Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui en tant que porte-parole du projet de loi S-243, Loi édictant la Loi sur la finance alignée sur le climat et apportant des modifications connexes à d’autres lois.

Le projet de loi S-243 est une mesure législative ambitieuse pour un projet de loi d’intérêt public du Sénat. Je ne vais pas passer beaucoup de temps à en faire le résumé, car son autrice et marraine, la sénatrice Galvez, l’a déjà fait, et son site Web contient toute la documentation nécessaire.

Aux fins du compte rendu, toutefois, et pour rafraîchir votre mémoire, je vais mentionner certains points.

Premièrement, le projet de loi S-243 vise à atteindre deux grands objectifs. Le premier consiste à aligner les activités des institutions financières fédérales et d’autres entités réglementées par le gouvernement fédéral sur l’intérêt économique et public prépondérant qu’est la réalisation de nos engagements climatiques. Deuxièmement, il vise à faire des progrès rapides et significatifs pour préserver la stabilité des systèmes financiers et climatiques.

Autrement dit, ce projet de loi vise à protéger nos institutions financières contre les risques posés par les changements climatiques et à protéger notre climat contre les risques posés par nos institutions financières.

Je précise qu’il ne s’agit pas de risques imaginaires. Dans son rapport de mars 2023 intitulé Gestion des risques climatiques, le Bureau du surintendant des institutions financières divise ces risques en deux catégories : les risques physiques et les risques de transition.

Par risques physiques, on entend les risques occasionnés par les événements graves liés au climat, par exemple les inondations, les ouragans et les feux de forêt. Ces catastrophes peuvent causer des dommages physiques aux infrastructures et aux propriétés, y compris celles qui appartiennent aux institutions financières. Les coûts pour réparer ou remplacer des biens endommagés peuvent être très élevés et ils risquent d’avoir une incidence sur la stabilité financière de ces institutions.

Quant aux risques de transition, ils émanent du processus de transition vers une économie à faibles émissions de carbone. Au fur et à mesure que les instances gouvernementales et les législateurs instaurent des politiques et des mesures réglementaires en matière de lutte aux changements climatiques, les industries qui dépendent en grande partie des activités générant beaucoup de carbone, par exemple les hydrocarbures, risquent d’avoir à relever de grands défis. On pourrait voir des actifs inutilisables, des investissements dévalués et des risques financiers accrus pour les institutions financières qui sont liées à ces industries.

En plus des risques physiques et de transition, il faut ajouter les risques relatifs à la responsabilité, à la réputation et aux marchés.

Les risques associés à la responsabilité sont ceux qui touchent les institutions financières dans les cas des événements graves liés au climat. À titre d’exemple, si les activités d’une entreprise contribuent à produire des émissions de gaz à effet de serre, ou GES, ou à dégrader l’environnement, l’entreprise fautive risque d’être visée par des poursuites judiciaires ou des pénalités. Les institutions financières qui ont investi dans ces industries ou financé de telles entreprises pourraient être tenues responsables des actions fautives.

Les risques d’atteinte à la réputation relèvent essentiellement des relations publiques, mais il ne faudrait pas faire l’erreur de les penser sans importance. Il suffit de se rappeler le glissement rapide vers l’insolvabilité qu’ont connu un certain nombre de banques américaines après que le public a perdu confiance dans la viabilité de leurs bilans. Bien que le risque d’atteinte à la réputation lié au climat ne soit pas susceptible de prendre une telle ampleur, il met en évidence une réalité : il faut maintenir la confiance du public envers nos institutions bancaires. Les clients, les investisseurs et les autres parties prenantes exigent de plus en plus que les institutions financières harmonisent leurs activités avec des pratiques durables, et tout manquement à cet égard pourrait nuire à la réputation d’une institution et lui faire perdre des clients.

Quant aux risques du marché, ils concernent les changements qui se produisent dans les préférences des consommateurs et la réglementation et qui, à leur tour, conduisent à des changements dans la demande pour certains produits et services. Les institutions financières qui ne sont pas prêtes à s’adapter à ces changements pourraient connaître une baisse de la demande pour les produits et services qu’elles offrent ou rater des occasions d’investissement dans des secteurs durables émergents.

Les risques mentionnés sont ceux auxquels nos institutions financières sont confrontées en raison des changements climatiques. À l’inverse, les institutions financières sont-elles mêmes une source de risques, et de risques bien réels, pour le climat.

