LA PRIORITÉ No 1 DU GOUVERNEMENT
Se doter des moyens militaires nécessaires à la protection des Canadiens
Rapport
provisoire du Comité sénatorial de la
sécurité nationale et de la défense
Juin
2006
Dédié à
Sénateur J. Michael Forrestall
(1932 – 2006)
LE SÉnatEU
TROUPES CanadiEnNES En Afghanistan
Au nom du comité, j'aimerais que nous prenions un moment pour nous rappeler le Sénateur Michael Forrestall.Mike était un homme bon et chaleureux et un ami de tous les Canadiens. En tant que vice-président de notre comité, il était une des forces derrière les rapports que nous avons produits ces dernières années, veillant à ce que nous ne négligions aucun enjeu au moment de repérer les défis et de proposer des solutions.
Bien que farouchement partisan lorsqu’il était à la Chambre des communes, il a reconnu, en arrivant au Sénat, qu’un des grands atouts de la Chambre haute est sa capacité de s’attaquer aux problèmes de façon réfléchie et impartiale. Le succès que connaît le Comité depuis cinq ans tient pour une large part à cette indépendance politique. Mike donnait lui-même le ton.
La qualité de l’homme se mesurait à son attitude de reconnaissance envers le personnel du Comité – jamais à court d’une salutation, d’un clin d’œil, d’un conseil ou d’un remerciement. Les longues heures que les membres du Comité ont dû parfois passer ces derniers temps en voyage et en délibérations, il savait les alléger par une gentillesse et un humour que relevait sa passion pour les causes importantes.
Sa défense indéfectible du rôle des Halifax Rifles dans l’histoire du Canada, par exemple, est légendaire. On sentait Mike convaincu que si les Rifles pouvaient être ressuscités, le monde serait à l’abri de toutes les menaces qui pèsent sur lui aujourd’hui. Deux semaines avant de mourir du cancer, Mike se consacrait encore aux activités du Comité.
C’était un patriote et un ami et nous nous souviendrons tous de lui avec beaucoup d’affection. Nos condoléances vont à sa femme Marilyn, à ses enfants Mary Ellen, Danny, Polly Sue et Michael ainsi qu’à leurs enfants.
MEMBRES DU COMITÉ
39e législature – 1re session
COMITÉ PERMANENT DE
L’honorable Colin Kenny, président
L’honorable J. Michael Forrestall, vice-président
L’honorable Norman K. Atkins
L’honorable Tommy Banks
L’honorable Larry Campbell
L’honorable Joseph A. Day
L’honorable Michael A. Meighen
L’honorable Wilfred P. Moore
L’honorable Marie-P. (Charette) Poulin
* L’honorable Marjory Lebreton, C.P. (ou l’honorable Gerald Comeau)
* L’honorable Daniel Hays (ou l’honorable Joan Fraser)
* Membres d’office
Autres sénateurs ayant participé aux travaux du Comité pendant la 1re session de la 38e législature :
L’honorable George Baker
L’honorable Janis G. Johnson
L’honorable Hugh Segal
L’honorable Pierre Claude Nolin
L’honorable Rod A.A. Zimmer
38e législature – 1re session
COMITÉ PERMANENT DE
L’honorable Colin Kenny, président
L’honorable J. Michael Forrestall, vice-président
L’honorable Norman K. Atkins
L’honorable Tommy Banks
L’honorable Jane Cordy
L’honorable Joseph A. Day
L’honorable Michael A. Meighen
L’honorable Jim Munson
L’honorable Pierre Claude Nolin
* L’honorable Jack Austin, C.P. (ou l’honorable William Rompkey, C.P.)
* L’honorable Noël A. Kinsella (ou l’honorable Terry Stratton)
* Membres d’office
Autres sénateurs ayant participé aux travaux du Comité pendant la 1re session de la 38e législature :
L’honorable Rose-Marie Losier-Cool
L’honorable John Lynch-Staunton
L’honorable Marilyn Trenholme Counsell
COMITÉ PERMANENT DE
L’honorable Colin Kenny, président
L’honorable J. Michael Forrestall, vice-président
L’honorable Michael A. Meighen
L’honorable David P. Smith, C.P.
* L’honorable Jack Austin, C.P. (ou l’honorable William Rompkey, C.P.)
* L’honorable John Lynch-Staunton (ou l’honorable Noël A. Kinsella)
COMITÉ PERMANENT DE
L’honorable Colin Kenny, président
L’honorable J. Michael Forrestall, vice-président
L’honorable Michael A. Meighen
L’honorable David P. Smith, C.P.
*
L’honorable
* L’honorable John Lynch-Staunton (ou l’honorable Noël A. Kinsella)
COMITÉ PERMANENT DE
L’honorable Colin Kenny, président
L’honorable J. Michael Forrestall, vice-président
L’honorable Laurier L. LaPierre
L’honorable Michael A. Meighen
*
L’honorable
* L’honorable John Lynch-Staunton (ou l’honorable Noël A. Kinsella)
Suivre une politique stratégique. 27
Fournir un financement adéquat29
Réunir davantage de personnel compétent61
Acquérir un meilleur équipement, et en plus grande quantité. 85
Rationaliser l’infrastructure. 87
Redresser le processus d’acquisition d’immobilisations. 95
Être outillé pour faire le travail113
Index des recommandations. 179
Extrait du rapport de l’Équipe d’action 1 du CEMD.. 187
Dépenses de la défense en pourcentage du PIB.. 191
La défense en pourcentage des dépenses totales du gouvernement192
Comparaison détaillé avec d’autres pays. 193
Niveaux de dotation actuels. 199
Missions des Forces canadiennes à l’étranger201
Le processus d’approvisionnement du ministère de la Défense nationale. 207
Pouvoirs de dépenser des ministères. 211
L’utilité des sous-marins canadiens. 215
Déploiement de la DART au Pakistan. 223
Ont discuté avec le Comité. 255
Biographies des membres du Comité. 293
Biographies
du Secrétariat du Comité. 305
Finalité du présent rapport
Les Forces canadiennes doivent être rebâties d’abord et avant tout parce que les Canadiens ont besoin d’une meilleure protection militaire. Ils en ont besoin dès maintenant et ils en auront besoin encore plus si les menaces contre leur bien-être augmentent, ce qui est une hypothèse raisonnable.
Les
Canadiens sont sujets aux catastrophes d’origine humaine comme aux catastrophes
naturelles, aux crises intérieures comme aux crises extérieures. Le Canada n’a
pas été dévasté par des attentats terroristes depuis l’attentat d’Air India de
1985, mais beaucoup de nos amis et voisins l’ont été ─ les États-Unis,
La nature, bien entendu, a tout le monde sur sa liste et le Canada a eu sa part de catastrophes naturelles. Personne ne doit douter qu’il y en aura d’autres. Que nos crises soient naturelles ou d’origine humaine, nos forces armées constituent la colonne vertébrale de notre équipe d’intervention.
Nous devons non seulement nous protéger contre toutes sortes de menaces physiques, mais protéger aussi les intérêts de notre pays à l’étranger. Si un pays veut faire avancer efficacement ses intérêts planétaires, il doit faire sa part du travail sur la scène mondiale.
Nous Canadiens avons été des acteurs internationaux importants pendant une bonne partie du XXe siècle jusqu’à ce que notre influence commence à fléchir vers la fin du siècle. Tant l’Énoncé de politique internationale du Canada publié par l’ancien gouvernement que les engagements accrus du gouvernement actuel visent à redresser cette situation.
Le gouvernement ne pourra pas à la fois mieux protéger les Canadiens et mieux faire avancer les intérêts du Canada à l’étranger sans disposer de forces armées efficaces. Nous avons des forces armées améliorées, mais nous n’avons pas les forces armées dont les Canadiens ont besoin. En doter notre pays doit être la priorité du gouvernement et de tous les Canadiens.
Le mandat du présent rapport
UN CANADA DIMINUÉ, le premier de nos trois rapports sur l’état des Forces canadiennes, est paru en septembre dernier. Il porte surtout sur les multiples problèmes auxquels font face les forces armées négligées depuis près de deux décennies.
VERS 2026 est le titre provisoire d’un troisième rapport qui portera sur les défis que doit relever le Canada et qui recommandera au gouvernement les changements structurels auxquels il doit procéder pour mettre un terme à l’état de crise quasi permanente qui afflige les Forces canadiennes. Ce rapport doit être rendu public dans les prochains mois.
– Résoudre le casse-tête de la défense –
Le redressement des Forces canadiennes ne sera pas chose facile. On peut régler certains problèmes de façon ponctuelle – par exemple, en commandant d’autres G-Wagen, en faisant l’acquisition d’artilleries de campagne ou en engageant quelques milliers de recrues. Mais cette approche ponctuelle ne suffit pas. Elle peut créer l’illusion de la guérison, mais les blessures sont en l’occurrence trop nombreuses pour être pansées une à une. Si les organes d’un corps ne fonctionnent pas bien, tous les sparadraps du monde n’y feront rien.
Certains problèmes doivent donc être réglés immédiatement. Mais il doit y avoir un plan directeur. Si le gouvernement canadien tient réellement à remettre sur les rails Forces canadiennes ─ et le Comité croit que c’est le cas ─ il procédera aux gros changements qui rendront une multitude de petits changements possibles.
Voici les principales pièces du casse-tête par ordre d’importance décroissante. Il faut mettre en place la pièce no 1, sinon il sera plus difficile de mettre en place la pièce no 2, et ainsi de suite.
Figure 1 – Les principales pièces du casse-tête de la défense au Canada. Il faut franchir chacun des niveaux dans l’ordre. Si on ne réussit pas à franchir le premier niveau, c’est-à-dire Écarter les difficultés à l’échelle nationale, il est peu probable qu’on parvienne à franchir le deuxième, S’attaquer aux questions d’orientation, et ainsi de suite.
– DIFFICULTÉS À L’ÉCHELLE NATIONALE –
(voir la Partie I)
Pièce no 1
Intéresser le public à la sécurité nationale et à la défense
Il sera difficile sinon impossible de constituer les Forces armées dont ont besoin les Canadiens sans le solide appui de deux grandes clientèles : a) la classe politique nationale et b) le grand public. Le leadership politique et le soutien public sont en symbiose ─ ils se nourrissent l’un de l’autre. Le Comité est heureux de constater que le nouveau premier ministre a amplifié l’engagement qu’avait pris l’ancien gouvernement de revitaliser les Forces canadiennes. L’actuel premier ministre a fait du redressement des forces armées un élément important du programme de son parti pendant la campagne électorale de 2006. Il a ensuite manifesté le soutien du gouvernement aux Forces en se rendant lui-même auprès des troupes canadiennes en Afghanistan en mars 2006.
L’intérêt
que porte le premier ministre aux Forces canadiennes est essentiel si on veut
que le public canadien comprenne mieux l’importance qu’elles revêtent tant pour
leur bien-être que pour celui du pays. Mais le premier ministre ne peut pas à
lui seul transformer l’apathie en énergie. Trop de Canadiens sont indifférents
─ ou méfiants ─ à l’égard de la notion de forces armées efficaces
pour qu’une seule personne, fût-ce le premier ministre, puisse renverser
Pièce no 2
Rassembler la volonté politique
S’il est une leçon qu’on peut tirer de l’histoire récente des Forces canadiennes, c’est que tout est possible avec la volonté politique et que rien ne l’est sans elle. Le défi que doit relever le gouvernement se situe au niveau du leadership. Pour opérer un changement durable, il lui faut obtenir un consensus national. Mais même avant que n’existe ce consensus, il doit faire des choix difficiles concernant les forces forcées dont les Canadiens ont besoin pour se protéger eux-mêmes et leurs intérêts.
Le
gouvernement a indiqué qu’il était disposé à faire ces choix. L’histoire le
dira. Reste à voir aussi si le premier ministre et le ministre de
– QUESTIONS D’ORIENTATION –
(voir la Partie II)
Pièce no 3
Reconnaître que la défense constitue une obligation fondamentale de l’État
Comme
un État national a pour rôle premier de protéger ses citoyens et leurs
intérêts, il doit se doter des moyens nécessaires pour y parvenir. La puissance
militaire est un élément de la puissance nationale. Les Forces canadiennes sont
un outil essentiel pour protéger les Canadiens et leurs intérêts. Or les
gouvernements successifs n’ont jamais voulu voir dans le ministère de
Le processus d’amélioration du principal moyen dont dispose le pays pour protéger les Canadiens et leurs intérêts ne devrait pas constamment s’enfoncer dans les sables mouvants.
L’approvisionnement militaire ─ qui comporte souvent l’achat à long terme de gros matériels techniquement avancés et complexes ─ languit à ce point qu’il faut maintenant calculer en décennies, et non plus en années, la durée de certains projets. Les achats mettent souvent tant de temps à franchir la gamme des contrôles bureaucratiques que les matériels sont presque désuets quand enfin ils arrivent.
Les achats de ce genre peuvent être des facteurs décisifs lorsqu’il s’agit de protéger les Canadiens et leurs intérêts. Ils peuvent aussi représenter une question de vie ou de mort pour les jeunes hommes et les jeunes femmes qui servent notre pays.
Il
ne faut plus continuer de traiter le ministère de
Le Comité traitera plus avant de cette question dans son prochain rapport.
Pièce no 4
Investir dans l’avenir du Canada
Il faut absolument disposer d’un plan stratégique de revitalisation des forces armées pour progresser avec efficience et intelligence. Il en existe un. Il n’est peut-être pas parfait, mais dans l’ensemble, il se tient et, avec l’apport du nouveau gouvernement, il se tiendrait encore mieux.
L’Énoncé de la politique de défense du Canada (rendu public en avril 2005) ainsi que les objectifs exposés par le nouveau gouvernement pendant la dernière campagne électorale sont destinés à orienter désormais la transformation des Forces canadiennes.
Un plan, bien sûr, n’est qu’un plan tant qu’il n’est pas financé. Le Livre blanc sur la défense de 1994 constituait un très bon plan stratégique qui aurait pu largement éviter la dégradation des Forces canadiennes s’il avait été convenablement financé. Tel n’a pas été le cas. Les Canadiens ont maintenant un autre plan en place. Puisse l’histoire ne pas se répéter.
Pièce no 5
Investir dans l’avenir du Canada
Sans budgets adéquats, un plan ne vaut pas le papier sur lequel il est écrit : témoin le Livre blanc sur la défense de 1994.
Il est trop tôt pour dire si l’actuel gouvernement est disposé à investir l’argent nécessaire pour rendre les forces armées à même d’offrir aux Canadiens la protection à laquelle ils ont droit tout en défendant les intérêts du Canada à l’échelle internationale. Cependant, si le budget du printemps 2006 doit donner le ton, il ne fait pas le poids.
Si les prévisions de dépenses militaires à long terme sont basées sur les dépenses courantes plus les engagements pris dans le budget 2006, elles sont inférieures d’environ 10 milliards de dollars par an aux dépenses que le Comité estime nécessaires pour donner aux Canadiens les forces armées qu’il leur faut.
Les mots ne suffisent pas sur la scène internationale pas plus qu’ils ne suffisent à redresser une institution tombée aussi bas. Combien d’argent faut-il vraiment pour réparer les Forces canadiennes? Voir à ce sujet le Chapitre 2.
– QUESTIONS PRATIQUES –
(voir la Partie III)
Une fois qu’on aura relevé les grands défis précités, il faudra s’attaquer de toute urgence aux déficiences sur le terrain[1]. À quelques exceptions près, celles-ci se rangent dans quatre catégories :
§ Acquérir davantage de personnel compétent
§ Corriger les procédures d’approvisionnement
§ Acquérir de meilleurs équipements
Acquérir plus de personnel compétent
En 2004, le personnel des Forces canadiennes se trouvait si débordé que le gouvernement du Canada a été contraint à une mesure que nombre d’observateurs croyaient impensable : il a décrété une « pause opérationnelle » jusqu’en février dernier. Cette pause avait été recommandée par le Comité en 2002.[2] Des analystes, des politiciens et même des hauts gradés avaient à l’époque jugé trop embarrassant pour le Canada de même envisager une telle mesure.
Mais nos dirigeants se sont ravisés et des opérations outre-mer ont été arrêtées ou réduites de façon à rapatrier le personnel et le matériel militaires à des fins de récupération et de remise en état. La pause était nécessaire pour traiter les symptômes évidents qu’avait entraînés l’obligation pendant des années de faire trop avec trop peu ─ nos forces armées étaient épuisées.
La pause était essentielle,
mais elle n’a pas réglé tous les problèmes de fond. Même si le gouvernement
réussissait à porter à 75 000 les effectifs des Forces, comme il s’y est
engagé, il n’y en aurait toujours pas assez pour protéger comme il faut les
Canadiens et défendre leurs intérêts. Il sera même difficile de les porter à
75 000 ─ la tâche qui attend des systèmes de recrutement et
d’entraînement qui se sont presque désintégrés sera immense. De quels effectifs
les Forces canadiennes ont-elles besoin et comment peuvent-elles jamais espérer
les obtenir? Voir
Pièce no 7
Acquérir des équipements appropriés
La plupart des Canadiens connaissent les Sea King, ces tristement célèbres hélicoptères que le gouvernement fédéral a achetés en 1963 surtout comme chasseurs de sous-marins et qui sont encore en service en 2006 quand ils ne sont pas à l’entretien, comme c’est souvent le cas. Les Sea King devaient être remplacés dans les années 1990, mais la politique s’étant mise en travers, ils ne le seront sans doute pas avant 2007 (prévision qui risque de s’avérer trop optimiste). En fait, de nombreux matériels militaires auraient dû être remplacés dans les années 1990, mais la lutte du gouvernement contre le déficit budgétaire a pris le dessus.
L’impact
de cette lutte sur les Forces canadiennes ─ qui ont été le plus durement
touchées par les compressions budgétaires ─ saute aux yeux aujourd’hui.
Il faudrait acquérir une foule de navires, d’avions et d’équipements de toutes
sortes pour remplacer ce qui est devenu suranné ou remplir de nouveaux rôles.
Il est question des besoins en matériel militaire brièvement à
Pièce no 8
Moderniser l’infrastructure
L’état de décrépitude des infrastructures fait courir au ministère de
Selon les lignes directrices générales du Conseil du Trésor, les ministères doivent consacrer 2 p. 100 de la valeur de remplacement des infrastructures à l’entretien et à la réparation et un autre 2 p. 100 à la réfection[3].
Comme le ministère de
Il faudra dépenser des milliards de dollars pour remettre à neuf des infrastructures qui se sont détériorées au cours des ans. Plus le gouvernement tarde à s’attaquer à la dégradation incessante des infrastructures du Ministère, plus la facture sera élevée quand il n’aura d’autre choix que de corriger le problème.
Le Comité trouve insensé de
doter le ministère de nouvelles infrastructures avant de réparer celles qu’il a
ou de céder celles dont il n’a pas besoin. Voir
PARTIE I
Les défis nationaux
Les attitudes des Canadiens envers la défense et la sécurité
Le changement – dans ce cas-ci, la revitalisation des Forces canadiennes – sera durable dans la mesure où il aura l’appui de la majorité des citoyens. Toutefois, les citoyens canadiens sont absorbés par un si grand nombre de problèmes dans leur vie privée et publique que les questions militaires sont devenues pour un grand nombre d’entre eux d’un intérêt périphérique.
Lorsque les Canadiens songent aux forces armées, ils adoptent trois attitudes qui se complètent l’une l’autre :
1. Le Canada n’est pas un pays guerrier.
2. Aucune menace imminente ne plane sur les Canadiens.
3. Les Américains s’occuperont de nous.
Le Comité croit qu’il faut modifier ces trois attitudes si l’on veut que le public apporte son appui aux changements nécessaires.
Le Canada n’est pas un pays guerrier. C’est vrai, mais nous avons toujours su nous protéger nous-mêmes, défendre nos intérêts et livrer le bon combat quand il le fallait. La guerre est terrible et les gens sensés de par le monde le reconnaissent. Mais un pays fier et moral sait répondre aux menaces qui pèsent sur sa sécurité et sa souveraineté et aux torts infligés aux autres. Le Canada n’a pas les ressources voulues pour réagir de façon un tant soit peu concertée. Ce n’est pas être guerrier que de vouloir être en mesure de répondre aux actes de terrorisme aveugles. Et c’est prudent de se doter des moyens d’intervenir efficacement en cas de catastrophe naturelle chez nous ou à l’étranger. C’est une question de bon sens dans l’un et l’autre cas.
Aucune menace imminente ne plane sur les Canadiens. C’est faux. Les Canadiens vivent dans un monde rapetissé où les frontières et même les océans offrent une protection très limitée contre les catastrophes. Ce qui est menace là-bas est menace ici. Le Canada est exposé à toutes sortes de menaces potentielles, du terrorisme aux catastrophes naturelles et(ou) aux pandémies sans compter, un jour peut-être, les visées belliqueuses d’autres États[5].
