Propose que le projet de loi S-278, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger), soit lu pour la deuxième fois.

 — Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui au sujet du projet de loi S-278, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales. Le projet de loi dont vous êtes saisis vise à modifier la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de mettre en place un mécanisme juridique permettant de saisir et de réaffecter les biens appartenant à un État étranger qui trouble la paix et la sécurité internationales et de rediriger ces biens vers les victimes dont la vie a été brisée.

L’invasion de l’Ukraine par la Russie fournit un contexte clair pour cette proposition. La Russie a lancé une guerre inutile, illégale et brutale. Elle a détruit la vie et les moyens de subsistance de centaines de milliers de personnes — des pères, des frères, des mères, des sœurs et des enfants ont disparu. Des villes ont été réduites à l’état de ruines et des infrastructures ont été bombardées. Des gens ont été capturés et torturés, et on n’entrevoit toujours pas la fin du conflit.

Mais le pire des crimes est peut-être l’enlèvement de milliers d’enfants. Selon The Globe and Mail :

Au cours de l’été 2022, la Russie a lancé un programme coordonné visant à amener des enfants — en particulier ceux qui vivent dans des orphelinats et des foyers d’accueil — de l’ensemble des zones occupées d’Ukraine dans des camps d’été en Russie, à des centaines de kilomètres de là.

Ces enfants n’ont pas été rendus à leurs parents en Ukraine, mais ont plutôt été mis en adoption en Russie. Ce crime est si odieux que la Cour pénale internationale a lancé des mandats d’arrestation contre M. Poutine et sa commissaire aux droits des enfants, Mme Lvova-Belova.

La semaine dernière, nous avons assisté avec horreur à l’attaque brutale du Hamas en Israël. Bien qu’il n’y ait aucune preuve que la Russie a fourni des armes au Hamas, nous savons qu’elle soutient cette organisation. En mars dernier, par exemple, la Russie a accueilli à Moscou une délégation de dirigeants du Hamas et, par ailleurs, la Russie n’a toujours pas condamné le Hamas pour sa brutalité. Nous voyons donc, une fois de plus, que la Russie recherche le chaos. Elle souhaite déstabiliser le monde et l’ordre fondé sur des règles tel que nous le connaissons.

Pour toutes ces raisons et beaucoup d’autres, nous devons tenir les États voyous comme la Russie responsables de leurs actes, mais nous devons le faire en créant des moyens légaux. Il est difficile de quantifier la misère de l’Ukraine en argent, mais la Banque mondiale estime que le coût de la guerre s’élève à 600 milliards de dollars.

L’Ukraine elle-même estime qu’elle a besoin de 7 milliards de dollars d’aide par mois et ces chiffres continuent d’augmenter de manière exponentielle puisque la Russie refuse de mettre fin à ses opérations militaires et continue de cibler la population et les infrastructures civiles, ce qui enfreint les ordonnances de la Cour internationale de Justice et les décisions de la Cour européenne des droits de l’homme qui ont été rendues en mars 2022.

Pendant que la guerre se poursuit, la communauté internationale condamne presque d’une seule voix l’agression de l’Ukraine par la Russie et souhaite la reconstruction de l’Ukraine. Le 14 novembre 2022, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté la résolution ES-11/5, reconnaissant que, aux termes du droit international, la Russie devra réparer les dommages qu’elle a infligés à l’Ukraine quand la guerre sera terminée.

Cependant, compte tenu du refus total de la Russie de se conformer aux ordonnances judiciaires internationales jusqu’à présent, il est peu probable qu’elle respecte les jugements futurs qui accorderaient une réparation des dommages à l’Ukraine. Même si des paiements étaient négociés un jour, c’est maintenant que l’Ukraine a besoin d’argent. C’est pour cela que le temps presse. Il faut trouver maintenant les fonds nécessaires pour réparer les dégâts actuels avant que les dommages causés à l’économie de l’Ukraine et de son peuple deviennent irréversibles. En pareil cas, la Russie gagnerait même en ayant perdu la guerre.

Je tiens à rappeler aux sénateurs mon projet de loi précédent, la loi sur la réaffectation des biens bloqués. L’esprit de ce projet de loi a été adopté par le gouvernement dans sa loi d’exécution du budget de 2022.

Ses principes et les principes du nouveau projet de loi sont les mêmes. Premièrement, la guerre menée par la Russie est illégale, et, par conséquent, la Russie doit rendre des comptes. Deuxièmement, la Russie doit payer le prix de la misère et des dommages qu’elle a volontairement infligés à l’Ukraine. Troisièmement, la Russie doit payer maintenant et non à un moment indéterminé dans le futur.

Grâce à la loi précédente, qui a été adoptée par le Canada, notre pays est désormais légalement en mesure de saisir les avoirs gelés de fonctionnaires étrangers corrompus ou d’entités non étatiques et de s’en servir pour alléger les souffrances des personnes qui ont été touchées. Le gouvernement utilise actuellement ce pouvoir pour saisir les biens des oligarques russes. En décembre dernier, conformément aux nouveaux pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, la ministre des Affaires étrangères a décidé de saisir et de demander qu’on confisque 26 millions de dollars appartenant à Granite Capital Holdings Ltd, une société de Roman Abramovich, et elle cherche à confisquer ses biens par le biais des sanctions prévues dans la Loi sur les mesures économiques spéciales.

En février de cette année, le gouvernement fédéral a décidé de confisquer l’Antonov-124, un avion-cargo russe appartenant à une filiale de Volga-Dnepr Airlines et au groupe Volga-Dnepr. Cet avion a été cloué au sol à l’aéroport international Pearson de Toronto au début de la guerre et il est encore stationné sur la piste.