Ainsi, comme l’ont souligné la sénatrice Galvez et d’autres intervenants, les institutions financières jouent un rôle crucial, car elles procurent des fonds et des capitaux aux industries qui contribuent aux émissions de gaz à effet de serre. On pense par exemple à la poursuite et à l’expansion de projets de combustibles fossiles, aux nouveaux projets d’exploration pétrolière et gazière et aux transports à fortes émissions. S’ils ne sont pas contrôlés, ces investissements pourraient prolonger la dépendance aux sources d’énergie à intensité carbonique, ce qui aggraverait encore le changement climatique.

En revanche, si les institutions financières n’appuient pas suffisamment la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, les capitaux seront détournés au détriment de projets liés aux énergies renouvelables ou à faibles émissions de carbone. L’insuffisance des investissements dans les technologies propres et les infrastructures durables entraverait la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, ralentissant ainsi les efforts d’atténuation des changements climatiques.

Chers collègues, nous pourrions parler d’autres risques, mais il suffit de dire qu’ils sont réels. Si les institutions financières fédérales choisissent de les ignorer, elles le font à leurs risques et périls et aux nôtres.

C’est à ces risques que l’on s’attaque avec le projet de loi S-243, qui propose la mise en œuvre des sept mesures suivantes.

Premièrement, on crée l’obligation pour les directeurs, les dirigeants et les administrateurs de gérer leurs organisations de manière à ce qu’elles se conforment aux engagements climatiques énoncés dans le projet de loi. L’idée est que les institutions financières devraient favoriser la réalisation de ces engagements, et non l’entraver.

Deuxièmement, la loi sur la finance alignée sur le climat oblige diverses organisations fédérales connexes, comme la Banque du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières, Exportation et développement Canada et d’autres, à s’harmoniser avec les engagements en matière de climat.

Troisièmement, les organisations sous réglementation fédérale doivent élaborer des plans d’action, fixer des cibles et présenter des rapports d’étape sur la réalisation des engagements climatiques.

Quatrièmement, certains conseils d’administration doivent compter un expert en climat parmi leurs administrateurs et éviter les conflits d’intérêts.

Cinquièmement, le projet de loi établirait des exigences en matière de suffisance du capital afin de garantir que les institutions financières puissent résister à d’éventuels chocs ou vulnérabilités liés au changement climatique.

Sixièmement, le projet de loi exige que le gouvernement élabore un plan d’action pour harmoniser les produits financiers avec les engagements climatiques. C’est l’une des mesures qui ne peuvent pas être abordées dans un projet de loi d’intérêt public du Sénat. Par conséquent, la sénatrice Galvez a fait ce que d’autres sénateurs font, c’est-à-dire qu’ils demandent au gouvernement de créer un cadre pour que cela se concrétise. Cela permet de contourner le problème de la présentation d’un projet de loi sénatorial qui impose des obligations financières au gouvernement.

Enfin, le projet de loi S-243 prévoit des processus d’examen public des progrès de la mise en œuvre afin de nous permettre d’apprendre au fur et à mesure et de tirer parti de nos réussites.

Vous devriez maintenant comprendre pourquoi j’ai dit au début qu’il s’agissait d’un texte législatif ambitieux pour un projet de loi d’intérêt public du Sénat.

Le problème, honorables sénateurs, c’est qu’à mon avis, il est trop ambitieux. Je ne conteste pas les objectifs visant à garantir que nos institutions financières soient protégées des risques posés par les changements climatiques et que notre climat soit protégé des risques posés par nos institutions financières. Cela dit, je pense que ce n’est pas la bonne façon de procéder pour y parvenir.

Les raisons de mes convictions sont nombreuses, mais permettez‑moi de vous en présenter brièvement deux.

Premièrement, le Bureau du surintendant des institutions financières et la Banque du Canada y travaillent déjà.

En effet, le 14 janvier 2022, la Banque du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières ont publié le rapport final du projet pilote visant l’analyse de scénarios climatiques, qui a été réalisé en collaboration avec six institutions financières canadiennes sous réglementation fédérale. Cette analyse était l’aboutissement d’un projet pilote lancé en novembre 2020 dans le but de : i) créer la capacité pour les autorités et les institutions financières d’analyser des scénarios de transition climatique; ii) aider le secteur financier canadien à mieux évaluer et communiquer les risques climatiques; iii) améliorer la compréhension de l’exposition potentielle du secteur financier aux risques associés à la transition climatique.

Plus tard, en janvier 2021, le Bureau du surintendant des institutions financières a publié un document de travail intitulé Incertitude et changements climatiques; Déjouer le risque lié aux changements climatiques par la préparation et la résilience. Le but de ce document de travail était d’engager les institutions financières et les régimes de retraite sous réglementation fédérale dans un dialogue sur les risques résultant des changements climatiques qui pourraient nuire à la sécurité et à la solidité de ces institutions. L’objectif était de commencer à définir, à identifier, à mesurer et à renforcer la résilience face aux risques liés aux changements climatiques.