Guiliano Zaccardelli, commissaire
de la Gendarmerie royale du Canada, a déclaré au Comité au début de mai qu’il
s’attendait à un attentat terroriste en sol canadien. Les États-Unis,
l’Indonésie, l’Espagne, le Kenya, l’Arabie saoudite, l’Irak, les Philippines,
l’Australie et
Du côté de la nature, les conditions météorologiques imprévisibles engendrées par le réchauffement de la planète rendent les catastrophes naturelles qui nécessitent déjà l’intervention des Forces canadiennes plus probables dans l’avenir.
Enfin, même si les menaces émanant d’autres États-nations ont reflué pour le moment, des siècles d’histoire nous apprennent qu’elles ne disparaissent jamais pour longtemps.
Les Américains s’occuperont de nous. Les Américains défendent leurs intérêts en premier et les Canadiens doivent en faire autant. Il est dangereux pour un pays de dépendre d’un autre pays pour sa survie. Si un pays n’a pas les moyens matériels de se défendre lui-même ou son économie, sa culture et sa société, comment définit-il alors la souveraineté?
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Si un pays n’a pas les moyens matériels de se défendre lui-même ou son économie, sa culture et sa société, comment définit-il alors la souveraineté? |
Les États-Unis sont un grand ami du Canada. Dans une foule de domaines, nos intérêts sont complémentaires. Notre souveraineté se mesure à la capacité que nous avons de défendre nos intérêts quand ils ne coïncident pas avec les intérêts des États-Unis tels que définis par l’administration américaine du moment. Les intérêts des deux pays ne coïncideront pas toujours.
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Pendant la Deuxième Guerre mondiale, nos forces armées étaient la clé de notre survie. |
Dans les deux guerres mondiales, le Canada est monté avec fierté et indépendance sur la scène mondiale bien avant les États-Unis. Les Canadiens savaient alors que la survie de leur pays dépendait largement de ses capacités militaires. Le Canada a besoin de se sentir à nouveau fier et indépendant.
Comment nous avons perdu de vue l’une de nos grandes institutions
Bien avant la confédération et jusqu’à la fin de la guerre de Corée, les Canadiens savaient que l’autonomie nationale impliquait ─ du moins en partie ─ le maintien de forces armées puissantes. Beaucoup de Canadiens ont depuis lors perdu tout contact avec leurs militaires. Ils ne connaissent personne qui a servi dans les forces armées, ce que bien des générations antérieures auraient trouvé inconcevable. Ils ne mesurent pas non plus l’importance que revêtent les militaires pour leur bien-être ou pour la défense de leurs intérêts à l’échelle internationale.
Bien peu d’institutions importantes ont été marginalisées autant au sein de la société canadienne depuis un demi-siècle que nos forces armées. Il y a à cela plusieurs raisons.
D’abord, comme on dit, «loin des yeux loin du cœur». Les militaires en uniforme sont rares dans la plupart des collectivités du fait que les bases sont souvent situées dans des régions reculées. Comme il n’y a pas de conscription, la plupart des familles canadiennes n’ont aucun lien avec les militaires. Les réservistes ne sont pas tenus de prendre part aux déploiements au pays ou à l’étranger comme le sont les réservistes américains (le plus récemment en Irak)[6]. La mort de nos fils et de nos filles sous les drapeaux ne marque pas la vie des collectivités canadiennes comme elle le faisait pendant les deux guerres mondiales. Les morts en service militaire se font heureusement plus rares.
Ensuite, le Canada est
devenu moins important dans la défense de la liberté depuis
Beaucoup de Canadiens se sont mis à trouver du bon au pacifisme lorsque leurs voisins américains ont commencé à mourir en grand nombre pour des causes qui n’étaient pas aussi limpides que la défaite de l’Allemagne nazie, de l’Italie et du Japon. Les États‑Unis sont allés au Vietnam, mais pas le Canada, et on aurait peine à trouver aujourd’hui des Canadiens pour contester cette décision[7]. La présence militaire américaine est très forte au Moyen‑Orient. Les Canadiens ont participé en 1991 à la libération du Koweït avec la bénédiction des Nations Unies, mais ils sont restés à la maison à la reprise des combats visant à renverser Saddam Hussein.
La réduction par le gouvernement des dépenses de défense nationale est venue accentuer cette marginalisation.
Pour diverses raisons donc, nous avons oublié l’importance de nos forces militaires. Notre indifférence s’est trouvée accrue par l’apparente indifférence du gouvernement ─ c’est dans les budgets militaires que le gouvernement a d’abord cherché à faire des compressions dans les années 1990, renforçant ainsi l’impression que la défense était une préoccupation périphérique. Tout comme l’intérêt du gouvernement peut stimuler l’intérêt public ─ et vice versa ─, l’indifférence du public et l’indifférence du gouvernement peuvent engendrer le monumental manque d’intérêt pour la force militaire qui s’est emparé de la conscience canadienne à la fin du XXe siècle. Tout le monde s’est assoupi.
Pourquoi les Canadiens doivent dégager un nouveau consensus national
L’heure d’un nouveau consensus sur la défense nationale a sonné. Nous en avons besoin parce que notre pays, on l’a vu, fait face à de réelles menaces. Nous en avons besoin aussi parce que des milliers de nos soldats sont au feu. Nous en avons besoin enfin parce que le moment est venu de choisir entre la régénération ou le déclin des Forces canadiennes.
Notre devoir de diligence envers les troupes sur le terrain. Le Canada a contribué grandement à la guerre mondiale contre le terrorisme depuis le 11 septembre 2001 et il continuera de le faire. Nous étions en Afghanistan peu après le 11 septembre et nous y sommes restés dans différents rôles depuis. Malgré les pertes que le Canada a essuyées au cours des cinq dernières années, les journalistes commencent seulement à accorder à la mission canadienne l’attention qu’elle mérite. Idem pour la classe politique. Les débats parlementaires sur la mission ont été périphériques. L’intervention du Canada en Afghanistan n’était même pas un enjeu important lors de la dernière campagne électorale.
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Nous avons envoyé plus de 2 300 de nos fils et de nos filles dans une des régions les plus dangereuses du globe et 32 millions de Canadiens devraient être là avec eux. |
Nous avons envoyé plus de 2 300 de nos fils et de nos filles dans une des régions les plus dangereuses du globe et 32 millions de Canadiens devraient être là avec eux, mais jusqu’à récemment la plupart des Canadiens ne savaient même qu’ils y étaient.
Nous devrions savoir ce qu’ils font au juste là-bas. Nous devrions débattre de l’opportunité de leur présence là-bas et de la durée de leur mission. Il ne faut surtout pas faire preuve d’indifférence à leur égard. Peu importe ce que nous pensons des raisons de cette mission, nous avons un devoir de diligence envers ces compatriotes. Ils sont là-bas pour nous. Nous devons être là pour eux.
Les Forces canadiennes sont à la croisée des chemins. Notre négligence à l’égard des Forces canadiennes se retourne contre nous. Il faut maintenant réparer les infrastructures, remplacer l’équipement et remplir de nouveaux rôles. Le gouvernement a pris certains engagements en vue de remédier à cette détérioration.
Mais a-t-on discuté en long et en large de ces initiatives? Combien pourraient dire si les promesses du gouvernement suffiront à rebâtir les Forces canadiennes ou ne feront que replâtrer les problèmes? Combien de Canadiens ont une idée des sommes qu’il faudrait investir pour rebâtir nos forces militaires? La plupart d’entre eux savent-ils si les moyens mis à la disposition de nos militaires pour satisfaire à leurs exigences sont raisonnables, comme l’affirment certains, ou nettement insuffisants, comme d’autres le soutiennent? Le nouveau gouvernement dit qu’il a à cœur de revitaliser les forces armées? Jusqu’à quel point? Assez pour le faire comme il faut ou seulement pour neutraliser les critiques de ceux qui ont su mesurer l’ampleur du problème?
À l’heure actuelle, la plupart des Canadiens ne sont pas suffisamment renseignés pour démêler ces questions. La défense d’un pays n’est pas une question périphérique. Ce doit être sa première priorité.
Les acteurs essentiels
Trois grandes forces doivent se conjuguer pour donner aux Canadiens les forces armées dont ils ont besoin.
1. le gouvernement du Canada (avec le soutien de la Chambre des communes et du Sénat);
2. le haut commandement des Forces canadiennes;
3. le public canadien.
Le gouvernement du Canada. Les gouvernements successifs n’ont pas réussi à engager avec le public un dialogue sur les questions suivantes :
a. les menaces qui guettent les Canadiens;
b. ce que les Canadiens peuvent attendre ou non des Forces canadiennes;
c. l’incidence possible des capacités et des activités militaires sur la défense de nos intérêts nationaux;
d. la façon de mesurer le succès ou l’échec d’une mission.
Notre prochain rapport traitera davantage de cette question.
2. Le haut commandement des Forces canadiennes. Des générations successives de dirigeants militaires canadiens ont négligé de tenir le public au courant des ressources qu’ils estimaient nécessaires aux Forces canadiennes pour défendre les Canadiens et leurs intérêts. Dans une démocratie, le pouvoir militaire est subordonné au pouvoir politique. Ces facteurs contribuent à laisser le public dans l’ignorance des lacunes de notre dispositif militaire.
Les officiers supérieurs qui ont comparu devant le Comité se sont montrés tout à fait capables de rationaliser la politique gouvernementale. Ils ont fait état de leur ingéniosité à accomplir le travail avec les outils qu’on leur donne au lieu de nous dire franchement jusqu’à quel point ces outils sont déficients. Les règlements – pangouvernementaux et militaires – limitent leur aptitude à tenir des propos susceptibles d’être considérés comme critiques à l’endroit de la politique gouvernementale. À quelques exceptions notables près, il en résulte que le Comité a souvent été frustré dans ses efforts pour obtenir de ces officiers leur franche opinion sur ce qui est nécessaire.
Dans certains pays ─ notamment aux États‑Unis ─ les commandants supérieurs sont tenus de fournir à leurs assemblées législatives leur évaluation professionnelle la plus juste de leur secteur de responsabilité. Tel n’est pas le cas au Canada et c’est le public qui y perd.
3. Le public canadien. Combien de Canadiens sont au courant de la lenteur avec laquelle le Canada est venu en aide aux victimes du tsunami qui a frappé l’Asie du Sud-Est à la fin de 2004? Quel pourcentage d’entre eux savent à quel point nos militaires ont été négligés au cours des deux dernières décennies? A-t-on fourni aux Canadiens suffisamment d’information pour qu’ils puissent déterminer dans quelle mesure la présente mission en Afghanistan sera considérée comme une réussite ou un échec? Ce sont là des questions importantes. Certains Canadiens sont bien au fait de ces choses, mais beaucoup trop n’en ont pas la moindre idée. Pourtant, ils ne parviennent pas collectivement à s’inquiéter suffisamment de ces questions pour pousser le gouvernement à inscrire la revitalisation des Forces canadiennes en tête de la liste de ses priorités. Il y a des Canadiens ─ à l’extérieur du gouvernement et des forces armées ─ qui comprennent combien cela est regrettable. À eux de faire entendre leur voix.
Leadership et volonté politique
Selon le Comité, les ministres, les sénateurs, les députés, les éditorialistes, les journalistes, les universitaires, les dirigeants militaires, les soldats du rang, les anciens militaires et tous les autres Canadiens au courant de l’importance des forces armées doivent faire tout en leur pouvoir pour éclairer le grand public. C’est à cette condition seulement que pourra s’engager un bon débat national.
Nous croyons qu’après avoir entendu tous les arguments, les Canadiens mesureront l’ampleur et l’urgence des défis auxquels sont confrontés les Forces canadiennes.
Sans l’appui du public, il
est beaucoup plus difficile au gouvernement de trouver la volonté politique
nécessaire à des changements profonds (et coûteux). Mais même si les attitudes
du public ne changent pas beaucoup, le Comité demande au gouvernement du Canada
et à toute la classe politique fédérale de faire ce qu’il faut pour protéger le
Canada, ses habitants et ses intérêts. Ce dossier ne doit plus être laissé pour
compte sur
Bien sûr, tant le gouvernement du Canada que l’Opposition officielle se sont engagés à rétablir la capacité des Forces canadiennes à défendre et à protéger la vie et les intérêts des Canadiens.
Le premier ministre a posé des gestes symboliques importants. Sa visite sur le terrain d’opérations en Afghanistan a fait un bien immense au moral des troupes. Mais il faut aller au-delà du symbolisme.
Qu’en est-il des 308 autres députés et des 105 sénateurs qui siègent au Parlement du Canada?
Même si les préoccupations du public concernant la capacité de nos forces armées à intervenir en cas de crise ne viennent jamais près de figurer en tête de liste des sondages, nos hommes et nos femmes politiques doivent comprendre combien la revitalisation des Forces canadiennes est essentielle au pays et à ses citoyens.
Si cette question ne mobilise pas les Canadiens, la classe politique devra mener le Canada dans une nouvelle direction et faire ce qui s’impose. C’est une question de leadership et qui dit leadership dit volonté politique. C’est un élément essentiel de toute démocratie et les Canadiens en ont besoin maintenant.
Avec la volonté politique, les choses bougent. Prenons l’approvisionnement. Bien qu’un grand projet militaire mette «en moyenne»énormément de temps à aboutir, il a été possible par le passé de livrer d’important équipements en très peu de temps. Pensons seulement à l’acquisition, par les Forces canadiennes, d’appareils Airbus, d’avions à réaction Challenger, d’hélicoptères Griffon et de camions d’une tonne et quart.
Tous ces projets ont carburé au même élixir : la volonté politique.
Lorsque le Canada se préparait à envoyer des troupes en Afghanistan, par exemple, le gouvernement a décidé d’acheter pour 234 millions de dollars d’équipement afin d’assurer le succès de la mission canadienne[8]. On semble avoir court-circuité les règles concernant l’achat de produits canadiens, les retombées industrielles et régionales et les contrats à fournisseur unique afin d’obtenir ce qu’il fallait pour protéger nos hommes et nos femmes sur le terrain. Dans ce cas, un besoin indéniable joint à la volonté politique a fait l’effet d’une baguette magique. Les acquisitions se sont faites.
Les choses peuvent bouger très vite à Ottawa quand des décideurs le veulent.
Le rôle du Comité
Le Comité publie le présent rapport parce qu’il croit que le Canada fait face à d’urgents défis au chapitre de la protection physique de ses citoyens. Nous ne pouvons pas nous croiser les doigts en espérant que les paroles vont faire place aux actes.
Des changements doivent interdire et intervenir rapidement. Les recommandations suivantes touchent à certains des problèmes chroniques auxquels sont confrontées les forces armées du Canada.
PARTIE II
Questions d’orientation
La volonté politique est essentielle au renouveau des forces militaires, mais il faut aussi que le gouvernement
A) dispose d’une solide politique stratégique et la respecte;
B) y consacre suffisamment d’argent;
C) élimine les obstacles bureaucratiques.
Le Comité pense que le gouvernement va dans la bonne direction dans les trois cas, mais qu’il lui reste encore beaucoup à faire.
Il sera question dans le présent chapitre du plan stratégique et de la nécessité de fonds supplémentaires. Nous aborderons la suppression des obstacles bureaucratiques dans notre prochain rapport.
CHAPITRE 1
Suivre une politique stratégique
Une politique de défense
cohérente est une condition préalable essentielle à la revitalisation des
Forces canadiennes. La première question posée par le Comité au ministre de
Le sénateur Forrestall : Nous partons du principe que la politique de défense du gouvernement se compose de l’énoncé de politique de défense publié en avril 2005, ainsi que des engagements pris par votre gouvernement au cours de la campagne électorale et depuis. Est-ce, plus ou moins, une interprétation juste de la façon dont le gouvernement procède?
M. O'Connor : Nous sommes
actuellement en train d’élaborer un plan en matière de capacité, et pour
encadrer ce plan il y aura un énoncé de politique qui reprendra nos promesses
de la campagne électorale et une grande partie de la politique précédente. Le
ministère de
Il est important que le pays ait le plus tôt possible un aperçu du nouveau plan des ressources et de la nouvelle version de l’énoncé de politique. En leur absence, le Comité ne peut se fier qu’à l’approche générale du Ministre, qui est très encourageante.
Selon le Ministre, la politique de défense du Canada amalgamera les engagements de son gouvernement et l’énoncé de politique internationale du printemps 2005 du précédent gouvernement, intitulé Fierté et influence : notre rôle dans le monde. Le Comité appuie l’orientation générale adoptée dans les deux cas et croit que le gouvernement devrait s’empresser d’aller de l’avant.
Cela dit, le Comité a trois préoccupations à propos de ce cadre stratégique qui seront examinées plus à fond dans des chapitres ultérieurs et dans son prochain rapport et qui peuvent être ainsi résumées :
1. La question de savoir si le cadre créera une capacité militaire suffisante pour répondre aux besoins des Canadiens au cours des années à venir;
2. La question de savoir si les plans établis pourront être mis en œuvre grâce aux engagements en matière de financement;
3. La question de savoir s’il n’y aurait pas des moyens plus novateurs et plus efficaces d’atteindre les objectifs prévus (voir le Partie IV et notre prochain rapport).
La deuxième préoccupation est cruciale. La dernière politique de défense, le Livre blanc de 1994 sur la défense, était un document progressiste et très prometteur qui prévoyait des investissements intelligents dans nos Forces armées afin de les préparer à entrer de plain pied dans le XXIe siècle. Comme nous l’avons indiqué précédemment, les fonds nécessaires à la mise en œuvre de cette politique ne se sont jamais matérialisés et les Forces canadiennes sont aujourd’hui à court de personnel, d’argent et de matériel. La politique n’a pas eu de suite.
CHAPITRE 2
Fournir un financement adéquat
Gordon O’Connor,
ministre de
La promesse du gouvernement d’investir 5,3 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années dans le budget de base du Ministère, en plus de la somme de 12,8 milliards de dollars pour la même période annoncée dans le budget 2005 du gouvernement précédent, constitue à tout le moins un signe encourageant. Le gouvernement semble reconnaître qu’il est temps de redresser la situation des Forces canadiennes.
Cependant, nous sommes convaincus aussi que le gouvernement sous-estime les fonds dont auront besoin les Forces canadiennes ainsi que le coût de ses nouveaux engagements.
Conclusion : L’argent promis jusqu’ici est insuffisant pour mener à bien les plans actuels.
Recul
La majeure partie des
dépenses du gouvernement fédéral sont obligatoires : les sommes sont
versées d’office aux programmes créés par des lois, par exemple celui de
Le ministère de
Le Livre blanc de 1994 sur la défense aurait dû être suivi d’une revitalisation des forces militaires du Canada. Il a plutôt été suivi d’une succession de ponctions. En 1983-1984, les dépenses en matière de défense représentaient 1,7 % du produit intérieur brut (PIB) du Canada. En 2000-2001, cette proportion avait chuté à 0,9 %. Il a fallu attendre en 2004-2005 pour la voir remonter au-dessus de 1 %[10].
On pourrait avancer que les réductions effectuées pendant 20 ans étaient fondées : deux gouvernements successifs avaient décidé de s’attaquer à la dette grandissante et au déficit du Canada et jouissaient d’un appui massif de la population. Aujourd’hui, on peut dire que les efforts de réduction de la dette ont porté fruit et que les finances du Canada ont été assainies. Il faut continuer d’administrer nos finances de façon responsable, mais on ne doit pas pour cela continuer d’étrangler des programmes essentiels. Il n’y a pas de responsabilité plus lourde pour un gouvernement que celle de protéger ses citoyens.
L’impact du sous-financement
Le gouvernement compte sur les Forces canadiennes pour protéger les Canadiens et défendre leurs intérêts vitaux au Canada et à l’étranger et pour asseoir la souveraineté du Canada. Ce sont là de vastes et grandes responsabilités dont elles ne pourront s’acquitter tant et aussi longtemps qu’elles continueront d’être sous-financées. Les choix du gouvernement à l’égard de l’exécution de ces tâches essentielles demeureront limités pendant au moins la prochaine décennie, quand bien même on investissait tout de suite les sommes nécessaires, et ils le seront bien davantage si le sous-financement persiste.
Les conséquences jusqu’à maintenant n’ont pas été catastrophiques, mais elles n’ont pas été reluisantes non plus :
Le sous-financement du personnel conjugué à une cadence opérationnelle élevée a entraîné un épuisement professionnel et forcé le gouvernement précédent à décréter une pause;
Le sous-financement du transport aérien tactique a mené à l’interdiction permanente de vol de deux aéronefs et à la détérioration générale de toute la flotte d’avions Hercules;
Le sous-financement de
Le sous-financement du recrutement et de la formation a créé une organisation qui n’est pas suffisamment souple pour prendre très rapidement de l’expansion;
Le sous-financement de l’infrastructure s’est soldé par une facture pour entretien différé de près de un milliard de dollars pour les cinq dernières années.
