obtenir des fonds pour des services et tentent de déterminer s’il faut s’adresser aux Affaires indiennes, à Santé Canada ou à la province.

Quand nous nous adressons au gouvernement provincial, on nous répond que c’est un domaine de compétence fédérale. Le gouvernement fédéral nous dit de nous adresser à la province à qui il donne des fonds. Nous sommes les laissés pour compte[29].

Ian Potter affirme qu’il y a actuellement une volonté des gouvernements d’intégrer leurs champs de compétence :

L’intégration des services fédéraux et des services provinciaux permettrait de réduire les services redondants ou l’incidence des services qui ne sont pas compatibles. Les services pourraient mieux répondre aux besoins des patients et le système ne serait plus fragmenté par les différences entre les juridictions[30].

Cependant, Valérie Gideon, directrice des Services de santé et du développement social, Assemblée des Premières nations, se dit inquiète devant ces projets d’intégration :

À notre avis, cela pourrait être interprété comme une tentative de délestage des responsabilités fédérales sur d’autres administrations, chose contre laquelle nous avons souvent été mis en garde par les membres vivant dans les différentes régions et les différentes collectivités[31].

Ian Potter signale aussi un besoin d’intégration interministérielle au sein même du gouvernement fédéral, entre Santé Canada et Affaires indiennes et du Nord Canada. Par exemple, pour accroître le personnel autochtone dans les services de santé, il soutient que les bourses d’études et de perfectionnement doivent être rattachées plutôt aux programmes d’enseignement offerts par Affaires indiennes et du Nord Canada, et commencer « à l’école primaire, afin que cela devienne une possibilité réelle pour les Autochtones ».

Le vérificateur général du Canada a souvent reproché à Santé Canada et à Affaires indiennes et du Nord Canada de n’avoir pas établi de pouvoir législatif clair en ce qui concerne les programmes et services offerts aux Premières nations et aux Inuits. Plus précisément, le vérificateur général constate que l’absence d’une loi habilitante particulière pour le programme des Services de santé non assurés « avait laissé une lacune dans les définitions de l’objet, des résultats escomptés et des retombées du programme ». Il était recommandé à Santé Canada de demander au gouvernement « un mandat renouvelé pour ce programme afin d’en clarifier l’autorisation, le but et l’objectif »[32].

Le vérificateur général indique que si la Loi sur les Indiens donne les critères permettant de déterminer qui est un « Indien inscrit » et quelles sont les obligations du fédéral à l’égard des populations autochtones prises collectivement, elle ne précise pas les programmes et services qui doivent leur être offerts. On rappelle à Affaires indiennes et du Nord Canada de même qu’au Parlement que :

L’absence d’autorisation législative formelle pourrait miner le contrôle parlementaire et la reddition des comptes. Elle empêche le Parlement de débattre de questions importantes comme celles de savoir si un programme d’assistance sociale pour les Indiens vivant dans les réserves devrait permettre à la fois de réduire la demande et de fournir les services et de déterminer quelles devraient être les prestations appropriées. Elle le prive aussi d’un instrument qui lui permettrait de demander au Ministère de lui rendre des comptes en se fondant sur des autorisations de programme autres que celles approuvées par le Conseil du Trésor[33].

13.1.4   Commentaire du Comité

Comme nous l’avons dit plus haut, le prochain chapitre (chapitre 14) traitera du besoin de mettre en place une approche globale pour traiter des besoins de santé mentale des populations autochtones. C’est là que nous ferons valoir l’importance de créer un comité consultatif national autochtone qui fasse partie de la Commission canadienne de la santé mentale. Il y sera aussi question de transparence dans le compte rendu des activités, par l’intermédiaire d’un comité fédéral interministériel formé des sous-ministres responsables de tous les programmes et services destinés aux populations autochtones.

Le Plan directeur pour la santé des Autochtones déposé à la rencontre des premiers ministres des provinces en novembre 2005 réitère la volonté déjà exprimée de préciser les rôles et responsabilités respectifs du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux et territoriaux[34]. Mais les Premières nations et les Inuits ont déjà une longue tradition de rapports avec le fédéral et la multi-dimensionnalité de leurs besoins justifie qu’ils fassent l’objet d’une attention particulière de la part des institutions fédérales. Le Comité a très bien compris que si des initiatives fédérales ont été et sont actuellement orientées vers la santé mentale des Premières nations et des Inuits, les programmes et services fédéraux n’ont pas donné les résultats escomptés. Le Comité constate l’existence d’un écart considérable entre les engagements financiers du gouvernement fédéral et les résultats concrets dont les Premières nations et les Inuits ont pu bénéficier.

Le Comité estime qu’une tribune indépendante et objective devrait porter son regard sur l’ensemble des besoins de santé mentale des Premières nations et des Inuits, et agir un peu comme un ombudsman, habilité à faire enquête et à tenir le gouvernement responsable de la réalisation des programmes et services nécessaires, ainsi que des résultats obtenus.

D’autres groupes de clients fédéraux, tels les délinquants sous responsabilité fédérale, les membres des Forces canadiennes et les membres de la GRC, ont déjà accès à une telle instance habilitée à faire enquête, à formuler des recommandations et à veiller à ce que des correctifs soient apportés. Les Premières nations et les Inuits ont besoin de pouvoir s’adresser à une instance de ce genre pour faire entendre leurs griefs dans leurs rapports avec les ministères fédéraux qui jouent un rôle si important dans tout ce qui a trait à leur santé tant mentale que physique.

Par conséquent, le Comité recommande :

69

Que le gouvernement fédéral crée, pour les Premières nations et les Inuits, une instance fédérale semblable à celle de l’Enquêteur correctionnel, de l’Ombudsman des Forces canadiennes ou du Comité externe d’examen de la GRC. Que cette instance soit habilitée à enquêter sur des plaintes individuelles de même que sur diverses préoccupations générales portant sur la prestation même des programmes et services fédéraux ayant une incidence sur la santé mentale des Premières nations et des Inuits. Que le ou la responsable de cette instance soit, si possible, d’origine autochtone. Que cette instance fasse rapport tous les ans au Parlement.

 

Le Comité a été consterné d’apprendre qu’en vertu du Plan directeur pour la santé des Autochtones de 2005, le rapport détaillé des résultats combinés des programmes fédéraux et provinciaux et des sommes consacrées à la santé mentale des Premières nations, des Inuits et des Métis ne sera pas déposé avant 2010-2011[35]. Pour le moment, les données produites par Affaires indiennes et du Nord Canada et Santé Canada sont limitées et ne portent que sur les Premières nations. Par exemple, l’information sur les dépenses engagées utilise le terme combiné de « Premières nations et Inuits » et ne dit pas quelles sommes ont été allouées à chaque groupe; on présume que les dépenses sont proportionnelles à la taille de la population de chaque groupe. Il n’y a aucune donnée utile permettant d’évaluer les programmes et services destinés aux Inuits puisque les données sont fusionnées à celles des Premières nations et des autres populations autochtones.

Bien que le gouvernement fédéral se soit engagé à produire des rapports complets fondés sur des indicateurs de santé distincts, propres à chaque groupe autochtone, le Comité craint que le Parlement et les ministères continuent encore pendant cinq ans à prendre des décisions sans disposer d’une information complète.

Par conséquent, le Comité recommande :

70

Que Affaires indiennes et du Nord Canada, Santé Canada et tout autre ministère ayant la responsabilité directe de programmes ou de services offerts aux Premières nations et aux Inuits établissent un relevé annuel de leurs programmes et services respectifs, pour l’année en cours et les cinq dernières années. Que ce relevé comprenne une description claire de chaque programme ou service, par exercice; des critères d’admissibilité; du nombre respectif de clients des Premières nations et des Inuits desservis par le programme, par lieu géographique; des budgets consentis et des sommes dépensées; ainsi que toute évaluation ayant été réalisée des résultats obtenus relatifs aux facteurs déterminants de la santé mentale. Que ce relevé soit soumis au Parlement tous les ans à compter de 2008.

 

Mais surtout, le Comité estime que la configuration actuelle des ministères fédéraux, avec leurs fondements législatifs et politiques respectifs, ne fait rien pour améliorer le sort des Premières nations et des Inuits. Depuis que la responsabilité et l’administration des services médicaux offerts aux Indiens et aux Inuits sont passées du ministère des Affaires indiennes au ministère de la Santé nationale et du Bien-être social en 1945, l’état de santé de cette population s’est bien peu amélioré. Le gouvernement fédéral a eu amplement le temps de créer des lois pour préciser son rôle et ses responsabilités et d’élaborer des politiques capables de réduire la confusion interministérielle. L’heure est venue d’agir de façon à corriger la fragmentation interministérielle qui contribue au piètre état de santé des Premières nations et des Inuits.

 

Le Comité est absolument convaincu qu’une approche globale est essentielle au renforcement de la santé mentale chez les Premières nations et les Inuits. La division des programmes et des services entre Santé Canada et Affaires indiennes et du Nord Canada n’a aucun sens. Le Comité estime que les services actuellement offerts par Affaires indiennes et du Nord Canada dans les secteurs du logement, de l’éducation et du soutien du revenu doivent être rattachés aux services offerts par Santé Canada dans les secteurs de la promotion de la santé chez les enfants et des facteurs d’adaptation qui permettent de réduire la toxicomanie et le suicide. À l’heure actuelle, les programmes et services sont mal coordonnés et les ministères rivalisent entre eux pour l’obtention des budgets. Il faut un changement radical pour que les Premières nations et les Inuits reçoivent une gamme complète de programmes et services axés sur les facteurs déterminants de la santé et donnant des résultats favorables. Il faut une réelle transformation de la situation actuelle, non pas seulement des retouches superficielles.

Le Comité reconnaît toutefois qu’un changement du mode de prestation des programmes et services qui prend appui sur une base législative claire exige un examen approfondi de toutes les approches possibles et de leurs retombées. Le Comité recommande donc que le gouvernement fédéral procède à un examen objectif et indépendant des meilleurs moyens d’offrir les programmes et services essentiels à la promotion et au maintien de la santé des Premières nations et des Inuits, et prenne le temps de réfléchir aux mesures législatives nécessaires. Pour le moment, le Comité ne peut se prononcer avec certitude sur laquelle des approches suivantes serait la meilleure :

§         doit-on conserver les structures actuelles en modifiant considérablement la façon dont Santé Canada et Affaires indiennes et du Nord Canada offrent les programmes et services;

§         les responsabilités de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada devraient-elles être transférées à Affaires indiennes et du Nord Canada; ou

§         certaines ressources précises, assorties de tous les critères d’évaluation et de responsabilisation nécessaires, devraient-elles être transférées soit aux Premières nations et aux Inuits eux-mêmes, ou aux gouvernements des provinces et des territoires?

Le Comité recommande :

71

Que le gouvernement fédéral fasse immédiatement réaliser une étude indépendante des modalités fédérales de prestation des programmes et services se rapportant à la santé des Premières nations et des Inuits dans son ensemble. Que cette étude envisage diverses possibilités de prestation de ces services; fasse une évaluation claire de ces possibilités; et aboutisse au dépôt d’un rapport complet au Parlement, assorti de recommandations, en 2008.

13.2      LES DÉLINQUANTS SOUS RESPONSABILITÉ FÉDÉRALE

[L]a pratique cruelle qui consiste à incarcérer les personnes souffrant de maladie mentale dans des prisons est inhumaine, injuste et inefficace. Les prisons ne disposent pas des installations appropriées ni des ressources médicales nécessaires pour accueillir les personnes atteintes de maladie mentale. Le personnel manque souvent de compétence et est incapable de composer avec les difficultés de la maladie mentale. Les personnes atteintes ont des pensées illogiques, des délires, des hallucinations auditives, elles souffrent de paranoïa et ont de graves sautes d’humeur; elles ne comprennent pas toujours les règles des prisons. Elles sont très vulnérables et sont susceptibles d’avoir un comportement bizarre avec lequel le personnel de la prison doit composer et que les codétenus doivent tolérer. — Bonita Allen, mère d’un fils bipolaire[36]

13.2.1   La compétence fédérale

Service correctionnel Canada (SCC) administre les peines imposées par les tribunaux dont la durée est de deux ans ou plus. La Loi canadienne sur la santé exclut explicitement « [l]es personnes purgeant une peine d’emprisonnement dans un pénitencier, au sens de la Partie I de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition » de la définition des personnes assurées en vertu des régimes provinciaux de soins de santé[37]. Le gouvernement fédéral est directement responsable de la prestation de services de santé aux détenus des établissements fédéraux.

En 1992, la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC) a remplacé la Loi sur les pénitenciers. La LSCMLC définit les « soins de santé mentale » et exige que chaque détenu reçoive les soins de santé essentiels et qu’il ait « accès, dans la mesure du possible, aux soins [de santé mentale] qui peuvent faciliter sa réadaptation et sa réinsertion sociale »[38]. Une Directive du commissaire du SCC sur les services de santé indique que les services essentiels comprennent « les services actifs et prolongés de soins de santé mentale »[39]. La Loi oblige aussi à tenir compte de « l’état de santé du délinquant et des soins qu’il requiert » au moment de prendre une décision relative à son placement, son transfert, son isolement préventif ou aux mesures préparatoires à sa mise en liberté et sa surveillance.

Le Rapport sur le rendement du Service correctionnel du Canada, pour la période se terminant en mars 2005, affirme que :

Au cours d’une journée type, en 2004-2005, le SCC avait la charge d’environ 12 600 délinquants détenus dans un établissement fédéral et d’environ 8 200 délinquants purgeant une partie de leur peine sous surveillance dans la collectivité[40].

Francoise Bouchard, directrice générale, Services de santé, Service correctionnel Canada, a déclaré qu’un grand nombre de délinquants ont des problèmes de santé mentale.

Douze pour cent sont atteints de troubles mentaux graves qui nécessitent une intervention immédiate. Le pourcentage des délinquants chez qui on a diagnostiqué un trouble mental au moment de leur admission a augmenté de 61 p. cent en sept ans. De plus, au cours de cette même période, le nombre de délinquants qui prennent des médicaments sur ordonnance a augmenté de 80 p. cent[41].

Howard Sapers, l’enquêteur correctionnel du Canada, mandaté par la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition pour agir en qualité de médiateur pour les délinquants fédéraux, a lui aussi fait état de la forte prévalence des cas de maladie mentale et de toxicomanie chez les détenus :

Une comparaison entre les admissions dans les établissements fédéraux en 1967 et en mars 2004 fait apparaître une augmentation de 60 p. cent du nombre de détenus atteints de troubles mentaux. La ventilation par sexe est la suivante : 57 p. cent d’hommes et 65 p. cent de femmes. La prévalence passe à près de 84 p. cent si l’on englobe dans ces chiffres l’abus de substances[42].

Près de la moitié de ceux qui présentent un problème d’abus de substances ont aussi d’autres problèmes; le taux de suicide est beaucoup plus élevé parmi les détenus que dans la population générale. En ce qui concerne le syndrome d’alcoolisme fœtal, Howard Sapers dit que les « chiffres obtenus auprès des établissements pour jeunes à travers le Canada estiment qu’environ 22 p. cent des délinquants adultes seraient atteints de TSAF »[43].

13.2.2   Programmes et services fédéraux

Service correctionnel Canada établit une distinction entre les programmes courants destinés à la population générale des détenus qui ne sont pas atteints de maladie mentale, et les programmes spéciaux destinés à ceux qui ont besoin de services de santé mentale notamment pour cause de personnalité anti-sociale[44].

Bien que la capacité actuelle d’évaluer et de prendre en charge les problèmes de santé mentale des délinquants soit limitée, SCC travaille à élaborer un éventail de soins de santé mentale axé sur quatre secteurs clés[45] :

§         évaluation complète de la santé mentale des délinquants au moment de l’admission afin d’établir des plans de traitement appropriés, de placer les délinquants dans les établissements les plus adéquats, et de recueillir des données pour faciliter la planification;

§         centres régionaux de traitement (il y en a actuellement cinq) satisfaisant aux exigences relatives au statut d’établissement hospitalier, à l’agrément, au nombre et au type d’employés, aux critères d’admission et au niveau de sécurité, qui savent cibler la clientèle ayant besoin de traitements particuliers (notamment les cas de TSAF et de troubles de la personnalité);

§         services de santé mentale offerts dans les établissements ordinaires et création d’unités de santé mentale offrant des soins intermédiaires dans certains établissements pour desservir les détenus qui, sans avoir besoin d’être hospitalisés, requièrent un encadrement plus rigoureux et un soutien plus ferme;

§         stratégie de santé mentale dans la collectivité pour continuer de dispenser des soins aux délinquants quand ils sont remis en liberté, notamment des services spécialisés et des services de soutien en matière d’emploi, de logement et de santé mentale.

En novembre 2005, le Rapport annuel de l’Enquêteur correctionnel pressait Service correc­tionnel Canada d’engager les fonds nécessaires pour mettre en œuvre sa Stratégie en matière de santé mentale :

La Stratégie, approuvée par le SCC à l’été de 2004, est restée en plan. Aucun financement n’a été engagé pour mettre en place les trois composantes initiales du plan d’action : processus complet d’évaluation clinique à l’admission; amélioration des centres de traitement actuels du Service et mise sur pied d’unités intermédiaires de soins en santé mentale au sein des pénitenciers existants pour traiter et évaluer les délinquants tout au long de leur incarcération. Quant au financement obtenu pour aller de l’avant avec la quatrième composante, c'est-à-dire offrir des services de santé mentale dans la collectivité pour aider les délinquants en liberté, il n’a toujours pas été confié aux collectivités[46].

Bien que l’objectif de la politique, tel qu’il est énoncé dans la Directive du commissaire sur les Services de santé, soit de « s’assurer que les détenus ont accès aux services médicaux, dentaires et de santé [mentale] essentiels, conformément aux pratiques généralement admises dans la collectivité », dans les faits, les soins de santé mentale ne sont pas offerts dans les centres de réception, les centres de traitement ou les centres de services communautaires[47].

13.2.2.1      Centres de réception

La Directive stipule, en ce qui concerne les normes de soins à la réception, que dans les deux jours ouvrables suivant son arrivée, tout détenu doit subir une évaluation infirmière portant sur les problèmes aigus de santé physique et mentale. Toutefois, le but premier de l’évaluation préliminaire de santé mentale est d’établir le niveau de risque que pose le détenu plutôt que la détermination complète de ses besoins de santé mentale. Une évaluation du risque de suicide est aussi faite à l’arrivée. Si la personne est suicidaire, elle est placée sous observation pendant un certain temps, puis réévaluée. Une évaluation infirmière complète doit avoir lieu dans les 14 jours suivant l’admission.

