Projet de loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis

Deuxième lecture--Ajournement du débat

6 juin 2019


L’honorable Patti LaBoucane-Benson
[19:15]

Propose que le projet de loi C-92, Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, soit lu pour la deuxième fois.

—Honorables sénateurs, je suis une Métisse-Ukrainienne du territoire du Traité no 6. J’interviens aujourd’hui pour parler du projet de loi C-92, Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis. Je reconnais par ailleurs que nous sommes rassemblés sur le territoire traditionnel non cédé du peuple algonquin.

Le projet de loi C-92 représente la première tentative de redonner aux communautés et aux nations des Premières Nations, des Métis et des Inuits le pouvoir définitif sur le soin des enfants. C’est la première étape visant à soustraire les services à l’enfance des Premières Nations de l’administration de la Loi sur les Indiens. Je ferai valoir humblement que nous avions désespérément besoin de cette loi, qui aurait dû être adoptée il y a 150 ans.

Le projet de loi C-92 comporte deux objectifs primordiaux. Le premier est de reconnaître les droits et la compétence des peuples autochtones par rapport aux services à l’enfance et à la famille. Depuis que le tout premier enfant autochtone a été enlevé par la GRC en 1831 et a été placé dans un pensionnat, le pouvoir de décider de l’intérêt supérieur de l’enfant autochtone a appartenu au gouvernement fédéral.

Nous devons porter une attention particulière au terme « confirmé ». Soyons clairs : les nations et les gouvernements autochtones n’ont jamais renoncé à leur pouvoir de prendre des décisions à propos de leurs enfants. Lorsque Duncan Scott est intervenu à la Chambre des communes en 1920, il a déclaré vouloir posséder entièrement chaque enfant indien. Chaque enfant indien âgé de cinq à 15 ans devait fréquenter un pensionnat.

Le gouvernement fédéral a agit sans consulter les gouvernements des Premières Nations, des Métis et des Inuits de tout le Canada, et sans obtenir leur consentement. Duncan Scott faisait référence à un projet de loi qui modifierait la Loi sur les Indiens pour que le gouvernement puisse séparer les enfants de leur famille, leur enlever leur culture, leur langue et leur spiritualité, leur imposer les valeurs et le mode de vie européens, et les assimiler au moyen de l’émancipation. Son gouvernement — et, par extension, la société canadienne — estimait que les peuples autochtones étaient primitifs, sauvages, enfantins et incapables de prendre soin d’eux-mêmes, qu’ils étaient païens et qu’il était nécessaire de « tuer l’Indien dans l’enfant » pour le sauver.

Dans les pensionnats, les enfants étaient souvent battus parce qu’ils parlaient leur langue autochtone. Le personnel leur disait que la spiritualité que leur enseignaient leurs grands-parents était diabolique et païenne, et qu’ils iraient en enfer s’ils ne s’en détournaient pas.

S’ils pouvaient aller chez eux pour l’été — ce n’était pas le cas de tous —, le personnel du pensionnat les menaçait : « N’assiste pas aux cérémonies, sinon tu le paieras cher à ton retour. » Beaucoup d’enfants sont devenus craintifs ou méfiants à l’idée d’assister à des cérémonies qui les auraient rapprochés de leurs familles et de leur communauté et qui les auraient aidés à comprendre leur identité autochtone, les règles et leurs responsabilités envers leur nation. Ils n’ont pas appris la wahkohtowin. En raison des politiques linguistiques sévères, les enfants n’arrivaient plus à parler leur langue maternelle et, souvent, ne pouvaient plus communiquer avec leurs grands-parents. Ils n’apprenaient pas la wahkohtowin, la doctrine des relations qui fait partie intégrante de la langue.

Dès 1913, les agents des affaires indiennes dans les réserves ont fait état d’un fossé culturel. Les enfants qui quittaient les pensionnats autochtones ne s’assimilaient pas à la société canadienne et ne se considéraient pas comme faisant partie du tissu social canadien. Ils ne se sentaient pas non plus liés à leur famille et à leur communauté. Ils quittaient les pensionnats partagés entre deux communautés et privés d’identité.

Plus tard, la compétence relative au bien-être des enfants a été transférée aux provinces, en vertu de la disposition sur les services d’aide à l’enfance de la Loi sur les Indiens. Ce transfert a été effectué sans qu’on établisse de normes nationales. Chaque province a donc pu déterminer ce qui était dans l’intérêt de l’enfant.