Aucune de ces faiblesses n’entraînera à elle seule l’effondrement de la capacité de défense du Canada, mais elles peignent collectivement un tableau troublant.
Prévision du budget du MDN pour 2011-2012
|
On a ri de nous au début
En 2002, le Comité a
recommandé une augmentation de 4 milliards de dollars du budget de base
du ministère de
Moins de quatre ans plus tard, les deux recommandations ont été mises en œuvre ou sont en voie de l’être. |
Dans son dernier rapport, Un Canada diminué, le Comité estimait à entre 25 et 35 milliards de dollars le coût annuel de la création des forces militaires dont les Canadiens ont besoin.
C’était avant que le gouvernement ne promette de créer toute une gamme de nouvelles capacités, dont celle d’assurer la souveraineté du Canada dans l’Arctique. Le Comité pense maintenant que ce coût pourrait en fait atteindre la limite supérieure de l’ordre de grandeur qu’il avait fixé alors, soit autour de 35 milliards de dollars.
Personne ne s’attend à une augmentation importante du budget de la défense du jour au lendemain. Pourtant, les Forces canadiennes vont avoir besoin d’une injection urgente de fonds dès cette année et d’une croissance soutenue de leur financement au cours des prochaines années pour hausser le budget de référence de façon à pouvoir porter les capacités militaires du Canada au niveau où elles devraient être.
L’hypothèse de base qui sous-tend cette évaluation est que le gouvernement doit:
-
doter les Forces canadiennes d’un effectif autorisé de 90 000 militaires,
-
remédier aux principales lacunes relevées au niveau des immobilisations et des infrastructures,
-
améliorer la mobilité stratégique des Forces et
-
procéder à la transformation des trois services avec détermination.
|
Un budget de
Ceux à qui il pourrait sembler déraisonnable de doubler le budget de la défense au cours des cinq à six prochaines années devraient se reporter aux montants des dépenses militaires par habitant des pays suivants (calculés en dollars canadiens) :
Royaume-Uni 903 $ Pays-Bas 658 $ Australie 648 $ Canada 343 $[11] |
Si l’une ou l’autre de ces mesures nécessaires n’est pas prise, l’évaluation des coûts diminuera bien sûr, mais ce qui nous intéresse ici, c’est ce qui devrait et doit être fait, ce qui n’est pas toujours la même chose que ce qui se fait.
Le Comité estime que le budget
du ministère de
Nous savons pertinemment qu’une remise en état véritable et durable va coûter beaucoup plus que l’injection ponctuelle de 12,8 milliards de dollars que le gouvernement précédent s’est engagé à faire dans son Budget de 2005 et que les 5,3 milliards de dollars supplémentaires promis par le nouveau gouvernement dans le budget 2006.
L’acquisition de capacités militaires coûte souvent plus cher que prévu. Malgré tous les efforts qui sont faits pour les réduire au strict minimum, il y a souvent des coûts imprévisibles se rattachant aux nouvelles pièces d’équipement. Les contrats qui se prolongent sur plusieurs années présentent toujours un risque d’augmentation des coûts.
Un pas en avant
Le Comité en a fait sourciller plus d’un lorsqu’il a publié sa première estimation des sommes à investir dans les Forces canadiennes pour qu’elles aient la compétence voulue pour s’acquitter de leurs lourdes responsabilités, mais un plus grand réalisme s’est installé depuis. Il importe de situer ces chiffres dans leur contexte, en précisant notamment les plans du gouvernement visant la revitalisation des Forces canadiennes.
Le gouvernement a promis
d’allouer 5,3 milliards de dollars de plus que la somme promise par le
gouvernement précédent. Comme le ministre de
Cela
veut dire que le budget du ministère de
Figure 2
– Ce graphique donne un aperçu de la projection du budget du ministère de
Seules les augmentations du niveau de base sont de véritables augmentations
Le Comité croit que l’augmentation de 5,3 milliards sur cinq ans du niveau de base du budget du Ministère constitue un signe encourageant de son engagement à l’égard de la revitalisation des Forces canadiennes.
Il convient de signaler, comme le Ministre l’a indiqué, que les augmentations annoncées par le gouvernement s’ajouteront au budget de base du Ministère.
Les augmentations uniques du budget de la défense, qui ont souvent pour objet l’acquisition de matériel ou de personnel sans qu’il n’y ait d’augmentations permanentes pour le fonctionnement et l’entretien, peuvent en fait paralyser le Ministère à la longue. Il n’en va pas de même des augmentations du niveau de base.
Le gouvernement précédent avait promis d’injecter au total 12,8 milliards de dollars sur cinq ans en sus d’un montant de référence relativement stable. De cette somme, environ 11 milliards de dollars devaient être versés au cours des quatrième et cinquième années.
Le Comité applaudit à la nouvelle approche du gouvernement. Celle-ci permettra de consacrer plus d’argent aux forces militaires et contribuera à la stabilité des dépenses.
Le budget du Ministère se stabilisera autour de 20,3 milliards de dollars en 2010-2011. Si l’on ajoute à ce chiffre une augmentation en 2011-2012 pour l’inflation, il se situera à 4 milliards de dollars seulement sous la limite inférieure des projections du Comité, mais à 14 milliards de dollars de la limite supérieure plus réaliste.
Conclusion : La différence entre ce que le gouvernement propose actuellement et ce que le Comité recommande ne correspond pas à la différence entre un budget de 14 milliards de dollars et un autre de 25 à 35 milliards de dollars. Elle correspond à la différence entre un budget de 20-21 milliards de dollars et un autre de 25 à 35 milliards de dollars. Il y a toujours un écart, mais moins grand que celui dénoncé par certains critiques.
L’impact de la récupération
Le budget fédéral 2005 du gouvernement précédent prévoyait l’allocation de la somme de 12,8 milliards de dollars de plus à la défense sur une période de cinq ans, répartie comme suit :
(en millions de $)
|
|
2005-2006 |
2006-2007 |
2007-2008 |
2008-2009 |
2009-2010 |
Total |
|
Défense nationale |
500 |
600 |
1 558 |
4 466 |
5 704 |
12 828 |
Le nouveau gouvernement a déposé en mai 2006 un budget fédéral beaucoup plus généreux à l’égard du MDN que ne l’était celui de son prédécesseur[15].
(en millions de $)
|
|
2005-2006 |
2006-2007 |
2007-2008 |
2008-2009 |
2009-2010 |
2010-2011 |
Total |
|
Défense nationale |
-- |
401 |
725 |
ÀC |
ÀC |
ÀC |
5 000 |
Sous le gouvernement précédent, le Comité d’examen des dépenses avait cerné des économies cumulatives s’élevant au total à 10,9 milliards de dollars sur une période de cinq ans, à compter de 2005-2006. Un peu plus de 89 % de ces économies, soit 9,8 milliards de dollars, devaient provenir d’une meilleure affectation des dépenses.
Entre 2005 et 2010, le MDN devait remettre la somme de 640 millions de dollars, répartie comme suit :
(en millions de $)
|
|
2005-2006 |
2006-2007 |
2007-2008 |
2008-2009 |
2009-2010 |
Total |
|
Défense nationale |
34 |
88 |
143 |
172 |
203 |
640 |
Donc, le gouvernement précédent reprenait d’une main ce qu’il donnait de l’autre et l’augmentation réelle des dépenses de défense a été de 12,8 milliards de dollars, moins la somme de 640 millions de dollars recouvrée par le gouvernement, c’est-à-dire 12,2 milliards de dollars.
Le montant du recouvrement représente une somme importante, qui équivaut au coût d’une flotte de véhicules aériens téléguidés pour la surveillance maritime et la protection de la souveraineté, ou de nouveaux véhicules de reconnaissance blindés pour la protection des soldats canadiens qui prennent part à des missions dangereuses à l’étranger.
Il faudra renoncer à ces fonds si le gouvernement maintient en place le programme du Comité d’examen des dépenses.
Lorsqu’il
a comparu devant le Comité, le 8 mai 2006, le ministre de
« Je pense
que le gouvernement a l’intention de se débarrasser de cette disposition de
récupération, mais nous sommes en train d’essayer de trouver un moyen de le
faire. Je ne peux pas vous donner une réponse définitive, mais voilà la
tendance. Les ministres sont en train d’examiner la façon de régler cette
question de la récupération, car ça ne correspond pas à la façon dont nous
élaborons nos budgets. Si on décide de donner un milliard de dollars, alors
vous recevrez un milliard de dollars. Actuellement, nous nous retrouvons dans
une situation financière délicate à cause du plan précédent. Nous essayons de
nous sortir de là. Mais je m’attends à ce que les fonds qui ont été affectés à
Le Comité se range à l’avis du Ministre et appuierait fortement le gouvernement s’il décidait de supprimer les réductions qui touchent le Ministère.
L’impact de la comptabilité d’exercice
Le
nouveau gouvernement a annoncé qu’il recourrait au système de comptabilité
d’exercice. On ne connaît pas encore l’impact que cela pourrait avoir sur le
budget du ministère de
Pour reprendre les termes employés par le Bureau du vérificateur général : « L'information financière basée sur la comptabilité d'exercice aide les utilisateurs à comprendre toute l'étendue des activités gouvernementales — les ressources, les obligations, le financement, les coûts et les effets de ses activités, y compris le coût de l'utilisation des actifs au fil du temps. Ce tableau plus complet permet aux législateurs de tenir le gouvernement responsable de l'intendance de ses actifs, de tous les coûts de ses programmes et de sa capacité de s'acquitter de ses obligations financières à court et à long terme[17]. »
Cette méthode permettra à
Le colonel (à la retraite) Brian MacDonald, analyste supérieur à
l’Institut de
Les camions de l’Armée sont vieux et devraient être
remplacés depuis des années. Or, il faudrait débourser près de 957 millions de
dollars pour faire l’acquisition de nouveaux camions. Le budget de
Le ministre Gordon O’Connor a fait valoir que la comptabilité d’exercice est une des raisons pour lesquelles le plan du gouvernement est à la mesure de nos moyens. Selon lui, « Si nous voulons acheter un équipement qui durera 20 ans, nous allons amortir son coût sur 20 ans. [...] S’il y a une augmentation du budget dans une année donnée, et si vous prenez des montants pour acheter des biens d’équipement, vous devrez [diviser] chaque montant par 20. C’est comme ça que nous faisons la comptabilité. Et, oui, nous avons les fonds nécessaires.[19] »
Il est certain que la comptabilité d’exercice aura une incidence sur la
planification budgétaire au ministère de
Le Comité ne croit pas, cependant, qu’il s’agisse d’une panacée pour toutes les insuffisances budgétaires. Cette méthode de comptabilisation ne touche que les dépenses en immobilisations et change rien aux coûts du personnel, de fonctionnement et d’entretien, qui constituent le gros des dépenses du Ministère. Le Comité est convaincu que, quelle que soit la méthode de comptabilisation employée, les fonds dont on disposera seront insuffisants pour les dépenses à effectuer.
On ne pourra procéder à une évaluation plus poussée de l’impact de la comptabilité d’exercice avant la publication, plus tard cette année, du plan des capacités de la défense et du Rapport sur les plans et les priorités du Ministère.
Les projections détaillées du Comité :
Comment on en arrive à un budget de 25 à 35 milliards de dollars
|
|
Prévision du budget du ministère de |
|
|
|
Coûts prévus en dollars |
% du budget |
|
Personnel |
12,5-15,5 milliards $ |
45-50 % |
|
Immobilisations |
6-11 milliards $ |
30 % |
|
Fonctionnement et entretien |
6-11 milliards $ |
30 % |
|
Dépenses législatives, subventions et contributions |
1,3-2 milliards $ |
5 % |
|
TOTAL : |
25-35 milliards $ |
100 % |
Aucun de ces chiffres n’est immuable. Le Comité reconnaît qu’il existe bien des façons de joindre les deux bouts et que nous pouvons trouver d’autres méthodes créatives pour mettre sur pied des Forces armées capables d’accomplir le travail qu’on leur demande. On ne peut cependant pas ignorer le fait que nous ayons beaucoup de terrain à rattraper en raison de plusieurs années de négligence de la part des gouvernements.
Dans l’ensemble, il est difficile d’imaginer que des éléments du budget du Ministère puissent ne pas avoir besoin de plus d’argent en termes absolus. Et pour arriver à combler les lacunes aux chapitres des biens d’équipement et de l’infrastructure, il va falloir beaucoup plus d’argent.
Examinons maintenant chaque élément un à un.
Personnel
Les coûts du personnel du
ministère de
|
Comparaison des prévisions
de croissance de |
|||
|
|
Taille de la Force |
Coût annuel prévu par le Comité |
Date d’achèvement |
|
Expansion prévue par le gouvernement |
75 000 |
9,6 – 12,6 milliards $ |
2010-2011 |
|
Expansion recommandée par le Comité |
90 000 |
12,5 – 15,5 milliards $ |
2011-2012 |
L’augmentation budgétaire
que nous avons estimée est liée en grande partie aux dépenses accrues, au
chapitre des salaires et des avantages sociaux, qu’entraînera un élargissement
des effectifs des Forces canadiennes. Elle repose sur une expansion graduelle
de
Le Comité évalue à environ 2 milliards de dollars le coût de chaque tranche de 10 000 soldats supplémentaires[22]. D’après cette estimation, on peut raisonnablement penser que l’ajout de 28 000 militaires, conformément à la recommandation du Comité, entraînerait des coûts supplémentaires d’au moins 6 milliards de dollars par année.
Le coût du personnel ne sera évidemment pas aussi élevé si le gouvernement s’en tient à sa promesse électorale de porter à 75 000 membres seulement l’effectif total des Forces armées, laquelle promesse, selon le Comité, devrait lui coûter autour de 2,6 milliards de dollars annuellement. Le Comité est cependant convaincu que le gouvernement finira par se rendre compte que l’augmentation annoncée est loin d’être suffisante pour que le Canada dispose de forces militaires saines et stables, et capables de soutenir la cadence opérationnelle des dernières années.
Le Comité a choisi de se
concentrer pour cette étude sur
En plus des coûts supplémentaires associés à l’élargissement des effectifs militaires, le Comité croit que les Forces devront aussi assumer des coûts de recrutement et de maintien en poste nettement plus élevés si elles veulent :
a. grossir les effectifs pour les faire passer à 90 000 militaires;
b. garder en poste le personnel qui approche l’âge normal de la retraite;
c. remédier au manque de personnel dans les groupes professionnels spécialisés.
L’augmentation des effectifs à 90 000 entraînera des coûts de recrutement considérablement plus élevés. Les Forces devront attirer des bassins plus importants de candidats comme jamais elles ne l’ont fait depuis des décennies. Et pour convaincre autant de jeunes gens de joindre les rangs des Forces canadiennes, il faudra déployer des efforts sans précédent et recourir à des solutions originales, ce qui, dans chaque cas, coûtera de l’argent.
Le maintien en poste du
personnel qui approche l’âge normal de la retraite coûtera aussi
considérablement plus cher dans les prochaines années. Comme le Comité l’a
écrit dans son dernier rapport, Un Canada diminué, les Forces sont
confrontées à une pyramide démographique parce qu’une grande partie de leurs
effectifs approchent l’âge d’admissibilité à
La solution au manque de personnel et à la surcharge de travail dans les groupes professionnels spécialisés contribuera elle aussi à l’augmentation des coûts du personnel[23]. La crise au chapitre du personnel perdurera au sein des Forces canadiennes tant et aussi longtemps que celles-ci ne s’attaqueront pas à l’insuffisance de personnel dans les groupes professionnels spécialisés.
Pour remédier à ce problème, il faut inciter un grand nombre de candidats exerçant des professions très recherchées – par exemple, des médecins, des dentistes et des mécaniciens – à choisir les Forces; et réciproquement, il faut convaincre les personnes exerçant de telles professions de ne pas quitter les Forces en emportant avec elles leur expertise. On devra donc faire usage d’incitatifs dans les deux cas.
L’augmentation de la capacité des Forces canadiennes à offrir à leurs officiers une éducation postsecondaire, universitaire et universitaire supérieure (dont il sera question dans le prochain rapport) entraînera elle aussi des coûts.
|
Décomposition du budget du MDN prévu par le Comité pour 2011-2012 - I
|
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|
COÛTS DU PERSONNEL EN 2011-2012 |
COÛT APPROX.
|
|
§ Effectifs actuels de 62 000 militaires et employés civils
|
7,7 milliards $
|
|
§ Effectifs supplémentaires de 28 000 militaires (conformément à la recommandation du Comité visant à doter les Forces d’un effectif autorisé de 90 000 militaires)
|
3 milliards $ |
|
§ Coûts accrus de recrutement et de maintien en poste (conformément à la recommandation visant à remédier à l’insuffisance de personnel dans les au problème des groupes professionnels trop souvent mis à contribution et à relancer le recrutement)
|
Indéterminés |
|
COÛT TOTAL - PERSONNEL |
10-13 milliards $ |
Dépenses d’immobilisations
Victime pendant des années
d’une insuffisance de fonds, le ministère de
L’an dernier, le Ministère a consacré 16,7 % de son budget aux dépenses d’immobilisations[24]. Dans Un Canada diminué,le Comité soulignait que ce n’est pas suffisant pour éviter une dégradation des biens d’équipement et de l’infrastructure. La dernière année, une année plutôt typique, a mis en évidence un cycle qu’on ne peut plus laisser se poursuivre.
Le Ministère tente depuis
des années d’augmenter ses dépenses en biens d’équipement et dans les
infrastructures, sans trop de succès. Il a même essayé, en 1999, d’officialiser
l’indexation de ses dépenses en immobilisations en fonction de l’ensemble des
dépenses de
Le sous-ministre adjoint (Matériel), M. Alan Williams, a fait la déclaration suivante devant le Comité en novembre 2004 :
« Nous devons à la fois payer les salaires du personnel, financer les infrastructures, acheter de nouveaux équipements et entretenir le reste du matériel. Les décisions sont prises en fonction des priorités. [Les dépenses en biens d’équipement sont souvent celles qui sont négligées] parce qu’il faut que le personnel soit rémunéré, que les équipements soient entretenus, que le personnel soit logé et que les équipements soient entreposés dans des installations adéquates. Par conséquent, il est normal que le gros du budget soit attribué aux priorités ».[27]
La façon raisonnable de redresser la situation sur le plan du financement, de remettre en état les principaux systèmes d’armes, de rétablir les capacités des Forces et de simplifier les plans d’acquisitions importantes, consisterait à se fixer un objectif précis et ambitieux pour le renouvellement des biens d’équipement, sous forme de pourcentage de l’ensemble des dépenses ministérielles.
Le Comité approuve
l’objectif de 23 % précisé dans
Pourquoi? Tout d’abord,
parce que les Forces canadiennes ont une longue pente à remonter. Pendant les
sept années ou presque qui ont suivi la publication de Stratégie 2020,
les Forces ont continué de souffrir d’une sous-capitalisation. Depuis ce temps,
leurs capacités n’ont cessé de se détériorer : on n’a qu’à songer à la
disponibilité de l’aéronef de transport Hercules, aux nombreuses années de
service des destroyers de
Dans Un Canada diminué, par exemple, le Comité établissait à plus de 200 millions de dollars annuellement les fonds supplémentaires tiré du budget de fonctionnement et d’entretien que le gouvernement devrait consacrer à la réparation et à la réfection des infrastructures des Forces.
Ce sous-financement chronique a causé un retard énorme au niveau de l’entretien qui, plus souvent qu’autrement, ne fait qu’accélérer la détérioration des routes, immeubles et autres infrastructures au point où il n’est plus rentable de les réparer. Il faudrait à tout le moins trouver des fonds pour effectuer l’entretien courant nécessaire et ainsi arrêter cette détérioration des infrastructures. En vérité, cependant, il y aurait lieu également de trouver de l’argent frais pour rebâtir et remplacer des infrastructures qui, à cause de leur âge ou par négligence, ont passé le point de non-retour.
Les navires, aéronefs et véhicules des Forces canadiennes se trouvent eux aussi à peu près dans la même situation. Parce qu’on a tardé ou négligé de faire les mises à niveau ou les remplacements nécessaires, une partie beaucoup trop grande de cet équipement ne peut plus être entretenue ni utilisée pour les opérations parce qu’elle est devenue désuète.
On ne peut procéder au remplacement de l’équipement que dans certaines conditions, par exemple lorsque ce dernier n’est plus en mesure de contrer les menaces, lorsqu’il est dépassé au plan technologique ou lorsque son fabricant n’est plus en mesure d’en assurer le maintien (lorsqu’il est difficile et coûteux d’obtenir des pièces de rechange). Toutes ces conditions sont réunies actuellement.