Les délinquants résident au centre de réception pendant les trois premiers mois de leur incarcération et y reçoivent les soins médicaux nécessaires. Si la personne a besoin d’une médication en raison d’un problème de santé mentale, l’infirmière peut l’adresser au médecin de l’établissement pour examen. Si un problème de comportement se produit, une évaluation par un psychologue peut être exigée. Les délinquants peuvent aussi rencontrer un psychiatre au centre de réception.

13.2.2.2      Centres de traitement

Si des problèmes de santé mentale sérieux se manifestent pendant le séjour du détenu à l’unité de réception, ou si un diagnostic précis a pu être établi à l’accueil, le détenu peut être admis dans l’un des cinq centres de traitement régionaux. Ces centres offrent aussi des programmes destinés aux délinquants sexuels et aux délinquants violents.

Dans les centres de traitement, les services de santé sont offerts 24 heures par jour. L’état de la personne est stabilisé, sa médication est analysée, et une évaluation est faite pour déterminer si un transfert dans un établissement ordinaire est possible. Avant le transfert, le dossier médical est passé en revue afin de déterminer tous les problèmes de santé et assurer ainsi la continuité des soins et la capacité du détenu de s’inscrire dans les programmes réguliers offerts à l’établissement d’accueil.

Bien que la continuité des soins soit le but visé, peu de délinquants fédéraux reçoivent les traitements dont ils ont besoin par manque des services nécessaires en santé mentale.

13.2.2.3      Établissements ordinaires

Une fois son état stabilisé et le délinquant affecté à un établissement ordinaire, à sécurité minimale, moyenne ou maximale, son état de santé est examiné par le personnel médical. Il n’y a cependant ni budget réservé ni services spécialisés en santé mentale.

13.2.2.4      Services de santé communautaires

Les délinquants en liberté conditionnelle totale, en liberté d’office ou en semi-liberté qui vivent dans un centre résidentiel communautaire, ont accès aux services de santé essentiels couverts par le régime provincial d’assurance-maladie. La planification prélibératoire comprend une demande de carte d’assurance-maladie.

Les délinquants qui vivent dans un Centre correctionnel communautaire reçoivent les services de santé essentiels à la charge de Service correctionnel Canada. Le SCC doit aussi payer « les autres services de santé non assurés du délinquant résidant dans un centre correctionnel communautaire ou un centre résidentiel communautaire, qui ne travaille pas, qui n’a aucune autre source de revenu, et qui n’est par ailleurs admissible à aucune autre forme d’aide communautaire ou gouvernementale »[48]. Le Service doit aussi payer « les traitements de santé mentale qui ne sont pas assurés, que demande la Commission nationale des libérations conditionnelles ou le Plan correctionnel, pour tout délinquant en liberté conditionnelle ».

13.2.3   Évaluation des besoins du groupe client

13.2.3.1      Établissement

Les témoins ont exprimé des doutes sérieux quant à la capacité des cinq établissements de traitement de Service correctionnel Canada de répondre aux besoins des délinquants ayant des problèmes de santé mentale. Howard Sapers a déclaré que :

Le SCC a actuellement des lits disponibles dans ses centres de traitement pour répondre aux besoins de moins de 6 p. cent de la population carcérale. Or, selon les estimations du service lui-même, le besoin est pour environ 12 p. cent. Ainsi, la capacité actuelle est inférieure à 50 p. cent du besoin identifié[49]_.

Natalie Neault, directrice des enquêtes, Bureau de l’enquêteur correctionnel du Canada, a affirmé que certains centres de traitement ne pouvaient offrir de services aux détenus à sécurité maximale. Elle a parlé de douze détenus placés en isolement de longue durée et présentant des symptômes avérés de maladie mentale, à qui on a refusé plusieurs fois l’admission au Centre de traitement Shepody de Dorchester (Nouveau-Brunswick), sous prétexte que celui-ci n’avait pas la structure nécessaire pour recevoir des détenus à sécurité maximale. Dans ce cas, quand un détenu reçoit la visite d’un psychologue, le but de cette visite n’est pas de traiter la maladie mentale mais d’évaluer le risque de suicide :

Les envoyer dans une autre région, loin de leurs proches — qui sont souvent leur seul soutien lui-même souvent très réduit — est contraire à tout l’objectif de la réinsertion de ces personnes. Ils restent donc dans ces unités d’isolement, voyant un psychologue une fois par mois pour vérifier qu’ils ne sont pas suicidaires[50]_.

Robert Miller, chef du service de psychiatrie au Vancouver Island Health Authority soutient que les établissements et services offerts aux détenus qui présentent des besoins de santé mentale devraient répondre aux mêmes normes que ceux qui sont offerts à la population générale :

[…] que les personnes ayant besoin d’être soignées à l’hôpital soient hospitalisées, au lieu d’être soignées en prison. De plus, dans les établissements correctionnels où des soins sont assurés, il n’est pas nécessaire d’hospitaliser tout le monde. En milieu carcéral, il est tout à fait possible d’assurer des services de santé mentale en consultation externe, mais les soins et les traitements qu’on y dispense devraient être de la même qualité que ceux disponibles dans la collectivité locale[51].

13.2.3.2      Intégration communautaire

Dans le cas des délinquants qui ont fait l’objet d’un diagnostic de maladie mentale, qui sont sous traitement et ont besoin d’être suivis par un psychiatre, Service correctionnel Canada tente d’assurer la continuité des services après la remise en liberté. Il faut à cette fin trouver un psychiatre, une clinique ou un hôpital qui acceptera de voir le délinquant après sa libération, et intégrer des services communautaires dans le plan de libération. Des problèmes peuvent survenir si le délinquant décide de ne pas se présenter à ses rendez-vous ou à la clinique, si les services n’acceptent pas de recevoir le délinquant, ou si les services ne sont pas offerts où et quand la libération doit avoir lieu. Si le délinquant réside dans un centre correctionnel communautaire, les services sont maintenus tant qu’il relève des services correctionnels.

Dans la réalité, les interventions et les services communautaires sont limités en raison de l’ostracisme dont sont frappés les anciens détenus et les personnes atteintes de maladie mentale. Michael Bettman, directeur général par intérim, Programmes pour délinquants et réinsertion sociale, Service correctionnel Canada, indique que l’ostracisme est le principal obstacle à la réinsertion sociale :

Notre principal obstacle reste, dans une grande mesure, l’ostracisme. Ces délinquants font partie de notre collectivité mais les gens refusent d’accepter ce fait. Ils veulent les isoler non seulement quand ils sont en prison mais aussi quand ils sont dans les collectivités; ils affirment que le traitement des maladies mentales relève du gouvernement et non pas de la ville et, par conséquent, nous sommes souvent laissés à nous-mêmes quand nous tentons de répondre aux besoins de ces délinquants[52]_.

L’impossibilité d’intégrer ou simplement de coordonner les services relevant d’organismes fédéraux et provinciaux fait que certaines personnes n’ont pas la médication qu’il leur faut et risquent de récidiver. Bernard Galerneau, psychologue, directeur politique, Centre de rétablissement Shepody, signale que :

Les détenus atteints de troubles mentaux qui prennent des médicaments psychotropes reçoivent généralement, au moment de leur libération, une provision de médicaments pour deux semaines. Combien de temps doivent-ils attendre avant de voir un médecin ou un psychiatre qui renouvellera leur ordonnance[53]?

Jocelyn Greene, directrice exécutive, Stella Burry Community Services, a parlé d’un programme de soutien communautaire très innovateur, inspiré du modèle familial et destiné aux femmes présentant des problèmes de santé mentale complexes, qui semble offrir de belles perspectives d’économies tant pour le système carcéral que pour le système de soins de santé :

L’évaluation du programme a montré qu’il y avait eu une réduction considérable des taux d’hospitalisation et d’incarcération. […] le point saillant est la diminution du nombre de jours de prison, qui était de 73 p. cent, et la diminution des jours d’hospitalisation, qui était de 39,2 p. cent[54].

13.2.3.3      Ressources humaines

Il est d’autant plus difficile de réunir les ressources humaines nécessaires à la prestation des services de santé mentale que les professionnels se voient imposer une multitude de tâches. Françoise Bouchard a indiqué qu’il y a :

[…] environ 250 psychologues qui travaillent pour le Service correctionnel du Canada. Cependant, il ne faut pas oublier que les psychologues ne fournissent pas uniquement des services de santé mentale. Ils effectuent également une évaluation des risques pour les autorités correctionnelles. En fait, l’essentiel des activités des psychologues de SCC ont trait à l’évaluation des risques[55].

Bernard Galarneau, psychologue institutionnel au Centre de rétablissement Shepody, a expliqué que la charge de travail est très lourde et qu’on accorde plus d’importance à l’évaluation des risques qu’à la santé mentale :

Comme nous nous occupons de 100 à 200 détenus, nous ne pouvons consacrer que très peu de temps à la véritable psychothérapie. On agit comme un urgentologue, on gère les crises au fur et à mesure qu’elles éclatent et on fait beaucoup d’évaluation des risques[56].

Bien que les détenus en isolement soient censés voir un psychologue une fois par mois, Natalie Neault indique que ce n’est tout simplement pas possible :

[I]l y a une liste longue comme mon bras de détenus en attente de services psychologiques et les ressources sont très limitées. Il y a seulement deux psychologues pour une population de presque 300 détenus[57].

Christine Davis, présidente, Fédération canadienne des infirmières et infirmiers en santé mentale, demande que les infirmières reçoivent plus de formation et aient à jouer un rôle plus étendu :

Si on leur donnait la formation appropriée, les infirmières et les infirmiers qui travaillent en milieu carcéral pourraient jouer un rôle plus actif en matière d’évaluation de la santé mentale, de méthodes de traitement fondées sur l’expérience clinique et de soins à long terme des détenus souffrant de problèmes de santé mentale. Trop souvent, les gens sont détenus faute de place dans les établissements de médecine légale. Si les infirmières qui fournissent des soins physiques bénéficiaient d’un soutien pour faire des évaluations de santé mentale et apporter des traitements, il y aurait moins de pression sur les établissements de médecine légale et les personnes qui sont dans le système de justice et qui sont affectées par la maladie mentale pourraient être dirigées vers les soins appropriés en temps opportun[58].

Certains témoins, comme Kim Pate, directrice exécutive, Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry, reconnaît qu’il n’est pas possible de former tout le personnel afin qu’il puisse faire des évaluations de santé mentale, mais elle insiste sur l’extrême importance de repérer les délinquants qui présentent des problèmes de santé mentale et de leur offrir rapidement les soins dont ils ont besoin. Elle dit que des patientes s’améliorent parfois très rapidement lorsqu’elles sont « vues par la lorgnette de la santé mentale plutôt que par celle de la criminalité »[59]. Pour Howard Sapers, le personnel doit avoir appris à « faire la différence entre une crise de santé mentale et une crise sécuritaire face à un détenu qui perd les pédales »[60].

13.2.3.4      Groupes particuliers — isolement, femmes, Autochtones

Les détenus en isolement risquent plus que les autres de faire l’objet d’une évaluation insuffisante et leurs besoins de santé mentale risquent fort de ne pas être pleinement reconnus. Howard Sapers dit que les détenus en isolement, qui sont enfermés jusqu’à 23 heures par jour dans les établissements à sécurité maximale, sont souvent atteints de déficience intellectuelle ou présentent « des problèmes de comportement, des difficultés d’apprentissage et (ou) des symptômes d’hyperactivité avec déficit de l’attention, HADA, ou alcoolisme fœtal, TSAF ». Il a brossé un tableau plutôt sombre du sort réservé à ces détenus dans le système carcéral :

Ces contrevenants sont incapables de suivre des programmes ordinaires, ils sont la proie d’autres détenus, ils aboutissent en isolement, ils ont une capacité limitée à faire face et ils sont habituellement classés comme à sécurité maximale. Ils n’ont pas la capacité ou les aptitudes pour se concentrer et suivre les programmes réguliers. Ils sont vulnérables et leur ségrégation est généralement plus longue que celle des autres détenus en isolement. On les envoie habituellement voir le psychiatre, qui typiquement ne trouve pas d’indice de trouble psychiatrique, et les caractérise comme présentant un problème de comportement. Ces délinquants ne remplissent donc pas les critères qui leur permettraient de bénéficier des services d’un centre de traitement, et ils restent confinés dans des établissements généraux. Ils ont des facultés d’adaptation limitées, ce qui peut les amener à se couper d’autrui, se mutiler, mettre le feu, se suicider ou tenter de le faire et, dans quelques situations extrêmes, agresser d’autres détenus ou des gardiens[61].

Quelques témoins ont demandé que le personnel soit formé de manière à mieux pouvoir intervenir auprès de délinquants présentant des troubles qui risquent de les conduire en isolement, et qu’une formation soit offerte au personnel qui travaille avec les détenus en isolement. Natalie Neault a expliqué l’importance de bien évaluer dès l’accueil les détenus qui présentent des difficultés d’apprentissage car ils « ont du mal à suivre les ordres des agents et gardiens, se retrouvent inculpés, placés en isolement et sujets à des sanctions disciplinaires »[62]. Kim Pate a décrit son expérience de travail auprès de femmes placées en isolement :

Vous ne pouvez imaginer le nombre de fois que j’ai dû me mettre à genoux devant une cellule d’isolement pour parler à une détenue par le passe-plat, et essayer de la convaincre d’arrêter de se taper la tête contre le mur et m’entendre dire par un membre du personnel qu’on lui avait dit de compter jusqu’à 20, parce qu’après 20 on n’a plus affaire à une tactique pour attirer l’attention, mais que c’est peut‑être une question de vie ou de mort. Ce n’est pas que le personnel soit mal intentionné, mais il a été formé pour croire que, jusqu’à un certain point, ce genre de comportement tient uniquement à la manipulation[63].

Bien que les femmes ne forment qu’un petit groupe, estimé à environ 400 dans l’ensemble de la population carcérale fédérale, elles ont des besoins de santé mentale particuliers. Howard Sapers a parlé d’une étude qui comparait les admissions dans les établissements fédéraux en 1967 et en 2004 et qui faisait ressortir une augmentation de 65 p. cent dans le nombre des délinquantes présentant des problèmes de santé mentale, chiffre qu’il faut réviser à la hausse si on tient compte des cas de consommation abusive. Il a aussi déclaré :

Service correctionnel Canada reconnaît que les femmes des établissements fédéraux connaissent un taux d’automutilation et de tentative de suicide supérieur à celui de leurs homologues masculins. La direction de la recherche de SCC a conclu que plus des deux tiers des détenues en sécurité maximale avaient fait une tentative de suicide antérieure, comparé à 21 p. cent des hommes en sécurité maximale. Le taux est donc trois fois supérieur[64].

Kim Pate a soutenu que les femmes avaient été particulièrement touchées par la désinstitution­nalisation de même que par les coupures dans les programmes sociaux, ce qui donne à croire que pour certaines femmes, la prison est devenue une sorte de système de soins de remplacement :

À cause des coupures occasionnées par la suppression du régime d’Assistance Canada […], nous avons assisté à une augmentation du nombre de personnes qui sont oubliées par les services de santé mentale, les services sociaux et les services d’éducation et qui aboutissent donc dans le système de justice criminelle. Cela tient au fait qu’il s’agit du seul système qui ne peut fermer ses portes en disant « Non, nous sommes complets, nous n’avons plus de lit » et qu’il n’est pas difficile d’associer un comportement souvent symptomatique d’une maladie mentale à un comportement criminel[65].

Quelques témoins ont aussi parlé de la surreprésentation des Autochtones dans le système de justice pénale. Michael Bettman a mentionné l’existence de programmes spéciaux, créés par des Autochtones pour le bénéfice des délinquants autochtones et souvent directement offerts par du personnel autochtone. Il signale que :

[…] la population autochtone représente 3 p. cent de l’ensemble de la population, mais 17 p. cent de notre population délinquante. Dans la région des Prairies, ce pourcentage frise les 65 p. cent[66].

Darrell Downton, coprésident, Comité consultatif sur la santé mentale et les toxicomanies, Five Hills Regional Health Authority, a mis l’accent sur la prévention. Il estime que d’importantes économies pourraient être réalisées si on intervenait auprès des enfants autochtones avant qu’ils ne commencent à avoir des démêlés avec la justice :

Il peut exister des programmes pour venir en aide aux délinquants, mais il est beaucoup plus important d’intervenir avant que les enfants se mettent à commettre des infractions. C’est une économie de 50 000 $ par année sans compter tous les autres avantages pour la société[67].

13.2.3.5      Toxicomanie

Selon Michael Bettman, près de 80 p. cent des délinquants fédéraux ont un problème de toxicomanie qui conduit à la récidive. Il affirme que le programme mis en œuvre par le Canada est reconnu mondialement et que divers pays européens s’en inspirent :

Nous avons un programme de réduction de la toxicomanie dans nos établissements à sécurité minimale, moyenne et maximale qui comprend le suivi. Ce sont des programmes centrés sur la réduction du préjudice visant à réduire et à prévenir la toxicomanie. On assure ensuite le suivi pendant toute la peine que purge le délinquant autant au sein de l’établissement que dans la collectivité, après sa libération[68].

Howard Sapers recommande que le SCC mette en œuvre un certain nombre de mesures pour améliorer la situation des délinquants qui ont des problèmes de toxicomanie.

[…] un programme d’échange de seringues en milieu carcéral pour contrer les risques pour la santé publique associés au taux croissant d’infection à l’hépatite C et au VIH. Plusieurs pays européens ont déjà mis en place de tels programmes d’échange de seringues. Ils sont efficaces, en ce sens que les taux d’infection y sont en baisse et que le taux des détenus en bonne santé à la libération est en hausse. On ne signale aucune augmentation des cas d’abus de drogue dans les prisons, ou de l’emploi de seringues pour des agressions[69].

Michael Flaxman, un bénévole du From the Heart Committee de Toronto, a demandé que les délinquants qui ont commis des crimes sans violence liés à la drogue soient tenus à l’écart des autres et aient accès à des programmes principalement axés sur la toxicomanie :

[…] pourquoi ne pas avoir un établissement à sécurité minimale-moyenne qui offre des programmes pour les détenus ayant commis des crimes non violents liés à la drogue, selon un continuum précis qui réponde aux besoins des toxicomanes. Ces personnes ont tendance à purger des peines plus courtes que les autres, et avec la procédure d’examen expéditif pour la libération conditionnelle, qui leur permet d’être admissibles à une semi-liberté après avoir purgé le sixième de leur peine, elles pourraient se concentrer sur leur toxicomanie[70].