Après la publication de l’analyse de scénarios climatiques en janvier 2022, le Bureau du surintendant des institutions financières a lancé en mai 2022 des consultations publiques sur un projet de lignes directrices pour la gestion des risques liés aux changements climatiques. Ces consultations ont abouti en mars dernier à la publication de la version finale des lignes directrices sur la gestion des risques climatiques.

Cette ligne directrice énonce les attentes du Bureau du surintendant des institutions financières en matière de gestion de ce type de risques par les institutions financières fédérales et est le résultat de l’une des plus vastes consultations de l’histoire du Bureau, qui a reçu plus de 4 300 réponses d’un large éventail de parties interrogées.

La ligne directrice met en œuvre trois résultats que les institutions financières fédérales doivent chercher à atteindre : elles doivent comprendre et atténuer les répercussions possibles des risques climatiques sur leur modèle et leur stratégie d’affaires; elles doivent avoir mis en place les pratiques de gouvernance et de gestion des risques qui s’imposent pour gérer les risques climatiques recensés; elles doivent demeurer résilientes sur le plan financier face à des scénarios de risques climatiques graves, mais vraisemblables, et résilientes sur le plan opérationnel malgré les perturbations causées par des catastrophes climatiques.

Il incombe aux institutions financières d’atteindre ces objectifs et les progrès réalisés seront évalués au moyen d’obligations minimales de divulgation assorties d’échéances précises.

L’incidence de cette ligne directrice répond dans la pratique au deuxième objectif du projet de loi, qui consiste à faire des progrès opportuns et concrets pour protéger nos institutions financières contre les risques posés par les changements climatiques. Bien que la réponse de la sénatrice Galvez à la ligne directrice ait été de souligner un certain nombre de lacunes, je note que le Bureau du surintendant des institutions financières lui-même considère qu’il s’agit d’un pas dans la bonne direction et qu’il a l’intention de revoir et de modifier la ligne directrice au fur et à mesure que les pratiques et les normes évoluent.

De plus, en ce qui concerne l’analyse de scénarios climatiques et les simulations de crise, ainsi que la suffisance du capital et des liquidités, le Bureau du surintendant des institutions financières a indiqué qu’il élaborerait probablement des consignes sur ces sujets dans une prochaine version de la ligne directrice.

Je comprends toutefois que si ce travail du Bureau du surintendant des institutions financières porte sur les risques que les changements climatiques font peser sur nos institutions financières, il ne répond pas à la nécessité de protéger notre climat contre les risques posés par nos institutions financières.

Ce qui m’amène à mon deuxième point, à savoir que cette question est elle aussi déjà abordée.

En avril 2021, 43 membres fondateurs ont créé la Net-Zero Banking Alliance, une alliance bancaire pour la carboneutralité qui a pris de l’expansion depuis cette date et qui représente plus de 40 % des actifs bancaires mondiaux, totalisant plus de 74 billions de dollars américains. Huit institutions canadiennes ont maintenant adhéré à cette alliance, à savoir Vancity, Coast Capital, la Banque de Montréal, la Banque de Nouvelle-Écosse, la Banque Canadienne Impériale de Commerce, la Banque Nationale du Canada, la Banque Royale du Canada et la Banque Toronto-Dominion.

L’alliance a été réunie dans le cadre de l’Initiative financière du Programme des Nations unies pour l’environnement et représente un groupe de banques qui se sont engagées à harmoniser leurs portefeuilles de prêts et d’investissements avec l’objectif de la carboneutralité d’ici 2050.

Pour adhérer à l’alliance, le directeur général de chaque banque doit signer une déclaration d’engagement décrivant le processus d’établissement des cibles et de production des rapports, considéré comme le principal catalyseur de la transition vers la carboneutralité. Tous les signataires doivent s’engager à faire passer les émissions de gaz à effet de serre opérationnelles et attribuables à leurs portefeuilles de prêts et d’investissements à des niveaux qui s’harmonisent avec les voies menant à la carboneutralité d’ici 2050 ou plus tôt; à fixer, dans les 18 mois suivant leur adhésion, des cibles pour 2030 — ou plus tôt — et une cible pour 2050, en plus de cibles intermédiaires tous les cinq ans à partir de 2030; à axer les premières cibles pour 2030 sur les secteurs prioritaires où la banque peut avoir l’incidence la plus significative, puis à fixer d’autres cibles sectorielles dans les 36 mois; à publier annuellement les émissions en chiffres absolus et l’intensité des émissions conformément aux pratiques exemplaires en vigueur, et dans l’année qui suit l’établissement des cibles, à divulguer les progrès réalisés par rapport à une stratégie de transition révisée par le conseil d’administration, définissant les mesures proposées et les politiques sectorielles liées au climat; à adopter une approche rigoureuse pour ce qui est du rôle des compensations dans les plans de transition.