Pour que le Ministère arrive à se sortir du bourbier dans lequel il se trouve, il va devoir dépenser plus que la normale au chapitre des immobilisations. Voilà pourquoi le Comité recommande que le gouvernement fournisse suffisamment de fonds au Ministère pour qu’il consacre 30 % de son budget aux dépenses en immobilisations d’ici 2011-2012.
En consacrant un pourcentage fixe du budget aux biens d’équipement et aux infrastructures, le Ministère pourrait jouir d’un autre avantage : la mise en place d’un régime de dépenses stable et prévisible. Cela lui permettra de planifier plus efficacement l’acquisition de nouveaux équipements militaires et le renouvellement de l’infrastructure quand il en aura besoin. Les Forces canadiennes pourront établir des calendriers de dépenses les plus économiques possibles et elles n’auront plus à jongler avec l’ordre de priorité des projets pour essayer de tirer le meilleur parti des rares dollars disponibles.
Détails
Voici la liste des principaux projets d’acquisitions de biens d’équipement qui vont devoir être réalisés au cours des 15 prochaines années, si le gouvernement veut donner suite aux recommandations du Comité.
Les coûts et les besoins d’équipement ont été établis en fonction d’un effectif de 90 000 membres.
Coût estimatif de l’équipement considéré prioritaire par le Comité 2006 – 2025[28] |
||
|
Nombre estimatif requis[29] |
COÛT ESTIMATIF DU COMITÉ |
|
|
4 |
2 800 000 000 $ |
|
|
Navires de transport maritime stratégique |
4 |
4 000 000 000 $ |
|
Programme de prolongation de durée des frégates |
12 |
3 000 000 000 $ |
|
Navires de combat de classe unique[30] |
18-20 |
15 000 000 000 $ - 30 000 000 000 $ |
|
Programme de prolongation de durée des sous-marins |
4 |
160 000 000 $ |
|
Projet d’équipement intégré du soldat |
-- |
500 000 000 $ |
|
Projet de capacité de renseignement, de surveillance, d'acquisition d'objectif et de reconnaissance de la Force terrestre |
-- |
1 000 000 000 $ |
|
Artillerie |
80 |
900 000 000 $ |
|
Véhicule de reconnaissance blindé léger |
200 |
650 000 000 $ |
|
Camions, poids moyen |
2 900 |
1 430 000 000 $ |
|
Camions, poids léger |
4 700 |
910 000 000 $ |
|
Acquisition de nouveaux avions de transport aérien stratégique |
6-8 |
2 800 000 000 $ |
|
Remplacement des aéronefs de transport tactique Tactical |
20-25 |
4 300 000 000 $ |
|
Achèvement de la modernisation des aéronefs de patrouille maritime Aurora |
18 |
1 000 000 000 $ |
|
Achèvement de la modernisation des CF-18 |
80 |
560 000 000 $ |
|
Hélicoptères de transport moyen ou lourd |
16-20 |
2 000 000 000 $ |
|
Remplacement des aéronefs de recherche et sauvetage à voilure fixe |
20-24 |
1 500 000 000 $ |
|
Véhicules aériens télépilotés interarmées |
-- |
500 000 000 $ |
|
Projet d’hélicoptère maritime |
28 |
3 000 000 000 $ |
|
Nouvelle génération de chasseurs[31] |
-- |
7 000 000 000 $ -15 000 000 000 $ |
|
TOTAL PARTIEL |
53 010 000 000 $ - 76 010 000 000 $ |
|
L’estimation du coût total de l’équipement établie par le gouvernement pour les décennies à venir est probablement inférieure à celle du Comité. C’est en partie parce qu’il a l’intention de réduire la commande de certaines pièces d’équipement, par exemple, le navire de soutien interarmées. Il prévoit commander trois de ces navires alors que le Comité en recommande quatre pour les motifs invoqués à la Partie IV.
Outre les priorités mentionnées par le Comité, le gouvernement prévoit également entreprendre les projets importants suivants pour lesquels le Comité fournit une estimation des coûts :
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Coût estimatif des projets d’acquisition d’équipement additionnel du gouvernement en cours |
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NOM DU PROJET |
Nombre estimatif requis |
COÛT ESTIMATIF DU COMITÉ |
|
Brise-glaces armés |
3 |
3 450 000 000 $ |
|
Système de canon mobile |
|
1 170 000 000 $ |
|
Véhicule des effets multi-mission |
|
950 000 000 $ |
|
TOTAL PARTIEL |
5 570 000 000 $ Minimum |
|
Par conséquent, le Comité prévoit que les coûts probables des plus importants projets d’acquisition de matériel par les Forces canadiennes seront de l’ordre de 58 à 81 milliards de dollars au cours des deux prochaines décennies.
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Total partiel des priorités du Comité |
53 010 000 000 $ 76 010 000 000 $
|
|
Total partiel des autres projets du gouvernement |
5 570 000 000 $ |
|
TOTAL 58 580 000 000 $ - 81 580 000 000 $ |
|
Il y a lieu de souligner que les chiffres ci-dessus ne représentent pas le coût total de tous les projets d’immobilisations des Forces canadiennes. Il s’agit simplement d’une liste du matériel le plus lourd.
La liste n’inclut pas la multitude de projets d’acquisition du matériel de moindre envergure. Pour avoir une idée de l’ampleur de ces derniers, il suffit de prendre en considération le fait que les 13 plus importants projets d’immobilisation du ministère de la Défense nationale ont utilisé environ 55,3 p. 100 du total du budget du ministère consacré aux biens d’équipement en 2005-2005[32].
La liste n’inclut pas non plus les projets de construction d’infrastructures que le ministère devra entreprendre. Les priorités du gouvernement telles que la construction d’un port en eau profonde et d’un centre d’entraînement dans l’Arctique, le déplacement d’unités de réaction rapide vers les côtes est et ouest, l’installation d’un bataillon aéroporté à Trenton ou la création de bataillons territoriaux exigeront l’engagement de sommes considérables. Le Comité se penchera sur ces priorités dans son prochain rapport.
Le Comité reconnaît que les Forces canadiennes sont en train d’élaborer un plan des capacités de défense, qui doit normalement consister en une liste complète des capacités dont doivent disposer nos Forces armées et, par conséquent, de l’équipement dont elles ont besoin pour pouvoir exécuter les missions précisées dans l’Énoncé de la politique de défense et celles qui découlent des promesses électorales du nouveau gouvernement. Cette liste revêt une importance cruciale. Une fois qu’elle aura été définitivement établie, le gouvernement devra l’examiner sérieusement et s’en inspirer pour concevoir un plan de changement.
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Décomposition du budget du MDN prévu par le Comité pour 2011-2012- II
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DÉPENSES D’IMMOBILISATIONS EN 2011-2012 |
COÛT APPROX.
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Réfection des infrastructures (conformément à la recommandation du Comité concernant le respect des lignes directrices du Conseil du Trésor applicables à l’entretien et au remplacement des infrastructures)
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500-750 millions $
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Nouvel équipement majeur (conformément
à la recommandation énoncée à
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6-9 milliards $ |
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Autres besoins en biens d’équipement
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4-6 milliards $ |
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COÛT TOTAL - IMMOBILISATIONS |
10-15 milliards $ |
Fonctionnement et entretien
Puisque les Forces canadiennes s’apprêtent à connaître une période de croissance, il est important de se rendre compte que l’acquisition de nouveaux équipements, la construction de nouveaux bâtiments et l’enrôlement de nouveaux membres s’accompagnent de nombreux coûts récurrents.
Les coûts d’acquisition ou de construction ne sont que la pointe de l’iceberg quand on considère l’ensemble des coûts de l’équipement. Les pièces de rechange, les réparations, l’instruction, les mises à niveau des logiciels et du matériel et même le processus de réforme ajoutent au coût global du cycle de vie de l’équipement.
Figure
3 – L’iceberg que représente le coût global du cycle de vie de l’équipement. Le
coût d’acquisition est le plus visible. Source : « A Particular Aspect Of
Decide Bid Decision Support System : Modelling of Life-Cycle Processes and
Costs », document présenté à
Disponible à : http://www.esi2.us.es/prima/Papers/mac97.pdf (Dernière visite: 13 juin 2006)
Sous-financement desactivités de fonctionnement et d’entretien par les gouvernements successifs
Les gouvernements qui se sont succédé à Ottawa au cours des 25 dernières années n’ont pas vu dans ces coûts une des causes de la situation où se trouvent actuellement les Forces canadiennes.
Les crédits insuffisants dans les comptes d’approvisionnement national empêchent les Forces de se procurer toutes les pièces dont elles ont besoin et les ont souvent obligées prendre des pièces sur un navire, un aéronef ou un véhicule pour les installer sur un autre navire, un autre aéronef ou un autre véhicule, afin de rendre ceux-ci opérationnels[33]. On prenait à un, ne serait-ce que temporairement, pour donner à l’autre. Cela augmentait l’usure des pièces et occupait outre mesure les techniciens déjà en nombre insuffisant.
Le sous-financement de l’entretien de l’infrastructure a un impact similaire. Le coût des travaux d’entretien et de réfection de l’infrastructure qui ont été reportés entre 2000 et 2004 seulement s’élève à près d’un milliard de dollars (il a été question précédemment de la réfection). Cela signifie que des travaux d’entretien préventif de moindre priorité d’une valeur de plusieurs centaines de millions de dollars n’ont pas été effectués au cours de cette période. Or, quand on néglige l’entretien préventif, l’équipement et les infrastructures se détériorent plus rapidement et il faut les remplacer plus vite.
Les Forces canadiennes doivent investir dans le fonctionnement et l’entretien beaucoup plus qu’elles ne l’ont fait dans le passé afin de combler les lacunes à ce chapitre.
La hausse des coûts de fonctionnement et d’entretien s’expliquera par :
la nécessité de remédier au problème de sous-financement chronique de l’approvisionnement national;
l’augmentation de la taille de l’effectif des Forces canadiennes pour le faire passer à 90 000 militaires, comme le recommande le Comité;
l’accroissement des capacités des Forces, comme le recommande le Comité (au Chapitre 4);
le niveau accru des dépenses de fonctionnement et d’entretien du nouvel équipement de pointe;
la hausse des niveaux de disponibilité opérationnelle promise dans l’Énoncé de la politique de défense et recommandée également par le Comité (au Chapitre 4);
l’accroissement du nombre de missions auxquelles les Forces canadiennes devront sans doute prendre part dans les prochaines années.
Voilà pourquoi le Comité croit que certains des coûts actuels sont excessifs car l’équipement est vieux et exige un entretien plus intensif et plus fréquent. L’achat de nouvel équipement devrait atténuer ces coûts en partie.
Il ne suffit pas d’acheter de nouveaux équipements
En mai 2006, au cours de son
témoignage devant le Comité, le ministre de
« Par exemple, lorsque nous allons remplacer la flotte actuelle de Hercules, dont l’entretien nous coûte plus de 400 millions par an, vous allez constater que la nouvelle flotte, quelle qu’elle soit, va coûter moins cher en entretien. Ce genre de situation modifie l’équilibre entre l’opérationnel et l’entretien.
[...] mais l’entretien de nos camions intermédiaires nous coûte très cher. Au fur et à mesure de leur remplacement, leur coût d’entretien va diminuer.
Les problèmes d’exploitation et d’entretien sont souvent attribuables à un matériel désuet dont l’entretien nous coûte une fortune. Dès que nos projets d’immobilisation vont s’amorcer, cet équilibre va changer. La situation devrait s’améliorer à l’avenir, non pas parce qu’on va dépenser davantage, mais parce qu’on va améliorer l’entretien et la qualité du matériel. »[34]
Le Comité trouve discutables
les propos du ministre. En 2004, le sous-ministre adjoint (Matériel) de
« De façon générale, on croit que les coûts d'entretien des nouveaux équipements sont inférieurs aux coûts d'entretien d'équipements qui ne sont pas neufs. En fait, c'est l'inverse qui se produit, car les coûts des nouveaux équipements doublent ou triplent par rapport aux équipements anciens. Sur le plan technologique, ces équipements sont beaucoup plus complexes et requièrent un entretien et des mises à jour sur leurs logiciels d'avant-garde ».[35]
Le Comité pense qu’il serait imprévoyant de se doter d’un plan de réduction des dépenses de fonctionnement et d’entretien fondé uniquement sur l’acquisition de nouveaux équipements, qui coûte souvent tout aussi cher, sinon plus, que le maintien des équipements existants.
Une augmentation des dépenses de fonctionnement et d’entretien, en chiffres absolus, permettra aux Forces canadiennes de donner suite à bon nombre des plaintes exprimées au Comité, notamment au sujet des pièces de rechange inadéquates, de la nécessité de partager l’équipement et du nombre insuffisant d’heures de vol et de jours passés en mer pour pouvoir former adéquatement les pilotes et le personnel d’équipage.
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Décomposition du budget du MDN prévu par le Comité pour 2011-2012 - III
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Coûts de fonctionnement et d’entretien en 2011-2012 |
COÛTS APPROX.
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§ Coûts actuels de fonctionnement et d’entretien
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4,3 milliards $ |
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§ Coûts accrus de : - Régler le problème de l’approvisionnement national - Maintenir un niveau de préparation élevé et entretenir l’équipement d’un effectif plus important - Entretenir de l’équipement moderne - Tenir davantage d’exercices d’entraînement |
4-7 milliards $ |
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COÛT TOTAL – FONCTIONNEMENT ET ENTRETIEN |
8-11 milliards $ |
Subventions et contributions législatives
Les subventions et les contributions législatives sont un amalgame de fonds non discrétionnaires prescrits par la loi. Elles consistent principalement en des contributions à l’OTAN et à des groupes universitaires. Les subventions accordées à l’OTAN représentent la grande majorité des dépenses en la matière et on peut s’attendre à ce qu’elles progressent en proportion de l’augmentation de la taille des Forces canadiennes.
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Décomposition du budget du MDN prévu par le Comité pour 2011-2012 - IV
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COÛTS DES SUBVENTIONS ET CONTRIBUTIONS LÉGISLATIVES EN 2011-2012
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COÛTS APPROX.
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§ Contributions dictées par la loi (conformément à la recommandation du Comité concernant les organismes internationaux comme l’OTAN) |
1,1 – 1,5 milliards
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§ Élargissement des programmes universitaires et connexes (voir le prochain rapport du Comité) |
200-250 millions |
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COÛT TOTAL – SUBVENTIONS ET CONTRIBUTIONS |
1,3-2 milliards |
L’importance d’un budget de 25 à 35 milliards de dollars par rapport à la taille de l’économie du Canada et aux dépenses des autres pays
Si le budget de la défense de cette année était de 25 à 35 milliards de dollars, il représenterait entre 1,94 et 2,7 % du PIB.
Certes, si nous dépensions une telle somme cette année, cela constituerait un montant fort élevé pour la défense du pays. Nous figurerions alors parmi ceux de nos alliés qui dépensent le plus pour la défense.
Le Comité n’envisage
toutefois pas cette hausse pour cette année. Il croit plutôt que le budget du
ministère de
Il est impossible de savoir quel sera alors le rapport entre ce montant et la taille de l’économie du Canada. Pour les économistes, une période de cinq ans représente une éternité. Toutefois, si on présume que l’économie va croître au même rythme que celui observé au cours des cinq dernières années, une somme de 25 à 35 milliards de dollars n’est pas déraisonnable par rapport à la taille prévue de l’économie canadienne. Le Comité estime qu’en 2011-2012, ce montant représentera entre 1,58 % et 2,21 % de notre PIB[36].
Cette proportion est semblable à celle des dépenses militaires d’autres pays comme le nôtre, par rapport à la taille de leur économie et par habitant.
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DÉPENSES MILITAIRES PAR HABITANT ($ CAN) |
DÉPENSES MILITAIRES EN % DU PIB |
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Canada 2005[37] |
343 $ |
1,01 % |
|
Canada 2011-2012 (en fonction d’un budget du MDN de 25 milliards $) |
757 $ |
1,58 % |
|
Canada 2011-2012 (en fonction d’un budget du MDN de 25 milliards $) |
1 060 $[38] |
2,21 % |
|
Royaume-Uni |
903 $ |
2,29 % |
|
Pays-Bas |
658 $ |
1,52 % |
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Australie |
648 $ |
1,98 % |
|
États-Unis |
1 733 $ |
3,96 % |
L :’Annexe IV brosse un tableau encore plus détaillé des dépenses consacrées à la défense par d’autres pays.
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Les budgets du ministère de
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La comparaison avec d’autres pays n’est pas utile pour établir le montant du budget consacré à la défense. Il est préférable en effet de déterminer ce dont les Canadiens ont besoin pour se protéger et pour contribuer à la stabilité mondiale. Cela dit, il est intéressant de pouvoir se situer par rapport à d’autres pays aux vues similaires. Des dépenses annuelles de 25 à 35 milliards de dollars pour la défense nationale seraient-elles démesurées au sein de la communauté des nations? Non.
D’ailleurs, d’autres pays comparent leurs dépenses aux nôtres. Ce genre de comparaison indique dans quelle mesure un pays est déterminé à défendre ses intérêts sur la scène internationale. Si le gouvernement ne dispose pas des outils qui lui permettraient d’être un acteur dynamique sur la scène mondiale, d’autres pays vont devoir combler le vide. Certains vont s’empresser de le faire et l’influence du Canada sur la scène internationale continuera sans doute de diminuer.
Indexation du budget de la défense : l’avocat du diable
Simplement pour les fins de la discussion, demandons-nous ce qui se passerait si le Canada indexait ses dépenses en matière de défense en fonction de la moyenne des dépenses des autres pays qui jouent un rôle raisonnable de moyenne puissance dans les affaires mondiales. Comme nous l’avons déjà dit, cette méthode vient loin au deuxième rang dans les choix privilégiés par le Comité, qui trouve de loin préférable à cet égard de se fonder sur nos propres besoins.
Mais il peut être révélateur, pour quiconque juge impensable un budget de la défense de l’ordre de 25 à 35 milliards de dollars, de nous comparer aux autres.
Indexation en fonction des pays de l’OTAN
En 2005, les dépenses canadiennes en matière de défense s’élevaient à un peu plus de 1 % du PIB. Parmi les 26 membres de l’OTAN, le Canada, selon le MDN, ne devançait à ce chapitre que le Luxembourg et l’Islande (qui n’a pas de forces armées)[39].
Si le Canada dépensait pour la défense autant que la moyenne des 26 pays de l’OTAN, son budget de la défense représenterait 1,7 % de son PIB. Fait intéressant, les dépenses moyennes de ces pays en matière de défense représentent également à 1,7 % de leur PIB.
Indexation en fonction des pays du G8
Le G8, comme on le sait, est composé des sept principaux pays occidentaux et de la Russie[40]. Le dernier budget moyen de la défense des membres du G8, à l’exception des États-Unis, s’élevait à environ 34,23 milliards de dollars canadiens[41]. Les dépenses moyennes par habitant consacrées à la défense par ces pays (en excluant encore une fois les États-Unis), s’établissaient à près de 460 $ CAN[42].
Indexation plus générale
Pour éviter d’avoir à retourner au début du présent chapitre pour comparer les dépenses du Canada avec celles d’autres pays qui jouent un rôle raisonnablement actif sur la scène internationale, voici de nouveau le tableau des dépenses militaires par habitant de ces pays, calculées en dollars canadiens :
Royaume-Uni 903 $
Pays-Bas 658 $
Australie 648 $
Canada 343 $ [43]
Certains pays, comme
Tout cela pour dire que, peu importe que l’on se fonde sur les besoins des Canadiens ou sur une comparaison avec les dépenses d’autres pays comme le nôtre, il est raisonnable de la part du Comité d’envisager un budget de défense s’établissant entre 25 et 35 milliards de dollars d’ici 2011-2012.
Le Comité recommande :
1. Que le budget de la défense canadienne soit établi en fonction d’une réflexion à plus long terme sur les besoins de sécurité des Canadiens, plutôt que dans le but de remédier temporairement aux pénuries de main-d’œuvre et au vieillissement de l’équipement.
2. Que le gouvernement porte le budget du
ministère de
3. Que, chaque année, au moins 30 % du budget de la défense soit consacré aux dépenses d’équipement, afin que les Canadiens servant leur pays disposent de l’équipement dont ils ont besoin pour exécuter adéquatement leurs fonctions, et aussi pour atténuer autant que possible les risques pour leur vie.
4. Que le gouvernement annule immédiatement
les engagements pris par le Comité d’examen des dépenses qui touchent le
ministère de
PARTIE III
Questions pratiques
Réunir davantage de personnel compétent
Le Comité rend fréquemment hommage à l’ingéniosité, à la ténacité et à la vaillance des membres des Forces canadiennes. Il est très conscient du fait que les Forces sont pleines d’excellentes personnes!
Mais il ne suffit pas d’avoir du bon personnel pour accroître l’efficacité des Forces canadiennes. Il faut avoir assez de bon personnel. Autrement, on en vient trop souvent à l’épuisement, voire à l’échec.