Comme le visait la loi, ces dossiers sont maintenant devant les tribunaux afin d’assurer l’application régulière de la loi pour ces biens privés. S’ils sont confisqués, ces actifs pourront être utilisés pour fournir les fonds nécessaires pour aider les victimes de l’agression russe et demander des comptes aux agresseurs.

Toutefois, comme nous le savons tous au Sénat, ce sont toujours les détails d’une mesure législative qui posent problème. Donc, même si la nouvelle loi est en vigueur et qu’on l’applique aux biens des oligarques, elle s’empêtre dans d’autres lois lorsque vient le moment de confisquer et de saisir des biens appartenant à un État étranger, mais situés en territoire canadien.

Les biens appartenant à un État, en particulier les biens d’une banque centrale, représentent le gros des sommes en jeu, des sommes qui sont nécessaires à la reconstruction de l’Ukraine. Depuis le début de la guerre, environ 300 milliards de dollars de biens appartenant à l’État russe ont été gelés par les pays du G7. Vous voudrez sûrement connaître la valeur des biens de l’État russe détenus au Canada en ce moment. À la fin de 2021, juste avant que la Russie ne déclenche cette guerre, leur valeur totale s’élevait à 16 milliards de dollars, ce qui dépasse largement, soit dit en passant, la valeur totale des biens des oligarques russes au Canada. À titre préventif, je suppose, la Russie a transféré 16 milliards de dollars de biens du Canada vers la Belgique, où ils se trouvent gelés en ce moment.

Je suis incapable d’affirmer avec certitude la valeur des biens de l’État russe qui sont toujours au Canada. J’ai entendu dire qu’elle est probablement négligeable. Vous vous direz peut-être « pourquoi s’en faire, alors? ». Qu’il s’agisse de 1 dollar ou de 16 milliards de dollars, les principes et l’objectif de mon projet de loi s’appliquent, et sont les suivants : créer une voie légale afin que le Canada puisse saisir les biens d’un État et, plus important encore, créer un précédent juridique sur lequel d’autres pays aux vues similaires pourront s’appuyer.

Cette démarche est urgente. Comme vous le savez sans doute, la plus grande source de soutien à l’Ukraine en chiffres absolus — les États-Unis — se bute à un obstacle politique dans la poursuite de son soutien à l’Ukraine avec l’argent des contribuables. L’opposition à l’aide à l’Ukraine semble être devenue un coup de sonde pour certains de l’extrême droite. Comme l’indique le New York Times, les républicains purs et durs font valoir dans leurs arguments isolationnistes que :

[...] l’envoi de dizaines de milliards de dollars à Kiev [en Ukraine] risque d’entraîner les États-Unis dans un conflit frontal avec la Russie et de détourner l’argent des difficultés intérieures [...]

L’élection présidentielle aux États-Unis à la fin de 2024 sera un moment décisif, non seulement pour les États-Unis ou pour nous, mais surtout pour l’Ukraine.

Comme nous le savons également, ce sentiment ne se limite peut‑être pas aux États-Unis, car le nationalisme populiste connaît une résurgence dans de nombreuses régions du monde. Par conséquent, l’adoption du projet de loi, qui vise les riches actifs de l’État russe, sera surveillée de près par d’autres qui souhaiteraient continuer à soutenir l’Ukraine, mais qui pourraient faire face à des réalités nationales les obligeant à trouver de nouvelles sources de financement pour ce pays.

Les 300 milliards de dollars d’actifs gelés de la Russie constituent une source de financement, mais les actifs gelés ne sont techniquement utiles à personne parce qu’ils sont gelés. Ils sont immobilisés. En juin de cette année, le gouvernement britannique a annoncé qu’il maintiendrait les fonds russes immobilisés jusqu’à ce que la Russie indemnise l’Ukraine. L’Union européenne a également annoncé qu’elle ferait de même, mais qu’elle pourrait transférer à l’Ukraine les bénéfices réalisés sur les fonds russes.

Ce ne sont, au mieux, que des demi-mesures. Elles laissent simplement ces actifs dans une situation incertaine dans laquelle ils ne servent à personne. Ces actifs resteront probablement gelés longtemps après la fin de la guerre, à moins qu’une nation ait l’audace et le courage de faire le premier pas et de les saisir.

Comme le Canada a probablement sur son territoire peu d’actifs de l’État russe, il est bien placé pour saisir l’occasion d’adopter une approche peu risquée mais très efficace, et donner ainsi l’exemple que d’autres suivront. Être le premier pays à agir de la sorte nous assure un rôle de leader extraordinaire sur la scène mondiale, puisque nous aurons l’occasion d’expliquer les raisonnements qui sous-tendent cette approche à l’échelle internationale ainsi que la méthode permettant de la mener à bien à l’échelle nationale.

C’était le but visé par la première mesure sur la saisie et la confiscation que j’ai proposée, qui a depuis été adoptée. Depuis que le Canada a posé ce geste audacieux, d’autres se sont rassemblés autour de cette idée.

L’Ukraine a évidemment sa propre loi sur les actifs de l’État russe. Au Royaume-Uni, des mesures législatives ont été proposées dans les deux Chambres du Parlement. Pour sa part, l’Union européenne a formé un groupe de travail « gel et confiscation ». Quant au Parlement européen, il a adopté une résolution qui demande à la Russie de dédommager l’Ukraine en raison de la guerre, et il soutient que les actifs russes gelés pourraient être confisqués légalement, conformément au droit international.