Ces pratiques provinciales ont été imposées aux Premières Nations, aux Métis et aux Inuits sans leur consentement et sans que soit considéré les effets dévastateurs qu’aurait sur les générations futures le fait d’ignorer leurs droits et de perturber la transmission de leur culture, de leur langue et de leur identité.

Honorables sénateurs, j’ai assisté à de nombreux cercles de guérison et j’ai pu constater la souffrance des survivants des pensionnats indiens et d’autres Autochtones qui ont été élevés sans lien avec leur famille ou leur culture. Leurs témoignages brossent un portrait dévastateur d’isolement, de désespoir, d’impuissance, de découragement et de honte par rapport à leur identité autochtone, qui est le résultat des politiques sociales défaillantes instaurées par les gouvernements fédéraux et provinciaux pendant de nombreuses générations.

J’ai également été témoin de la guérison transformationnelle fondée sur la récupération de leur culture, de leur langue et de leur spiritualité que ces peuples ont vécue. Chers collègues, de nombreux peuples autochtones, sinon tous, ont des enseignements sacrés sur les enfants. Beaucoup croient que les enfants sont des dons du Créateur et que le travail des parents, oncles, tantes et grands-parents est de les protéger, d’en prendre soin et de contribuer à leur apprentissage pour qu’ils deviennent des membres actifs du réseau interconnecté de relations dans notre communauté. Le retrait d’un tel droit fondamental porte atteinte à l’humanité même des peuples, des familles et des communautés autochtones.

C’est pourquoi le projet de loi C-92 a été qualifié d’historique. Il vise à changer la législation nationale canadienne pour qu’il soit juridiquement établi que les lois sur les services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, des Métis et des Inuits l’emportent sur les lois provinciales, fédérales et territoriales. Le projet de loi affirme les droits inhérents issus de traités et garantis par la Constitution que possèdent déjà les Premières Nations. Il vise également à contribuer à la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, et en particulier à l’exercice du droit inhérent à l’autodétermination comme norme minimale pour la survie et la dignité des peuples autochtones.

Ce projet de loi n’impose pas une approche universelle et est censé être conçu pour permettre aux peuples autochtones d’exercer, à leur propre rythme, une compétence partielle ou totale sur les services à l’enfance et à la famille. Mais chers collègues, soyons réalistes; le projet de loi C-92 n’est que la première étape d’un processus long et complexe.

Mary-Ellen Turpel-Lafond a écrit que de multiples stratégies intensives et ciblées seront requises pour changer ces systèmes. La réforme législative est un élément essentiel. Le projet de loi C-92 n’est pas la panacée. Les efforts nécessaires pour réduire le nombre d’enfants autochtones pris en charge et promouvoir l’unité familiale et les approches préventives sont considérables. À l’évidence, pour que de réels changements surviennent, il faudra que les nations autochtones, le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires collaborent de bonne foi en vue de conclure des accords de coordination qui permettent un transfert de compétence.

Les accords de coordination devront aussi refléter les approches non traditionnelles. Mme Turpel-Lafond a également écrit que la réduction des interventions de protection de l’enfance et de prise en charge d’enfants était liée au financement — à un financement considérable — et au soutien social des familles et des communautés, soutien qui permet d’améliorer la situation des enfants et des familles. C’est donc dire que les accords de coordination devront être accompagnés de contributions interministérielles concrètes en matière de santé mentale, de logement et de soutien du revenu. C’est ce qui explique les avis partagés au sujet du projet de loi.

Vous avez tous reçu l’étude préalable du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones au sujet du projet de loi C-92. Nous avons entendu des témoignages diamétralement opposés au sujet de ce projet de loi et il était parfois difficile de faire la part de choses. Par exemple, d’un côté, le vice-chef David Pratte, de la Federation of Sovereign Indigenous Nations, en Saskatchewan, a dit ceci pour appuyer le projet de loi :

La Fédération des nations autochtones souveraines, avec bon nombre de nos conseillers tribaux et de Premières Nations, travaille déjà à la création d’organismes de réglementation et à la mise en œuvre de lois sur l’enfance et la famille. Le travail est en train de se faire. La Saskatchewan est prête à prendre sa place dans le domaine de la réglementation de la protection de l’enfance, et nous réussirons là où le ministère des Services sociaux de la Saskatchewan a si souvent failli à la tâche de protéger nos enfants. Nous ne pouvons plus rester en retrait; nos enfants méritent mieux que le statu quo. Nous espérons que ce projet de loi contribuera à la reconnaissance permanente de nos droits inhérents, donnés par Dieu et issus de traités, de nos titres et de notre compétence dans le cadre de toute collaboration future.