Honorables collègues, étant donné que l’alliance compte pour plus de 40 % des actifs bancaires mondiaux, il ne faut pas prendre cela à la légère. C’est un engagement considérable qui, bien franchement, ne sera probablement pas réalisable aussi rapidement ou efficacement au moyen du lourd processus législatif proposé par le projet de loi S-243.

Comme on l’indique dans l’édition de la Sustainable Finance Law Review de janvier 2023 :

Au Canada, le secteur des finances durables s’est développé selon des cadres facultatifs et des pratiques exemplaires qui reposent sur les principes établis par l’International Capital Market Association en ce qui concerne les principes des obligations vertes, les principles des obligations liées à la durabilité, les principes des obligations sociales et le guide des finances liées à la transition climatique. Les divers instruments en matière de finances durables qui sont proposés dans ces cadres sont largement appuyés sur les marchés.

L’article ajoute ceci :

La plus grande sensibilisation du marché à l’importance des considérations environnementales, sociales et de gouvernance [...] pour les parties prenantes a mené plus d’entreprises à adopter des cadres volontaires de divulgation en matière de durabilité comme celui du Groupe de travail sur l’information financière relative aux changements climatiques [...], mais aussi d’autres outils relevant de leur divulgation régulière, ce qui a, par conséquent, facilité l’utilisation d’instruments de financement durable. De plus en plus d’entreprises adoptent des objectifs de carboneutralité alignés sur les engagements nationaux du Canada, y compris les plus grandes banques du pays.

Chers collègues, je suis d’avis que ce que vise le projet de loi S-243 est déjà en cours de réalisation par des moyens réglementaires et volontaires.

Je dirais également que si une mesure législative d’une telle ampleur s’avérait nécessaire, elle devrait prendre la forme d’un projet de loi d’initiative ministérielle, et non d’un projet de loi d’intérêt public du Sénat. En plus d’édicter la Loi sur la finance alignée sur le climat, ce projet de loi modifierait également la Loi sur la Banque du Canada, la Loi sur la gestion des finances publiques, la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, la Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, la Loi sur la Banque de développement du Canada, la Loi sur la Banque de l’infrastructure du Canada, la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité et la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada.

De mon point de vue, la portée est beaucoup trop grande pour un projet de loi d’intérêt public du Sénat. Essayer d’imposer des changements radicaux aux institutions financières sous réglementation fédérale est loin d’être une utilisation appropriée des projets de loi d’intérêt public du Sénat.

Toutefois, comme l’a dit le sénateur Harder dans son article La complémentarité : Le rôle constitutionnel du Sénat du Canada, cela ne signifie pas que le projet de loi n’a aucune raison d’être parce que je crois qu’il vise essentiellement à :

[…] influencer le processus politique en utilisant une vaste gamme d’outils de « puissance douce » ([…] telles que les études de politique publique et les projets de loi d’intérêt public du Sénat).

Le sénateur Harder ajoute ceci :

Le Sénat fonctionne à merveille lorsque son pouvoir est employé non pas pour contraindre, mais pour convaincre que ce soit par l’entremise d’une première ronde d’amendements des projets de loi reçus de la Chambre des communes, en profitant de la visibilité du Parlement pour influencer l’opinion publique, en déposant des projets de loi d’intérêt public du Sénat ou encore au moyen de la publication d’études visionnaires en matière de politique publique par ses comités.

L’utilisation d’une puissance douce au moyen du dépôt de projets de loi d’intérêt public du Sénat est la fonction qui convient pour cette mesure législative. À mon avis, le projet de loi S-243 remplit sa fonction.

Dans son discours sur ce projet de loi, la sénatrice Galvez a souligné que les institutions financières doivent contribuer à financer la transition vers des objectifs d’émissions durables et qu’il faut tenir compte de la vulnérabilité du secteur financier aux catastrophes liées au changement climatique. Comme je l’ai expliqué, ce processus est déjà bien engagé et la poursuite du projet de loi S-243 risquerait de le retarder, voire de lui nuire au lieu de l’aider.

À la lumière des initiatives déjà entreprises que j’ai décrites, et malgré les bonnes intentions de ce projet de loi, je ne pense pas que nous devrions le soutenir à l’étape de la deuxième lecture, et je ne recommande pas que nous le renvoyions en comité pour un examen plus approfondi. Les préoccupations soulevées dans ce projet de loi, bien que légitimes, semblent être déjà prises en compte et bien maîtrisées. Je vous remercie, honorables sénateurs.