Le manque de continuité entre le milieu institutionnel et les programmes communautaires entraîne toutes sortes de problèmes aux délinquants, une fois remis en liberté. Selon Ron Fitzpatrick, directeur exécutif, Turnings, lorsqu’un détenu qui recevait un traitement d’entretien à la méthadone est mis en liberté, il devrait être immédiatement intégré à un programme équivalent offert en milieu communautaire, mais souvent ce n’est pas le cas :

S’il recevait un traitement d’entretien à la méthadone en prison, il doit continuer de le recevoir à l’extérieur parce qu’il l’a reçu en prison pendant cinq ans. S’il n’est pas immédiatement intégré à un programme, à cause des listes d’attente, sa seule option sera de trouver de la drogue dans la rue et là, il finira par retourner en prison. Et s’il est envoyé dans une prison provinciale pour avoir volé de la drogue, rien ne garantit qu’il sera intégré dans un programme d’entretien à la méthadone[71].

13.2.4   Commentaire du Comité

En ce qui concerne les délinquants sous responsabilité fédérale — et par extension, toute la population carcérale sous responsabilité provinciale —, le Comité vise un objectif principal, soit un relèvement des normes qui régissent les soins de santé mentale offerts dans les établissements correctionnels (et le milieu des libérations conditionnelles) afin qu’elles soient équivalentes à celles qui s’appliquent aux services offerts à la population générale. Ne pas atteindre cet objectif reviendrait à condamner un trop grand nombre de personnes au syndrome de la porte tournante, c'est-à-dire à un retour perpétuel en prison. Si le but de l’incarcération est à la fois la réadaptation et la protection de la sécurité publique, cet objectif doit absolument être atteint. Sinon, il faudra en conclure que Service correctionnel Canada accorde une priorité plus haute à l’enfermement qu’à la réadaptation.

Le Comité comprend que pour répondre aux besoins des détenus souffrant de maladie mentale ou de toxicomanie, il faut une transformation en profondeur des programmes, des modes de financement et de l’attitude de SCC. D’entrée de jeu, il faut procéder à une évaluation complète de la santé mentale du délinquant à son arrivée au pénitencier fédéral. Il faut des budgets pour financer les programmes et services nécessaires aux besoins de santé mentale de la population carcérale. Il faut que SCC prouve par des gestes concrets sa volonté de mettre la priorité sur la réadaptation et non sur la seule protection du public par l’enfermement. Le Comité reconnaît aussi la nécessité de recueillir et d’analyser des données, et d’approfondir la recherche dans le domaine de la santé mentale. Bref, le Comité presse Service correctionnel Canada d’accorder plus d’importance aux besoins de santé mentale et de toxicomanie des détenus - de consacrer à ces besoins autant d’attention qu’aux besoins de sécurité et d’évaluation du risque — et de faire en sorte que traitement et réadaptation soient harmonieusement coordonnés.

Pour en arriver à des normes équivalentes de soins de santé mentale pour les délinquants fédéraux en milieu carcéral et en milieu de transition après la remise en liberté, le Comité recommande :

72

Que Service correctionnel Canada (SCC) élabore et mette en œuvre un ensemble de normes en soins de santé mentale applicable dans les établissements carcéraux et en milieu de transition, qui soit équivalent aux normes en vigueur dans les milieux accessibles à la population générale. Que les normes de SCC soient fondées sur des données statistiques portant sur les délinquants sous responsabilité fédérale, leurs problèmes de santé mentale et de toxicomanie, notamment la prévalence de la maladie mentale, les traitements utilisés (psychothérapie, médication, etc.), les taux d’hospitalisation, etc. Que la mise en œuvre par SCC de cet ensemble de normes fasse l’objet d’un examen annuel confié à un organisme indépendant ayant des compétences dans le domaine de la santé mentale, comme la Commission canadienne de la santé mentale (voir le Chapitre 16). Que les données servant de toile de fond aux normes soient rendues publiques et mises à la disposition des chercheurs à des fins d’analyse indépendante. Que l’évaluation de rendement soit déposée au Parlement tous les ans à compter de 2008.

 

En ce qui concerne les délinquants qui ont besoin de soins et de traitements de santé mentale pendant leur incarcération dans les établissements correctionnels ordinaires, le Comité estime que le personnel devrait recevoir une formation lui permettant de faire la distinction entre une crise de santé mentale et un problème de sécurité. Les délinquants doivent recevoir les services de psychothérapie ou les autres formes de thérapie dont ils ont besoin, de la part de professionnels formés spécifiquement dans le traitement de la maladie mentale.

Le Comité demande instamment qu’une évaluation complète de la santé mentale des délinquants soit faite, par un professionnel dûment formé, à leur arrivée à l’unité de réception, et qu’elle soit faite plus rapidement qu’à l’heure actuelle. Il appuie les efforts de réduction de préjudice et de traitement visant les délinquants toxicomanes. Au delà du programme d’entretien à la méthadone, le Comité est favorable à une évaluation complète des arguments pour et contre la création d’un programme d’échange de seringues dans les établissements fédéraux.

Le Comité recommande :

73

Que Service correctionnel Canada fasse réaliser, par un professionnel reconnu, une évaluation clinique complète de la santé mentale de chaque délinquant, au plus tard dans les sept jours civils suivant son arrivée à l’unité de réception, afin de déterminer ses besoins en matière de soins de santé mentale ou de toxicomanie. Que Service correctionnel Canada donne aux agents correctionnels et autres membres du personnel, dès leur entrée en fonction, une formation leur permettant de faire la distinction entre une crise de santé mentale et un problème de sécurité. Que Service correctionnel Canada mette des services de psychothérapie à la portée des délinquants qui en ont médicalement besoin, et que ces services soient offerts par un psychiatre, un psychologue, un travailleur social ou un autre professionnel de la santé n’ayant pas la responsabilité d’évaluer le risque posé par le délinquant. Que Service correctionnel Canada augmente la capacité de ses centres de traitement en y ajoutant des lits et du personnel. Que Service correctionnel Canada mette immédiatement en œuvre dans tous les établissements correctionnels fédéraux des mesures de réduction du préjudice.

 

Après la remise en liberté des délinquants, le Comité veut des assurances à l’effet que Service correctionnel Canada se porte garant de la continuité des soins, notamment de l’accès aux médicaments au-delà de la provision pour deux semaines donnée à la libération.

Le Comité recommande :

74	Que Service correctionnel Canada mette sur pied un système de prise en charge qui garantisse aux délinquants l’accès aux traitements de santé mentale dont ils ont besoin après leur mise en liberté, notamment l’accès, sans frais, aux médicaments nécessaires jusqu’à ce qu’ils bénéficient des services communautaires provinciaux ou territoriaux.

13. 3     LES FORCES ARMÉES CANADIENNES

[E]nviron la moitié des gens qui ont des problèmes ne viennent pas demander de l’aide. Nous continuons donc à travailler là-dessus. Y a-t-il de la stigmatisation? Moins qu’avant, mais je crains qu’on ne soit en train de créer deux catégories de maladies mentales. Peut-être est-il acceptable de souffrir de traumatisme lié au stress opérationnel ou de SSPT [syndrome de stress post-traumatique], mais il n’est pas acceptable de souffrir de dépression ordinaire dans l’armée. — Brigadier-général Hilary F. Jaeger, conseillère médicale, Défense nationale [72]

13.3.1   La compétence fédérale

En vertu du paragraphe 91(7) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique,1867, la responsabilité complète des questions militaires, y compris des soins de santé aux militaires, est confiée au gouvernement fédéral. La Loi canadienne sur la santé de 1984 exclut nommément les « membres des Forces armées canadiennes » de la catégorie des « assurés ». Ils ne sont pas non plus couverts par les régimes provinciaux d’assurance-maladie ni par le Régime de soins de santé de la fonction publique.

En vertu de la Loi sur la défense nationale, le ministre de la Défense nationale a le pouvoir de gérer et de diriger les Forces armées canadiennes[73]. Comme l’a expliqué le brigadier‑général Hilary F. Jaeger, conseillère médicale, Défense nationale:

[L]e gouvernement fédéral a la responsabilité de tous les aspects des soins de santé des membres de la force régulière, de leur recrutement à leur retraite, et aussi pour les réservistes qui y ont droit. Cela comprend aussi les soins de santé mentale[74].

Selon le Rapport sur le rendement du Ministère pour la période se terminant le 31 mars 2005, la force régulière s’établissait à 61 715 membres en 2004-2005[75]. L’effectif de la Première réserve s’élevait en 2004-2005 à 25 633 membres[76].

 

Pour déterminer la prévalence de la maladie mentale parmi les membres de la force régulière et des forces de réserve, la Défense nationale et Statistique Canada ont fait établir en 2002 un Supplément Forces armées canadiennes à l’Enquête sur la santé dans les collectivités canadiennes. Il devient ainsi possible de comparer la population civile et la population militaire du point de vue de la prévalence de certaines maladies mentales, de l’impression de bien-être psychologique et de l’utilisation des services[77].

Le brigadier‑général Jaeger indique que les membres de la force régulière ont une incidence annuelle de problèmes de santé mentale d’environ 15 p. cent contre 13 p. cent dans les forces de réserve, et que la prévalence à vie s’établit à 30 et 35 p. cent[78]. Par comparaison avec la population civile, Hilary Jaeger affirme que « la prévalence de la dépression dans l’année précédant l’enquête était plus élevée de 80 p. cent que celle de la population en général »[79].

Le brigadier-général Jaeger a aussi dit au Comité que même si le syndrome de stress post-traumatique est la forme de maladie mentale la plus souvent associée aux Forces armées canadiennes, il ne figure pas parmi les trois troubles les plus prévalents :

La principale cause de souffrance psychologique, c’est la dépression, qui atteignait 7,6 p. cent pour l’année précédant l’enquête. La consommation excessive d’alcool ou la dépendance de type alcoolique atteignait 4 p. cent, et la phobie sociale 3,6 p. cent. Le SSPT représentait 2,8 p. cent et le trouble panique 2,2 p. cent — tous ces chiffres se rapportent à la force régulière qui, en général, a une incidence plus élevée de maladies mentales que la réserve[80].

13.3.2   Programmes et services fédéraux

Le brigadier‑général Jaeger a déclaré que les Forces canadiennes ont entrepris de renouveler en profondeur leur façon d’aborder les soins de santé mentale et ont commencé à mettre en œuvre un modèle de prestation de soins qui tient compte de facteurs multiples :

Nous croyons à un point de vue très holistique en matière de santé mentale. Nous estimons qu’il s’agit de l’élément de la santé qui se rapporte aux questions cognitives, émotionnelles, organisationnelles et spirituelles, et que la santé mentale est bien plus que l’absence de maladie psychiatrique. Nos normes sont donc assez élevées[81].

En novembre 2005, le Bureau du médecin-chef des FC a publié une « documentation » faisant le point sur les Programmes de santé mentale des Forces canadiennes[82]. L’information porte sur la prestation des services de santé, la protection de la santé, le soutien aux blessés, le soutien aux familles, et l’initiative Rx2000 sur la santé mentale (nom du projet de réforme et restructuration des services de santé des Forces canadiennes) et les partenariats avec Anciens Combattants Canada.

13.3.2.1      Services généraux de santé mentale

Le ministère de la Défense nationale procure aux membres des Forces canadiennes des soins de santé non urgents en consultation externe dans les cliniques, centres médicaux et unités de soutien des sites militaires répartis sur le territoire canadien. Ces unités médicales traitent les maladies qui ne mettent pas la vie en danger, font des interventions chirurgicales mineures, offrent des consultations en cas de problèmes mineurs de santé mentale, et distribuent des médicaments en fonction des besoins[83].

Après les heures normales, en cas d’urgence ou en région éloignée, les membres des FC s’adressent aux hôpitaux et autres services de santé civils. Certaines grandes cliniques militaires offrent des soins de santé mentale spécialisés, mais en règle générale, on s’adresse aux provinces pour ces services spécialisés.

La Réforme des services de santé des Forces canadiennes (Rx2000) est un vaste projet de restructuration médicale qui comprend un volet santé mentale. Des crédits de 98 millions de dollars sur six ans ont récemment été engagés pour améliorer la prestation des services de santé des FC au moyen d’un certain nombre de mesures :

§         accroître le nombre des fournisseurs de soins de santé mentale à la disposition des membres des FC partout au pays;

§         normaliser les méthodes d’évaluation et de traitement de certains problèmes de santé et s’assurer que le personnel accepte bien les nouvelles approches thérapeutiques;

§         perfectionner le dépistage psychosocial préalable aux déploiements pour favoriser une intervention précoce;

§         améliorer les services externes d’éducation;

§         faire de la recherche pour améliorer les pratiques et mesurer les résultats.

13.3.2.2      Soutien en cas de stress opérationnel

Les membres des Forces canadiennes sont soumis à des facteurs de stress particuliers lorsqu’ils participent à des missions de combat, de résolution de conflits ou de maintien de la paix. Les devoirs qu’ils accomplissent dans le cadre de la vie militaire peuvent devenir des expériences fortement traumatisantes : pertes importantes, attaques armées, prises d’otages, massacres, décès de collègues et de civils, etc.

En 1999, le Ministère a ouvert cinq Centres de soutien pour trauma et stress opérationnels aux bases de Halifax, de Valcartier, d’Ottawa, d’Edmonton et d’Esquimault. On y traite les problèmes psychologiques, émotionnels, spirituels et sociaux qui résultent des opérations militaires.

En 2002, le MDN et Anciens Combattants Canada ont lancé conjointement le Projet de soutien social aux victimes de stress opérationnel (SSVSO), un réseau d’entraide pancanadien conçu pour aider les membres et anciens membres des FC qui souffrent de traumatisme lié au stress opérationnel (TSO).

On définit ainsi le traumatisme lié au stress opérationnel (TSO) : toute difficulté psychologique persistante attribuable aux fonctions exécutées par un membre des Forces canadiennes dans le cadre d’une opération, notamment le syndrome de stress post-traumatique (SSPT) [84]. En 2003, les résultats préliminaires d’un programme amélioré de dépistage médical post-déploiement destiné aux membres des Forces canadiennes déployés en Afghanistan et en Asie du Sud-Ouest ont révélé un « niveau perturbant de détérioration du bien-être physique et mental »[85]. Mais sur une note plus positive, le processus a permis de repérer plusieurs militaires présentant des problèmes et de les orienter vers le traitement approprié.

13.3.2.3      Stress et toxicomanie

Lorsque le travail oblige les membres des FC à se séparer de leur famille, tant la séparation que les retrouvailles peuvent être source d’émotions fortes et de stress. En 2000, la Direction de la politique médicale du MDN a publié une série de brochures portant sur le stress entourant notamment le déploiement, les retrouvailles et les incidents critiques [86].

Les politiques du Ministère en matière d’alcool et de drogues proposent des moyens d’intervention efficaces[87]. Les surveillants sont invités à reconnaître les signes avant‑coureurs de problèmes liés à la consommation d’alcool ou au jeu excessif et à intervenir rapidement pour prévenir de plus graves problèmes de santé et de sécurité. Dans un premier temps, on suggère des séances d’éducation et la participation de professionnels de la santé, tandis qu’une consultation ou un programme de traitement pour toxicomanie peuvent être prescrits par un médecin.

Le Ministère offre aussi des programmes de promotion de la santé mentale et de prévention de certains comportements négatifs liés au stress, comme la toxicomanie, la violence familiale et le suicide. L’approche interdisciplinaire de ces programmes fait intervenir des psychiatres, des psychologues cliniciens, des infirmières en santé mentale, des travailleurs sociaux, des intervenants en toxicomanie et des aumôniers, et tous partagent la responsabilité avec les fournisseurs de soins primaires.

13.3.2.4      Congés et libérations pour cause médicale

D’après le brigadier général Jaeger, environ 42 p. cent des congés de maladie que prennent les militaires sont liés à la santé mentale, et environ 23 p. cent des militaires qui sont réformés pour cause de maladie présentent comme diagnostic principal une maladie mentale[88]. Elle indique que le Ministère parvient peut-être mieux que la plupart des employeurs à adapter les conditions de travail du personnel, ce qui réduit le nombre de militaires réformés pour cause de maladie :

Nous pouvons organiser du travail à mi-temps, réaffecter une personne à un travail moins stressant, ou à un travail moins exigeant physiquement[89].

Néanmoins, le colonel D. R. Boddam, principal gestionnaire des Forces canadiennes en matière de psychiatrie et de santé mentale, Défense nationale, a informé le Comité que s’il est vrai que la majorité des personnes qui reçoivent un diagnostic de maladie mentale reviennent au travail après leur traitement, il reste qu’environ 300 personnes par année sont réformées pour cause de maladie mentale. Il a ajouté que la Défense nationale vient de mettre sur pied un projet de travail conjoint avec Anciens Combattants Canada:

Pour ceux qui ont subi un préjudice psychologique par suite de leur emploi, nous voulons travailler ensemble pour être capables de fournir cette continuité des traitements, à partir du moment où ils commencent à recevoir des soins jusqu’à celui où ils retournent à la vie civile[90].

Le brigadier‑général Jaeger a insisté sur le fait que ces libérations et restrictions d’emploi pour cause de maladie sont un sujet de vive préoccupation tant pour le Ministère que pour les militaires en cause :

 

Environ 2 300 de nos membres font l’objet d’un examen visant à déterminer leur capacité de demeurer au service des Forces canadiennes. Environ 23 p. cent de ces dossiers, chaque année, sont attribuables à la maladie mentale et ce n’est peut-être pas étonnant. Ces personnes sont beaucoup plus exposées que les autres à une libération des Forces canadiennes [91].

 

 

13.3.3   Évaluation des besoins du groupe client

13.3.3.1      Soins généraux de santé mentale

Le brigadier‑général Jaeger reconnaît la difficulté que présentera la mise sur pied d’équipes de santé mentale pour répondre aux besoins des membres des FC. Elle a indiqué que le Ministère va devoir doubler son personnel et qu’il sera sans doute difficile de trouver des gens compétents pour combler les postes car il faudra « recruter des professionnels dans le secteur civil, et nous savons qu’il y a une pénurie générale de professionnels de la santé »[92].

Le colonel Boddam a indiqué que la nécessité de compter sur le système civil de soins de santé pour traiter les militaires plus gravement atteints est aussi une source de préoccupation pour les membres des FC qui ont une maladie mentale plus grave :

Le nombre de lits disponibles dans les ailes psychiatriques est limité. Nous ne disposons pas de telles installations, et nous ne pouvons pas toujours y accéder rapidement. Cela nous préoccupe tout particulièrement car de par la nature de leur carrière, les militaires se déplacent fréquemment de sorte que les réseaux d’appui que constituent la famille éloignée et les amis de longue date sont moins susceptibles de venir en aide à un militaire en détresse psychologique[93].