Maintenant que la pause opérationnelle de deux ans est terminée, les membres du Comité ne croient pas que nos effectifs militaires actuels puissent garder longtemps la cadence opérationnelle qui leur sera imposée.
Au bout de dix années de surmenage marquées par une succession de déploiements, le personnel a frôlé l’effondrement en 2004, ce qui a incité l’ancien gouvernement à enfin édicter une pause opérationnelle pour traiter les symptômes évidents d’années d’efforts déployés pour en faire trop avec trop peu. Les Forces canadiennes étaient rendues à bout.
Avant la pause, les Forces
devaient constamment affecter quelque
4 000 militaires simultanément à différentes missions menées à
l’étranger[44]. Le
chef d’état-major de
L’accroissement prévu par le gouvernement : un premier pas dans la bonne direction
En promettant
tous deux d’accroître l’effectif des Forces, le gouvernement actuel et celui
qui l’a précédé ont reconnu ce manque de personnel. L’intention du
nouveau gouvernement de faire passer à 75 000 le nombre des membres de
Néanmoins, l’ajout de 75 000 réguliers ne suffira pas à doter les Forces canadiennes du personnel voulu, à court ou à long terme, pour accomplir les nombreuses tâches que leur destine le gouvernement, selon le Comité. Même après les augmentations d’effectif envisagées, il n’y aura toujours pas suffisamment de personnel au sein des Forces canadiennes pour fournir au gouvernement la capacité dont il a besoin pour bien protéger les Canadiens et défendre leurs intérêts.
Quel est l’effectif requis pour protéger le Canada?
De combien de militaires de plus les Forces armées ont-elles vraiment besoin?Le Comité croit que les 75 000 militaires promis par le gouvernement ne suffiront pas, qu’il en faudrait plutôt 90 000. Faites le calcul avec nous.
Comme l’indiquait le Comité dans son dernier rapport, Un Canada diminué, les Forces canadiennes fonctionnent avec un effectif de 40 à 45 % moindre que celui dont elles ont besoin pour exécuter le genre de fonctions qui leur ont été confiées au cours de la dernière décennie et qu’il leur faudra sans doute encore accomplir dans les prochaines décennies[47].
À en juger par les missions et les rôles décrits dans l’Énoncé de la politique de défense, il ne fait guère de doute que des exigences opérationnelles accrues seront imposées aux militaires dans les prochaines années. Considérons par exemple les répercussions de notre mission en Afghanistan. C’est une mission très exigeante pour nos Forces canadiennes qui limite notre capacité à intervenir ailleurs. Avant d’envoyer des troupes au Darfour, par exemple, on devra s’interroger sérieusement sur l’utilité d’une mission à cet endroit, sur la possibilité d’une intervention sous l’égide des Nations Unies ainsi que sur d’autres facteurs. Le Canada ne devrait pas limiter ses efforts ailleurs parce qu’il est à court d’effectifs en raison du déploiement de 2 300 soldats en Afghanistan.
Le Comité pense que le Canada a besoin d’une capacité militaire suffisante pour pouvoir mener de front deux opérations de la même envergure que celle qui a cours en Afghanistan. Or, il a à peine les moyens actuellement de mener une seule de ces opérations.
Les efforts visant à répondre à ces exigences s’ajouteront à l’énorme projet de restructuration qui s’étalera sur les dix prochaines années.
Il ne faudra pas beaucoup de temps aux 13 000 nouvelles recrues pour se rendre compte qu’elles devraient être 28 000. C’est le nombre de ressources supplémentaires qu’il faudrait pour ramener les équipages des navires de guerre, les unités de combat et les escadrons aériens opérationnels à un niveau fonctionnel, pour redonner vie aux groupes professionnels fortement sollicités, pour ragaillardir les ressources d’instruction et pour disposer de suffisamment de personnel pour remplacer les militaires en congé ou en formation.
Le Comité est d’avis que, malgré l’augmentation des effectifs prévue par le gouvernement, les Forces canadiennes ne seront pas en mesure de répondre à ces cinq grandes exigences sur le plan du personnel :
1) embaucher suffisamment de personnel dans les groupes professionnels dépourvus;
2) regarnir les effectifs des unités existantes;
3) réduire la cadence de déploiement du personnel;
4) augmenter le nombre de recruteurs;
5) doter en personnel les nouvelles capacités.
Examinons ces points un à un.
1) Regarnir les effectifs des unités existantes
Les Canadiens doivent comprendre que leurs Forces armées, qui ont subi une importante cure d’amaigrissement depuis les années 1970, sont encore moins imposantes qu’elles le paraissent. Ordinairement, seulement 83 % de l’effectif total des Forces est disponible pour les opérations[48]. Pour toutes sortes de raisons, il manque presque toujours une personne sur cinq, ce qui complique beaucoup la vie des quatre autres qui, trop souvent, doivent supporter le reste du fardeau.
En raison des réductions de personnel effectuées au cours des années 1990, les unités ont perdu beaucoup de leur souplesse. Leur effectif ne correspond pas toujours au minimum autorisé. Il est fréquemment arrivé que des unités des Forces canadiennes ne disposent pas d’un effectif minimal de personnel autorisé.
Là encore, il faut faire une distinction entre l’effectif minimal autorisé et le nombre de personnes réellement disponibles. Non seulement les unités ne disposent pas, au départ, de leur effectif complet, mais il y a toujours une partie appréciable du personnel qui, pour cause de maladie, de blessure, de perfectionnement professionnel, de congé pour motifs humanitaires ou autres, n’est pas disponible pour remplir des fonctions ou participer à un déploiement opérationnel[49]. Comme il n’y a pas, au sein des unités, de personnel supplémentaire pour prendre la relève, il faut emprunter du personnel à d’autres unités quand vient le temps de mobiliser des troupes.
Lorsque des organisations civiles recrutent du personnel, elles tiennent ordinairement compte du fait qu’une partie de leurs employés doivent s’absenter de temps à autre, soit pour leurs vacances ou pour des raisons de maladie ou de formation. Elles engagent donc du personnel supplémentaire. Le Comité ne croit pas que les Forces canadiennes jouissent d’une aussi grande marge de manœuvre en raison des réductions de leur personnel dans les années 1990.
Dans les organisations civiles, les absences n’entraînent généralement pas les problèmes énormes qu’elles causent aux organisations militaires. En situation de crise, les Forces armées doivent pouvoir disposer rapidement de personnel entraîné et qualifié, et il n’y a pas d’agences de personnel temporaire qui puissent les dépanner.
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Comme une équipe professionnelle de hockey
Beaucoup se demandent pourquoi, avec un effectif total de 62 000 membres, les Forces canadiennes ne peuvent pas en envoyer plus de 4 000 en mission en même temps.
Comparons l’organisation à une équipe de hockey et son personnel déployé aux joueurs présents sur la glace.
Ces joueurs ne sont pas les seuls membres de l’équipe. Il y en a d’autres sur le banc qui se préparent à sauter sur la patinoire ou qui viennent d’en sortir et qui reprennent leur souffle. Il y a aussi les réservistes, les blessés, les entraîneurs, les soigneurs, les responsables de l’équipement, les dépisteurs, le personnel du bureau de direction, les préposés aux vestiaires, les cuisiniers pour nourrir tout ce beau monde après la partie et les clubs-écoles. Ils forment ensemble l’organisation qu’il faut pour que l’équipe puisse jouer au hockey.
C’est la même chose dans les Forces canadiennes. Le personnel déployé ne constitue qu’une partie de l’organisation. Il remplace les troupes qui viennent d’être rapatriées pour refaire le plein d’énergie, pendant que d’autres s’entraînent pour la prochaine rotation.
L’organisation
comprend aussi un chef d’état-major de
Point à signaler : ceux qui tirent des balles ont besoin de systèmes de soutien beaucoup plus complexes que ceux qui frappent des rondelles.
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2) Les groupes professionnels fortement sollicités
La pénurie de personnel dans les différentes unités et capacités des Forces canadiennes est encore plus aiguë chez ce qu’on appelle les « groupes professionnels fortement sollicités ».
Il s’agit de groupes essentiels au fonctionnement des Forces mais dont les effectifs sont bien en deçà des niveaux autorisés. Et comme le secteur privé est lui aussi à court de spécialistes dans ces domaines, il faudra faire appel à des mesures extraordinaires pour combler tous les postes vacants.
Les spécialités qui exigent beaucoup de formation et d’expérience, comme la médecine ou la mécanique, sont souvent les plus touchées. Leurs ressources limitées sont grandement sollicitées[50]. Vu la nécessité de compter sur la participation de ces spécialistes dans la plupart des missions, ceux qui sont disponibles sont souvent obligés de se déployer plus fréquemment que les autres militaires. C’est ainsi qu’ils finissent souvent par s’épuiser, ce qui aggrave le problème, et par quitter plus rapidement les Forces.
Le recrutement et l’instruction devraient viser à prévenir cette situation. Les membres des groupes professionnels fortement sollicités sont souvent ceux qui comptent le plus dans le succès des missions.
En juin 2005, les Forces canadiennes ont recensé quelque 100 groupes professionnels militaires différents, à temps plein et à temps partiel, ayant besoin d’une injection de personnel. Par exemple, on a constaté des pénuries dans les spécialités suivantes : blindés, communications, électronique, logistique et postes de combat[51].
Le Comité recommande :
5. Que les Forces canadiennes augmentent l’effectif autorisé des groupes spécialisés fortement sollicités afin de s’assurer d’avoir toujours suffisamment de ces spécialistes sous la main et que les unités opérationnelles ne soient jamais gênées dans leur travail par une pénurie de personnel spécialisé capable d’accomplir des tâches techniques importantes, et qu’elles adaptent leur recrutement et leur instruction en conséquence.
3) Réduire la cadence de déploiement du personnel[52]
Le Comité n’a pas cessé de commenter le fardeau excessif imposé au personnel militaire depuis ses premiers rapports en 2002. Malgré ce qu’il disait dans Pour 130 dollars de plus… Mise à jour sur la crise financière des Forces canadienne, la cadence de déploiement du personnel figure au nombre des principaux problèmes signalés au Comité au cours de ses visites d’un bout à l’autre du pays. La cadence de déploiement englobe à la fois la fréquence et la durée des périodes d’éloignement du domicile pour des missions ou du perfectionnement professionnel.
La pénurie de personnel, surtout dans l’Armée de terre, oblige les militaires à passer des périodes considérables loin de leur lieu de résidence.
Ces affectations temporaires touchent le plus souvent les caporaux-chefs, les sergents, les adjudants et les capitaines, ceux-là mêmes qui commandent les unités opérationnelles.
Cette pratique a un impact regrettable sur la crème des officiers et sous-officiers de nos Forces armées, car on choisit naturellement les plus talentueux pour former les autres. Les meilleurs éléments sont donc ceux dont la vie de famille souffre le plus, ce qui les amène à quitter les Forces. Le fait d’être obligé d’assumer des responsabilités supplémentaires appauvrit la qualité de vie des membres des Forces armées et mène aussi parfois à l’épuisement professionnel.
Le Comité a pris connaissance d’une nouvelle procédure qui
pourrait aider à surveiller et à réduire la cadence de déploiement. Les unités
sont maintenant tenues de consigner électroniquement le temps d’éloignement,
défini comme toute période de 24 heures ou plus pendant laquelle un soldat, un
marin ou un membre de
Le Comité pense qu’il s’agit là d’un moyen intéressant et il surveille la situation pour voir s’il aura une incidence sur la cadence de déploiement du personnel des Forces canadiennes.
4) Un meilleur recrutement, une meilleure instruction
Les réductions de personnel effectuées dans les années 1990 ont démembré les systèmes de recrutement et d’instruction des Forces canadiennes et il faut maintenant les rebâtir.
Le Comité est d’avis que pour porter le nombre de militaires au niveau qui lui semble adéquat et pour augmenter les capacités d’instruction et de perfectionnement professionnel des Forces, il faudra augmenter de beaucoup leur capacité de recrutement et d’instruction.
Les Forces canadiennes, le général Hillier en tête, ont lancé l’Opération Connection. Le général Hillier veut faire du recrutement un processus inclusif :
[TRADUCTION]
« Le recrutement est l’affaire de tout le monde, et
j’ai l’intention de revitaliser notre culture de recrutement. Je compte sur
toute la chaîne de commandement pour mener à bien une stratégie de recrutement
musclée et de grande envergure. Je m’attends à ce que chaque marin, soldat ou membre
de
C’est un bon début mais, en plus de revitaliser la culture de recrutement au sein des Forces, il faudrait affecter plus de personnel aux structures élémentaires de recrutement et d’instruction pour que cette institution acquière la taille voulue.
5) Qui dit plus de capacités dit plus de personnel
Les Forces canadiennes auront aussi besoin d’unités supplémentaires pour s’acquitter de divers rôles qui vont de pair avec les nouvelles capacités promises par le gouvernement durant la campagne électorale et avec les capacités additionnelles réclamées par le Comité (soit plus loin dans le présent rapport ou dans son prochain rapport). Mentionnons :
a. une nouvelle force opérationnelle permanente de contingence (de manière à ce qu’il y en ait deux au total, soit une sur la côte Est et l’autre, sur la côte Ouest);
b. une capacité robuste et souple de transport maritime, afin de pouvoir transporter les militaires canadiens et d’appuyer leurs déploiements à l’étranger;
c. une capacité de transport aérien stratégique;
d.
une nouvelle unité d’élite interarmes pourvue de
capacités de transport aérien, qui servira exclusivement de force de réserve
stratégique et d’appui à
e. des véhicules aériens téléguidés;
f. le relèvement des exigences de formation professionnelle et la création de centres d’instruction afin d’aider le personnel à satisfaire à ces exigences;
g. une plus forte présence dans l’Arctique.
L’essentiel
Selon le Comité :
1. La demande à l’endroit des Forces canadiennes continuera d’être aussi soutenue, sinon plus, qu’elle ne l’était avant la pause opérationnelle, en 2004.
2. Pour alléger le problème des groupes professionnels fortement sollicités, il faudra accroître l’effectif des domaines touchés.
3. Le gouvernement du Canada a le devoir de réduire la cadence vertigineuse à laquelle le personnel des Forces armées était soumis avant la pause opérationnelle.
4. Les capacités de recrutement, d’instruction et de perfectionnement des Forces armées doivent toutes être renforcées.
Le nouveau personnel militaire serait réparti comme suit :
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Dotation en personnel des unités existantes § Élargir les unités et les groupes professionnels militaires pour créer des niveaux viables et réguliers de cadence opérationnelle et de déploiement du personnel § Assurer un niveau adéquat de personnel dans les groupes professionnels militaires très sollicités §
Doter en personnel le
Commandement Canada, le Commandement de
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Augmentation des effectifs de recrutement et d’instruction § Accroître la capacité de recrutement et d’instruction afin de permettre la croissance proposée des Forces armées d’ici 2011‑2012 § Réduire les délais d’attente pour la formation § Accélérer le processus de recrutement § Faire en sorte qu’on n’ait plus à augmenter le personnel des écoles pendant les mois les plus occupés
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Hausses en vue de l’acquisition de nouvelles capacités § Voici quelques exemples de nouvelles capacités pour lesquelles il faudra recruter du personnel supplémentaire : force opérationnelle navale à haut degré de préparation, transport maritime stratégique, transport aérien stratégique, habiliteurs des opérations spéciales et unité d’élite interarmes
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Pourquoi 75 000 militaires qualifiés en activité équivalent-ils à un effectif autorisé de 90 000 personnes?
Pour maintenir un effectif de 75 000 militaires qualifiés en activité, il faut disposer d’un effectif autorisé de 90 000 personnes.
Les Forces canadiennes comptent actuellement environ 64 000 militaires autorisés, dont 54 000 sont qualifiés et capables d’intervenir en tout temps[56].
L’écart entre ces deux chiffres est normal et inévitable.
Comme on l’a indiqué précédemment, il y a moins de personnel en service que de personnel autorisé, car les militaires s’absentent parfois pour suivre des cours ou pour soigner des blessures et des maladies, et parce qu’ils ont droit eux aussi à des congés annuels et des congés parentaux.
Pour conserver un niveau de 75 000 militaires qualifiés en activité, il faut maintenir, dans les FC, un effectif de 15 % à 20 % supérieur à ce nombre.
Le Comité recommande :
6. Que les Forces canadiennes maintiennent leur effectif régulier à 90 000 membres. C’est le minimum nécessaire pour disposer de 75 000 militaires qualifiés en activité et pour soutenir la cadence des déploiements nécessaires au Canada et à l’étranger pour protéger les citoyens canadiens et défendre leurs intérêts.
Le besoin de croître plus rapidement
Le Comité croit qu’il faut se pencher sur la pénurie de personnel dans les Forces canadiennes le plus rapidement possible pour alléger le fardeau de ceux qui en font déjà partie et pour s’assurer qu’elles pourront maintenir la capacité dont le gouvernement a besoin pour protéger les Canadiens et défendre leurs intérêts.
Aucun calendrier concernant
l’augmentation à 75 000 membres de l’effectif des Forces canadiennes n’a
encore été rendu public. D’après le témoignage présenté au Comité le 8 mai 2006
par le ministre de
Accélérer la croissance
Les Forces canadiennes s’accroissent au rythme du financement qu’elles reçoivent actuellement du gouvernement. Cette expansion est axée sur les ressources disponibles.
Les membres du Comité ont la certitude que les Forces pourraient s’accroître plus rapidement si elles pouvaient jouir plus vite d’un meilleur financement. Ils sont également convaincus que les forces devraient connaître une expansion plus rapide.
Le Comité estime que le gouvernement devrait s’efforcer d’atteindre non seulement sa cible de 75 000 militaires mais aussi notre cible de 90 000 militaires d’ici six ans, ce qui nécessiterait le recrutement net et l’instruction de 2 000 à 6 000 recrues supplémentaires chaque année d’ici 2011-2012.
Figure 4 – Le Comité est d’avis que le gouvernement devrait fournir les
ressources nécessaires pour porter à 90 000 l’effectif de
Le Comité reconnaît d’emblée que l’expansion des Forces représentera un défi de taille, que le nombre des membres soit porté à 75 000 ou encore à 90 000, tel qu’il le recommande. Il s’ensuit que les Forces devront attirer, recruter et former au moins 13 000 nouveaux membres, en plus de ceux dont elles ont besoin chaque année pour maintenir leurs effectifs, ce qui leur posera des difficultés considérables.
Indépendamment de l’expansion proposée, les Forces canadiennes doivent combattre les effets du vieillissement des effectifs. Au cours des prochaines années, un nombre de militaires et de civils plus élevé que d’habitude approcheront de l’âge de la retraite de sorte que les Forces devront recruter et former plus de personnel juste pour maintenir leurs effectifs.
Le problème que cause le départ d’un si grand nombre de personnes sera exacerbé par le manque de personnel chevronné pour les remplacer. Lorsque le recrutement au sein des Forces armées a été réduit à presque rien au cours des années 1990, il s’est créé un déficit de personnel chevronné qui s’est lui-même traduit par une pénurie de personnel de niveau intermédiaire. Si le personnel militaire expérimenté en fin de carrière décide de prendre la retraite à laquelle il a droit, le niveau d’expérience de celui qui le remplacera sera bien entendu inférieur.
Au cours des années 1990, les Forces ont dû réduire leurs efforts de recrutement en raison de la lutte au déficit menée à l’échelle du gouvernement. Elles en paient maintenant le prix. L’interruption du recrutement a causé l’apparition d’un vide anormal qui se déplace dans le système des ressources humaines des Forces canadiennes, en agissant sur presque chacune des facettes de l’organisation. Il importe que les Forces canadiennes ne soient plus jamais contraintes de sacrifier leur avenir et, par le fait même, la sécurité des Canadiens à la seule fin de faire des économies imprévoyantes à court terme.
Figure 5 – Ce tableau montre l’impact d’une
hausse de l’effectif de
Marquer un temps d’arrêt
Le ministre de
M. O'Connor : Encore une fois,
tout cela est assujetti à l’approbation du Cabinet, mais nous croyons que
pendant que nous élargissons les forces armées, l’Armée ne pourra pas s’engager
dans deux missions importantes. Nous allons devoir consacrer une partie
importante de l’Armée, de
Le président : Est-ce que l’Afghanistan sera votre mission principale?
M. O'Connor : Nous pouvons garder la mission en Afghanistan telle quelle, et à l’avenir, presque éternellement. Toutefois, nous ferions face à des défis considérables s’il fallait s’engager sérieusement ailleurs dans le monde[59].
Le Comité est d’accord avec le Ministre. On veut évidemment mener à bien l’expansion prévue le plus tôt possible, mais nos forces armées auront besoin non seulement d’argent mais aussi de temps pour se revitaliser. Elles devront marquer un temps d’arrêt pour recruter, former leurs recrues et se rééquiper.