Honorables sénateurs, c’est vrai. Nous avons entendu d’autres témoins dire qu’ils sont d’un optimisme prudent au sujet du projet de loi et de la capacité d’amorcer le processus de transfert de compétence, même lorsqu’ils tiennent compte du manque de bonne foi dont les gouvernements ont fait preuve par le passé.

De l’autre côté, le grand chef Arlen Dumas, de l’Assemblée des chefs du Manitoba, qui faisait partie du même groupe de témoins, a dit ceci :

[...] nos principaux problèmes avec la législation actuelle tiennent au fait qu’il n’y a pas eu de consultation sérieuse, que c’est une approche panautochtone et qu’elle ne respecte pas les lois ni la compétence des peuples autochtones.

La déclaration du chef Dumas met en lumière une préoccupation ou une question soulevée par de nombreuses personnes. Le projet de loi C-92 va-t-il vraiment transférer des compétences ou enracine-t-il davantage les compétences provinciales?

D’éminents avocats autochtones ont présenté au comité des avis juridiques à la fois pour et contre le projet de loi. Certains aspects du projet de loi décrivent clairement la voie à suivre pour assurer la primauté du droit autochtone en matière de services à l’enfance et à la famille. Cependant, d’autres dispositions laissent planer un doute énorme quant à la possibilité d’y parvenir.

Cette crainte repose sur une profonde méfiance à l’égard des gouvernements fédéral et provinciaux. De plus, on doute que les gouvernements renoncent un jour à leur compétence et on suppose que les efforts visant à renverser l’autonomie gouvernementale des Autochtones se poursuivront. Peut-on reprocher à un dirigeant autochtone d’entretenir des doutes? L’histoire coloniale du Canada justifie de telles craintes.

Par ailleurs, d’autres témoins se sont aussi demandé si le projet de loi avait été rédigé en collaboration avec les Autochtones. Les représentants du gouvernement ont déclaré au comité que, en 2018, le gouvernement du Canada avait mobilisé des organismes nationaux, régionaux et communautaires, des représentants des Premières Nations, des Inuits et des Métis, des nations signataires de traités, des nations autonomes, les provinces et territoires, des experts et des personnes ayant une expérience vécue. Le gouvernement a mené plus de 65 séances de mobilisation, auxquelles ont participé près de 2 000 personnes. Compte tenu des commentaires reçus pendant ces séances, le gouvernement a mis sur pied un groupe de référence pour valider les options liées à l’élaboration d’une mesure législative.

Le groupe de référence, présidé par Mary-Ellen Turpel-Lafond, comprenait des délégués de l’Assemblée des Premières Nations, de l’Inuit Tapiriit Kanatami, du Ralliement national des Métis et du gouvernement du Canada. Le gouvernement a également sollicité la rétroaction du Comité de consultation sur la protection de l’enfance ainsi que du Comité consultatif national sur la réforme du Programme de services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, et il a apporté des modifications en fonction de cette rétroaction. Le personnel du ministère a appelé cela un processus d’élaboration concertée.

Cela dit, même avec toute cette consultation, la plupart des témoins n’étaient pas d’accord. Certains nous ont même dit qu’ils se sentaient complètement mis à l’écart du processus de rédaction du projet de loi. De toute évidence, le gouvernement fédéral doit songer à mieux définir l’élaboration concertée et la mobilisation ainsi qu’à en définir les critères lorsqu’il consulte les Autochtones.

Le deuxième objectif du projet de loi C-92 consiste à établir des principes nationaux pour la fourniture de services à l’enfance et à la famille en ce qui a trait aux enfants autochtones. C’est une réponse à l’appel à l’action no 4 de la Commission de vérité et réconciliation, qui dit :

Nous demandons au gouvernement fédéral de mettre en place des dispositions législatives en matière de protection des enfants autochtones qui établissent des normes nationales en ce qui a trait aux cas de garde et de prise en charge par l’État concernant des enfants autochtones, et qui prévoient des principes qui :

i. confirment le droit des gouvernements autochtones d’établir et de maintenir en place leurs propres organismes de protection de l’enfance;

ii. exigent des organismes de protection de l’enfance et des tribunaux qu’ils tiennent compte dans leurs décisions des séquelles laissées par les pensionnats;

iii. établissent, en tant que priorité de premier plan, une exigence selon laquelle le placement temporaire ou permanent des enfants autochtones le soit dans un milieu adapté à leur culture.