Aux États-Unis, le Congrès a adopté des modifications à la loi visant à permettre la vente et le traitement des actifs des oligarques russes faisant l’objet de sanctions et des entités soutenant Poutine afin qu’ils soient utilisés au bénéfice du peuple ukrainien. L’Estonie est le premier membre de l’Union européenne à présenter une mesure législative nationale visant à saisir et à réaffecter les actifs des oligarques russes au bénéfice de l’Ukraine.

Comme je l’espérais, cette pierre canadienne qui roule amasse beaucoup de mousse. Il s’agit d’un exemple unique et d’actualité où le Canada, en tant que puissance moyenne, trace la voie à suivre aux autres.

Toutefois, un obstacle se dresse sur cette voie. Permettez-moi de le qualifier d’obstacle technique de nature juridique. Comme nous le savons, il existe des limites qui restreignent la façon dont le Canada et tout autre État peuvent traiter les biens d’un autre État, qu’il s’agisse d’actifs bancaires, de biens immobiliers ou d’autre chose. Le principe de l’immunité souveraine constitue un précédent au titre du droit international, qui prévoit qu’un État souverain ne peut être poursuivi devant les tribunaux d’un autre État souverain sans son consentement.

En ce qui concerne plus particulièrement le Canada, ce principe est établi dans la Loi sur l’immunité des États, qui dit que « [...] l’État étranger bénéficie de l’immunité de juridiction devant tout tribunal au Canada ». Par conséquent, si le gouvernement du Canada devait entamer des procédures judiciaires pour confisquer les biens d’un État étranger, ce dernier pourrait invoquer son immunité par rapport à de telles procédures au motif qu’aucun tribunal canadien n’a compétence pour instruire quelque procédure que ce soit concernant un État étranger, ce qui bloquerait toute tentative de la cour de rendre une ordonnance à l’égard des biens de cet État.

À première vue, on dirait que cela nous empêche de saisir et de réaffecter les biens de l’État russe parce qu’il s’agit d’un État souverain.

Selon le régime actuellement prévu par la Loi sur les mesures économiques spéciales, on peut saisir et réaffecter des biens par l’entremise des tribunaux. Je pense que nous convenons tous que, dans le cas des biens détenus par des particuliers ou des entités non étatiques, il faut respecter les procédures établies avant que l’État procède à la saisie. C’est un principe fondamental au Canada.

Cependant, étant donné que ce processus est administré par les tribunaux, les biens de l’État russe sont exclus des procédures de saisie et de réaffectation en raison des dispositions législatives sur l’immunité des États souverains.

Compte tenu de cet obstacle, des juristes au Canada, y compris Allan Rock, ancien procureur général, et Rob Currie, spécialiste réputé, ainsi que des juristes de l’extérieur du Canada, dont Jamison Firestone, Tetyana Nesterchuk, Laurence Tribe et Yuliya Ziskina, ont signalé une approche différente qui est incluse dans cette proposition.

Bien que la Loi sur l’immunité des États limite les poursuites judiciaires contre un autre État, sa portée ne s’étend pas aux actions du pouvoir exécutif, comme les décrets du Cabinet. Ainsi, les biens de l’État sont à l’abri des poursuites judiciaires, mais ils ne sont pas à l’abri des actions du pouvoir exécutif. Le projet de loi dont nous sommes saisis modifie la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de permettre la confiscation des biens de l’État par le pouvoir exécutif, créant ainsi deux voies de saisie, l’une par les tribunaux pour les biens individuels et l’autre par le pouvoir exécutif du gouverneur en conseil. Voyez-le comme deux autoroutes ayant la même destination, mais suivant des tracés différents.

L’article 5.41 du projet de loi indique que le gouverneur en conseil peut, par décret, faire confisquer au profit de Sa Majesté du chef du Canada tout bien visé par décret pris en vertu de l’alinéa 4(1)b) qui appartient à un État étranger ou est détenu ou contrôlé, même indirectement, par lui.

L’ajout de cette disposition donne expressément au gouvernement le pouvoir de saisir et de confisquer des biens détenus par un État étranger. Pour que les mesures prévues dans la Loi sur les mesures économiques spéciales ne contreviennent pas à la Loi sur l’immunité des États, la loi est modifiée par adjonction, après le paragraphe 5.4(1), de ce qui suit :

(1.‍1) L’ordonnance rendue au titre du paragraphe (1) ne peut viser des biens appartenant à un État étranger ou détenus ou contrôlés par lui, même indirectement.

Chers collègues, cette disposition remplacerait le processus judiciaire par le pouvoir exécutif pour la saisie et la confiscation des biens d’un État seulement dans les cas où les conditions sous-jacentes aux termes de la Loi sur les mesures économiques spéciales ont été satisfaites. En d’autres mots, il doit y avoir une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales ou des violations graves des droits de la personne.

Soyons clairs : la Loi sur les mesures économiques spéciales permet déjà la saisie des biens d’un État, mais le mécanisme comporte des lacunes. Le projet de loi ne vise qu’à modifier le mécanisme juridique afin que la loi puisse atteindre ses objectifs déclarés si le Canada choisit de saisir et de réaffecter les biens d’un État souverain.