Un certain nombre des efforts conjoints de la Défense nationale et d’Anciens Combattants Canada visent les militaires encore actifs et ceux qui sont en transition vers la vie civile. Le brigadier‑général Jaegar s’est montrée optimiste devant le partenariat et la convergence des objectifs dans le secteur des services de santé mentale :

Il s’agit de donner aux membres des Forces canadiennes l’accès aux ressources de ACC quand c’est logique, et vice versa. À plus ou moins longue échéance, nous souhaitons [intégrer les effectifs de] ces services[94].

13.3.3.2      Résultats des interventions en santé mentale

Sur la question de savoir si l’aveu d’une maladie mentale risque de provoquer la fin d’une carrière militaire au lieu d’un retour au travail après une période de traitement, le brigadier‑général Jaeger a déclaré que :

La vaste majorité des gens qui souffrent de troubles mentaux reçoivent un traitement approprié et réintègrent leurs fonctions. Personne ne s’en aperçoit. Nous aimerions bien que quelqu’un se lève et affirme : « Cela m’est arrivé. » Il y a le général Dallaire qui est un porte-parole éloquent pour ceux qui souffrent de traumatisme lié au stress opérationnel, mais il a dû prendre sa retraite des forces armées. Toutefois, nous aimerions bien compter sur quelqu’un qui exemplifie l’envers de la médaille. Pour des raisons de confidentialité, on ne peut forcer personne à le faire. On ne peut que demander des volontaires[95].

Il a aussi été question de l’accès à la pension et du niveau des prestations, dans le cas des personnes réformées pour cause médicale. Le brigadier‑général Jaeger a signalé les critères d’admissibilité très stricts du Régime d’assurance‑revenu militaire (RARM)[96]. Ce régime collectif d’assurance offre des prestations d’invalidité de longue durée aux militaires blessés, invalides ou réformés pour cause médicale :

Pour ce qui est du droit à la pension, si vous êtes libéré des Forces canadiennes pour raisons médicales après 10 ans de service, vous avez droit immédiatement à une rente suivant le nombre d’années de service, à savoir 2 p. cent pour chaque année de service. Si vous êtes libéré après 16 ans de service, votre pension est de 32 p. cent indexée au taux d’inflation. Vous avez droit au régime d’assurance‑revenu militaire, le RARM, qui bonifie cela à hauteur de 75 p. cent de votre salaire, mais il faut satisfaire à un certain critère, à savoir l’incapacité générale. C’est assez exigeant.

Si l’on arrive à démontrer au ministère des Anciens Combattants que l’incapacité est attribuable au service militaire ou a été aggravée par le service militaire, les administrateurs accueillent favorablement une telle requête et l’intéressé devient admissible à une pension correspondant au pourcentage de son incapacité[97].

13.3.3.3      Recours en cas de problèmes de santé mentale

Depuis quelques années, deux possibilités s’offrent aux membres des FC qui ont des griefs à formuler pour cause de problèmes de santé mentale ou autres problèmes résultant de leur travail. En 1998, le Ministre a créé un poste d’Ombudsman chargé de faire enquête sur les plaintes et d’agir à titre de tierce partie neutre dans diverses affaires mettant en cause des militaires et des employés civils de la Défense nationale et des Forces canadiennes. En 2000, on a créé le Comité des griefs des Forces canadiennes, un tribunal civil indépendant, habilité à entendre des griefs liés à divers aspects de la vie militaire et notamment au droit à des soins médicaux.

Très récemment, soit en 2004, l’Ombudsman a mené une enquête de suivi sur la question du stress opérationnel [98]. Il s’est réjoui de la qualité des soins dispensés par les Cliniques de soutien aux victimes de stress opérationnel; des sommes accrues consacrées au traitement du stress opérationnel; du succès que remporte le groupe de Soutien social aux victimes de stress opérationnel, lequel a offert soutien et entraide à plus de 1 000 membres des FC. Le rapport de l’Ombudsman note tout de même qu’il y a encore des choses à améliorer, notamment :

[…] la formation et l’éducation pour changer les attitudes à l’égard des traumatismes liés au stress opérationnel; les communications entre la chaîne de commandement opérationnelle et les personnes qui traitent les membres des FC qui souffrent de traumatismes liés au stress opérationnel; ainsi que la coordination de la formation, de l’information et des initiatives relatives aux TSO dans l’ensemble des FC[99].

En 2004-2005, le Bureau de l’Ombudsman de la Défense nationale a reçu un grand nombre de plaintes portant sur la libération des forces armées (218), des problèmes médicaux (97) et des traumatismes liés au stress opérationnel (35). Le Comité des griefs des Forces canadiennes ne fait pas état des dossiers qu’il traite se rapportant à des problèmes de santé[100].

13.3.4   Commentaire du Comité

Le Comité se réjouit de constater que le ministère de la Défense nationale offre un aussi large éventail de services aux membres des Forces canadiennes qui ont des problèmes de santé mentale. La prestation de services de soutien familial en plus des services médicaux et du soutien aux blessés est digne d’éloges. Le Comité approuve particulièrement les efforts qui sont faits pour réduire le stress causé aux militaires et à leur famille par les séparations qu’entraînent les déploiements et par les fréquentes relocalisations.

Le Comité comprend que des programmes et services de santé mentale sont relativement nouveaux et dispersés sur l’ensemble des établissements militaires. Ces initiatives devraient faire l’objet d’une évaluation soigneuse et les résultats soumis au Parlement.

Le Comité recommande :

75	Que le ministère de la Défense nationale fasse le relevé annuel de ses programmes et services de santé mentale. Que ce relevé comprenne une description claire de chaque programme ou service comprenant le nombre de clients desservis, les budgets consentis et les sommes dépensées, et une évaluation des résultats obtenus. Que ce relevé soit déposé au Parlement tous les ans à compter de 2008.

 

Le Comité comprend que les militaires canadiens, tant actifs que retraités, sont réticents à parler des expériences traumatisantes qu’ils ont vécues. Le Comité estime que le Ministère a la responsabilité de fournir aux militaires actifs de fréquentes occasions d’aborder la question des traumatismes liés au stress opérationnel. Bien que le soutien social offert aux militaires et à leur famille se soit amélioré, et que l’accès aux programmes et services nécessaires soit accru, le Comité estime qu’il est encore possible d’améliorer le réseau d’entraide et, à plus longue échéance, de transformer les mentalités afin que les traumatismes liés au stress opérationnel soient repérés plus tôt et les services mis en place en temps opportun. Ces traumatismes comprennent non seulement le syndrome de stress post-traumatique, mais aussi l’anxiété, la dépression et diverses autres manifestations de stress comme la consommation d’alcool et de drogue, et la dysfonction familiale.

Le Comité recommande :

76

Que la Défense nationale exige de tout le personnel médical qu’il reçoive une formation relative aux traumatismes liés au stress opérationnel et que cette formation comprenne notamment :   ·         la consignation du détail des antécédents militaires et des circonstances ayant produit le traumatisme; ·         la reconnaissance/détection des symptômes du traumatisme lié au stress opérationnel; ·         la connaissance des diverses modalités de traitement; ·         les méthodes de suivi à long terme. Que la Défense nationale mette cette information à la disposition du personnel médical civil, au moyen de publications, de séminaires ou par d’autres tribunes publiques. Que la Défense nationale étudie les moyens de promouvoir le recours plus large aux réseaux d’entraide et la mise à contribution accrue de la famille et de la collectivité.

 

Le Comité se préoccupe aussi du sort des réservistes qui travaillent pour la Défense nationale mais n’ont pas le même rapport à leur employeur que les militaires de la force régulière. Lorsqu’ils reviennent de mission ou d’exercices de mobilisation, ils n’ont pas nécessairement accès à tout le soutien offert sur une base militaire. Le Comité estime que le Ministère a la responsabilité de veiller à ce que des services de suivi soient également offerts aux réservistes. Il faut prévoir un temps de transition suffisant entre la force régulière et la force de réserve; veiller à ce que les réservistes reçoivent une évaluation médicale adéquate et notamment soient évalués pour traumatisme possible lié au stress opérationnel. Pour le Ministère, cela peut vouloir dire que la période d’emploi du réserviste sera prolongée jusqu’à ce que les évaluations nécessaires aient été faites.

Le Comité recommande :

77	Que la Défense nationale évalue les programmes et services actuellement offerts aux réservistes en matière de problèmes de santé mentale résultant de leur mobilisation, notamment les services visant le stress post-traumatique et la toxicomanie, et qu’elle fasse rapport au Parlement.

13.4      LES ANCIENS COMBATTANTS

[U]ne bonne santé mentale est capitale pour la réinsertion, et un bon programme de réinsertion est important pour la santé mentale — Brian Ferguson, Sous-ministre adjoint, Direction des services aux anciens combattants, Anciens Combattants Canada[101]

13.4.1   La compétence fédérale

Contrairement aux membres actifs des Forces canadiennes, les anciens combattants entrent dans la catégorie des « assurés », en vertu de la Loi canadienne sur la santé, pour ce qui est des services de santé en général, et notamment les services de santé mentale. Dans la plupart des cas, Anciens Combattants Canada (ACC ou MAC) ne couvre pas les services non assurés par les régimes d’assurance-maladie des provinces ou territoires, bien que les anciens combattants au revenu admissible aient droit à un soutien supplémentaire. Les anciens combattants qui touchent une rente d’invalidité ont droit au remboursement de leurs frais de traitement liés à l’affection ouvrant droit à pension.

Les principales dispositions législatives qui régissent les anciens combattants et leurs soins de santé se trouvent dans la Loi sur le ministère des Affaires des anciens combattants et dans la Loi sur les pensions et, depuis 2005, dans la Loi sur les mesures de réinsertion et d’indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes [102]. En vertu de la Loi sur le ministère des Affaires des anciens combattants, le Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants définit la santé comme un état de bien-être physique, mental et social. Cette Loi établit les critères d’admissibilité à plusieurs prestations, notamment les soins de santé, les adaptations domiciliaires, les coûts de déplacement pour des examens ou des traitements et autres soins de santé communautaires [103].

La Loi sur les pensions définit l’invalidité comme « la perte ou l’amoindrissement de la faculté de vouloir et de faire normalement des actes d’ordre physique ou mental ». La Loi sur les mesures de réinsertion et d’indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes autorise le Ministère à offrir aux membres actifs et retraités des Forces canadiennes du soutien au placement professionnel, au recyclage professionnel et à la réadaptation, et des prestations financières, d’invalidité et de soins de santé.

Brian Ferguson, sous-ministre adjoint, Direction des services aux anciens combattants, Anciens Combattants Canada, décrit la façon de procéder du Ministère en ce qui a trait aux services de santé mentale :

En vertu du Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants, si un besoin est lié à une affection ouvrant droit à pension, ACC paiera pour les traitements. Pour les anciens combattants se qualifiant, ACC paiera pour les traitements n’ouvrant pas droit à pension si le service n’est pas assuré par le régime provincial d’assurance‑maladie.

Exception faite des services fournis à notre hôpital de Sainte-Anne, tous les services de santé qu’ACC fournit à ses clients sont offerts par les autorités provinciales, des organismes non gouvernementaux et des fournisseurs autorisés du secteur privé. Notre réseau de bureaux dans les districts et les régions nous permet de rester en contact avec les gouvernements provinciaux[104].

En mars 2005, ACC versait des prestations et offrait des services à environ 219 000 clients[105]. La clientèle est formée de militaires et de civils :

§         membres des Forces canadiennes et vétérans de la Marine marchande ayant servi pendant la Première Guerre mondiale, la Deuxième Guerre mondiale ou la guerre de Corée;

§         civils ayant droit à des prestations pour service en temps de guerre;

§         anciens membres des Forces canadiennes (dont ceux des zones de service spécial) et de la Gendarmerie royale du Canada;

§         survivants et personnes à charge d’un militaire ou d’un employé civil.

En traitant spécifiquement des pensions d’invalidité et des soins de santé, Brian Ferguson a indiqué que le nombre de clients desservis par le Ministère avait légèrement diminué pour s’établir à environ 209 000 personnes. Mais il a aussi signalé une augmentation sensible des militaires actifs ou retraités des Forces canadiennes desservis par ACC :

[…] 18 p. cent [de nos clients] sont des membres actifs ou retraités des Forces canadiennes. Notre clientèle a augmenté de 58 p. cent dans les trois dernières années et nous prévoyons compter plus de 58 000 clients des Forces canadiennes d’ici 2013[106].

M. Ferguson a expliqué qu’un sondage mené auprès des membres actifs ou retraités des Forces canadiennes avait révélé que 15 p. cent des répondants faisaient état de symptômes de stress post-traumatique mais n’avaient jamais fait de demande de pension. Malgré ce potentiel de sous‑indemnisation, il a déclaré que :

Nous versons une pension à plus de 8 000 clients atteints d’affections liées à la santé mentale. Plus de la moitié d’entre eux souffrent du SSPT et chaque année, la maladie fait de plus en plus de victimes chez nos jeunes militaires.

13.4.2   Programmes et services fédéraux

13.4.2.1      Pension d’invalidité

Le droit à une pension dépend de la nature du service accompli par le demandeur. En cas de participation à une guerre, à une mission de maintien de la paix ou à d’autres formes de service spécial, la blessure ou la maladie doit être directement attribuable aux fonctions exercées par le demandeur. En cas de service en temps de paix ou de service dans la GRC, la blessure ou la maladie doit résulter directement de l’exercice des fonctions. Il en résulte deux types de pensions, comme le décrit le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) :

La première, pour service en situation de guerre, de maintien de la paix ou de service spécial, accorde une protection 24 heures par jour et est donc couramment appelée principe d’assurance. La deuxième, pour service en temps de paix et dans la GRC, est appelée principe d’indemnisation. La protection est alors semblable à celle des programmes d’indemnisation des accidentés du travail[107].

Anciens Combattants Canada administre la Loi sur les pensions et par l’intermédiaire du Programme des pensions d’invalidité, verse une pension à ceux qui ont été rendus invalides dans l’exercice de leurs fonctions militaires en temps de guerre ou de paix, de même qu’aux membres admissibles de la GRC. La pension est proportionnelle au degré d’invalidité, certifié par un examen médical, et est déterminée d’après la Table des invalidités[108].

Le programme des pensions d’invalidité est la tête de pont de l’ensemble des programmes et services de soins de santé offerts par Anciens Combattants Canada, programmes initialement conçus pour répondre aux besoins des vétérans de guerre traditionnels plutôt que des membres actifs et retraités actuels des Forces canadiennes.

Toutefois, la nouvelle « Charte des vétérans » — la Loi sur les mesures de réinsertion et d’indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes — a modifié la donne. Ses modalités, dont une première ébauche est parue en décembre 2005, sont beaucoup mieux adaptées aux besoins des membres actuels des Forces canadiennes qui sont réformés pour cause d’invalidité [109]. Elles visent à corriger les lacunes dans les programmes et services offerts aux membres admissibles réformés pour raison médicale et à ceux qui ont quitté volontairement les Forces canadiennes et se sont découvert par la suite une invalidité liée à leur service militaire.

On peut lire dans l’introduction du Règlement :

[L]a Loi soutiendra l’ensemble des avantages sociaux actuel fourni par le Régime d’assurance‑revenu militaire (RARM) et le ACC. La plupart des militaires de FC qui sont libérés volontairement et qui sont ultérieurement atteints d’une invalidité liée au service ne pouvaient, jusqu’à maintenant, qu’être admissibles à une pension du MAC et aux soins de santé connexes. Le RARM continuera d’offrir aux membres des FC libérés pour raisons de santé des indemnités de remplacement de revenu et de réadaptation professionnelle. En vertu de la Loi, le MAC répondra aux besoins du groupe connaissant des lacunes et offrira des avantages supplémentaires au groupe inscrit au RARM, comme une réadaptation professionnelle additionnelle, une réadaptation médicale ou psychosociale, et l’allocation de soutien du revenu[110].

13.4.2.2      Programme de soins de santé

À l’heure actuelle, les clients admissibles à des soins ou des services de santé à la charge d’ACC ont une carte d’identification qui leur donne accès à des fournisseurs de soins partout au pays. Anciens Combattants Canada offre un large éventail de services et de soins en vertu des mandats du Programme de prestations de traitement, du Programme de soins de longue durée et du Programme pour l’autonomie des anciens combattants. Ces services comprennent notamment :

 

§         des services communautaires de santé mentale (ce qui englobe une gamme complète de soins non offerts par la province) pour les vétérans de guerre et les retraités des Forces canadiennes qui répondent aux critères de revenu ou qui touchent une pension d’invalidité résultant de leur service militaire;

§         des soins institutionnels de santé mentale (soins psycho‑gériatriques, maladie d’Alzheimer) aux vétérans admissibles, à l’hôpital ministériel de Sainte-Anne-de-Bellevue (Québec), dans des hôpitaux provinciaux dont le Ministère loue des lits, ou à l’hôpital que choisit le client;

§         des soins généraux de santé mentale ainsi que des soins pour syndrome de stress post-traumatique et stress opérationnel, dans le cadre de services offerts conjointement par ACC et le MDN.

La Loi sur les mesures de réinsertion et d’indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes autorise le Ministre à « établir un programme d’assurance collective similaire au Régime de soins de santé de la fonction publique créé par le Conseil du Trésor »[111]. On espère que le nouveau Programme des soins de santé « comblera les lacunes de l’assurance‑santé après la libération en veillant à ce que les vétérans des FC libérés pour raisons de santé (avec certaines exceptions pour les réservistes), les vétérans des FC ayant besoin de réadaptation et certains survivants qui sont présentement inadmissibles à l’assurance‑santé, aient accès à une assurance‑santé de groupe familiale »[112].

13.4.2.3      Efforts conjoints en santé mentale

Certains des programmes et services résultant de la stratégie conjointe d’ACC-MDN en santé mentale annoncés en 2002 comprennent ce qui suit :

§         une ligne d’urgence, maintenue conjointement par ACC, MDN et Santé Canada, offrant des services de consultation téléphonique aux anciens combattants et à leur famille, en situation de crise;

§         un centre conjoint MDN/ACC à Ottawa pour le soin des militaires blessés et réformés et leur famille, l’accès étant facilité par un numéro sans frais;

§         un réseau pancanadien d’agents d’ACC et du MDN consacrés à l’identification précoce des besoins de transition des clients, notamment leurs besoins de prestations d’invalidité;

§         un réseau de cliniques de traitement des TSO partout au pays, piloté par le Centre de Sainte-Anne, les autres cliniques étant à London, Winnipeg et Québec[113].