Les principes énoncés dans le projet de loi devraient donc guider les tribunaux et les fournisseurs de services dans leur façon de travailler avec les enfants et les familles autochtones.

Au moment de prendre des décisions ou des mesures à l’égard de la prise en charge, les intervenants des services à l’enfance doivent avant tout assurer la sécurité de l’enfant et préserver ses liens avec sa famille et sa culture.

Le projet de loi établit bien d’autres facteurs à considérer dans le processus. Il tient compte également de la nécessité de passer d’une approche axée sur la prise en charge à une approche fondée sur la prévention. À cette fin, il faut offrir du soutien aux familles, accorder la priorité aux services axée sur les soins préventifs, fournir des soins prénataux aux femmes enceintes et prévenir la prise en charge des nouveau-nés.

Le projet de loi dit expressément que l’enfant ne doit pas être pris en charge seulement en raison de conditions socio-économiques comme la pauvreté ou le manque de logements convenables.

Si on juge que la prise en charge de l’enfant est nécessaire, le projet de loi établit un ordre de priorité à respecter pour le placement de l’enfant. Il faut placer l’enfant auprès, tout d’abord, de ses parents; ensuite, d’un autre membre de sa famille qui est un adulte; puis, d’un adulte appartenant au groupe, à la collectivité ou au peuple autochtones dont il fait partie; après cela, d’un adulte appartenant à un groupe autochtone autre que celui dont il fait partie; enfin, de tout autre adulte. Le projet de loi prévoit aussi des mesures concrètes pour garantir que les enfants autochtones pris en charge conservent des liens affectifs forts avec leur famille et restent en contact avec leur communauté et leur culture.

Honorables sénateurs, certaines de ces politiques, ou des variantes de celles-ci, existent dans les lois provinciales du pays. Toutefois, c’est la première fois que le gouvernement fédéral fournit un cadre sur les normes minimales pour la prestation de services aux enfants autochtones. La Commission de vérité et réconciliation du Canada a déclaré qu’il était nécessaire d’avoir des normes minimales, mais il est aussi vrai que des Autochtones ont dit au comité estimer que le gouvernement fédéral n’a pas le droit d’imposer de normes et que ce pouvoir devrait appartenir uniquement aux organes directeurs des Premières Nations des Métis et des Inuits.

Enfin, le projet de loi C-92 est imparfait. Il reste encore beaucoup de choses à mettre au point pour démêler les compétences provinciales et fédérales afin de déterminer quel gouvernement est responsable des familles et des enfants autochtones. Nous avons terminé notre étude préalable avant que l’autre endroit ait terminé son étude en comité.

J’ai le plaisir de dire que notre travail a produit trois amendements importants. Premièrement, le gouvernement a tenu compte des nombreux témoignages qui réclamaient un énoncé de financement dans le corps du projet de loi. Cet énoncé se trouve dans la section sur l’accord de coordination. Deuxièmement, il y avait la question de l’inclusion de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones dans le corps du projet de loi. Troisièmement, on a changé la considération première dans l’intérêt de l’enfant pour inclure la santé et la sécurité, les rapports avec la famille et les liens avec la culture.

Cependant, j’aurais aimé que nous ayons plus de temps pour mener des discussions approfondies sur cet important projet de loi et pour parvenir à bien résoudre toutes les questions en suspens, au lieu d’accélérer le processus en cette fin de session. C’est désolant parce que les milliers d’enfants autochtones pris en charge le méritent.

Sur une note personnelle, lorsque j’ai décidé de parrainer ce projet de loi au Sénat, j’ai apporté du tabac et des offrandes à la suerie de Fred et Melanie Campiou pour demander de l’aide dans cette tâche. Je le dis en toute humilité parce que je reconnais que, pendant des décennies, des milliers d’Autochtones ont participé à des cérémonies et prié afin que les enfants rentrent à la maison et que leurs familles s’engagent sur la route de la guérison. J’espère que le projet de loi C-92 se révélera une des réponses à nos prières. Hiy Hiy.