Certains feront valoir qu’une telle approche est contraire aux conventions internationales voulant qu’un État ne puisse pas tout simplement saisir les biens d’un autre État sur son territoire. Pourtant, le fait que la Russie a violé le droit international avec son invasion illégale de l’Ukraine n’est pas vraiment remis en question. Dans leur rapport intitulé Leading by Example, Allan Rock, Rob Currie et Fen Hampson soutiennent que les attaques armées d’un État contre un autre État arrivent en tête de la liste des manquements aux normes impératives et constituent une violation directe du droit international. S’abstenir de livrer une guerre d’agression est une grande règle du droit international. Ils précisent aussi ce qui suit :

[...] comme nous posons des questions sur les violations du droit international, il est essentiel de nous concentrer sur la violation directe du droit international qui a mené à la situation suivante : l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

Dans sa résolution ES-11/1 de mars 2022, l’Assemblée générale des Nations unies déplore « […] dans les termes les plus énergiques l’agression commise par la Fédération de Russie contre l’Ukraine en violation du paragraphe 4 de l’Article 2 de la Charte […] », soit l’article qui est considéré comme la pierre angulaire de la Charte de l’Organisation des Nations unies. La résolution a été appuyée par 141 pays. Seulement 5 ont voté contre. Vous l’aurez bien deviné, il s’agit de la Russie, du Bélarus, de la Corée du Nord, de la Syrie et de l’Érythrée.

Dans un article d’opinion publié par le Washington Post, trois éminents leaders d’opinion américains — Lawrence Summers, ancien secrétaire au Trésor américain et ancien président de l’Université Harvard; Philip Zelikow ainsi que Robert Zoellick, ancien président de la Banque mondiale — soutiennent que les quelque 300 milliards de dollars provenant des biens saisis de la banque centrale russe pourraient être réaffectés légitimement à la reconstruction de l’Ukraine. Voici comment ils justifient cette position :

Les détenteurs de biens russes sont autorisés, en vertu du droit international des contre-mesures étatiques en cas de violation grave du droit international, d’annuler leurs obligations à l’égard de l’État russe et d’utiliser les fonds de ce dernier pour payer la dette de la Russie.

Se basant là-dessus, les trois hommes vont encore plus loin et laissent entendre que le Canada et d’autres États aux vues similaires sont non seulement autorisés à agir pour contrer l’agression russe, mais sont en réalité tenus de le faire.

En outre, l’article 41 du texte Projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite confirme que le Canada et d’autres pays peuvent invoquer les contre-mesures prévues dans le chapitre 11 de cet accord.

Le principe qui sous-tend les contre-mesures permet à un État, en l’occurrence le Canada, de suspendre une obligation qu’il a en vertu du droit international dans le but de forcer l’État contrevenant à respecter de nouveau ses obligations internationales légales. Dans ce cas-ci, la Russie a violé le droit international en envahissant l’Ukraine et en n’offrant aucune indemnisation pour la dévastation qu’elle a causée. S’il s’agit d’une contre-mesure valable, alors en soi, la saisie des actifs de l’État ne constitue pas une infraction au droit international. Au contraire : il s’agit d’une réponse valable et respectueuse des lois à la violation, par la Russie, des normes fondamentales interdisant à un État de monter une attaque armée contre un autre État.

Il existe un précédent pour ce genre d’intervention. Comme le soutiennent les avocats Jamison Firestone, Tetyana Nesterchuk et Yuliya Ziskina :

[...] le précédent de contre-mesures le plus applicable est le transfert des fonds de l’État irakien pendant la guerre du Golfe, en 1992. Après que les Irakiens aient envahi le Koweït en 1990, l’ancien président des États-Unis, George Bush, a publié, en octobre 1992, un décret ordonnant à toutes les banques américaines détenant des fonds appartenant à l’État irakien de transférer obligatoirement ces fonds à la Federal Reserve Bank de New York, conformément à une résolution des Nations unies demandant l’indemnisation des victimes de cette attaque. Non seulement le décret autorisait la Federal Reserve Bank de New York à recevoir ces fonds de même qu’à les garder, à les investir ou à les transférer de manière à satisfaire la résolution des Nations unies, il le lui ordonnait et l’y obligeait.

Le Canada a déjà appliqué des contre-mesures. Par exemple, après l’invasion de l’Afghanistan par l’URSS, le Canada a suspendu les droits de pêche accordés aux Soviétiques dans sa zone économique exclusive. Après qu’un avion de la compagnie Korean Air Lines eut été abattu, en 1983, le Canada a suspendu les droits d’atterrissage de la compagnie aérienne soviétique Aeroflot. Le Canada a encore eu recours à des contre-mesures pour protester contre le régime d’apartheid en Afrique du Sud, puis une nouvelle fois dans les années 1990, en réponse au conflit qui faisait rage en Serbie.

Il ne fait aucun doute que cette proposition établirait un précédent, mais il s’agit d’un précédent positif. Les normes de réponse aux agressions, aux crimes de guerre et aux génocides sont mises à l’épreuve à l’heure actuelle dans le monde comme rarement auparavant. Si des États qui songent à commettre de tels actes d’agression voient que leurs actes entraîneraient rapidement de graves conséquences, comme la saisie de leurs actifs souverains, ils sont beaucoup plus susceptibles d’y penser à deux fois avant d’agir.

En somme, si le Canada et d’autres États occidentaux veulent réduire le nombre de crises comme celle qui frappe l’Ukraine, il faut envoyer un message sans équivoque à la communauté internationale selon lequel les agissements de la Russie ne seront pas tolérés. L’hésitation et les tentatives d’apaisement ne font qu’envoyer des signaux qui encouragent les agressions. Je crois que les pays du monde ont eu tort de chercher l’apaisement après l’invasion de la Crimée par la Russie en 2014, comme nous le savons tous aujourd’hui.

Je reconnais que saisir les biens d’un État, notamment ceux d’une banque centrale, est une mesure extraordinaire. Cependant, nous vivons une époque extraordinaire. Si nous manquons de détermination, si nous n’agissons pas dans le cadre de la loi pour tenir la Russie responsable, nous risquons de permettre à d’autres États voyous ayant des ambitions territoriales d’agir en toute impunité.