Il faut bien comprendre ceci : l’expansion limitera la capacité des Forces de s’engager dans une autre mission d’envergure à l’étranger, comme celle qui est menée actuellement en Afghanistan, avant au moins cinq ans, à deux exceptions près.
L’Énoncé de la politique de défense précise en effet que les Forces canadiennes doivent être en mesure de soutenir indéfiniment le déploiement outre-mer d’une flotte de quatre navires (dotés d’hélicoptères maritimes embarqués) ainsi que d’une unité expéditionnaire aérienne (composée d’un Airbus et de six chasseurs CF-18) faisant partie d’une force opérationnelle de mission de l’envergure de celle qui a cours actuellement en Afghanistan. Le Comité doute que les Forces canadiennes puissent satisfaire à cette exigence actuellement.
Le Comité recommande :
7. Que le gouvernement s’engage publiquement à déclarer un moratoire sur les déploiements supplémentaires de l’Armée canadienne jusqu’à ce qu’elle ait réussi à stabiliser ses effectifs, vraisemblablement vers 2011-2012.
Redresser le recrutement
Étant donné l’urgence et l’importance de l’augmentation des effectifs, ainsi que la situation démographique actuelle, qui ne devrait pas manquer de causer une attrition plus marquée que la normale au cours des quelques années à venir, les Forces canadiennes devront revoir de fond en comble leurs mécanismes de recrutement et les systèmes connexes.
Le recrutement doit être une des grandes priorités
Dans son dernier rapport, Un
Canada diminué, le Comité en arrivait à la conclusion que le système de
recrutement des Forces canadiennes est détraqué. Tout le monde, de la base
jusqu’au chef d’état-major de
Le Comité a signalé que le centre de recrutement des Forces canadiennes n’avait atteint que 76 % de son quota de recrues pour les huit premiers mois de 2005[61]. Étant donné ce lent démarrage, le Comité a été heureux d’apprendre que les Forces canadiennes avaient réussi à atteindre leur objectif l’année dernière en raison d’un nombre plus élevé de demandes que d’habitude à partir d’octobre 2005[62].
Cependant, il demeure évident que les Forces n’ont pas en place un système qui leur permettrait de faire passer le nombre de leurs membres à 75 000 ou 90 000. Elles n’ont tout simplement pas reçu les fonds nécessaires.
Le processus de dotation des Forces d’un effectif militaire compétent comporte plusieurs étapes dont les cinq premières sont :
l’attraction;
la présélection;
l’enrôlement;
l’instruction des nouveaux membres des Forces canadiennes;
la formation permettant d’exercer un métier ou une profession au sein des Forces.
Le Comité, dans son premier rapport, a démontré que la démarche de recrutement des Forces canadiennes était semée d’embûches :
1. la publicité de recrutement à l’étape de l’attraction est minée par les nouvelles règles bureaucratiques exigeant l’approbation centralisée des contrats de publicité[63];
2. les longs délais à l’étape de la présélection ont souvent l’effet de décourager les recrues potentielles avant leur engagement;
3. il n’y a pas assez de ressources aux étapes de la présélection et du recrutement.
Le ministère de
L’opération Connection[64]constitue un bon point de départ, mais il faut affecter plus de personnel de talent au recrutement si on veut que les Forces canadiennes se rapprochent de l’objectif de 90 000 militaires pour protéger les Canadiens.
Rationaliser le recrutement
Dans
son dernier rapport, Un Canada diminué, le Comité en arrivait à la
conclusion qu’il faut trop de temps pour être admis dans les Forces ou être
transféré de
Le Comité s’est laissé dire que les candidats « parfaits » peuvent être admis dans les Forces en un mois. Malheureusement, environ trois pour cent seulement des candidats entrent dans cette catégorie[65]. Les candidatures qui exigent des évaluations plus strictes peuvent prendre beaucoup plus de temps. Il faut parfois jusqu’à un an à un membre des Forces canadiennes pour passer des réguliers aux réservistes ou vice versa.
Aujourd’hui, le processus de recrutement des Forces canadiennes est une opération complexe entre le candidat et l’institution dans laquelle interviennent une multitude de règles et de règlements. Plus souvent qu’autrement, les délais sont attribuables à des difficultés d’obtention d’un certificat de santé ou d’une cote de sécurité, ainsi qu’à l’absence de possibilités d’emploi dans le corps de métier choisi ou au manque de places de formation pour les recrues dans ce corps de métier.
Il faudrait raccourcir la période qui s’écoule entre la signature du formulaire d’enrôlement et le début de l’instruction élémentaire, en plus de revoir tout le processus de manière à pouvoir répondre rapidement aux besoins imprévus de nouveau personnel.
Une façon de raccourcir cette période serait d’informatiser chacune des étapes du recrutement afin de pouvoir suivre les différents dossiers d’un élément à l’autre des Forces canadiennes. Le Comité note avec plaisir que, depuis l’été 2005, les postulants peuvent soumettre leur demande par Internet.
Il faut également réduire la paperasserie qu’exige l’enrôlement d’une personne dans les Forces canadiennes, plus particulièrement celui de personnes nées à l’étranger. Certains pays ne peuvent pas effectuer de vérifications des antécédents ou refusent tout simplement de le faire. Il faut trouver d’autres moyens de s’assurer d’embaucher des personnes convenables. Les Forces canadiennes doivent refléter plus fidèlement le visage changeant du Canada.
Quitter les sentiers battus
Le succès des Forces armées canadiennes au cours des prochaines décennies dépendra de leur aptitude à s’éloigner des sentiers battus et à se doter d’une méthode de recrutement beaucoup plus novatrice et dynamique.
Disons d’abord que les services de recrutement ont longtemps été perçus comme un cul-de-sac sur le plan professionnel. Mais cela ne doit plus être le cas dans le contexte d’une expansion des Forces. Les services de recrutement doivent devenir un employeur de choix pour le personnel désireux de laisser sa marque et de promouvoir sa carrière. Les Forces vont donc devoir reconnaître et promouvoir le processus de recrutement pour ce qu’il est : un élément clé de la capacité de défense et de la capacité militaire, et peut-être son élément le plus important.
Le mouvement de rajeunissement des Forces canadiennes passe par l’emploi d’un plus grand nombre de personnes compétentes dans le secteur du recrutement. Les chefs militaires de tous grades doivent s’intéresser aux moyens d’attirer et de recruter les meilleurs candidats possibles, ce qui ne sera possible que si on consacre au recrutement le respect et l’attention qu’il mérite.
L’art du recrutement doit être perçu comme une compétence clé exercée par des militaires capables et ambitieux parvenus à une étape importante de leur carrière. Tout semble indiquer que les hauts dirigeants des Forces canadiennes l’ont bien compris. D’après un message CANFORGEN de mars 2006 :
[TRADUCTION] « Le CEMD accorde énormément d’importance au recrutement et il est très favorable aux efforts qui sont faits pour attirer au recrutement les personnes les plus compétentes et les récompenser pour leurs précieux services [...] Les gestionnaires doivent placer les postes au recrutement sur un pied d’égalité avec les postes opérationnels de grade équivalent et les noter en conséquence [...] Les personnes affectées au recrutement auront ainsi autant de possibilités d’avancement que les autres, de grade équivalent, qui occupent des postes opérationnels, de commandement ou de gestion. »[66]
Cette directive est un pas dans la bonne direction. Le Comité en surveillera la mise en application dans les mois qui viennent.
On peut en faire davantage
Le Comité est convaincu qu’il existe des solutions créatives qui n’attendent que d’être appliquées.
Tel qu’il était mentionné à
Voici une idée :
accroître le rôle de l’équipe de démonstration de parachutisme de l’Armée de terre (SkyHawks) et celui de
l’équipe de démonstration aérienne du Canada (Snowbirds). Ces deux groupes
offrent d’excellents spectacles.
Le Carrousel de
Voici une autre idée : offrir le remboursement des frais de scolarité à tous les intéressés au Canada, dans le cadre d’un vaste programme rappelant celui du Corps-école d’officiers canadiens (CEOC), qui a été abandonné dans les années 1960. Le CEOC était présent sur tous les campus universitaires au Canada et il attirait les étudiants désireux de servir dans la milice. Compte tenu de la hausse constante des frais d’université, le Comité pense qu’un programme offrant aux étudiants de payer tous leurs frais de scolarité en échange d’une période de service donnée serait de nature à attirer un nombre accru de candidats.
Certains signes
encourageants nous portent à croire que les Forces canadiennes innovent en
matière de recrutement. Par exemple, une directive invitant l’Armée de terre,
« Pour réussir à attirer l’attention et à recruter des gens à l’occasion d’activités communautaires, les Forces canadiennes doivent recourir aux mêmes méthodes qui ont fait leurs preuves dans les musées, les parcs thématiques et les attractions touristiques. Ce n’est pas une coïncidence si le chemin de la sortie d’un musée où sont exposés des squelettes de dinosaures passe par la boutique de cadeaux. C’est une question de marketing. Le directeur des ventes sait que les personnes qui viennent de se découvrir un intérêt pour les dinosaures ne pourront résister à l’achat d’un des articles en boutique. Un kiosque de recrutement à la sortie d’un bateau ouvert aux visiteurs ou d’un présentoir de l’Armée sur la mission à Kandahar pourrait être tout aussi efficace pour établir un contact avec ceux et celles dont on vient de stimuler l’intérêt pour les Forces canadiennes. »[67]
Les Forces canadiennes ont de très intéressantes possibilités d’emploi à offrir aux jeunes Canadiens. Elles devraient les leur présenter de façon attrayante pour retenir leur attention.
Se faire remarquer au pays
Les Forces devraient aussi songer à emprunter une technique de recrutement au passé militaire canadien : faire appel aux recrues qui viennent d’arriver pour attirer de nouveaux membres. Une recrue fraîchement formée, qui rentre chez elle changée, plus sûre d’elle, investie d’une mission dans la vie, a un fort magnétisme. Sa famille et ses amis perçoivent la différence et certains d’entre eux peuvent éprouver le désir de lui emboîter le pas.
On avait coutume autrefois d’accorder une brève permission aux soldats, au terme de leur instruction de recrue, pour qu’ils retournent se balader en uniforme à la maison avant de rejoindre leur première unité. Il arrivait qu’ils incitent ainsi quelqu’un d’autre à s’enrôler. On pourrait sans tarder remettre cette pratique à l’essai, et l’adopter si elle donne de bons résultats.
On devrait aussi tenter de créer des liens entre les militaires revenus d’un théâtre d’opérations et leur collectivité locale. Les Canadiens ont besoin d’être en contact plus étroit avec leurs militaires pour apprendre à mieux les connaître et ne pas se sentir en terrain inconnu s’ils décidaient d’embrasser une carrière militaire.
Le Comité recommande :
8. Que les Forces canadiennes se donnent un système de recrutement et d’instruction capable de recruter et d’entraîner suffisamment de personnel pour maintenir le niveau des effectifs à 90 000 membres.
9. Que les Forces canadiennes rationalisent le recrutement et informatisent chacune de ses étapes afin de pouvoir suivre les différents dossiers d’un élément à l’autre.
10. Que les Forces canadiennes offrent plus d’incitatifs pour garder à leur emploi leur personnel qualifié.
11. Que le gouvernement accorde aux Forces
canadiennes les ressources nécessaires pour créer, en guise de complément aux
Snowbirds et aux SkyHawks, une équipe de démonstration de
12. Que les Forces canadiennes utilisent les recrues, une fois formées, pour attirer d’autres candidats en leur permettant de passer chez elles de brèves périodes de permission spéciale dans le but d’inciter d’autres personnes au potentiel comparable à s’enrôler.
13. Que les Forces canadiennes
abrègent le processus de recrutement de
CHAPITRE 2
Acquérir un meilleur équipement, et en plus grande quantité
Des décennies de sous-financement ont réduit la marge de manœuvre des dirigeants militaires canadiens. Ceux-ci ont été forcés de prendre des moyens détournés et de recourir à des solutions créatives pour parvenir à leurs fins, en étant même parfois réduits à quémander, voler ou emprunter. Cette situation a mené quelquefois au genre de cannibalisation qu’aucune entreprise privée ni aucun ministère ne sauraient tolérer.
On ne peut s’empêcher
d’admirer l’Armée de terre pour l’ingéniosité de son programme de gestion de
l’ensemble du parc de véhicules,
Mais à force de jongler avec l’équipement, on dépense beaucoup de temps et d’énergie que l’on pourrait sans doute mieux employer ailleurs. Et il arrive trop souvent que des navires, des aéronefs et d’autres grands équipements aient une disponibilité opérationnelle réduite du fait que leurs pièces leur ont été retirées pour servir ailleurs. Les Forces armées doivent acquérir suffisamment d’équipement et de pièces de rechange pour être entièrement opérationnelles au moment voulu. C’est vraiment l’unique façon pour le gouvernement de disposer de toute la souplesse voulue pour décider des mesures à prendre en temps de crise.
Les dépenses en immobilisations, notamment pour faire l’acquisition de terrains, de bâtiments et de gros équipements, sont celles qui devraient faire l’objet des hausses les plus importantes. De nombreuses plates-formes des Forces canadiennes sont déficientes, vétustes, ou les deux
On ne manque pas seulement d’équipement adéquat, mais aussi de pièces de rechange. Cette situation a parfois mené au genre de cannibalisation qu’aucune entreprise privée ni aucun ministère ne sauraient tolérer.
Le Chapitre 4 du
présent rapport contient la liste des capacités dont devra se doter le
ministère de
CHAPITRE 3
Rationaliser l’infrastructure
Au Chapitre 2, le Comité recommandait de consacrer à l’infrastructure et à l’équipement 30 % du budget annuel des dépenses en capital des Forces canadiennes, en raison surtout du regrettable état de détérioration des infrastructures des Forces dans tout le Canada.
Une institution ne peut prospérer si son infrastructure se détériore. Les Canadiens ont besoin, pour les défendre, de personnes compétentes disposant d’un équipement efficace. Mais ces personnes ne seront pas attirées par une carrière militaire ou ne voudront pas rester dans une institution, en l’occurrence les Forces canadiennes, dont les installations tombent en ruines. Et il serait impossible de maintenir en bon état l’équipement le plus efficace qui soit en l’absence de structures appropriées pour l’abriter et permettre son entretien.
Quelque 34 724 biens
immobiliers relèvent de l’autorité du ministère de
Figure
6 – L’âge moyen des immeubles et des travaux sous l’autorité du ministère de
Faute d’argent, le Ministère a de plus en plus de difficulté à entretenir ces biens selon les normes du gouvernement et il doit remettre à plus tard les travaux essentiels d’entretien.
Pourquoi le retard de plus en plus considérable au chapitre du renouvellement des infrastructures constitue-t-il un tel boulet pour les Forces canadiennes? Pourquoi est-il si important de combler le retard sur le plan des dépenses d’infrastructure? Karen Ellis, sous-ministre adjointe (Infrastructure et environnement) du Ministère, l’exprime simplement :
« C'est important parce que c'est un peu comme une voiture. L'entretien préventif permet d'économiser de l'argent et de prolonger la vie du véhicule. Si l'on n'y voit pas pendant le cycle de vie du véhicule, cela entraîne des pannes et des problèmes plus complexes, ce qui fait qu'on finit par payer beaucoup plus pour remplacer des pièces ou pour remplacer le véhicule tout entier. »[70]
Le Ministère n’a pas eu suffisamment d’argent pour procéder à tous les travaux d’entretien préventif prescrits par le Conseil du Trésor pendant des années.
La somme à dépenser, selon les lignes directrices du Conseil du Trésor, pour garder le véhicule en état de fonctionner, s’établit à 2 % de la valeur de remplacement de l’infrastructure nécessaire pour l’entretien et la réparation, ce à quoi il faut ajouter une autre tranche de 2 % aux fins d’une éventuelle réfection[71].
Le Ministère est bien loin d’atteindre ces chiffres. En 2005-2006, selon Mme Ellis, il prévoit un investissement moyen de 1,8 % au chapitre des réfections, mais de seulement 1 % pour l’entretien et les réparations[72].
Une différence d’à peu près
1 % peut sembler modeste, mais ce n’est pas le cas quand on songe à la valeur
des biens immobiliers que doit entretenir le ministère de
|
Plus de 200 millions de dollars de travaux d’entretien, de réparation et de réfection ne sont pas effectués chaque année. |
Ce dernier contrôle en effet 34 724 biens immobiliers dont la valeur de remplacement totale s’élevait cette année à 21,3 milliards de dollars[73]. L’entretien des infrastructures du Ministère, selon les normes du Conseil du Trésor, coûterait environ 852 millions de dollars par année. Le 1 % manquant correspond à plus de 200 millions de dollars de travaux d’entretien et de réparation qui ne sont pas effectués chaque année.
Le montant de la facture du sous-financement entre 2000 et 2004 seulement s’élève à 939 millions de dollars (voir la figure ci-dessous).
Figure 7 – Entre 2000 et 2004 seulement, les budgets d’entretien et de
réfection des infrastructures du MDN étaient à court de 939 millions de dollars
au total. Les données de 2004 sont les plus récentes dont on dispose pour une
année complète. Source : ministère de
Les Forces canadiennes
doivent aujourd’hui non seulement assurer l’entretien normal des
infrastructures, mais aussi compenser des années de négligence. Le gouvernement
doit accorder au ministère de
Rationaliser l’infrastructure
Il n’est pas nécessaire de réparer toutes les infrastructures. Certaines pourraient être éliminées. Les Forces canadiennes sont obligées d’entretenir de trop nombreuses installations à de trop nombreux endroits partout dans le pays.
Le ministre de
Le maintien de bases superflues pourrait être attribuable à l’inertie bureaucratique ou à des pressions politiques. Quoi qu’il en soit, le seul fait de vouloir les garder mine la capacité d’une institution déjà poussée à ses limites de s’acquitter de sa fonction première - protéger les Canadiens, en plus de constituer un gaspillage de fonds publics. Le Comité s’intéressera dans son prochain rapport à l’ampleur de l’infrastructure des Forces canadiennes.
L’infrastructure dans les villes canadiennes
|
OBJECTIFS
DE CONSTRUCTION DES INFRASTRUCTURES DE
§
Revitalisation des
infrastructures de
§ Création d’installations à vocations multiples servant à la fois aux Forces canadiennes et à des organismes comme la police et le service d’incendie. |
Le Comité souhaite que soit réduite l’ampleur de l’infrastructure des Forces canadiennes, mais il appuie aussi l’objectif du gouvernement d’accentuer la présence des Forces dans les villes.
Dans Un Canada diminué,
le Comité en arrivait à la conclusion que les infrastructures de
Le brigadier général Young a expliqué ainsi la situation dans sa région, l’Ontario, où les problèmes d’infrastructure des Forces sont les mêmes que dans le reste du pays :
« Une bonne part de l'infrastructure requise pour appuyer les forces de réserve du SCFT remonte au début des années 1900, lorsque les soldats étaient encore à cheval et que les exercices répétitifs étaient un volet important des tactiques de bataille.
Les manèges construits dans les années 1950 et 1960 étaient conçus de la même manière que les anciens manèges, mais avec les normes de construction de l'époque. La plupart de nos manèges [à l’exception d’une nouvelle installation à Windsor] sont inefficients du point de vue des opérations et de l'instruction.
Le coût de rénovation de ces installations en fonction des normes d'aujourd'hui, pour l'accès sans obstacle ou les systèmes de câblage qu'exigent les ordinateurs, serait extrêmement élevé. »[75]
Le Comité croit que le
gouvernement pourrait atteindre son objectif de réimplantation des Forces
canadiennes dans les grands centres urbains en créant un programme national de
rationalisation et de construction des infrastructures de
Le programme de construction
viserait à créer de nouvelles installations conçues de concert avec les
intervenants locaux. Ces installations seraient idéalement des actifs communautaires
à vocations multiples qui permettraient d’améliorer l’instruction et l’état de
préparation de
Ces installations mixtes devraient constituer la clef de voûte du premier plan de défense du Canada du gouvernement en aidant les Forces canadiennes à consacrer désormais leur attention sur la protection des Canadiens au pays, en axant les efforts de Commandement Canada sur les collectivités et en favorisant la coopération avec les premiers intervenants locaux. L’un des avantages supplémentaires du regroupement de certaines installations nationales et locales serait un meilleur travail d’équipe en cas de crise.
Le Comité recommande :
14. Que le ministère de
15. Que le ministère de
a. regroupe ses vieux manèges;
b. lance un programme
national de construction pour
CHAPITRE 4
Redresser le processus d’acquisition d’immobilisations
Le gouvernement devra
manifestement prévoir beaucoup plus d’effectifs et d’argent s’il a l’intention
de donner suite aux recommandations que formule le Comité dans le présent
rapport. Il faudra également qu’il prévoie beaucoup plus d’effectifs et
d’argent pour mettre en œuvre l’Énoncé de la politique de défense du gouvernement
précédent ainsi que ses propres engagements électoraux. (Le ministre de
Mais plus d’effectifs et plus d’argent n’amélioreront pas la sécurité des Canadiens si on ne corrige pas le processus d’acquisition. À moins d’une réforme du processus, les jeunes hommes et jeunes femmes qui servent dans les Forces canadiennes vont tôt ou tard se buter à un manque de matériel pour faire leur travail, peut-être à leurs risques et périls.