La stratégie en matière de santé mentale comprend aussi la formation continue pour que le personnel reste bien au courant de l’évolution des programmes et services conçus pour mieux s’adapter aux besoins des clients, et la recherche dans le secteur des TSO en partenariat avec le MDN et d’autres. Le projet de règlement qui accompagne la Loi sur les mesures de réinsertion et d’indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes donne des renseignements sur la prestation des soins par l’intermédiaire de fournisseurs multiples :

[…] engagera souvent la participation de plusieurs fournisseurs de services de différents organismes, ainsi que des fournisseurs du secteur privé, tandis que le gestionnaire de cas du MAC sera responsable de la coordination de ces services. Par exemple, en cas de problème de santé mentale, l’étape de réadaptation médicale pourrait comporter la participation du médecin, d’un psychiatre en milieu hospitalier, d’une équipe d’intervenants en santé mentale de la collectivité ou d’un thérapeute du secteur privé engagé par le MAC. L’étape psychosociale peut impliquer la participation d’un ergothérapeute ou de spécialistes de la gestion de la douleur tandis que l’étape de réadaptation professionnelle peut comprendre des services d’évaluation spécialisés et la participation de formateurs[114].

Dans le domaine du stress post-traumatique et autres formes de traumatismes liés au stress opérationnel, d’autres travaux sont en cours au sein de la structure militaire et du milieu médical civil. En particulier, ACC appuie activement le Programme de soutien social par les pairs aux victimes de stress opérationnel créé par le MDN :

Ce programme d’entraide pancanadien fonctionne grâce à la participation de membres et d’anciens combattants des Forces canadiennes qui ont eux-mêmes souffert de traumatismes liés au stress opérationnel et qui veulent aider leurs collègues à guérir. À l’échelle du pays, le MDN peut actuellement compter sur les services de 13 coordonnateurs de soutien qui, jusqu’à présent, sont venus en aide à plus de 1 400 clients. Ce réseau fait appel à un grand nombre de bénévoles et nous avons des brochures, que nous ferons distribuer aux membres du comité, pour leur montrer certains aspects du travail des bénévoles qui viennent en aide aux coordonnateurs de soutien. — Brian Ferguson[115]

13.4.3   Évaluation des besoins du groupe client

Les anciens combattants qui ont des problèmes de santé mentale forment un groupe très divers ayant besoin d’un large éventail de services d’aide à la réinsertion : transition assistée; recherche d’emploi; réadaptation; recyclage; soutien du revenu; soins de santé; soutien à la famille; et autres éléments favorisant l’autonomie.

 

 

13.4.3.1      Pension d’invalidité

Selon Brian Ferguson, Anciens Combattants Canada veut mettre au point une seule et même approche pour répondre aux besoins de santé mentale tant des vétérans âgés que des plus jeunes.

S’ils ont une maladie ou un état ouvrant droit à pension et ont besoin de traitements, nous payons pour ces traitements, et nous nous tenons au courant des traitements qu’ils reçoivent[116].

Cependant, les membres actifs et retraités des FC dont le service militaire s’est déroulé en temps de paix, qui forment aujourd’hui, avec les survivants et personnes à charge du personnel militaire, un groupe plus important de bénéficiaires de pensions d’invalidité que les vétérans de guerre, se disent insatisfaits du mode actuel d’accès aux pensions. Une vérification comptable du Programme de pension d’invalidité, réalisée en 2005, a montré que les clients des FC estiment qu’il y a :

[…] une compréhension insuffisante de la culture du MDN, y compris de la structure de commandement, et du stress physique, mental et émotionnel de l’entraînement militaire et du déploiement dans des contextes opérationnels outre-mer dangereux[117].

Pour le moment, le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) accueille deux niveaux d’appels concernant les demandes de pension d’invalidité et constitue le dernier niveau d’appel des décisions sur les allocations. Pour la période allant d’avril 2004 à mars 2005, le Tribunal a entendu 6789 demandes [118]. Les clients et certains autres observateurs signalent des difficultés dans l’évaluation des demandes de prestations pour invalidité psychologique en raison du manque de clarté et d’objectivité des critères et des normes. Ils indiquent que dans le feu de l’action, on estime peu prioritaire de consigner par écrit les détails d’incidents qui ne mettent pas la vie en danger, mais qui peuvent néanmoins avoir des répercussions sur la santé mentale.

En juin 2005, la revue Esprit de Corps a publié un communiqué de presse demandant qu’Anciens Combattants Canada crée un poste d’ombudsman, semblable à celui des FC, en précisant que :

L’ironie c’est que les soldats du MDN, en bonne santé (pour la plupart) et aptes au travail, ont accès à un ombudsman indépendant alors que les anciens combattants invalides et inaptes au travail n’en ont pas.

Le communiqué de presse entrait ensuite dans le détail des complexités des invalidités actuelles et, par conséquent, du faible taux d’attribution de pensions :

On attribue le plus fréquemment une pension de 20 p. cent ou 400 $/mois pour des invalidités qui ont rendu l’ancien combattant inapte au travail. Par conséquent, la personne, déjà hypothéquée sur le plan physique et(ou) psychologique, doit entreprendre un long et très démoralisant processus de révision et d’appel, qui prendra facilement de trois à cinq ans, avant de recevoir une indemnisation adéquate [119].

13.4.3.2      Gestion de cas

La méthode de gestion de cas adoptée par Anciens Combattants Canada permet au ministère de suivre l’évolution de l’état de chaque client. Le but est de simplifier l’accès aux programmes existants et de fournir un service adéquat de prise en charge, surtout pour ceux qui sont réformés pour raison médicale et qui ont souvent besoin de beaucoup d’aide pour se réinsérer dans la vie civile. On veut que le responsable du dossier aide la personne à s’y retrouver dans le dédale des fournisseurs de services et des prestations offertes par ACC, le MDN, le RARM, le ministère du Développement social, le Programme de pension d’invalidité du Régime de pensions du Canada, le système d’assurance-maladie provincial ou territorial et les services locaux d’aide sociale. 

La liste des prestataires possibles de service est longue, l’interrelation entre les différents programmes est complexe, et les choix à faire ne sont pas toujours clairs. Parfois, les prestations obtenues d’un programme privent des prestations d’un autre. Tout ça est d’une administration fastidieuse et nuit à la qualité du service[120].

M. Ferguson a bien montré comment un responsable de dossier pouvait intervenir pour simplifier la vie d’un client qui a perdu son revenu et sa carrière. Une telle personne peut aider le client et sa famille à composer avec le déséquilibre psychologique et à s’y retrouver dans le dédale des programmes :

Il s’agit du cas d’un ancien combattant de 40 ans qui touche une pension établie à 80 p. cent. Ce client souffre du syndrome de stress post-traumatique par suite de son service dans une zone de service spécial, et il a des tendances suicidaires. Sa femme et ses enfants l’ont quitté parce qu’ils craignaient pour leur propre sécurité. Après son congé de l’hôpital, ses appels au secours sont restés sans réponse, les organismes locaux n’ayant pas les ressources nécessaires pour lui venir en aide en cette période difficile, ce qui n’est pas inusité. Il a appelé le service d’aide d’ACC et a parlé à un conseiller de secteur qui s’est mis en rapport avec le bureau de district compétent pour explorer les possibilités d’aide à sa disposition. Au départ, nous avions conclu une entente avec nos partenaires des États‑Unis pour que le client y reçoive des traitements, mais il s’est ensuite présenté une possibilité d’aide à l’échelle locale. En effet, grâce à nos partenariats avec le MDN, et les praticiens locaux, le centre de soutien pour trauma et stress opérationnels du MDN de la région a pu lui dispenser des traitements. Par la suite, le bureau local de district d’ACC prendra son cas en charge et maintiendra le contact avec les cliniciens[121].

13.4.3.3      Prestation de services

Anciens Combattants Canada, comme les autres ministères fédéraux qui ont des clients aux prises avec des problèmes de santé mentale, a du mal à obtenir des services offerts par des fournisseurs provinciaux. M. Ferguson a expliqué que le ministère cherche à adopter une approche d’intervention précoce pour éviter que les problèmes de santé mentale ne s’aggravent :

À l’heure actuelle, comme il est difficile pour ACC, sans parler du MDN et de la population du Canada, de mettre la main sur des services d’aide psychiatrique, nous dépensons nos énergies sur l’intervention précoce en vue de détecter les problèmes au tout début et ainsi éviter que ne surviennent des situations graves. De plus, nos professionnels de la santé dans les bureaux de district peuvent non seulement intervenir au nom des clients et les aider à recevoir les soins qu’il faut, mais ils peuvent suivre de près leurs progrès après un épisode critique[122].

La télésanté est une solution prometteuse tant pour le Ministère que pour les clients. Anciens Combattants Canada, en collaboration avec la faculté de médecine de l’université Memorial de Terre-Neuve, utilise la technologie de la vidéoconférence pour mettre les clients en rapport avec des psychologues[123].

Le D^r Ted Callanan, président, Psychiatric Association of Newfoundland and Labrador, a commenté le programme de soutien social et de traitement qu’ACC met à la disposition de ceux qui souffrent de syndrome de stress post-traumatique ou d’autres problèmes liés au service militaire. Il a indiqué que si certains clients choisissent de venir à St. John’s, où se trouvent la plus grande partie des services, la télésanté offre une autre possibilité à ceux qui vivent ailleurs dans la province :

[I]ls peuvent maintenant avoir accès à leurs conseillers via la technologie de la télésanté¸ et c’est en fait plutôt populaire. On s’est interrogé pour savoir pourquoi certaines personnes choisissent d’utiliser les centres de télésanté dans les petites villes, quelque chose qui commence maintenant à se faire en Nouvelle-Écosse et ailleurs au pays. Ce n’est pas pour remplacer ce qui existe, mais pour offrir aux anciens combattants une autre façon d’y avoir accès. (15 juin 2005)

13.4.4   Commentaire du Comité

Le Comité voit d’un bon œil les efforts visant à optimiser la façon dont la santé mentale est évaluée et dont sont indemnisés les anciens combattants qui ont subi des blessures ou des traumatismes. Il se réjouit des efforts consentis pour créer des partenariats et mieux coordonner les activités d’ACC et du MDN. La mise en réseau de ces deux ministères favorisera une amélioration des services offerts aux membres des FC et aux autres clients.

Comme c’est le cas pour d’autres groupes de clients fédéraux, le Comité craint que le Parlement ne soit pas au courant de tous les efforts qui sont faits pour faciliter la transition vers la vie civile et donner une bonne qualité de vie aux anciens combattants frappés d’invalidité.

Par conséquent, le Comité recommande :

78	Qu’Anciens Combattants Canada, conjointement avec le ministère de la Défense nationale, établisse un relevé annuel des programmes et services de santé mentale, indiquant le nombre de clients desservis, les budgets accordés et les sommes dépensées, et les résultats obtenus. Que ce rapport soit soumis au Parlement tous les ans à compter de 2008.

 

Le Comité s’inquiète du fait que les anciens combattants n’ont pas accès à une instance comme celle de l’Ombudsman des Forces canadiennes. Il voit les mérites d’un organisme indépendant et objectif chargé d’étudier les griefs des anciens combattants et de faire des recommandations.

 

 

Le Comité recommande :

79

Que le gouvernement du Canada crée à l’intention des anciens combattants une instance semblable à celle de l’Enquêteur correctionnel, de l’Ombudsman des Forces canadiennes ou du Comité externe d’examen de la GRC. Que cette instance soit habilitée à enquêter sur des plaintes individuelles de même que sur des préoccupations générales portant sur la prestation même des programmes et services fédéraux ayant une incidence sur le bien-être mental des anciens combattants. Que cette instance fasse rapport au Parlement à tous les ans.

13.5      LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA

[L]es méthodes traditionnelles de maintien de l’ordre n’apportent pas les résultats souhaités lorsqu’il est question d’intervenir auprès d’une personne atteinte d’une maladie mentale. — Shirley Heafey, présidente, Commission des plaines du public contre la GRC[124]

13.5.1   La compétence fédérale

Selon la Loi canadienne sur la santé, « les membres de la Gendarmerie royale du Canada nommés à un grade » sont exclus de la définition de l’« assuré ». La Gendarmerie royale du Canada est régie par la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada[125], qui détermine les qualités requises pour être membre de la GRC. Le Règlement de la Gendarmerie royale du Canada établit les conditions dans lesquelles un membre régulier ou un membre spécial peut avoir accès à des services médicaux sous réserve de l’approbation du commissaire [126]. Au 31 mars 2005, la GRC comptait 22 557 employés, comprenant les membres réguliers, les membres civils et les fonctionnaires[127].

Le Règlement de la Gendarmerie royale du Canada comprend un certain nombre de dispositions relatives à la santé mentale comme cause d’incapacité, mais ne fait pas de distinction entre une incapacité causée par le travail et une autre qui ne le serait pas. En ce qui concerne le renvoi par mesure administrative, « le membre, autre qu’un officier, peut être renvoyé de la Gendarmerie, et l’officier peut faire l’objet d’une recommandation de renvoi de la Gendarmerie, pour l’un des motifs suivants, a) incapacité physique ou mentale après examen par un conseil médical ».

Les membres de la Gendarmerie royale du Canada qui deviennent invalides par suite d’une mission en service spécial [128] et qui ont par conséquent été démis de leurs fonctions à la GRC ont le droit d’être nommés en priorité à un poste de la fonction publique pour lequel ils sont compétents [129]. De plus, après leur retraite obligatoire, la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada précise que le prestataire de prestations supplémentaires peut être :

une personne qui, n’ayant pas atteint l’âge de soixante ans, reçoit une pension à l’issue de sa retraite obligatoire de la Gendarmerie au motif que son état de santé physique ou mentale l’a rendue invalide[130].

En 2003, Anciens Combattants Canada a pris en charge la responsabilité d’administrer la pension d’invalidité et les prestations de soins de santé des membres de la GRC qui touchent une pension en raison d’une blessure ou d’une maladie liée à leur travail. ACC est ainsi devenu responsable des versements directs de pension d’invalidité à environ 3 800 pensionnés de la GRC et de la prestation de services de santé à environ 800 policiers et civils retraités [131]. Au début de 2005, on estimait que ACC desservait plus de 5 000 clients de la GRC, dont 300 survivants d’un membre de la GRC touchant une pension [132].

13.5.2   Programmes et services fédéraux

Le Comité externe d’examen de la GRC a été créé en 1988 pour procéder à l’examen impartial de certains griefs et en appeler de certaines mesures disciplinaires. Une fois son examen terminé, le Comité fait des recommandations au commissaire du la GRC, qui rend une décision finale mais doit justifier sa décision lorsqu’elle diffère de celle du Comité.

Divers rapports du Comité externe d’examen permettent de glaner des renseignements sur les problèmes de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie des membres de la GRC, notamment les congés de maladie, les insuffisances de rendement et la dépendance à l’alcool qui résultent des facteurs de stress auxquels sont soumis les membres de la GRC [133]. Certains cas de congédiement pour conduite déshonorante, soumis au Comité externe d’examen de la GRC, ont révélé des facteurs de stress qui ont conduit à un ordre de démission volontaire sous peine de congédiement ou à un renvoi pour motif médical, en raison d’incapacité psychologique.

Un certain nombre de témoins ont parlé au Comité du manque de sensibilité des policiers de la GRC dans leur façon de traiter les civils atteints de maladie mentale. Ils signalent que le manque de formation sur les moyens de réagir aux manifestations publiques de maladie mentale semble être endémique et bien ancré dans les rouages internes de la GRC.À cet égard, Shirley Heafey, présidente de la Commission des plaintes du public contre la GRC, a déclaré au Comité que :

En 2003, la GRC a fait l’objet d’une enquête judiciaire sur la mort par balle d’une personne en état de crise. Le juge a affirmé que la formation de la GRC en ce qui concerne les maladies mentales était inexistante ou insuffisante et que les trois membres de la GRC visés dans cette affaire accepteraient volontiers de recevoir une formation plus approfondie et adéquate[134].

Doris Ray a raconté au Comité son expérience vécue en qualité de membre de la famille :

L’agent a raconté qu’il avait pris connaissance des symptômes de la schizophrénie par son beau-frère qui en souffrait. Sa formation dans la GRC, souvent le premier recours pour les familles en situation de crise, surtout dans les petits villages, comprenait très peu d’information sur la façon de reconnaître et de traiter les symptômes de la psychose. J’ai récemment demandé à un jeune officier s’il avait reçu plus de formation à ce sujet, et il m’a répondu qu’on en donne encore moins qu’avant[135].

En général, la GRC offre un ensemble de services de santé pour faire en sorte que ses membres réguliers soient physiquement et émotionnellement en mesure d’exercer leurs fonctions. Lorsqu’un membre actif de la GRC utilise un service offert par la province, il présente son numéro de client qui témoigne de l’autorisation donnée par un agent des services de santé de la GRC; le service de santé facture alors la GRC. Chaque division de la GRC a généralement un médecin comme agent régional des services de santé, ainsi qu’un psychologue régional et un nombre variable d’infirmières en santé du travail.

Une étude réalisée en 1992 a établi trois grandes sources de stress professionnel pouvant entraîner chez les policiers des symptômes relativement courants de maladie mentale comme la dépression, l’épuisement professionnel et le suicide[136] :

§         facteurs externes : comparutions devant un tribunal, contre-interrogatoires, attente prolongée de décisions judiciaires, manque d’encouragement de la population, relations avec les minorités et image de la police véhiculée par les médias;

§         facteurs internes : structure du corps policier, manque de participation à l’organisation du travail, problèmes de communication, manque de soutien de la part des supérieurs, excès de bureaucratie, formation, évaluation de rendement, salaire, promotion, manque de ressources humaines et matérielles;

§         facteurs liés au travail : travail intensif suivi de périodes d’inactivité, rôles conflictuels et ambigus, perception de danger, complexité des tâches, manque d’autonomie, sentiments ambigus, exposition à la misère, à la douleur et à la mort.

 Cette étude a établi un rapport entre les facteurs de stress professionnel et certains comportements comme une productivité réduite, un temps de réaction plus long, les erreurs de jugement, l’insatisfaction au travail, le goût de démissionner, l’absentéisme et les accidents[137]. Un autre rapport, portant sur les programmes d’aide aux employés, a fait ressortir la difficulté de mettre de tels programmes en œuvre en milieu policier, car les services de police constituent souvent une « société fermée » et les policiers s’imaginent que d’admettre l’existence d’un problème et demander de l’aide sont des signes de faiblesse[138].

Les services offerts aux agents de la GRC par les services de santé de la GRC sont variables. Les agents des services de santé assurent la gestion de cas — évaluation, aiguillage et suivi vers des programmes de traitement de l’alcoolisme et de la toxicomanie et problèmes personnels connexes [139]. Dorothy Cotton, psychologue et coprésidente de Canadian National Committee for Police/Mental Health Liaison, dit que quand la GRC recrute des psychologues, « elle offre 20 000 à 30 000 dollars de moins que dans les hôpitaux ». Elle ajoute qu’on « ne peut recruter des gens quand on propose aussi peu. Et que cela en dit long sur la façon dont la GRC considère la profession »[140].