Par conséquent, ce projet de loi fait appel au droit national, conformément aux mécanismes du droit international, comme moyen de dissuasion. Il vise à faire respecter la primauté du droit dans l’ordre juridique international.

La Russie ne peut invoquer le droit international, car elle en a violé tous les principes. Laurence Tribe, qui est probablement le plus éminent constitutionnaliste des États-Unis, a écrit ce qui suit à ce sujet :

Ce serait un cruel paradoxe de refuser à l’Ukraine les fonds dont elle a besoin au nom du respect de la « souveraineté » et des « droits de propriété » de la Russie, sachant que cette dernière a choisi de bafouer [ceux] du peuple ukrainien.

Pour en venir à ce que fait la Russie dans ce domaine, en avril 2023, Poutine a signé un décret autorisant la Russie à exproprier les biens de pays hostiles — c’est-à-dire tous les pays qui ont pris des sanctions contre elle, notamment, bien entendu, le Canada, les États-Unis, le Royaume-Uni, l’ensemble des pays de l’Union européenne, le Japon et la Corée du Sud.

Le 23 septembre, lors de la visite du président Zelenski au Canada, le Canada et l’Ukraine ont convenu de créer un groupe de travail du G7 sur la saisie et la confiscation des biens de l’État russe. Le projet de loi qui vous est présenté aujourd’hui permettra de faire avancer ces efforts. Le gouvernement ukrainien soutient cette mesure.

Iryna Mudra, vice-ministre de la Justice de l’Ukraine, écrit :

Le gouvernement ukrainien considère les biens souverains russes comme la principale source d’indemnisation des victimes de la guerre illégale menée par la Russie, et nous sommes très reconnaissants au Canada d’avoir pris l’initiative sur cette question importante et d’avoir créé un précédent clair dont d’autres pays pourront s’inspirer.

Chers collègues, le projet de loi qui vous est présenté aujourd’hui oblige la Russie à rendre des comptes. Il crée une voie juridique permettant au Canada et aux autres pays qui nous suivront d’utiliser les biens de l’État russe pour dédommager l’Ukraine. Il le fait d’une manière qui tient compte des besoins de l’Ukraine aujourd’hui et non à un moment ultérieur. Il traduit les sentiments exprimés par le président Zelenski devant notre Parlement le mois dernier, lorsqu’il a déclaré que le Canada était une lumière « brillante » pour le reste du monde. Soyons cette lumière et brillons non seulement par nos aspirations, mais aussi par nos actions.

C’est aussi un signal d’alarme pour d’autres acteurs malveillants. J’ai parlé principalement du contexte entourant la Russie et l’Ukraine, mais le projet de loi modifierait la Loi sur les mesures économiques spéciales en général, ce qui permettrait de prendre des mesures semblables contre d’autres acteurs étatiques malveillants qui commettent des crimes de masse. J’espère que c’est clair. La Russie et l’Ukraine ne sont pas mentionnées dans les modifications.

Avant de conclure, je souhaite remercier les nombreux conseillers qui m’ont aidé à naviguer dans ces eaux troubles. Il s’agit d’universitaires, d’experts en politique étrangère et de juristes internationaux originaires du Canada, des États-Unis, du Royaume‑Uni et de l’Ukraine. Je les appelle mon état-major parce que je sais qu’il faut un village pour élever un enfant législatif, surtout lorsque cet enfant est un projet de loi d’initiative parlementaire.

En leur nom et au nom des nombreuses victimes de la guerre russe en Ukraine, je vous demande votre soutien. Merci.

Sénatrice Omidvar, j’ai deux questions à vous poser. Tout d’abord, faisant partie des 1,4 million de Canadiens d’origine ukrainienne, je souhaite que ces actifs russes soient saisis rapidement et correctement afin qu’ils ne puissent pas être utilisés pour financer la guerre illégale et brutale de Poutine contre l’Ukraine. Pourriez-vous expliquer brièvement ce que ce projet de loi fait que la mesure législative gouvernementale dont vous avez parlé et qui a été adoptée dans la récente loi d’exécution du budget ne fait pas?

Sénatrice Batters, je vous remercie de votre question. Le projet de loi crée un mécanisme juridique qui permettrait au gouvernement du Canada de saisir des biens de l’État russe. Comme je l’ai dit, en principe, il existe désormais deux règles : une consiste à passer par les tribunaux pour saisir des biens individuels, alors que l’autre consiste à recourir à des actions du pouvoir exécutif. La Loi sur l’immunité des États actuelle confère à tous les États étrangers l’immunité devant les tribunaux canadiens.

Je dirais que le projet de loi précise la proposition qui a déjà été acceptée par le gouvernement du Canada.

Dans votre discours de ce soir, vous avez dit que la valeur des actifs russes au Canada était probablement « négligeable ». Je me demande simplement sur quoi vous vous fondez pour dire cela, car je ne pensais pas que c’était le cas. Lorsque nous entendons parler de temps à autre de biens appartenant à des oligarques qui pourraient se trouver au Canada, il semble que nous entendons dire que les mesures prises par le gouvernement canadien jusqu’à présent n’ont eu, concrètement, que des résultats relativement limités.

Je pensais qu’en fait, très peu de biens avaient été saisis jusqu’à présent au Canada. Pourquoi pensez-vous qu’il n’en reste qu’une quantité négligeable?