Le gouvernement actuel, le
ministère de
Lorsqu’il a comparu devant le Comité, le 8 mai 2006, le ministre O’Connor a émis un certain nombre d’idées à propos de la réforme du processus d’acquisition d’immobilisations, dont celles de limiter autant que possible la canadianisation et d’éviter tout équipement encore à l’étape du développement[76]. Le Comité souscrit à son point de vue et croit qu’on peut faire plus.
La lenteur proverbiale du processus d’acquisition
Le problème clé – que le Comité a relevé dans le premier rapport – est que le processus d’acquisition est trop lent à transformer un besoin militaire en équipement prêt à l’emploi. Le processus d’approbation et d’acquisition influe sur tous les projets d’immobilisations (pour une description de tout le processus, voir l’Annexe ). Notre attention s’est surtout portée sur les grands projets de l’État (ceux de plus de 100 millions de dollars)[77].
Il faut en moyenne plus de 15 ans pour acquérir l’équipement dans le cadre d’un grand projet de l’État (GPE). Dans l’intervalle, les Forces canadiennes doivent se débrouiller avec ce qu’elles ont. De nombreux équipements sont désuets, ou en train de le devenir, au bout de 15 à 20 ans, de sorte que les Canadiens ne tirent que quelques années d’utilisation optimale d’équipements faits pour durer plus longtemps. La lenteur du processus d’acquisition limite donc la durée d’utilisation des équipements de même que leur utilité (ou capacité). Elle est non seulement dangereuse, mais extrêmement ruineuse.
Pensons au long et tortueux processus de remplacement des vétustes hélicoptères Sea King. Conçus avec la technologie des années 1950 et acquis aux alentours de 1963, ces appareils auraient dû être remplacés il y a des années. Non seulement sont-ils devenus désuets, mais il faut leur consacrer beaucoup trop d’heures d’entretien pour chaque heure de vol.
La
décision de les remplacer aurait dû être prise en fonction des besoins et d’une
analyse intelligente des produits de remplacement. Au lieu de cela, la question
du coût est devenue un enjeu politique dont ont grandement souffert
Il n’y a pas un seul Canadien, à notre avis, qui n’adhérerait à cette intime conviction du Comité :
Qu’attendre 15 ans en moyenne pour de l’équipement important devant être utilisé pour défendre le pays et ses citoyens – souvent dans des situations de vie ou de mort pour les combattants de première ligne – est à la fois ridicule et inadmissible.
Les raisons pour lesquelles les Canadiens ne peuvent attendre 15 ans sont évidentes :
le piètre état et le vieillissement rapide de l’équipement actuel des Forces canadiennes;
le risque accru pour les Canadiens de menaces émanant de la nature et de l’homme;
le devoir de vigilance du Canada envers les combattants de première ligne;
le but affirmé du gouvernement d’accroître la fierté et l’influence du Canada dans le monde.
Le
processus en place – le processus de planification et de gestion de
Le rapport de 2003 du Comité consultatif du ministre sur l’efficacité administrative n’est qu’un des nombreux rapports à condamner le processus d’acquisition[79].
La
haute direction de
La volonté politique : un catalyseur rapide et efficace
La réalisation de la majorité des grands projets prend plus de dix ans, mais il y a des exceptions. Pensons seulement à l’acquisition des CF-18, des véhicules Iltis, des Airbus et des Challengers. L’approbation de leur achat s’est faite rapidement, soit à cause d’une volonté politique ou d’une crise opérationnelle ou de la possibilité d’en obtenir livraison dans des délais très courts. Il est arrivé que tous ces facteurs entrent en jeu, mais le catalyseur principal fut la volonté politique.
Tant de bâtons dans les roues
La lenteur extrême du
processus d’acquisition de matériel militaire existe pour de multiples raisons.
Certaines sont internes au ministère de
L’engorgement interne
1 – On prend trop de temps à fixer les exigences
Le rapport de 2003 du Comité
consultatif du ministre sur l’efficacité administrative de
2 – Les trois cavaliers de l’engorgement
À l’époque où le Ministère n’avait pas d’argent, il a mis en place des processus laborieux pour s’assurer de dépenser judicieusement l’argent dont il disposait. D’où l’existence, à l’heure actuelle, des trois niveaux d’examen par lesquels doit passer un projet avant même d’obtenir l’approbation du ministre. Chacun de ces niveaux contribue à l’engorgement.
3 – Manque d’effectifs chevronnés pour gérer les grands projets
Les grands projets
d’immobilisations sont complexes et il est difficile d’en assurer la gestion.
La tâche devient encore plus ardue lorsqu’il y a pénurie de personnel aguerri
pour s’en charger. Les réductions budgétaires effectuées au ministère de
En avril 2005, dans son
témoignage devant le Comité à titre de directeur général de
« Dans les années 90, nous avons réduit de moitié environ notre capacité de gestion des projets. Cela veut dire que nos experts peuvent traiter la documentation et effectuer les analyses nécessaires. Au milieu des années 90, nous avions pour ce faire 1 600 équivalents temps plein affectés à la gestion des projets, alors qu'aujourd'hui nous en avons environ 800. Nous avons donc moins de personnel pour traiter un plus grand nombre de projets. »[83]
4 – Trop de projets dans l’entonnoir
La longueur de la liste de
l’équipement dont manquent les Forces canadiennes est un autre facteur qui
vient compliquer les choses. Vu l’état de l’équipement actuel, il y beaucoup
plus de projets aux besoins concurrents que de fonds disponibles. La haute direction du ministère de
Si elles disposaient de plus d’argent et d’effectifs plus nombreux, les Forces pourraient accroître le nombre d’acquisitions simultanées. S’il disposait de plus d’argent, le Ministère pourrait appliquer des solutions novatrices avoir recours à des entrepreneurs du secteur privé, par exemple pour augmenter sa capacité de gestion des acquisitions.
Le Comité recommande :
16. Que le Ministère retienne à contrat les services de personnel d’expérience du secteur privé pour augmenter rapidement sa capacité de gestion des projets.
L’engorgement externe
1 – Les priorités non militaires influent sur les achats du matériel militaire
La paperasserie administrative ne représente toutefois qu’un aspect du problème. Ces autres ministères interviennent pour s’acquitter des obligations de leur mandat, ce qui peut avoir très peu sinon rien à voir avec le besoin de doter les militaires du matériel nécessaire pour leur permettre de faire leur travail.
Le
Comité (comme il l’a mentionné dans
Le Conseil du Trésor supervise le processus des dépenses gouvernementales.
Travaux publics et Services gouvernementaux cherche à optimiser les ressources.
Industrie Canada s’intéresse à la concurrence commerciale et aux retombées régionales.
Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien défend les intérêts des Premières nations.
L’Agence de promotion économique du Canada atlantique défend les intérêts de la côte Est.
Le ministère de
L’Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec défend les intérêts du Québec.
Et ainsi de suite. Ce sont toutes des institutions qui ont leur raison d’être et qui s’acquittent du mandat qui leur a été confié. Mais lorsque vient le temps de fournir aux forces armées canadiennes les outils nécessaires pour défendre le pays, elles oublient souvent que la forêt de la sécurité nationale du Canada est plus importante que les arbres que représentent les mandats individuels.
Le Comité recommande :
17. Que le gouvernement élimine le dédoublement
des niveaux d’approbation entre le ministère de
2 – Beaucoup trop de cuisiniers
Le
ministère de
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
Conseil du Trésor, Industrie Canada
Justice Canada
Industrie Canada
Bureau du Conseil privé
Patrimoine canadien
Agence de promotion économique du Canada atlantique
Ministère de
Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec
Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien
D’autres ministères suivant la nature du projet
En soi, la lourdeur bureaucratique qui résulte de l’organisation de consultations, réunions et conférences pour en arriver à un consensus est parfois contraignante.
3 – Un accroissement des restrictions : une réaction impulsive aux scandales
Bon nombre des consultations et délibérations relatives au processus d’acquisition d’immobilisations découlent de l’obligation du gouvernement de s’assurer que les Canadiens sont bien servis lorsqu’on dépense l’argent des contribuables. Il s’agit d’un but tout à fait louable. Toutefois, le Comité croit que le système d’approvisionnement du gouvernement du Canada compte aujourd’hui tellement de freins et contrepoids qu’il a cessé de fonctionner efficacement en vue de l’acquisition d’équipement militaire.
Le système qui a vu le jour dans le sillage du plus récent scandale semble reposer sur l’idée que la plupart des gens sont malhonnêtes et que seule la réglementation peut les empêcher de gaspiller ou de voler les deniers publics. En traitant chacun comme un voleur en puissance – au lieu de sévir contre les gens malhonnêtes quand on s’aperçoit de leurs méfaits – on risque de paralyser le processus gouvernemental. Les institutions militaires ne peuvent pas fonctionner efficacement dans l’intérêt des Canadiens si elles sont paralysées.
Les freins et contrepoids sont vitaux pour maintenir la confiance du public envers le gouvernement. Toutefois, l’acquisition de l’équipement militaire essentiel est cruciale pour protéger les Canadiens et défendre leurs intérêts. Cette surabondance de freins et contrepoids retarde tellement la livraison de certains équipements militaires que, souvent, lorsque ceux-ci arrivent enfin, ils ne sont plus nécessaires ou ne conviennent tout simplement plus.
Presque tous les gens au gouvernement sont des fonctionnaires honnêtes qui cherchent à faire ce qu’il y a de mieux pour leurs concitoyens. L’obligation de rendre compte est un bon chien de garde, mais le bon sens aussi. Le Comité croit qu’une moins grande réglementation – conjuguée à une politique d’application stricte à l’endroit des contrevenants – permettra la reddition des comptes nécessaires pour bien servir l’intérêt public.
Pourquoi les dépenses militaires devraient-elles être assujetties à moins de freins et contrepoids que les autres dépenses gouvernementales?
Pour les raisons suivantes :
Le sort de personnes servant leur pays en dépend.
L’équipement dont la livraison est ainsi retardée peut très bien ne plus convenir lorsqu’on le reçoit.
Les décisions concernant l’acquisition d’équipements appropriés sont suffisamment complexes sans les compliquer encore davantage à l’aide de processus non militaires.
Le ministère de
Autres complexités que présente l’acquisition de capacités militaires
Un autre facteur qui n’a rien à voir ni avec le gouvernement ni avec le Ministère ajoute à la complexité de l’acquisition de matériel militaire. Il s’agit de la nature même de l’industrie de la défense. En raison de la capacité de l’industrie canadienne, du rythme de l’innovation technologique et de l’envergure des projets, les achats militaires ne peuvent se comparer à la plupart des autres acquisitions.
1 – La capacité de l’industrie canadienne
La capacité de l’industrie de la défense du Canada n’est pas très imposante à l’échelle internationale. Il y a des choses que le Canada ne fabrique tout simplement pas. Prenons les avions de chasse. Il y a des décennies que nous n’en construisons plus. Cette situation limite donc les options qui s’offrent au gouvernement lorsqu’il souhaite acquérir de l’équipement militaire fabriqué ici au pays. Un nombre relativement peu élevé de grandes entreprises domine cette industrie sur la scène mondiale et il nous faut souvent nous approvisionner auprès d’elles, à l’extérieur du Canada.
2 – Le rythme de développement
Le rythme rapide des changements et innovations qui surviennent dans l’industrie mondiale de la défense peut souvent devancer notre capacité à acquérir rapidement l’équipement nécessaire.
3 – L’envergure des projets
Il faut du temps pour concevoir et fabriquer des pièces d’équipement complexes. Le processus d’achat peut souvent être raccourci, mais le Comité reconnaît qu’il n’est pas toujours possible d’acquérir la bonne pièce d’équipement quelques mois – ou même quelques années – après la découverte d’un besoin.
Les solutions
Le processus d’approvisionnement militaire pourra-t-il jamais être simple et rapide? Non. Cependant, le gouvernement devrait chercher de manière urgente à corriger les lacunes des Forces canadiennes sur le plan des immobilisations.
Le Comité croit que l’objectif final devrait être la création d’un système d’approvisionnement où le délai normal d’acquisition de l’équipement voulu serait de cinq ans et non de quinze. Voici sept étapes qui devraient nous permettre d’atteindre cet objectif :
1 – Dénoncer les ingérences politiques
Le processus d’approvisionnement est si lent qu’un projet peut facilement devenir la cible des politiciens. Le projet d’acquisition sur une période de 15 ans qui était une priorité au départ pour un gouvernement peut un jour être victime d’un ou même de deux gouvernements subséquents qui sont à la recherche d’argent pour d’autres causes.
L’ingérence politique est une composante inévitable des achats militaires. Les politiciens tiennent toujours compte des besoins de leurs électeurs, mais ils devraient être tenus responsables chaque fois qu’ils prennent une décision qui manque de vision et qui compromet l’efficacité à long terme de nos militaires. ,
Il faut aux Canadiens une direction politique éclairée. Ils n’ont que faire des promesses électorales à la légère qui peuvent rapporter des votes dans une circonscription particulière, mais qui minent la sécurité des Canadiens.
La planification et
l’acquisition du matériel de défense constituent déjà un processus suffisamment
difficile sans qu’elles soient soumises aux ingérences des politiciens.
Protéger nos citoyens et fournir aux jeunes hommes et femmes qui acceptent de
défendre notre pays l’équipement dont ils ont besoin devraient constituer une
entreprise qui transcende
Le Comité est d’avis que l’un des problèmes dans ce cas-ci est souvent l’absence d’une réflexion rigoureuse au moment d’élaborer le programme d’un parti en matière de défense et de sécurité. Il ne faudrait pas que la politique de la défense nationale soit esquissée à la hâte sur une serviette de papier à mi-chemin d’une campagne.
Le Comité examinera cette question de plus près dans son prochain rapport.
2 – Créer un financement stable à long terme
La presque totalité des
fonds dont dispose le ministère de
Les restrictions budgétaires symboliques imposent des coûts cachés aux planificateurs et des coûts réels pour ce qui est des contrats déjà existants. Des projets s’étirent sur des périodes inutilement longues ou se font trop longtemps attendre.
Cette situation est en
partie inévitable. Le ministère de
Le Comité a constaté que les Forces canadiennes sont en train d’élaborer un Plan des capacités de défense afin de pouvoir s’acquitter des missions qui leur sont assignées par le gouvernement. Ce document leur servira de guide pour l’acquisition de l’équipement nécessaire au cours de la prochaine décennie.
L’examen et l’adoption par
les grands partis politiques au Parlement du Plan des capacités de défense, à
titre de guide pour le ministère de
Le Comité examinera cette question de plus près dans son prochain rapport.
3 – Réduire le nombre de projets qui doivent être examinés par le reste du gouvernement
Le droit légitime du
gouvernement de scruter le processus d’acquisition du ministère de
Le nombre d’obstacles que le
Ministère doit franchir avant de pouvoir acquérir une pièce d’équipement majeur
devrait être réduit. Or, l’un des moyens dont on dispose pour ce faire est de
hausser le montant des dépenses que le ministre de
Le pouvoir de dépenser du
ministre de
Le Comité consultatif du
Ministre sur l’efficacité administrative a recommandé que le ministre de
Ce serait un pas dans la bonne direction, mais un pas bien timide.
Un pouvoir de dépenser insuffisant pour un portefeuille aussi important
Le Comité estime que même à
60 millions de dollars, le pouvoir de dépenser du ministre de
Selon le Rapport sur les plans et les priorités 2005‑2006
du ministère de
Si le pouvoir de dépenser du Ministre était majoré à 60 millions, trente-sept de ces projets devraient toujours être négociés avec la bureaucratie gouvernementale. Toutefois, si on faisait passer ce pouvoir de dépenser à 500 millions de dollars, seulement dix projets ne relèveraient plus de la compétence du Ministère.
|
L’impact d’une augmentation du pouvoir de dépenser du Ministre sur les grands projets
|
|
|
Pouvoir de dépenser du Ministre |
Nombre de projets devant être approuvés en dehors du Ministère |
|
30 millions $ (pouvoir actuel) |
49 |
|
60 millions $ (pouvoir proposé par le Comité consultatif du Ministre sur l’efficacité administrative de 2003) |
37 |
|
500 millions $(pouvoir proposé par notre Comité) |
< 10 |
L’idée que le pouvoir de dépenser du Ministre puisse passer de 30 ou 60 millions à 500 millions de dollars en fera certainement sourciller quelques-uns. Cette majoration signifiera que plusieurs projets actuellement définis comme des grands projets de l’État – c’est‑à-dire nécessitant l’approbation du Cabinet – relèveraient dorénavant de la compétence exclusive du Ministre, ce qui réduirait la surveillance exercée par le Cabinet sur ces projets.
D’autres ministres à la tête
de ministères qui dépensent eux aussi de fortes sommes n’ont peut-être pas
besoin d’un pouvoir de dépenser aussi élevé, parce que leurs dépenses sont
autorisées par la loi et qu’ils n’ont pas à solliciter constamment l’approbation du Cabinet. Les
dépenses de
Cette majoration du pouvoir de dépenser du Ministre est nécessaire et elle a trop tardé. Les seuils établis pour définir les grands projets de l’État sont arbitraires et doivent être revus. Ainsi, le seuil de 100 millions de dollars qui est au cœur de la définition des grands projets de l’État est le même depuis plus d’une décennie, malgré la croissance de l’économie canadienne et de l’inflation, et le déclin relatif du pouvoir d’achat[86].
Le ministre de
Le Comité recommande :
18. Que le gouvernement fasse passer à 500 millions de dollars
a)
le pouvoir de dépenser du ministre de
b) le seuil budgétaire pour les projets qui doivent être soumis à l’examen du Cabinet, c’est-à-dire les grands projets de l’État, ayant trait à la défense.
4 – Reconnaître la capacité de l’industrie canadienne et ne pas utiliser les Forces canadiennes comme outil de création d’emplois dans les régions
Le gouvernement devrait reconnaître que l’industrie canadienne ne dispose pas de l’expertise ou des moyens voulus pour réaliser toutes sortes de projets militaires futurs.
Les gros avions dont nous recommandons l’acquisition pour le transport stratégique des troupes constituent un bon exemple. L’éventuel remplacement des chasseurs CF‑18 en est un autre.
Les Forces canadiennes ne peuvent aider à garantir la sécurité des Canadiens que si elles sont en mesure d’acquérir le bon équipement, peu importe où il est fabriqué.
On pourra toujours négocier des ententes prévoyant l’achat de certaines composantes des grandes pièces d’équipement auprès d’entreprises canadiennes. Ces possibilités devraient bien sûr être exploitées à moins que ces achats n’entraînent des reports dans les échéanciers ou ne se révèlent beaucoup plus coûteux.
Acheter de l’équipement standard lorsque c’est possible : Or, la façon la plus rapide et la plus rentable pour le gouvernement de fournir aux Forces l’équipement dont elles ont besoin est d’acheter de l’équipement standard disponible à l’échelle internationale. Il est extrêmement rare que les militaires canadiens aient besoin d’un équipement différent de celui qu’utilisent nos alliés.
Ne pas se servir du MDN pour le développement économique : Il existe d’excellentes raisons de verser des subventions fédérales pour développer la capacité industrielle du Canada et aider les économies des régions défavorisées. Toutefois, ce sont là des mesures qui ne devraient pas relever de l’approvisionnement militaire. La sécurité nationale d’un pays est plus importante que son développement économique. Sans sécurité nationale, il ne peut y avoir de développement économique.
Même lorsque le Canada dispose de l’expertise voulue pour fournir les capacités dont le gouvernement a besoin, le Comité doute que l’industrie canadienne puisse réaliser aussi rapidement et efficacement que d’autres fournisseurs tous les projets qui sont requis[88].
5 – Comprendre les limites de l’industrie mondiale de la défense
Dans des circonstances idéales, c’est‑à-dire dans une industrie où la concurrence est parfaite, un certain nombre d’entreprises différentes peuvent se faire concurrence pour fournir une pièce d’équipement donnée.
Malheureusement, l’industrie propre à plusieurs secteurs de la défense n’est pas parfaitement concurrentielle et il arrive souvent qu’il n’existe pas une myriade d’options pour combler les besoins des Forces canadiennes.
On n’acquiert pas une capacité militaire comme on achète un ordinateur personnel, c’est‑à-dire en choisissant entre un appareil de marque Dell, IBM, Compaq ou Macintosh. Souvent, une seule entreprise fabrique l’équipement spécifique dont les Forces ont besoin pour s’acquitter du mandat que leur confie le gouvernement.