13.5.3   Évaluation des besoins du groupe client

La GRC a récemment annoncé qu’elle était inscrite parmi les meilleurs employeurs du pays dans l’édition 2006 de Canada’s Top 100 Employers [141]. Ses propres sondages sur le rendement de 2003-2004, toutefois, révélaient des problèmes liés au moral, au milieu de travail, aux communications, aux outils et à la formation, à la charge de travail, aux responsabilités et aux systèmes de soutien. Selon les sondages, le taux de satisfaction au travail s’établissait à 61 p. cent; « bien que les employés soient fiers de la GRC et de leur travail, ils sont préoccupés par certaines questions comme la charge de travail, l’équité et le perfectionnement professionnel »[142].

En 2002, Norman Sabourin, directeur exécutif et avocat principal du Comité externe d’examen, a écrit un article intitulé « Le renvoi pour raisons médicales et le devoir d’accommodement à la GRC ». Dans sa conclusion, il soutient que la GRC devra « prendre les mesures d’accommodement qui conviennent pour tout membre ayant une déficience qui voudra continuer à travailler, ou bien il faudra prouver que la GRC subirait une contrainte excessive si elle prenait de telles mesures ». Il ajoute que « cela exigera que l’on apporte des changements importants aux politiques existantes »[143].

On constate une disparité entre les services et prestations d’invalidité offerts aux membres de la GRC et ceux qui sont offerts aux autres clients desservis par Anciens Combattants Canada. Par exemple, les membres de la GRC n’ont pas accès aux services du Programme pour l’autonomie des anciens combattants (soins à domicile, adaptations domiciliaires, transport, services de soins ambulatoires et infirmière à domicile). ACC se dit prêt à envisager des moyens de combler ces lacunes :

Jusqu’ici, la recherche effectuée de concert avec la GRC révèle que même si elle ne partage pas les mêmes points de vue, attitudes et mentalités que les clients des FC, la GRC comprend et semble s’identifier aux questions qui préoccupent les FC. Nul doute que cela est attribuable au fait que les deux groupes ont travaillé dans des contextes et environnements similaires, ou y ont été exposés. Cela comprend des déploiements dans des opérations de maintien de la paix ou dans des zones de service spécial. Afin d’aborder correctement le problème des lacunes concernant les services/avantages, le personnel d’ACC devra recevoir la formation nécessaire pour mieux comprendre la GRC et la culture de la « gendarmerie »[144].

Cependant, la GRC n’est pas visée par la nouvelle charte des anciens combattants et se trouve donc exclue des propositions de changements aux programmes et services d’ACC destinés aux clients des FC. La GRC a dit préférer faire sa propre évaluation des besoins :

La GRC a choisi de procéder à une évaluation des besoins de ses membres actifs et à la retraite relativement à des services et des programmes modernisés. Cette évaluation est nécessaire en raison de la différence considérable qui existe sur le plan des profils, des rôles, des cheminements de carrière et des qualités requises des présents membres de la GRC et des FC. Par conséquent, les besoins des membres de la GRC peuvent être très différents de ceux des membres des FC[145].

Plusieurs associations de retraités de la GRC ont commenté une lettre provenant du commissaire de la GRC disant qu’un Groupe de travail sur la modernisation des programmes et services d’invalidité avait été créé et allait procéder à une analyse globale des besoins. On se proposait d’examiner les services offerts en vertu de la Loi sur les pensions de même que l’accès aux soins de longue durée et aux services de maintien à domicile (Programme pour l’autonomie des anciens combattants) qui vont au-delà de ce qui est couvert par l’allocation pour soins [146]. Prétextant d’autres priorités, la GRC a déjà plusieurs fois remis à plus tard la réalisation de cette analyse et, bien qu’un rapport ait été promis pour l’automne 2005, rien n’avait encore paru au début de 2006.

13.5.4   Commentaire du Comité

Le Comité est au courant des efforts de la GRC pour répondre aux besoins de ceux de ses membres qui ont fait des demandes de prestations d’invalidité, dont certaines pour raisons de santé mentale. Il faut cependant que plus d’information soit rendue publique sur ce groupe de clients.

 

 

 

Le Comité veut savoir si la GRC offre du counselling à ses employés après un événement traumatisant, ou à ses employés et leur famille après une réinstallation stressante. Il veut aussi savoir comment la GRC s’occupe des besoins de transition de ses membres lorsqu’ils quittent la Gendarmerie, et déterminer quels ajustements il faudrait apporter aux lois, aux politiques et programmes de santé, et aux mécanismes de prestation de services pour qu’ils aient un accès approprié aux services.

Par ailleurs, le Comité ne sait pas quelle formation est donnée aux agents de la GRC pour les aider à mieux comprendre la maladie mentale. Les témoins ont suggérés que cette formation est très limitée, voire inexistante. Une formation sur la maladie mentale et les toxicomanies pourrait non seulement aider les agents à mieux intervenir auprès de la population civile, mais pourrait aussi les aider à mieux comprendre les problèmes de santé mentale lorsqu’ils se manifestent chez leurs collègues.

Le Comité recommande :

80

Que le gouvernement fédéral subventionne un programme de formation des membres de la GRC sur la maladie mentale et les toxicomanies. Que la GRC publie dès que possible en 2006 les résultats de l’analyse réalisée par le groupe de travail chargé d’étudier la question de l’invalidité à la GRC et les besoins en programmes et services. Que la GRC crée un programme d’entraide pour ses membres, inspiré du modèle d’ACC/MDN dans le domaine du stress post-traumatique. Que la GRC inscrive ces initiatives ainsi que d’autres programmes et services dans un relevé annuel des programmes et services offerts aux agents de la GRC. Que ce relevé soit soumis au Parlement tous les ans à compter de 2008.

 

Le Comité se réjouit du fait que la GRC ait créé un Comité externe d’examen pour faire enquête sur des questions de toutes sortes. Cet organisme semble bien placé pour analyser en profondeur les besoins de santé mentale des membres de la GRC.

Le Comité recommande :

81	Que le Comité externe d’examen de la GRC procède à l’analyse des besoins de santé mentale des membres actifs et retraités de la GRC et fasse rapport au Parlement d’ici 2007.

13.6      LES IMMIGRANTS ET RÉFUGIÉS

Le réseau de santé mentale reconnaît la nécessité de traiter le syndrome post-traumatique, sans toutefois reconnaître le problème du racisme, ce traumatisme quotidien que subissent les réfugiés; tant qu’aucune solution ne sera apportée à ce problème, l’approche restera inefficace. — Martha Ocampo, codirectrice, Across Boundaries, Ethnoracial Mental Health Centre, Toronto[147]

13.6.1   La compétence fédérale

Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) est responsable de l’admission au Canada des immigrants, des étudiants étrangers, des visiteurs, des travailleurs temporaires et des réfugiés. Comme le décrit la D^re Sylvie Martin, directrice intérimaire, Élaboration du programme de santé de l’immigration, Direction générale des services médicaux, Citoyenneté et Immigration Canada :

Selon la Loi de l’immigration et de la protection des réfugiés et sa réglementation, le ministère admet des immigrants et des résidents temporaires qui contribuent à la croissance du Canada, sur le plan économique et social, réinstalle, protège et offre un asile aux réfugiés, aide les nouveaux arrivants à s’adapter à la société canadienne, et éventuellement à acquérir la citoyenneté et gère l’accès au Canada, de manière à protéger la sécurité et la santé des Canadiens et des Canadiennes, ainsi que l’intégrité des lois canadiennes[148].

Sous le régime de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, toutes les personnes qui demandent la résidence permanente et certains qui demandent l’admission temporaire au Canada (visiteurs, étudiants et travailleurs) doivent subir un examen physique et mental [149]. Selon les résultats de cet examen, un demandeur peut se voir refuser l’entrée au Canada si son état de santé physique ou mentale risque vraisemblablement de constituer un danger pour la santé ou la sécurité publique, ou de représenter un trop lourd fardeau pour le système de santé ou les services sociaux. L’information provenant du Ministère ne donne aucune indication précise sur la façon d’agir lorsque le candidat présente un problème de santé mentale.

On entend par « fardeau excessif » le « fardeau imposé aux services sociaux et de santé du Canada en raison d’une hospitalisation permanente ou de soins médicaux, sociaux ou en établissement à l’égard de maladies physiques ou mentales, ou touchant des services d’éducation ou de formation spécialisées »[150]. Pour déterminer si le candidat risque de représenter un fardeau excessif, un médecin désigné par le Ministère étudie le diagnostic, le pronostic, et les besoins en services sociaux ou médicaux de la personne sur un certain nombre d’années (généralement cinq ans). Le médecin établit ensuite les coûts de ces besoins sur une période de cinq ans et détermine s’il y a des listes d’attente pour certains de ces services. Si les montants sont supérieurs au coût par habitant des services sociaux et médicaux d’un Canadien moyen, sur cinq ans, ou s’il y a des listes d’attente pour certains des services nécessaires, le candidat sera jugé inadmissible[151]. Certains groupes désignés au paragraphe 38(2) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés sont « dispensés du critère de fardeau excessif » et ne se voient pas refuser l’entrée au pays en raison d’éventuels besoins de santé[152].

Après l’admission au Canada, la prestation de programmes et de services liés à la santé mentale est censée relever du système public et devenir une responsabilité provinciale ou territoriale. Mais tout dépend du temps que met le fédéral à régler le dossier du demandeur et de l’entente intervenue entre le fédéral et la province ou le territoire en ce qui concerne les services d’établissement et d’intégration. Les immigrants reçus sont censés (mais n’y parviennent pas toujours) s’occuper de leurs besoins de santé, en prenant notamment une assurance privée pour couvrir les trois mois de la période d’attente qui a cours dans quatre provinces (Colombie-Britannique, Ontario, Québec et Nouveau-Brunswick) avant l’adhésion au régime public[153].

Dans son rapport de rendement déposé au Parlement en 2005, CIC indique qu’en 2004, un total de 235 824 personnes ont été admises au Canada à titre de résidents permanents[154]. Le Ministère précise que de ces nouveaux arrivants :

§         57 p. cent (133 746) étaient des immigrants économiques avec personnes à charge;

§         26 p. cent (62 246) entraient dans la catégorie famille;

§         14 p. cent (32 685) étaient des réfugiés et autres demandeurs d’asile;

§         3 p. cent (6 945) ont eu un statut de résident permanent pour raisons humanitaires.

13.6.2   Programmes et services fédéraux

13.6.2.1      Programme fédéral de santé intérimaire

Le rôle direct de Citoyenneté et Immigration Canada dans la prestation de services de santé s’exerce dans le cadre du Programme fédéral de santé intérimaire. Ce programme, créé par décret en 1957, est passé de Santé Canada à Citoyenneté et Immigration Canada en 1995. Comme l’indique la D^re Martin :

[I]l assure des services de santé aux migrants, population qui englobe actuellement les demandeurs du statut de réfugié, les réfugiés, les détenus dans les centres de détention de l’immigration et les demandeurs déboutés encore présents au Canada qui sont incapables de payer les soins de santé dont ils ont besoin. Les soins visés comprennent les services médicaux essentiels et d’urgence, notamment les services de santé mentale, comme les visites chez le médecin, l’hospitalisation et les médicaments essentiels. Les sommes déboursées pour le programme se sont chiffrées à 51 millions de dollars en 2002-2003, tandis que le nombre d’utilisateurs s’élevait à 97 000 et le nombre de demandes à 700 000 [155].

L’administration de ce programme a été confiée à FAS (Funds Administrative Service Inc.), une firme d’administrateurs de prestations d’Edmonton. Les services de santé mentale prévus par le Programme fédéral de santé intérimaire sont limités, mais comprennent la consultation d’un psychiatre, l’hospitalisation pour troubles psychiatriques, une rencontre initiale de psychothérapie avec un médecin (le suivi sera couvert si approuvé) et la médication essentielle.

Le Ministère n’a pas fourni la ventilation des dépenses affectées à la maladie mentale ou aux toxicomanies. On peut raisonnablement présumer toutefois qu’elles sont élevées car bon nombre de demandeurs du statut de réfugié ont subi la torture et vécu d’autres situations éprouvantes pour la santé mentale.

Certaines provinces ont exprimé des doutes quant à la capacité du Programme fédéral de santé intérimaire de couvrir la totalité des coûts des services de santé liés à l’immigration. Elles demandent qu’on révise le niveau des honoraires admis, la portée des services et le remboursement des frais engagés par la province pour fournir des services. Par exemple, l’accord de 2004 conclu avec la Colombie-Britannique en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés signale la nécessité d’examiner les coûts qu’entraînent pour la province l’obligation d’offrir des services aux demandeurs d’asile, aux immigrants réputés interdits de séjour pour motif sanitaire mais qui ont été autorisés à entrer en pays en vertu des nouvelles dispositions de la Loi (dispense du critère de fardeau excessif), et aux personnes admises, atteintes de graves problèmes de santé, durant la période d’attente de trois (3) mois prévue par le régime d’assurance-maladie de la Colombie-Britannique [156].

13.6.2.2      Autres initiatives

La D^re Martin indique que le Ministère dispose aussi d’autres mesures ayant pour but de contribuer de façon positive à la santé mentale des nouveaux arrivants au Canada :

Si la santé mentale se définit par la capacité de chaque personne de ressentir les choses, de réfléchir et d’agir de manière à mieux jouir de la vie, à mieux faire face aux défis, on peut dire que Citoyenneté et Immigration Canada est responsable de plusieurs initiatives directement ou indirectement liées à la santé mentale.

Plusieurs de nos programmes visent à faciliter et à améliorer l’intégration sociale, culturelle, économique des nouveaux arrivants, diminuant ainsi le stress lié à l’établissement dans un nouveau pays, ceci dans l’intérêt […] de ces nouveaux arrivants.

Ces différents programmes visent à fournir de l’information concernant les ressources existantes et à faciliter l’accès à ces services[157].

Citoyenneté et Immigration Canada cherche par divers programmes à atténuer le stress de l’intégration à la société canadienne :

§         Le Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants subventionne des organismes fournisseurs de services pour qu’ils offrent des services de consultation non thérapeutique aux nouveaux arrivants et notamment des aiguillages vers des services d’éducation, d’aide juridique, d’emploi et de logement, de même que des services sociaux et sanitaires.

§         Le Programme d’accueil subventionne le recrutement, la formation, le jumelage et la coordination de bénévoles qui aident les nouveaux arrivants à trouver des solutions à leurs problèmes d’éducation et de santé et les aident à trouver dans leur collectivité les services dont ils ont besoin.

§         Le Programme d’aide au réétablissement offre du soutien au revenu et toute une gamme de services immédiats. Aux réfugiés ordinaires, le Ministère accorde jusqu’à 12 mois de soutien au revenu; pour ceux qui ont des besoins particuliers, on peut aller jusqu’à 24 mois. Les montants sont déterminés selon les grilles d’aide sociale des provinces.

Citoyenneté et Immigration Canada a aussi conclu des partenariats avec d’autres ordres de gouvernement. Par exemple, il soutient le Centre canadien pour victimes de torture et le projet Metropolis, un forum international pour la recherche et le développement de politiques sur les migrations. Par ailleurs, le groupe de travail FPT sur l’établissement et l’intégration discute de questions de nature multilatérale. À l’échelle interministérielle, des initiatives conjointes ont été mises sur pied, notamment avec l’Agence de santé publique du Canada, sur les problèmes de santé liés à la migration, de même qu’avec Industrie Canada, Ressources humaines et Développement social Canada et Santé Canada sur des projets d’information visant à faciliter l’intégration.

Citoyenneté et Immigration Canada est aussi responsable de divers programmes linguistiques, notamment le Cours de langue pour les immigrants du Canada qui s’adresse aux immigrants adultes afin de faciliter leur intégration.

13.6.3   Évaluation des besoins du groupe client

Les personnes qui entrent au Canada en qualité d’immigrants ou de réfugiés forment un groupe hétérogène. Certains sont dans la catégorie des immigrants économiques ou dans celle de la famille, d’autres sont des réfugiés et d’autres encore sont demandeurs d’asile. Certains ont déjà, à l’arrivée, l’autorisation de s’établir de façon permanente au Canada tandis que d’autres demandent à être acceptés à titre de réfugiés. Toutefois, quelle que soit la catégorie les immigrants et réfugiés sont de nouveaux arrivants qui entrent au Canada avec un bagage d’expérience unique qui déterminera dans une grande mesure la façon dont ils s’adapteront à leur nouveau pays.

Soeur Mangalam Lena, franciscaine d’Ottawa, a pris la parole devant le Comité au nom des immigrants et des réfugiés. Soeur Lena, infirmière et aumônière d’hôpital, représente également l’organisme Home-based Spiritual Care. Elle a parlé de solitude, de déracinement, de blessures morales et du sentiment d’avoir été brisé comme étant autant de facteurs pouvant se répercuter sur la santé mentale d’une personne. Elle a parlé d’un programme, mis sur pied par les immigrants eux-mêmes, qui leur permet de se raconter mutuellement leur histoire. Elle explique :

Lorsqu’on fréquente ces immigrants, on apprend que bon nombre de ceux qui ont quitté des pays en proie à la guerre ont été témoins d’atrocités, ont vu leurs proches se faire tuer et leurs mères et leurs sœurs se faire violer. Grâce à ce nouveau programme, nous pouvons constater à quel point le fait de vivre en lieu sûr leur a apporté la paix et le réconfort[158].

Le fait d’être séparé de sa famille et de sa communauté culturelle, conjugué à l’incapacité de parler anglais ou français, peut non seulement causer une grande détresse émotionnelle mais aussi réduire l’accès aux services dont on a besoin. Même si des programmes d’enseignement de la langue sont en place, tout le monde n’y a pas accès.

Dans bien des municipalités, il n’y a ni cours de langue ni structure de soutien pour les immigrants, ce qui les prive des ressources dont ils auraient besoin pour assurer leur équilibre psychologique. Et puis, même quand il y a des cours de langue, les gens n’apprennent pas nécessairement les mots qui leur permettront d’exprimer leurs besoins de santé mentale, d’autant plus que les cours de langue visent surtout les personnes qui se destinent au marché du travail.