Je vous remercie, sénatrice Batters. En décembre 2021, juste avant que la Russie n’envahisse l’Ukraine, les comptes publics de la Russie indiquaient que 16 milliards de dollars d’actifs de la banque d’État russe se trouvaient au Canada. La Russie a ensuite transféré 16 milliards de dollars vers la Belgique, sans doute à titre préventif, comme je l’ai dit. Il s’agit d’informations publiques que j’ai glanées.

Ce que j’ignore, c’est si la Russie possède encore des biens au Canada, à l’exception, peut-être, de son ambassade.

Sénatrice Omidvar, accepteriez-vous de répondre à une autre question?

Certainement. Je vous remercie, sénateur.

Votre discours arrive à point nommé puisque nous venons tout juste de recevoir la réponse de la ministre des Affaires étrangères au sujet de l’étude sur les sanctions liées à la loi de Magnitski. Vous vous souvenez peut-être que l’une des conclusions du rapport, c’est que l’efficacité de notre régime de sanctions, particulièrement des sanctions autonomes — ce qui comprend la loi de Magnitski et d’autres éléments que vous avez mentionnés — reste à prouver. Nous ne savons pas avec certitude si les sanctions ont un effet, c’est-à-dire si elles atteignent les objectifs qui avaient été fixés, soit de changer les comportements et ainsi de suite.

Je soutiens fortement l’idée des réparations de guerre, dans la lignée de ce qui a suivi la Deuxième Guerre mondiale. J’ai toutefois quelques doutes au sujet de votre proposition.

Je commencerai par un préambule avant de poser ma question, car j’ai l’impression que nous parlons de l’importance de respecter le droit international, mais que ce que vous proposez serait, essentiellement, un pouvoir exécutif permettant d’outrepasser le droit international reconnu, ce qui me semble miner la position de principe selon laquelle il est important de respecter le droit international.

Dans les faits, la plupart des actifs de la banque centrale — environ 70 % — sont en dollars américains, quelque 20 ou 30 % sont en euros, le reste est en yens japonais et peut-être en d’autres petites devises, et une petite somme est conservée en or. C’est donc dire que la grande partie des actifs étrangers de toute banque centrale sera détenue aux États-Unis.

Cela me fait réfléchir lorsque vous dites que nous devrions donner l’exemple. Pas pour nous, parce qu’il y a vraiment très peu d’actifs de banques centrales détenus au Canada. Je m’interroge sur le type de message et de leçon, pour reprendre votre expression, que nous transmettons aux États-Unis, qui ont utilisé leur pouvoir de saisie des actifs des banques centrales d’une manière qui est peut‑être moins édifiante que vous l’affirmez.

L’exemple de l’Irak n’est pas particulièrement encourageant quand on pense à la suite des événements en Irak et à la façon dont l’argent aurait pu être utilisé pour la reconstruction. L’exemple de l’Afghanistan est particulièrement décourageant, car les actifs de la banque ont été saisis essentiellement pour payer les Américains à la suite de l’événement au World Trade Center.

Qu’est-ce qui vous permet de penser que cet exemple, qui visera surtout les Américains, sera utilisé d’une manière qui, en fait, respecte le droit international et qui favorise la paix et la courtoisie dans le monde plutôt que la multiplication des conflits?

Merci, sénateur Woo. J’essaie de répondre à la question. Permettez-moi de tenter d’y répondre.

Votre première question est de savoir si la mesure va à l’encontre des normes internationales. Je vais simplement répéter ce que des personnes bien plus sages que moi ont dit. Encore une fois, Laurence Tribe, un célèbre avocat constitutionnaliste américain a déclaré que la Russie ne peut pas se cacher derrière les normes internationales alors qu’elle enfreint elle-même chacune de ces normes.

En ce qui concerne la question de savoir si nous faisons cela afin que les États-Unis nous imitent, nous savons tous que le système américain est un système « friand de décrets présidentiels », si je peux employer ce terme. Les Américains ont tendance à utiliser régulièrement ce genre de mesure.

Notre proposition est différente, car même s’il s’agit d’un pouvoir exécutif qui entraîne la saisie d’actifs, il doit s’inscrire dans le cadre de la Loi sur les mesures économiques spéciales. Ces deux conditions doivent être respectées. Il doit y avoir une atteinte à la paix et à la sécurité internationales et des violations flagrantes des droits de la personne.

La proposition envisagée aux États-Unis reflète en fait cette proposition et inscrit le pouvoir exécutif, soit la saisie des biens d’un État, dans le droit interne. Nous avons une longueur d’avance sur eux, si je puis dire, car c’est précisément ce que nous faisons. Il ne s’agit pas d’un pouvoir exécutif de cow-boys, fait n’importe comment. Il s’agit d’un pouvoir exécutif qui repose sur certaines conditions et certains critères.

J’espère avoir répondu à votre question.

Je pense que la question que j’ai posée à la toute fin de mon intervention était claire, mais j’aimerais savoir plus précisément ce qui vous donne l’assurance que nos amis américains, qui seront le principal pays à utiliser cette initiative que vous proposez, s’en serviront en suivant l’exemple donné par le Canada. En effet, nous ne serons pas les principaux visés par l’initiative.

Qu’est-ce qui vous donne l’assurance que les États-Unis ne l’utiliseront pas d’une manière qui viole le droit international et compromet les perspectives d’un pays simplement à cause d’un désaccord politique?

J’espère que ma question était très claire cette fois-ci.

Oui, très claire. Si les États-Unis suivent notre exemple en inscrivant dans le droit national leur mesure législative sur la saisie des biens de l’État, comme nous le faisons, nous les aurons mis sur la bonne voie.