Raymond Chung, directeur exécutif, Hong Fook Mental Health Association, Toronto recommande que des lignes directrices obligatoires visent le financement, la formation et le recours aux services d’interprètes spécialisés en santé mentale[159]. Il affirme que la tendance chez les nouveaux arrivants à sous-utiliser les services risque, avec le temps, d’avoir des conséquences fâcheuses pour le système de santé :

C’est seulement en adoptant des stratégies de prévention et de promotion de la santé mentale adaptées à des réalités ethnoculturelles et linguistiques que l’on pourra atteindre les objectifs du dépistage et de l’intervention précoce. Ce faisant, vous contribuerez à réduire les coûts financiers et humains pour notre société, et à long terme, les coûts associés au traitement de maladies mentales plus graves[160].

D’autres témoins ont décrit comment certaines personnes, surtout les personnes âgées et les femmes issues de cultures traditionnelles, risquaient davantage d’avoir du mal à s’adapter à un nouveau cadre de vie. Steve Lurie, directeur exécutif de l’Association canadienne pour la santé mentale, bureau de Toronto, a dit que les immigrantes qui ont des problèmes de santé mentale ont besoin qu’on s’intéresse davantage à leur situation [161].

Robena Sirett, gestionnaire, Older Persons Adult Mental Health Services, Vancouver, indique qu’on sait très peu de choses au sujet des personnes âgées, victimes de traumatismes ou de torture, qui sont entrées au Canada en qualité de réfugiés.

On tente actuellement d’élaborer des programmes qui peuvent être davantage adaptés et souples, selon les réfugiés qui arrivent dans notre ville […] on ne possédait pas cette compétence interculturelle qui nous permettait de communiquer avec eux[162].

Le racisme est peut-être une des raisons pour lesquelles les immigrants et réfugiés admissibles sous-utilisent les services de santé. Il se peut aussi qu’ils aient peur qu’une consultation pour santé mentale nuise au traitement de leur dossier d’immigration. Enfin, les obstacles linguistiques, des services culturellement insensibles et la difficulté de s’y retrouver dans le dédale du système de santé peuvent décourager les gens de s’adresser aux services à leur disposition[163].  

Martha Ocampo affirme que la santé mentale et physique des nouveaux arrivants, comme celle des Canadiens en général, dépend en grande partie du milieu social. Le racisme, la pauvreté, le chômage, les mauvaises conditions de logement et le manque de soutien communautaire peuvent tous nuire à l’intégration, tout comme un rapport tendu avec les fournisseurs de services de santé mentale. MmeOcampo a déclaré au Comité que :

La santé mentale des membres des communautés victimes de discrimination raciale ne peut être comprise en dehors du contexte des conditions sociales dans lesquelles elles vivent. Ces conditions sont caractérisées par les inégalités sociales qui vont déterminer les types de problèmes de santé mentale dont ils vont souffrir et qui ont une incidence sur la façon dont ces problèmes sont compris et traités par les professionnels de la santé et par le réseau de santé mentale[164].

Pour MmeOcampo, la participation pleine et entière dépend avant tout des mesures d’adaptation qu’on est disposé à mettre en place :

[V]ous devez vous rappeler que les nouveaux immigrants ou les réfugiés s’efforcent de s’établir et auront besoin de certaines adaptations pour être en mesure de participer pleinement. S’il se pose un problème pour la garde d’enfants ou pour les frais de transport, bien des choses doivent être prises en considération[165].

13.6.4   Commentaire du Comité

Le Comité reconnaît que le Canada a la réputation d’être une terre d’asile pour le nombre croissant d’immigrants et de réfugiés qui cherchent à entrer au pays. Mais le Canada, lorsqu’il s’engage à être cette terre d’asile, doit garantir que les services de santé mentale seront rendus accessibles à tous pour les aider à résoudre les problèmes de santé mentale auxquels ils font face.

D’après le Comité, il pourrait être utile que le gouvernement fédéral se dote, comme il l’a fait pour d’autres groupes de clients, d’un organisme externe chargé d’évaluer la façon dont il remplit ses engagements auprès des immigrants et des réfugiés.

 

 

Par conséquent, le Comité recommande :

82

Que le gouvernement fédéral crée une instance pour les immigrants et les réfugiés, semblable à l’Enquêteur correctionnel, à l’Ombudsman des Forces canadiennes ou au Comité externe d’examen de la GRC. Que cette instance soit habilitée à enquêter sur des plaintes individuelles de même que sur des préoccupations générales portant sur la prestation même des programmes et services fédéraux ayant une incidence sur le bien-être mental des immigrants et des réfugiés. Que cette instance fasse rapport au Parlement tous les ans

 

Le Comité voit d’un bon œil la participation accrue des groupes d’immigrants et de réfugiés comme partenaires de recherche, créateurs de programmes et fournisseurs de services. Le Canada doit pousser plus loin la recherche sur l’adaptation culturelle des services de soins mis à la disposition des populations immigrantes, surtout les populations plus vulnérables que sont les enfants, les femmes et les personnes âgées.

La langue est un outil majeur d’intégration harmonieuse et de santé mentale pour les immigrants et les réfugiés. Tous les immigrants et les réfugiés devraient avoir accès à des cours de langue officielle. Le gouvernement fédéral a l’obligation d’offrir à ses frais des services adaptés du point de vue linguistique et culturel, et ne doit pas s’en délester aux dépens des provinces.

Le Comité recommande :

83

Que Citoyenneté et Immigration Canada établisse un relevé annuel des ses programmes et services relatifs à la santé mentale, en indiquant notamment le nombre de clients desservis, les budgets consentis et les sommes dépensées, et les résultats obtenus, et en fasse rapport au Parlement à compter de 2008. Que Citoyenneté et Immigration Canada, pour faciliter l’accès aux cours de langues officielles augmente les allocations de formation, améliore les horaires de cours et offre les cours dans des lieux plus accessibles.

13.7      LES EMPLOYÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE

Je veux évaluer ce que fait le gouvernement fédéral, comme employeur le plus important du Canada, en ce qui a trait à la santé mentale en milieu de travail. En deux mots, le gouvernement fédéral doit être un chef de file et un exemple pour tous les employeurs du pays. — L’honorable Ujjal Dosanjh, ancien ministre de la Santé[166]

 

13.7.1   La compétence fédérale

En vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trésor est l’employeur de la fonction publique fédérale et le grand responsable des relations de travail, des pensions et avantages sociaux, de même que de la rémunération du personnel civil et militaire[167]. D’autres lois se répercutent aussi sur les conditions de travail des fonctionnaires fédéraux. Par exemple, la Loi sur l’équité en matière d’emploi oblige l’employeur fédéral à fournir les mesures d’adaptation raisonnables aux personnes handicapées[168] et la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État autorise l’indemnisation des employés fédéraux pour le manque à gagner, les soins médicaux et autres préjudices causés par une blessure ou une incapacité liée au travail[169].

Selon le rapport de 2005 sur le rendement du Secrétariat du Conseil du Trésor :

Le secteur public fédéral constitue la plus grande organisation du Canada. Doté d’un budget de dépenses de plus de 200 milliards de dollars, le gouvernement fédéral est sept fois plus grand que n’importe quelle entreprise du pays. Avec 450 000 employés, 200 organismes, 400 millions d’opérations par année et 1 750 points of service, il s’agit sans l’ombre d’un doute de l’institution la plus complexe du pays[170].

13.7.2   Programmes et services fédéraux

La majorité des employés de la fonction publique comptent sur le gouvernement de la province ou du territoire où ils travaillent pour leurs services essentiels de santé mentale. En sa qualité d’employeur, le Conseil du Trésor établit les politiques qui régissent les régimes de soins de santé et d’assurance‑invalidité des employés qui relèvent de sa compétence. Ces régimes couvrent les frais de divers services de santé mentale non prévus par les autres régimes d’assurance.

Le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) s’applique aux employés de la fonction publique, aux membres des Forces canadiennes (FC) aux membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), aux retraités et à leurs personnes à charge [171]. Une Directive du RSSFP précise toutefois que seules les personnes à charge admissibles des membres des FC et de la GRC sont assurés, tandis que les membres eux-mêmes sont assurés par leurs régimes respectifs [172]. Le Régime rembourse aux adhérents la totalité ou une partie des coûts engagés pour des services admissibles, mais seulement après qu’ils aient tiré parti des services couverts par les régimes provinciaux ou territoriaux auxquels ils ont accès. Les services complémentaires comprennent notamment les services d’un psychologue sur recommandation d’un médecin, jusqu’à concurrence de 1 000 $ par année civile.

Selon Phil Charko, secrétaire adjoint, Division des avantages sociaux, Secrétariat du Conseil du Trésor, en une seule année, le gouvernement fédéral a versé environ 64 millions de dollars pour des médicaments d’ordonnance et 10 millions de dollars en services de psychologues en vertu du Régime de soins de santé de la fonction publique[173].

Le Régime d’assurance‑invalidité a été conçu pour donner aux employés de la fonction publique une mesure de protection du revenu. Il procure un revenu mensuel aux employés qui sont en arrêt de travail prolongé en raison d’une maladie ou d’une incapacité qui les rend totalement invalides. Le revenu de remplacement peut aller jusqu’à 70 p. cent du salaire annuel. En cas d’invalidité complète, les prestations sont versées pendant une période maximale de 24 mois (état d’invalidité dû à la maladie ou à une blessure empêchant tout exercice des fonctions professionnelles). Si, à la fin de cette période de 24 mois, l’invalidité continue d’empêcher l’employé d’exercer un emploi en rapport avec ses compétences, les prestations peuvent être maintenues jusqu’à 65 ans[174].

M. Charko indique qu’en 2003, 44 p. cent des nouveaux cas d’invalidité de longue durée étaient dus à l’anxiété et à la dépression. Il estime que ce chiffre est « assez imposant » mais dit que le taux de rétablissement et de retour au travail est aussi relativement élevé. Il croit qu’environ 70 p. cent des gens qui font une demande de prestations d’invalidité de longue durée reviennent travailler à la fonction publique. Ce retour au travail exige, selon lui, que l’employeur fasse preuve de souplesse :

[N]ous sommes assez souples : on peut revenir au travail en occupant temporairement un emploi moins exigeant, ou revenir à une semaine de travail à heures réduites. Si on opte pour les heures réduites, l’assurance-invalidité est maintenue jusqu’au point du retour au niveau du revenu principal[175].

Pour M. Charko, trois facteurs permettent à la fonction publique fédérale de bien gérer les situations mettant en cause la santé mentale :

Des gestionnaires bien formés qui s’intéressent aux ressources humaines, voilà un premier facteur de succès. Des politiques portant sur les congés et les mesures d’adaptation pour aider les employés aux prises avec des problèmes de santé mentale sont un autre gage de réussite. Et comme troisième élément, des programmes d’assurance destinés à aider l’employé en difficulté[176].

M. Charko estime qu’un train de politiques en milieu de travail visant à aider les employés fédéraux à résoudre les problèmes de santé mentale, de toxicomanie et de satisfaction au travail doit comprendre les éléments suivants :

[…] notamment le régime de travail souple, le télétravail, le partage des postes, les politiques de mobilité, ainsi que les services de garde d’enfants. Nos politiques sont généreuses, qu’il s’agisse de politiques de congés, de lutte contre le harcèlement, de programmes de conditionnement physique, de politiques relatives au devoir d’adaptation, de l’équité en matière d’emploi, des programmes de fierté et de reconnaissance, et des politiques relatives aux codes de valeurs et d’éthique[177].

Au sujet du programme d’aide aux employés, M. Charko dit qu’il doit obligatoirement offrir dans tous les ministères du gouvernement :

[…] du counselling confidentiel à court terme payé par le ministère, qui permet d’aider les employés aux prises avec toutes sortes de problèmes, et pas seulement des problèmes de santé mentale, sans que cela nuise à leur sécurité d’emploi ou à leur carrière[178].

13.7.3   Évaluation des besoins du groupe client

Il y a des employés du gouvernement fédéral dans toutes les provinces et les territoires, à l’œuvre dans des collectivités de toutes tailles, de la plus petite à la plus grande. Ces employés ont des activités de toutes sortes : inspection des aliments, météorologie, contrôle des activités de pêches, protection des frontières, surveillance des détenus en établissements correctionnels, recherche scientifique, émission de passeports, aide aux voyageurs à l’étranger, contrôle des maladies infectieuses, et bien autres choses encore.

Depuis une dizaine d’années, un certain nombre de nouveaux facteurs de stress sont présents dans le milieu de travail fédéral : la restructuration, les réductions d’effectifs, la dévolution de pouvoirs, les compressions budgétaires et l’attention des médias suscitée par les multiples scandales et controverses; voilà autant d’éléments dont l’effet cumulatif met durement à l’épreuve la santé physique et mentale des employés fédéraux.

Cette augmentation du stress au travail ressort des résultats de sondages internes réalisés par le Secrétariat du Conseil du Trésor[179]. Bon nombre de répondants ont dit travailler sous pression et se sentir déroutés par les changements constants de priorités. Les répondants ont dit vivre des situations d’instabilité dans leurs ministères et se sont plaints d’être exclus des mécanismes de prise de décision dans des secteurs ayant des répercussions directes sur leur travail. Vingt et un pour cent d’entre eux ont dit être victimes de harcèlement et 17 p. cent ont dit faire l’objet de discrimination au travail.

Le Conseil national mixte, organisme formé d’agents négociateurs de la fonction publique et de représentants du Conseil du Trésor, cherche des solutions fondées sur la collaboration. Il a déclaré que le Régime d’assurance‑invalidité avait versé 223 millions de dollars en 2004 pour soutenir des employés touchés. Le Conseil précise que :

En 2004, tout comme au cours des 13 dernières années, la principale cause d’invalidité invoquée dans les nouvelles demandes de prestations était les troubles psychologiques, incluant la dépression et l’anxiété. De plus en plus, les cas présentés portent moins sur des données médicales objectives et vérifiables et comportent davantage de défis posés par la difficulté du diagnostic de ces troubles[180].

M. Charko affirme que « dans un milieu de travail respectueux des différences individuelles, il est souvent possible d’éliminer le stigmate social rattaché à la maladie mentale qui est un problème dans la fonction publique ». À cet égard, le Secrétariat du Conseil du Trésor a élaboré une Politique sur l’obligation de prendre des mesures d’adaptation pour les personnes handicapées dans la fonction publique fédérale [181] en réponse à la Loi sur l’équité en matière d’emploi qui exige des employeurs qu’ils fassent les adaptations nécessaires pour les personnes handicapées. La définition de « personne handicapée » qui accompagne cette politique comprend notamment les personnes « qui ont une déficience durable ou récurrente soit de leurs capacités physiques, mentales ou sensorielles, soit d’ordre psychiatrique ou en matière d’apprentissage »[182].

Bien que la politique-cadre du gouvernement fédéral visant le soutien des employés et la création d’un milieu de travail propice au bien-être semble irréprochable, le compte rendu de personnes ayant fait l’expérience de certains programmes donne à croire que bien des choses restent encore à faire. Par exemple, Alan Fournier,un fonctionnaire fédéral à qui on a diagnostiqué une incapacité mentale et qui a soumis un mémoire au Comité, indique qu’« il y en a à la fonction publique qui sont très compréhensifs, mais ils sont la minorité ». Il a déclaré au Comité que :

[S]ans vouloir pointer du doigt une personne ou un organisme de la fonction publique, le problème est plutôt systémique, résultant d’une culture qui dit de bien belles choses mais n’agit pas en conséquence devant un handicap comme le mien[183].

M. Fournier mentionne aussi les limites de la prise en charge des services professionnels par le Régime de soins de santé de la fonction publique.

Un grand nombre de ceux, parmi nous, qui demandons les services d’un thérapeute devons nous adresser à des professionnels qui ne sont pas couverts par le Régime provincial d’assurance-maladie. Nous devons donc nous en tenir aux 1 000 $ de protection annuelle prévus par le Régime de soins de santé de la fonction publique. La plupart des psychologues et des thérapeutes en toxicomanie travaillent à 100 $ la séance. Dans mon cas, je dois m’adresser à plus d’un professionnel, dont un thérapeute en toxicomanie et un psychologue spécialisé en difficultés d’apprentissage. À leurs tarifs, je suis limité à huit rencontres par année. Une thérapie efficace, surtout aux premiers stades de la toxicomanie, doit se faire sur une base hebdomadaire. Je devrais voir mon thérapeute en toxicomanie toutes les deux semaines. J’ai aussi besoin de médicaments d’ordonnance assez coûteux. Même à 80 p. cent de remboursement, j’ai souvent du mal à payer la différence. L’obligation de payer mes frais médicaux pour ensuite me les faire rembourser fait qu’une bonne partie de mes revenus est toujours en transit, dans l’attente du règlement de mes demandes[184].

Dorothy Cotton, psychologue et coprésidente du Canadian National Committee for Police/Mental Health Liaison, indique que dans les faits, la façon dont le gouvernement fédéral, en tant qu’employeur, traite ses psychologues contribue à la stigmatisation qui frappe la maladie mentale :

Le gouvernement fédéral est un mauvais employeur sur ce plan : les salaires sont facilement de 30 p. cent inférieurs à ceux du marché. C’est humiliant pour les psychologues et ça contribue à entretenir le stigmate associé à la maladie mentale[185].

Diana Capponi, qui témoignait à titre personnel, a dit avoir appris avec enthousiasme que le ministre de la Santé avait confié à l’honorable Michael Wilson et à Bill Wilkerson la tâche d’examiner les grands enjeux entourant la santé mentale dans le milieu de travail au gouvernement fédéral. Elle exprime néanmoins des réserves :

[J]’avancerais que des changements s’imposent [dans la fonction publique fédérale en tant que premier employeur en importance au Canada]. J’oserais espérer que ces changements comprendront le recrutement ciblé de personnes ayant des problèmes de santé mentale ou de toxicomanie, et que le gouvernement fédéral ira bien au-delà des efforts déployés par notre secteur bancaire, de façon à ce que les personnes aux prises avec un problème de santé mentale ou de toxicomanie aient accès à tous les postes, quel que soit le niveau ou la classification. Vous pourriez ainsi montrer au public canadien et à vos employés que vous « prêchez par l’exemple »[186]_.

13.7.4   Commentaire du Comité

Le Comité prend acte des initiatives de l’ancien ministre de la Santé, l’honorable Ujjal Dosanjh, pour centrer l’attention sur les questions de santé mentale dans la fonction publique. Citons à titre d’exemple, la nomination en février 2005 de l’honorable Michael Wilson, aujourd’hui ambassadeur aux États-Unis, au poste de conseiller spécial du ministre de la Santé en matière de santé mentale en milieu de travail au sein de l’appareil fédéral [187].