Comment pouvez-vous imaginer que les États-Unis suivront notre exemple en adoptant une loi semblable alors qu’ils sont la première puissance mondiale ?

Les États-Unis participeront aux activités de ce groupe de travail que la vice-première ministre a mis sur pied. Des juristes, des universitaires et d’anciens fonctionnaires en feront également partie. Je ne vais pas présumer de ce que feront les États-Unis.

Par ailleurs, sénateur Woo, je crois que ce projet de loi ne s’applique pas qu’aux États-Unis. D’autres pays ont gelé des avoirs bancaires de l’État russe, y compris le Royaume-Uni et le Japon. La situation des pays européens n’est certainement pas facile, compte tenu de leur position dans la région et de leur dépendance envers la Russie pour toutes sortes de choses. Je ne crois pas vraiment que cela s’applique seulement aux États-Unis. D’autres pays sont également concernés.

Comme je l’ai dit, une pierre canadienne qui roule peut amasser de la mousse.

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui afin d’appuyer le projet de loi S-278 de la sénatrice Omidvar, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger), qui arrive à un moment opportun.

Cet important projet de loi modifierait la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de créer un moyen juridique de saisir et de réaffecter les biens appartenant à un État étranger, y compris les réserves d’une banque centrale, qui porte atteinte à la paix et à la sécurité internationales. Il vise plus particulièrement à saisir ces biens sans ordonnance judiciaire. Ces biens pourront alors être redirigés vers les victimes qui ont souffert aux mains de ces agresseurs.

Je félicite la sénatrice Omidvar pour son leadership visionnaire dans le cadre de ce projet de loi, qui repose sur la conviction que les dirigeants étrangers et les États qui enfreignent les droits internationaux de la personne par la violence, l’oppression, la corruption ou la guerre doivent rendre compte de leurs gestes, et que la confiscation des biens peut être une excellente option pour y parvenir et aider les victimes de ces terribles gestes.

En 2021, le projet de loi S-217 de la sénatrice Omidvar a obtenu l’appui de tous les partis et a franchi l’étape du comité au Sénat. En juin 2022, en réponse à l’invasion de l’Ukraine par la Russie, le gouvernement a essentiellement fait sienne son initiative en l’incorporant dans son projet de loi budgétaire. Le projet de loi C-19 a ainsi permis au gouvernement de faire plus que geler les biens de dirigeants étrangers corrompus. Il lui a permis de les saisir et de les rediriger vers les victimes de la persécution et de l’oppression.

Dans sa forme actuelle, la Loi sur les mesures économiques spéciales autorise la saisie des actifs de particuliers au moyen d’un processus judiciaire, mais pas la saisie d’actifs de l’État. Le nouveau projet de loi de la sénatrice Omidvar dont nous débattons au Sénat aujourd’hui élargit cette option en créant une voie légale pour la saisie des biens de l’État.

Chers collègues, pourquoi envisageons-nous des mesures aussi extraordinaires que la saisie des actifs d’un pays étranger? Nous envisageons des mesures extraordinaires parce que nous sommes confrontés à des circonstances extraordinaires. Nous parlons plus particulièrement ici, aujourd’hui, de l’invasion illégale et immorale par la Russie de l’Ukraine, un pays libre, indépendant et démocratique.

Par souci de justice et conformément à nos valeurs et à nos intérêts, nous devons agir. Les fonds saisis en vertu de cette loi et de mesures similaires prises par d’autres pays occidentaux peuvent aider l’Ukraine à se reconstruire après les ravages de la guerre.

Réfléchissons à la destruction que la Russie a provoquée avec son invasion illégale de l’Ukraine, en commençant par les vies perdues. Selon le New York Times et des sources gouvernementales américaines, en date du mois d’août de cette année, environ 70 000 Ukrainiens sont morts et de 100 000 à 120 000 Ukrainiens ont été blessés. Selon ces sources, les pertes militaires russes approchent les 300 000, dont 120 000 morts et de 170 000 à 180 000 blessés.

Il existe des preuves des innombrables crimes et violations commis par la Russie et l’armée russe. Rodrigue Demeuse, un enquêteur, a récemment publié un document à l’intention de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN pour examiner ces violations et présenter de preuves dans trois domaines.

Premièrement, il y a les violations du droit humanitaire international, ce qu’on appelle les lois de la guerre, établi par la Convention de Genève, la Convention de La Haye et autres conventions. La Russie a violé ces lois en tuant délibérément des civils et en ayant recours aux détentions arbitraires, à la torture, aux disparitions forcées et à l’utilisation de boucliers humains. La Russie a eu recours à la violence sexuelle, surtout contre les femmes, mais aussi contre les hommes. La Russie a ciblé et détruit des infrastructures civiles, par exemple, en bombardant un hôpital de maternité à Marioupol en 2022. D’ailleurs, la Russie a empêché le passage de l’aide humanitaire et forcé la déportation de civils, y compris des enfants.

Deuxièmement, la Russie a aussi violé le droit international en matière de droits de la personne, selon plusieurs traités internationaux et conventions. Il s’agit notamment des violations du droit à la vie, à la liberté, à la sécurité, à l’expression et à la réunion. La Russie a également violé les droits économiques, sociaux et culturels, notamment ceux à l’éducation, à des soins de santé, à la nourriture et à l’eau, de même que des droits environnementaux et bien d’autres.

Troisièmement, il y a des violations du droit pénal international. Un crime d’agression a été commis lorsque la Russie a envahi la nation souveraine et indépendante de l’Ukraine, sans justification, ce qui est une violation claire de la Charte des Nations unies. Il y a aussi des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité, et il y a même des preuves de génocide.