Au chapitre 8, qui porte sur le milieu de travail en général, le Comité s’est beaucoup inspiré des travaux de la Global Business and Economic Roundtable on Addiction and Mental Illness(Table ronde mondiale des affaires et de l’économie sur la toxicomanie et la maladie mentale), créée en 1998 à titre « d’instrument d’information, d’analyse et d’idées sur les liens entre l’entreprise, l’économie, la santé mentale et le travail »[188]. La Table ronde a sensibilisé les employeurs à la question de la maladie mentale et favorisé la mise en commun de pratiques exemplaires. Des solutions efficaces et de nouvelles approches en ont déjà résulté et sont mises en œuvre dans le secteur privé afin de promouvoir le mieux‑être au travail.

Le gouvernement fédéral, en tant qu’employeur, aurait tout intérêt à établir des liens avec le secteur privé pour découvrir des façons de faire applicables dans son propre milieu de travail, notamment pour éliminer l’opprobre qui entoure la maladie mentale.

Le Comité recommande par conséquent :

84

Que le gouvernement fédéral s’inspire du modèle établi par la Global Business and Economic Roundtable on Addiction and Mental Illness pour coordonner ses politiques, programmes et services interministériels relatifs à la maladie mentale. Que le gouvernement fédéral, en tant qu’employeur, fasse alliance avec d’autres secteurs et ordres de gouvernement, et notamment avec la Global Business and Economic Roundtable on Addiction and Mental Illness, pour stimuler et faciliter la mise en commun de pratiques exemplaires pouvant favoriser le mieux-être en milieu de travail et une meilleure santé mentale chez les employés. Qu’en élaborant ses stratégies de promotion de la santé mentale en milieu de travail, le gouvernement fédéral mette l’accent sur des mesures pouvant réduire et, avec le temps, éliminer la stigmatisation de la maladie mentale.

 

Le Comité estime essentiel que les programmes fassent l’objet d’une évaluation périodique pour voir s’ils atteignent leurs objectifs et répondent à des besoins réels. Pour déterminer l’efficacité des mesures conçues afin d’aider les employés du gouvernement à faire face à la maladie mentale, le gouvernement fédéral ne peut pas se contenter de dresser la liste des programmes et politiques en place.

Par conséquent, le Comité recommande :

85

Que l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique procède à l’évaluation annuelle des politiques, programmes et activités mises en place par le gouvernement fédéral afin de promouvoir la santé mentale dans la fonction publique. Que ces évaluations se fondent sur des indicateurs de rendement clairs et notamment sur des sondages d’opinion servant à déterminer le degré de satisfaction des employés. Que les évaluations servent de base à la modification des politiques, des programmes et des activités afin qu’ils soient mieux adaptés aux besoins des employés. Que les résultats de ces évaluations, et les modifications qui en ont résulté, fassent l’objet d’un rapport annuel au Parlement à compter de 2008.

13.8      VERS UNE STRATÉGIE GLOBALE VISANT LA CLIENTÈLE FÉDÉRALE

La clientèle fédérale, comme l’ensemble de la population canadienne, a besoin d’un éventail de programmes et de services pour conserver ou retrouver une bonne santé mentale. Comme nous l’avons vu tout au long du présent chapitre, chaque groupe de clients fédéraux fait face à des problèmes différents et chacun a besoin de solutions adaptées à ses besoins. Par exemple, les déterminants fondamentaux de la santé que sont le logement et le soutien communautaire sont des facteurs cruciaux sur lesquels il faut se pencher dans le cas des anciens combattants comme dans le cas des Premières nations et des Inuits. Les employés de la fonction publique, quant à eux, ont surtout besoin qu’on s’intéresse à leurs conditions de travail et aux mesures d’adaptation à fournir aux personnes atteintes de maladie mentale.

Il importe aussi de réitérer que le gouvernement fédéral est responsable de ces diverses clientèles pendant des durées variables. Certains, comme les Premières nations et les Inuits, sont clients à vie. Les anciens combattants demandent en général accès aux services de santé mentale relativement tard dans leur vie. Les réfugiés, pour leur part, ne sont parfois sous responsabilité fédérale que pendant les premiers mois de leur séjour au Canada, après quoi ils passent sous responsabilité provinciale, et les délinquants sous responsabilité fédérale sont à la charge du gouvernement fédéral jusqu’à leur remise en liberté. D’autres, comme les membres de la GRC, les membres des Forces canadiennes et les employés de la fonction publique, relèvent du gouvernement fédéral tant qu’ils restent au service de leur employeur.

Le Comité comprend que ces situations très variées posent un défi au gouvernement fédéral qui doit mettre en place les programmes et services de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie nécessaires à tous ces clients. Toutefois, le Comité ne comprend pas pourquoi le gouvernement fédéral n’a jamais élaboré une stratégie globale claire et cohérente pour répondre aux besoins des clients qui sont sous sa responsabilité. Le Comité estime qu’une telle stratégie globale est essentielle pour améliorer la santé de tous les groupes visés tout en reconnaissant le caractère distinct des besoins de chacun.

 Par conséquent, le Comité recommande :

86	Que le gouvernement fédéral élabore une stratégie de santé mentale applicable à l’ensemble de la clientèle fédérale, tout en tenant compte des besoins particuliers de chaque groupe. Que cette stratégie fixe des objectifs, notamment un calendrier de mise en œuvre et d’évaluation subséquente.
	Que la stratégie ait pour objectif de faire du gouvernement fédéral un employeur modèle et un fournisseur modèle de service à ses divers clients.

 

13.8.1   Approche axée sur les déterminants de la santé

Le gouvernement fédéral a toujours été un chef de file dans l’élaboration des grands principes de santé publique, depuis la parution du célèbre Rapport Lalonde. Le Comité estime que le gouvernement a l’occasion et l’obligation morale d’appliquer ces grands principes à sa propre clientèle.

En 2004, le gouvernement fédéral a déclaré être le cinquième plus grand fournisseur de services de santé à la population canadienne, desservant environ 950 000 personnes à un coût annuel de 3,4 milliards de dollars [189]. Le Comité estime que l’engagement du gouvernement fédéral à l’égard de la santé mentale doit s’étendre aux déterminants de la santé, lesquels vont bien au-delà des seuls services de santé, étant donné les nombreux facteurs à l’œuvre selon le groupe de clients. Ces facteurs sont, notamment : la salubrité du logement, l’accès au revenu, la présence d’un réseau d’entraide, l’accès à l’éducation et la possibilité de trouver du travail.

Étant donné ses nombreuses responsabilités dans la prestation de services de santé mentale, le gouvernement fédéral doit prêcher par l’exemple, notamment en misant sur la promotion de la santé mentale et la prévention de la maladie mentale et des toxicomanies. Par la collaboration interministérielle et un travail soutenu auprès de ses divers groupes de clients, le gouvernement fédéral pourrait devenir un modèle pour l’ensemble du pays en ce qui concerne l’élaboration et la mise en œuvre de stratégies de santé publique.

Par conséquent, le Comité recommande :

87	Que la stratégie de santé mentale que le gouvernement fédéral mettra au point s’inscrive dans une optique de santé publique et mise sur les facteurs déterminants de la santé mentale, et plus particulièrement sur les facteurs économiques, éducationnels, professionnels et sociaux qui ont une incidence sur la santé mentale de tous les clients fédéraux.
	Que le gouvernement fédéral fasse rapport au Parlement en 2008 de ce qu’il entend mettre en œuvre comme stratégie de santé publique destinée aux clients fédéraux.

 

13.8.2   Activités visant à éliminer la stigmatisation

Au chapitre 16, le Comité recommande que la Commission canadienne de la santé mentale amorce une campagne sur dix ans visant à combattre la stigmatisation qui frappe actuellement les personnes atteintes de maladie mentale. La présence d’un représentant du fédéral au Conseil de la Commission permettra au gouvernement de faire entendre son point de vue dans cette campagne pancanadienne contre la stigmatisation. Mais le Comité estime que le gouvernement fédéral doit prendre l’initiative de la lutte contre la stigmatisation parmi ses groupes de clients.

Le Comité recommande :

88	Que le gouvernement fédéral élabore et mette immédiatement sur pied une campagne de lutte contre la stigmatisation pour aider tous ses groupes de clients.

 

13.8.3   Voies de recours

Comme nous l’avons dit plus haut dans ce chapitre, plusieurs ministères fédéraux ont, depuis quelques décennies, créé chacun un organisme indépendant et impartial chargé d’examiner des questions de toutes sortes mettant en cause leurs clients. Certaines de ces instances sont habilitées à accueillir des griefs relatifs à la santé mentale. Par exemple, l’Enquêteur correctionnel et le Comité externe d’examen de la GRC sont mandatés par la loi pour étudier des questions de santé mentale, de même que d’autres questions d’intérêt pour les membres de leurs groupes respectifs; ils font rapport au ministre compétent et recommandent des interventions. D’autres, comme l’Ombudsman des Forces canadiennes et le conseiller spécial en santé mentale du gouvernement fédéral, n’ont pas de mandat législatif.

Le Comité a recommandé que les ministères fédéraux responsables créent des instances semblables pour d’autres groupes de clients fédéraux, comme les anciens combattants, les Premières nations et les Inuits, les immigrants et les réfugiés qui actuellement n’ont aucun recours de ce genre.

Dans le contexte d’une stratégie fédérale globale, le Comité estime important que ces instances soient liées entre elles afin d’agir à titre d’ombudsman fédéral sur les questions ayant trait à la santé mentale. Il envisage une instance habilitée à faire enquête, à résoudre des griefs individuels, à faire des recommandations, à signaler des zones de problème systémiques, et à assurer le suivi des dossiers de clients issus de tous les groupes fédéraux.

Le Comité recommande :

89

Que le gouvernement fédéral crée un mécanisme central de coordination des activités d’élaboration et de mise en œuvre des politiques, programmes et services relatifs à la santé mentale dans l’ensemble de ses ministères et organismes. Que cette entité fédérale travaille en collaboration avec l’Enquêteur correctionnel, l’Ombudsman des Forces canadiennes et le Comité externe d’examen de la GRC et les autres instances semblables qui seront créées par les ministères pour faire en sorte que les besoins de chaque groupe client soient satisfaits. Que cette entité fédérale coordonne et supervise les activités de ces diverses instances dans leur travail d’enquête et de résolution des préoccupations soulevées par les groupes de clients fédéraux concernant des services de santé mentale qui leur sont offerts. Que cette entité fédérale fasse un rapport annuel au Parlement.

 

13.8.4   Évaluation de l’assurance fédérale en santé mentale

Les conditions établies par la Loi canadienne sur la santé (LCS) auxquelles les régimes provinciaux d’assurance-maladie doivent satisfaire pour recevoir les transferts fédéraux excluent expressément certains groupes de clients sous responsabilité fédérale. Sous « services de santé assurés », la LCSexclut les « services de santé auxquels une personne a droit ou est admissible en vertu d’une autre loi fédérale ». Elle exclut aussi les « hôpitaux ou institutions destinés principalement aux personnes souffrant de troubles mentaux ». Plus précisément, la Loi stipule que les « assurés » auxquels sont offerts les services couverts par les régimes provinciaux d’assurance-maladie sont les habitants d’une province autres que :

a) des membres des Forces canadiennes,

b) des membres de la Gendarmerie royale du Canada nommés à un grade,

c) des personnes purgeant une peine d’emprisonnement dans un pénitencier, au sens de la Partie I de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition[190].

Le gouvernement fédéral est donc entièrement responsable des programmes et services médicaux offerts à trois groupes de clients : les Forces canadiennes, la GRC et les délinquants sous responsabilité fédérale. Les autres — les Premières nations et les Inuits, les anciens combattants, les immigrants et réfugiés et les fonctionnaires fédéraux — relèvent du gouvernement fédéral à des degrés importants mais variables.

Le gouvernement fédéral estime que les provinces doivent assumer la plus grande partie de la responsabilité des services offerts à ces derniers groupes de clients, comme elles le font pour l’ensemble de la population canadienne. Comme Ian Potter l’explique, en faisant allusion aux Premières nations et aux Inuits :

[L]es services qui sont assurés par la Loi canadienne sur la santé, ce que nous appelons les services assurés, sont fournis par la province. Si le gouvernement fédéral s’occupe de la prestation de services médicaux ou hospitaliers, nous demandons le remboursement de ces services à la province[191].

Il reste cependant que tous les groupes de clients ont des besoins de santé mentale qui ne sont pas couverts par les régimes provinciaux d’assurance-maladie. Pour répondre à ces besoins, le gouvernement fédéral a trouvé une solution distincte pour chaque groupe. Les Forces canadiennes, la GRC et Service correctionnel Canada font entrer les soins de santé non assurés et les traitements pour maladie mentale sous la rubrique des nécessités opérationnelles; les Premières nations et les Inuits ont accès au Programme des services de santé non assurés; les anciens combattants ont leur Programme de soins de santé; les réfugiés ont le Programme fédéral de santé intérimaire; et les fonctionnaires ont le Régime de soins de santé de la fonction publique. En plus, il existe toute une gamme de régimes d’assurance‑invalidité.

George Lucki, président, Alberta Alliance on Mental Illness and Mental Health, indique que les efforts du fédéral pour couvrir les besoins additionnels de ses clients sont caractérisés par un manque de coordination avec les provinces :

Le gouvernement fédéral est un important acheteur d’avantages non assurés qui fournissent à ceux qui travaillent pour le gouvernement fédéral ou ceux dont les soins de santé sont une responsabilité fédérale des soins de santé mentale qui ne sont pas offerts à l’ensemble de la population canadienne.

Ces services eux-mêmes sont souvent mal coordonnés, avec les autres services de santé offerts par les autorités provinciales. Nous pensons que ces programmes doivent être révisés au complet pour s’assurer qu’ils reflètent les pratiques exemplaires et répondent aux besoins de santé mentale de ceux qu’ils desservent[192].

Le Comité a été étonné d’apprendre qu’il y avait un aussi grand nombre de programmes à la disposition des clients fédéraux, et qu’ils échappaient à pratiquement toute obligation de compte rendu ou d’évaluation de fonctionnement. Le Programme des services de santé non assurés des Premières nations et des Inuits est le seul pour lequel un rapport exhaustif doit être déposé au Parlement tous les ans. Le Comité a eu vent des autres programmes par des allusions faites ici et là, mais n’en a reçu aucune description officielle et n’a eu accès à aucun rapport.

Par conséquent, le Comité recommande :

90

Que le gouvernement fédéral entreprenne immédiatement une évaluation des tous les régimes d’assurance mis à la disposition de ses clients afin d’en déterminer l’efficacité et l’applicabilité. Que cette évaluation comprenne une appréciation comparative des avantages, de la protection en matière de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie, des frais administratifs, et des résultats obtenus dans le cas de chaque régime d’assurance. Que cette évaluation des régimes d’assurance fasse l’objet d’un rapport déposé au Parlement en 2008.

 

13.8.5   Coordination et rapport au Parlement

En 2005, le ministre de la Santé a créé un groupe de travail interministériel chargé de trouver de nouveaux moyens d’intégrer les services et les pratiques des divers ministères fédéraux qui interviennent dans le secteur de la santé mentale. Ce groupe de travail, formé de représentants issus de 20 ministères et organismes, est piloté conjointement par Santé Canada et l’Agence de santé publique du Canada. Il a pour mandat d’étudier les activités fédérales et d’en accroître la cohésion dans les secteurs de la promotion et de la préservation de la santé mentale, la prestation de services et l’élaboration de politiques. Le Comité estime qu’il s’agit là d’un important premier pas dans la bonne direction, mais considère que le gouvernement fédéral doit aller beaucoup plus loin dans ses efforts pour coordonner ses divers programmes et services.

Malgré l’existence, dans de nombreux ministères et organismes du gouvernement fédéral, de politiques, de programmes et d’activités visant à répondre aux besoins de santé mentale des divers groupes de clients, le Comité n’a trouvé aucune entité centrale au courant de l’ensemble de ces activités, aucune tribune permettant la mise en commun de solutions ou de pratiques exemplaires, et aucune source centralisée d’information sur les détails des programmes, leur coût ou leur rendement. Mais surtout, personne ne semble avoir un tableau complet de l’état de santé mentale de la clientèle fédérale ni de la gamme de services offerte dans ce domaine. Ce manque de coordination ne peut qu’entraîner chevauchements de responsabilités, double emploi et gaspillage de ressources.

Le Comité estime aussi qu’il est essentiel pour le gouvernement fédéral de faire régulièrement rapport au Parlement de ses programmes et services de santé mentale. À l’heure actuelle, on demande aux parlementaires de prendre des décisions en matière de santé mentale, de maladie mentale et de toxicomanie sans avoir accès à toute l’information nécessaire. Par exemple, lorsque la Vérificatrice générale du Canada a fait rapport, en 2004 sur les programmes fédéraux de prestations pharmaceutiques, elle a constaté que le gouvernement fédéral possédait des données à jour et très factuelles sur la consommation de médicaments, mais que ces données n’étaient pas analysées de façon systématique, ni communiquées aux professionnels de la santé pour les aider à répondre aux besoins de santé de leurs clients [193].

Les ministères donnent actuellement certains détails dans leurs plans et priorités et leurs rapports de rendement, mais aucun rapport global portant sur l’ensemble des programmes de santé fédéraux n’est déposé au Parlement. Le Comité constate que la Loi canadienne sur la santé charge les provinces et les territoires de produire un rapport annuel faisant état de leurs services médicaux, hospitaliers et autres, mais que le gouvernement fédéral, lui, ne fait aucun rapport annuel, global et coordonné, pour rendre compte au Parlement de ses activités dans le secteur de la santé et des services de santé.

Le Comité a déjà demandé que certains ministères, qui ont un rôle important à jouer en santé mentale auprès de groupes particuliers de clients canadiens, produisent des rapports. Mais il faut envisager ces rapports dans une perspective de coordination pour que le Parlement dispose de l’information globale dont il a besoin pour rendre des décisions législatives et budgétaires éclairées qui servent réellement les intérêts des clients.

Par conséquent, le Comité recommande :

91

Que tous les ministères fédéraux qui ont la responsabilité directe d’offrir des programmes et services à certains groupes de clients – notamment les Premières nations et les Inuits, les délinquants sous responsabilité fédérale, les immigrants et les réfugiés, les anciens combattants, les Forces canadiennes, la GRC et les employés de la fonction publique fédérale – produisent un rapport annuel qui décrit la responsabilité fédérale et les programmes et services fédéraux et qui indique dans quelle mesure ceux-ci répondent aux besoins de santé mentale des clients visés. Que ce rapport comprenne un relevé annuel de leurs programmes et services respectifs ainsi qu’une comparaison sur trois ans. Que ce relevé décrive clairement, pour chaque programme ou service et par exercice financier, les critères d’admissibilité, le nombre de clients desservis, les budgets accordés et les sommes dépensées, et présente une évaluation des résultats obtenus par rapport aux facteurs déterminants de la santé mentale. Que ce relevé soit déposé au Parlement tous les ans à compter de 2008.

 

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