Il est clair que la destruction causée par la Russie en Ukraine est colossale. Les pertes humanitaires, y compris les décès, les blessures et les déplacements, affecteront profondément la santé physique et mentale du peuple ukrainien pour de nombreuses années. Et les dégâts physiques causés au pays posent un énorme défi économique. Une étude de la Kyiv School of Economics estimait que les pertes d’infrastructures s’élevaient, en mars 2023, à 143 milliards de dollars américains, soit 70 % du PIB de l’Ukraine. Les dommages causés aux habitations ont été estimés à 54 milliards de dollars américains. Les dommages causés aux routes, aux ponts et aux aéroports représentaient des pertes de 36 milliards de dollars américains. En mars, la Banque mondiale a estimé le coût de la reconstruction future du pays à environ 380 milliards d’euros.

Bien entendu, les alliés occidentaux et les amis de l’Ukraine, dont le Canada, ont fourni un imposant soutien militaire, financier et humanitaire à l’Ukraine depuis l’invasion de février 2022 par la Russie. Je pense que ce soutien se poursuivra.

La semaine dernière, j’ai assisté avec la délégation canadienne à l’Assemblée parlementaire de l’OTAN à Copenhague, où le sujet de l’Ukraine était au sommet des priorités, notamment parce que le président ukrainien Zelenski s’est adressé à notre séance plénière par vidéo. J’ai senti un soutien fort et soutenu à l’Ukraine parmi les parlementaires des pays de l’OTAN, ce qui m’a beaucoup rassurée. Cependant, j’ai également eu le sentiment inquiétant que cette terrible guerre pourrait se poursuivre encore longtemps. Dans ce scénario, personne ne sait vraiment ce qui va se passer.

Cependant, chers collègues, le projet de loi dont nous sommes saisis vise à obliger la Russie à rendre des comptes et à lui faire payer pour les crimes et la destruction dont elle est responsable. La saisie des biens d’un État est le principe fondamental de ce projet de loi qui prévoit que le gouverneur en conseil peut saisir ces actifs si l’on remplit l’une des conditions énoncées dans la Loi sur les mesures économiques spéciales. Ces conditions impliquent la violation du droit international ou des conventions internationales, comme des atteintes flagrantes à la paix et à la sécurité internationales ou des violations graves des droits de la personne, ce qui décrit clairement les actions de la Russie.

Après l’invasion russe, les États-Unis et d’autres pays occidentaux se sont empressés de geler les actifs russes détenus à l’étranger, y compris les biens des oligarques russes et les avoirs de la banque centrale de la Fédération de Russie détenus sur des comptes à l’étranger. La valeur de ces actifs est actuellement évaluée à environ 350 milliards de dollars américains, ce qui comprend 300 milliards de dollars d’actifs de l’État russe et environ 58 milliards d’actifs détenus par des particuliers, d’après des textes publiés par Zelikow, Anderson et Keitner en 2022. Il y a actuellement un débat sur la scène internationale autour de la question suivante : serait-il viable et légal de saisir ces actifs et de les transférer à l’Ukraine, soit pour financer ses besoins actuels, qu’on estime considérables, soit pour financer la reconstruction après la guerre, ou encore pour faire ces deux choses? C’est ce qu’explique Michal Szczerba dans un texte écrit en 2023.

Le 4 octobre, il y a quelques semaines à peine, le secrétaire d’État Antony Blinken est intervenu dans ce débat pour confirmer que les Américains examinaient les enjeux juridiques. Le secrétaire Blinken a exhorté les pays européens à aller de l’avant, à saisir les actifs russes et à les transférer. Comme il l’a dit :

Mon point de vue, c’est que si vous le cassez, vous l’achetez. Puisque les Russes l’ont cassé, ils devraient en payer le prix...

Chose certaine, les Canadiens appuient cette initiative importante. Selon un sondage d’opinion publique d’envergure nationale que moi-même et la sénatrice Omidvar avons commandé et qui a été mené par Nanos Research il y a deux semaines à peine, une forte majorité de Canadiens est favorable à ce que le Canada saisisse les actifs canadiens des États étrangers qui portent atteinte aux droits de la personne, et pour qu’il utilise ces actifs pour aider les victimes.

Le sondage montre que 81 % des Canadiens appuient la saisie par le Canada des biens du gouvernement russe détenus au Canada et l’utilisation de ces biens pour aider les victimes de la guerre contre l’Ukraine. De même, 78 % des Canadiens appuient la saisie par le Canada des biens du gouvernement iranien détenus au Canada et l’utilisation de ces biens pour aider les victimes en Iran dont les droits de la personne sont violés.

Le sondage montre que le soutien à ces mesures est élevé dans toutes les régions du pays, chez les hommes et les femmes et dans tous les groupes d’âge. Il est vrai que les Canadiens ont peu de biens appartenant à l’État russe, comme nous l’avons entendu, mais en allant de l’avant avec ce projet de loi, le pays peut aider à créer l’élan nécessaire dans le monde et montrer l’exemple.

En tant que Canadienne d’origine ukrainienne de troisième génération, j’ai de bonnes raisons de soutenir ce projet de loi. Je suis particulièrement heureuse que mon amie et estimée collègue, la sénatrice Omidvar, ait consacré ses efforts à cette cause louable et importante. Puisqu’elle a déjà eu du succès, je suis convaincue qu’elle en aura aussi cette fois-ci.

Enfin, je suis particulièrement fière de l’appui vaste et indéfectible du Canada et des Canadiens à l’égard de l’Ukraine en ces temps difficiles, peu importe le temps que cela prendra. Merci, chers collègues.