Cette situation soulève toutes sortes de problèmes pour les processus d’approvisionnement gouvernementaux. Afin de tenter d’être le plus transparent possible, le gouvernement cherche habituellement à faire jouer la concurrence afin de s’assurer que les contribuables en obtiennent pour leur argent. Toutefois, cette concurrence peut ne pas être toujours possible. Même si cela mécontente habituellement l’industrie de la défense et suscite l’opposition d’autres ministères, il est souvent tout à fait logique, dans les circonstances, d’avoir recours dès le départ à un fournisseur exclusif pour certains projets d’approvisionnement de la défense.
6 – Acheter d’occasion lorsque cela est pratique
Le gouvernement devrait envisager d’acquérir de l’équipement d’occasion auprès de nos alliés lorsque cela est approprié.
Ce choix peut paraître controversé étant donné les problèmes entourant l’acquisition des sous-marins de classe Victoria. Toutefois, cette acquisition ne devrait pas jeter le discrédit sur le principe des achats de seconde main.
En dépit des problèmes, l’acquisition de ces sous-marins s’est révélée rentable pour le Canada (voir l’Annexe IX).
L’acquisition d’équipement d’occasion, lorsqu’elle est réalisée correctement, constitue une manière valable et économique d’équiper rapidement les Forces armées.
Le Comité croit que le gouvernement doit tirer des leçons de la sous-acquisition :
1. Ne choisir que de l’équipement qu’un autre pays utilise toujours
L’un des principaux problèmes dans le cas des sous-marins de classe Victoria, c’est qu’ils n’étaient déjà plus opérationnels et avaient en fait été mis en gardiennage quand on les a achetés. Lorsqu’on achète de seconde main, on doit s’assurer que l’équipement est opérationnel. Il faudrait prévoir pour cela la livraison de l’équipement à la base canadienne par le vendeur.
2. Traiter un achat de seconde main comme une nouvelle acquisition
L’achat de matériel « usagé » peut s’avérer difficile, surtout pour de vastes systèmes complexes, si l’on ne fait pas preuve de la rigueur utilisée à toutes les étapes d’une nouvelle acquisition. Il faut prendre les arrangements nécessaires en ce qui concerne les services et le matériel d’appoint pour que le transfert au nouveau « propriétaire », en l’occurrence le Canada, se fasse sans heurts.
Le
projet d’achat de sous-marins n’a pas été géré de la même manière que d’autres
grands projets de
Pour une raison ou pour une autre, le programme des sous-marins n’a pas bénéficié des efforts de logistique et de soutien intégrés qui ont contribué à l’entrée en service relativement sans heurts des navires de classe HALIFAX. Le Canada n’a pas acheté une quantité suffisante de pièces de rechange de toutes sortes et n’a pas négocié la prestation par l’industrie des services d’appui nécessaires (lesquels n’étaient même pas offerts dans certains cas), ce qui explique les problèmes qu’ont connus les unités d’appui matériel lorsque les navires ont été mis à l’eau après leur canadianisation.
3. Réduire la canadianisation au minimum
Un facteur important qui retarde la pleine utilisation des sous-marins de classe Victoria est notre insistance à modifier les bâtiments, principalement leurs systèmes d’armes et de communication, à l’aide de pièces canadiennes. Ce processus de canadianisation fait partie de toute acquisition (et l’on s’y attendait lorsque le gouvernement a acheté les sous-marins).
L’adaptation en fonction des spécifications canadiennes peut nécessiter beaucoup de temps et d’argent. Il arrive rarement que les Forces canadiennes aient besoin de matériel que l’un de nos alliés ne possède pas déjà ou ne fabrique pas. Le Comité est d’avis qu’il faudrait, de manière générale, réduire la canadianisation au minimum. Optons pour la canadianisation si c’est nécessaire, mais pas n’optons pas nécessairement la canadianisation.
PARTIE IV
Être outillé pour faire le travail
On soutient, dans les précédents chapitres, que les Forces canadiennes ne peuvent pas offrir au gouvernement suffisamment d’options pour faire face à des crises au pays ou à l’étranger en raison d’un manque de ressources humaines et financières.
Qu’entend-on au juste par suffisamment d’options? Le nouveau gouvernement nous en a déjà donné une définition raisonnable. Il déclare avoir besoin des ressources nécessaires pour a) s’acquitter des missions prévues dans l’Énoncé de la politique de défense et b) remplir les engagements supplémentaires qu’il a pris pendant la dernière campagne électorale, lesquels sont exposés au Chapitre 2. Le Comité est globalement d’accord avec cette évaluation des besoins.
Le ministre de
Ce document s’annonce prometteur. Si le ministre donne suite à son projet, les Forces canadiennes et les Canadiens auront pour la première fois dans l’histoire récente une idée claire de ce qu’il faut faire et des ressources nécessaires.
Le Comité a déterminé ce qu’il estime devoir figurer dans cette liste des tâches essentielles. Dans le présent chapitre, il indique les ressources qui doivent selon lui être améliorées ou acquises pour permettre l’accomplissement de ces tâches.
L’argent n’est pas là
Avertissement : Ni les recommandations qui suivent ni la vision censée sous-tendre le plan des capacités de défense ne sont réalisables dans le cadre du financement actuel ou des propositions de financement annoncées à ce jour par le gouvernement du Canada.
Autre observation : Bien que ce chapitre traite essentiellement des insuffisances du matériel, les dépenses qu’il faudra engager pour y remédier ne représentent qu’une partie de l’argent dont auront besoin les Forces canadiennes, notamment au titre des frais de personnel.
Nos forces armées ont besoin d’un matériel moderne, mais il leur faut aussi un personnel qui sache l’utiliser et l’entretenir.
|
HYPOTHÈSES DE BASE
Pour déterminer les outils dont auront besoin les Forces canadiennes, le Comité suppose que le gouvernement doit et va :
- doter les Forces canadiennes d’un effectif autorisé de 90 000 membres; - remédier aux graves insuffisances financières en matière d’équipement et d’infrastructure; - accroître la mobilité stratégique des Forces; - s’atteler résolument à la transformation.
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Et si nos hypothèses ne tiennent pas? Priorité aux priorités
Le Comité indique ci-dessous tout ce qu’il estime nécessaire aux Forces canadiennes pour accomplir les tâches qui leur reviennent. Mais ce n’est pas aux comités sénatoriaux qu’il incombe de décider si ces besoins seront comblés, mais bien au gouvernement. Or la réalité est que, si l’on ajoute les engagements que l’ancien gouvernement a pris pour rétablir les Forces canadiennes à ceux de son successeur, l’argent que nous jugeons nécessaire va manquer.
Plusieurs options s’offrent au gouvernement. La première, bien sûr, consisterait à reconnaître la validité de nos arguments et à débloquer l’argent nécessaire.
Toutes les autres options sont par définition imparfaites. Si le gouvernement s’en contente, il ferait bien d’y regarder à deux fois car les erreurs risquent d’être tragiques.
La voie des compressions de coûts
Au lieu de rogner à la marge, le gouvernement pourrait décider de supprimer l’une ou l’autre des capacités coûteuses comme les avions de chasse, les hélicoptères de transport lourds ou les avions de transport stratégique.
Il s’en trouve pour soutenir que le Canada pourrait se passer de tout cela. Ils raisonnent ainsi : les petits pays comme le Canada doivent admettre que leur participation aux grandes opérations à l’étranger se fera probablement dans le cadre d’une coalition. Or, au sein d’une coalition, il n’aurait pas à utiliser des ressources qu’il n’a pas ou qu’il emploie ailleurs grâce aux ressources mises en commun.
Suivant une version moins radicale de cet argument, le Canada n’a pas vraiment grand-chose à faire pour se défendre parce que les États-Unis viendront toujours à son secours. Bien entendu, cette dépendance a un prix : la souveraineté.
Le prix à payer pour continuer de compter sur les ressources de nos alliés est la dépendance excessive envers les alliés qui caractérise la politique de défense canadienne depuis trop d’années déjà.
En termes simples et pratiques, cette dépendance excessive peut s’avérer extrêmement dangereuse. Dans toute situation donnée, il risque de ne pas y avoir suffisamment de ressources pour tous. Qui a le plus de chances de les obtenir en cas d’urgence? Le pays qui les fournit? Ou celui qui les emprunte?
Prenons le cas de l’Afghanistan en ce moment. Les troupes canadiennes comptent sur la coalition pour deux éléments essentiels de leur puissance de combat : la mobilité opérationnelle aérienne (les hélicoptères nécessaires pour se rendre au combat et en revenir, réagir aux crises et évacuer les blessés) et l’appui aérien opérationnel (avions de chasse, bombardiers, hélicoptères d’assaut).
Dieu merci, cette dépendance n’aurait pas eu pour effet jusqu’ici de laisser nos troupes en plan dans des situations difficiles. Mais il convient de noter que le Canada est le seul pays à déployer des troupes considérables en Afghanistan sans pouvoir assurer lui-même leur couverture aérienne.
Le chef d’état-major de la défense a déclaré clairement qu’il estimait urgent pour le Canada d’acquérir ses propres hélicoptères à capacité d’emport moyenne ou élevée afin d’assurer sa propre mobilité opérationnelle aérienne. Le Comité est entièrement d’accord avec lui.
À l’avenir, le Canada ne devrait pas déployer de troupes dans des circonstances pareilles sans ce genre d’appui. Le Comité traitera plus à fond de cette question dans son prochain rapport.
Bien sûr, certains outils sont plus essentiels que d’autres. Ils doivent résister à toutes les réductions de dépenses militaires optimales auxquelles pourrait procéder le gouvernement. Celui-ci devrait se donner pour priorité urgente d’acquérir ou de remplacer cette année les six capacités suivantes :
1. transport aérien stratégique : le Canada a besoin d’un véritable avion de transport au long cours;
2. transport aérien tactique : il faut remplacer le Hercules C-130;
3. aéronefs de recherche et de sauvetage à voilure fixe;
4. mobilité opérationnelle : il y a un urgent besoin d’hélicoptères moyens;
5. mobilité et ravitaillement de la flotte : faire l’acquisition des navires de soutien interarmées;
6. soutien logistique de l’armée : il faut de nouveaux camions moyens.
L’importance de chacun de ces équipements est expliquée ci-après.
Si le gouvernement n’est pas disposé à progresser vers le niveau de financement de 25 à 35 milliards de dollars recommandé par le Comité, le mieux qu’il pourrait faire serait d’éliminer certaines capacités. Non pas les réduire, mais les éliminer. Si deux équipements doivent sauter, que ce soient les suivants :
1. les brise-glace navals armés (il en sera question dans le prochain rapport du Comité);
2. les véhicules à effets multimission;
3. le « Big Honking Ship »;
4. les systèmes de canon mobiles.
CHAPITRE 1
Marine
Changements de cap :
Donner plus de profondeur à
L’Énoncé
de la politique de défense du Canada précise que
En se limitant à un seul groupe opérationnel à haut niveau de préparation, le gouvernement ferait le pari que s’il est engagé ailleurs, des navires à disponibilité normale pourront réagir aux autres crises susceptibles d’éclater.
C’est un pari risqué. Le Comité estime qu’en se limitant à un seul groupe opérationnel à disponibilité élevée, le Canada ne disposerait pas d’une capacité d’intervention d’urgence en rapport avec sa taille et ses responsabilités planétaires.
Comme
Si le Canada disposait de deux groupes opérationnels à disponibilité élevée, l’un d’entre eux serait capable d’intervenir si l’autre était déjà déployé.
Il n’est guère logique de maintenir forcément sur une des deux côtes un seul groupe opérationnel à disponibilité élevée alors qu’il existe une chance sur deux pour que l’urgence survienne à proximité de l’autre côte.
Selon le Comité, la possibilité à moyen ou à long terme d’instabilité sur le pourtour du Pacifique ─ question dont il traitera plus à fond dans son prochain rapport ─ n’est qu’un des scénarios pouvant nécessiter le déploiement rapide du groupe opérationnel à disponibilité élevée. Qu’arriverait-il s’il se trouvait alors sur la côte est, voire même à l’étranger? Le gouvernement serait limité dans ses options.
Il faut compter jusqu’à deux
semaines pour déplacer un groupe opérationnel d’un littoral à l’autre, un
périple de plus de
Le Comité estime que, bien qu’un second groupe opérationnel à disponibilité élevée mobilise des navires, des effectifs et des fonds supplémentaires, il est impératif que le gouvernement en amorce la planification et la création le plus tôt possible.
Le Comité recommande :
19. Que le ministère de
Remplacer nos destroyers, moderniser nos frégates
Dans son dernier rapport, Un Canada diminué, le Comité faisait
observer que les principaux navires de guerre de
Depuis 1990, le Canada a
déployé à plusieurs reprises des navires de guerre à l’appui d’opérations
maritimes lancées par les alliés ou l’ONU pour faire respecter des sanctions
dans le golfe Persique,
Les missions d’interdiction de ce genre consistent à localiser et à intercepter des navires marchands et à les arraisonner au besoin pour vérifier leurs livres, leur situation et leur chargement.
Un exemple évident :
l’opération Apollo menée en 2001-2003 contre le terrorisme au Proche-Orient.
Les frégates et les destroyers canadiens sont le principal moyen dont dispose le gouvernement pour :
assurer la souveraineté du Canada dans ses eaux territoriales;
vaincre des ennemis en mer;
garantir un appui-feu aux troupes déployées à terre;
interdire à distance de nos côtes des navires pouvant transporter des armes de destruction massive, des terroristes, des immigrants illégaux, des stupéfiants ou des personnes et des marchandises infectées de maladies virulentes;
imposer des sanctions aux États hors-la-loi;
éliminer la piraterie le long des voies maritimes internationales;
participer au maintien de la paix dans les eaux contestées.
Il aurait fallu remplacer les destroyers il y a longtemps
Le Canada a absolument besoin de destroyers pour commander un groupe opérationnel national ou de coalition. Cette capacité est largement admirée et appréciée par nos alliés et devrait l’être par les Canadiens. Sans elle, les marins que nous dépêchons dans les zones de conflit se trouveraient toujours sous commandement étranger.
Le Comité estime que l’on a grandement intérêt à constituer une classe unique de bâtiments de combat en remplacement des destroyers et des frégates. Les frais d’exploitation, d’entretien et d’entraînement s’en trouveraient grandement réduits.
À ce problème nous proposons
deux solutions : a) accélérer le développement de la classe unique de
bâtiments de surface; et b) envisager l’acquisition temporaire de destroyers
déjà employés par nos alliés comme les destroyers de
La revalorisation des frégates doit se faire dans les délais
Pour les frégates de
patrouille de
Figure 8 – Le tableau ci-dessus montre
l’actuel calendrier de refonte du Projet de prolongation de la durée de vie des
frégates. La disponibilité des navires sera considérablement réduite pendant la
refonte ainsi que les croisières d’endurance. (Source : Ministère de
Le Projet de prolongation de la durée de vie des frégates est valable, mais il doit être suivi de près. Il devrait être mené à bien le plus rapidement possible sans les délais qu’ont connus les programmes de modernisation des avions de patrouille maritime Aurora et des chasseurs CF‑18 (voir la page 151). À cause du fractionnement de ces programmes en plusieurs contrats, les avions sont restés hors service plus longtemps que nécessaire, ce qui a réduit les options dont disposait le gouvernement pour patrouiller l’espace aérien et intercepter les menaces.
Le Comité n’a rien relevé qui lui permette de croire qu’on compte procéder par bonds et sauts semblables dans le cadre du Projet de prolongation de la durée de vie des frégates. Il ne le faut surtout pas. Défense différée est défense refusée.
Le Comité recommande :
20. Que les Forces canadiennes accélèrent le
projet de classe unique de bâtiments de combat en remplacement des
destroyers de
21. Que les Forces canadiennes mènent à bien le Projet de prolongation de la durée de vie des frégates le plus efficacement possible afin de maintenir au minimum la réduction de capacité des Forces.
Ravitaillement de la flotte et mobilité stratégique
L’Énoncé de la politique de défense exige que les Forces canadiennes puissent déployer des forces armées n’importe où dans le monde. Il faut pour cela être en mesure de déplacer des personnes et des équipements sur de grandes distances.
Dans le rapport 1, le Comité a constaté que les Forces sont passées de trois à deux vieux navires de ravitaillement et qu’elles souffrent d’une insuffisance générale de capacité de transport stratégique. Étant donné l’Énoncé de la politique de défense, il faudrait remédier rapidement à ces deux problèmes.
Ravitaillement de la flotte =
Remplacement des AOR de
On projette d’acquérir trois navires de soutien interarmées (NSI) en remplacement des deux pétroliers ravitailleurs d’escadre (AOR) vétustes[92] actuellement utilisés pour approvisionner la flotte et transporter des denrées alimentaires, du carburant, des munitions, des installations médicales/dentaires et de l’eau. Après 36 ans de service en moyenne, ils tirent à la fin de leur vie utile.
Les NSI sont censés remplacer ou surpasser les capacités des AOR. Ils nécessiteraient un équipage moins nombreux, pourraient transporter une quantité limitée d’équipements à roues et assureraient une certaine mesure de commandement et de contrôle aux forces déployées à terre.
Il est louable de chercher à remplacer les AOR, mais le Comité trouve deux choses à redire au plan actuel : le rythme des progrès est trop lent et le nombre de navires qu’on veut acquérir est insuffisant.
Le Ministère prévoit actuellement prendre livraison du premier NSI en 2012 et atteindre la capacité initiale d’exploitation en 2013[93]. D’ici là, les AOR auront en moyenne 50 ans d’âge.
Le Ministère ne prévoit pas accorder le contrat de construction avant 2008 au plus tôt ─ ce qui suppose qu’il n’y aura pas de retard dans un processus gouvernemental d’approbation et d’acquisition sujet à des retards. Le délai de 2008 est trop long. Il faudrait faire preuve d’ingéniosité pour accélérer la livraison.
En outre, l’acquisition de
trois navires seulement ne donnera pas au gouvernement la flexibilité
nécessaire pour accomplir toutes les missions pouvant être à tout moment
importantes pour le pays. Si
Nous en avons eu la preuve pas plus tard que l’automne dernier. Aucun des deux AOR vieillissants – un sur chaque côte – n’a pu être déployé dans le cadre des opérations de secours consécutives à l’ouragan Katrina parce que leur état de préparation était réduit en raison de travaux de refonte prévus.
Les AOR sont parfaits pour l’aide aux sinistrés. En 1992, par exemple, le NCSM PROTECTEUR a livré des secours à Miami, en Floride, et dans les Bahamas, après le passage de l’ouragan Andrew[94].
Si le NCSM PRESERVER, l’AOR de la côte est, n’a pas fait partie du contingent canadien dépêché sur la côte américaine du golfe du Mexique, c’est parce qu’il venait de sortir de refonte lorsque Katrina a frappé et qu’il était encore en phase d’essais. S’il avait été disponible, il aurait sans doute été mobilisé comme l’a été le NCSM PROTECTEUR après l’ouragan Andrew[95].
C’est au tour du NCSM PROTECTEUR de subir une refonte prévue, ce qui amputera les Forces canadiennes de cette capacité sur la côte ouest.
Mais même si les trois NSI dont l’acquisition est prévue amplifient la compétence des Forces canadiennes (les rôles qu’elles peuvent remplir) et leur capacité (la fréquence à laquelle elles peuvent les remplir), le Comité n’est pas convaincu qu’ils offriront au gouvernement toute la souplesse voulue pour intervenir efficacement en temps de crise. Avec trois navires, les Forces devront régulièrement faire passer l’un d’entre eux d’un littoral à l’autre pour ne pas laisser un littoral à découvert lorsque le navire qui y est affecté a besoin de travaux d’entretien importants.
En outre, le Comité croit que le besoin de navires de type NSI s’est accru depuis l’annonce du projet. La capacité de transport maritime expéditionnaire censée être requise par le plan des capacités de défense s’ajoute à l’intention annoncée par le gouvernement d’acquérir trois NSI. Cette nouvelle capacité exigera l’appui d’un navire de type NSI. Par ailleurs, si le gouvernement accepte la recommandation du Comité concernant le maintien d’un groupe opérationnel à disponibilité élevée sur chaque côte (voir la page 85), il faudra maintenir sur chaque côte un NSI à disponibilité élevée.
Il ne suffira pas de trois navires, quel que soit le type, pour qu’il y en ait toujours un de disponible sur chaque côte. Il en faut au moins quatre. Compte tenu des calendriers de maintenance de la flotte, il y en aura à peu près toujours un d’indisponible.
Le Comité pense que trois
NSI limitent la flexibilité du gouvernement et ne suffisent tout simplement pas
à
Le Comité recommande :
22. Que le Ministère acquière assez de capacités pour avoir en tout temps au moins un navire de soutien interarmées de disponible sur chaque côte.
23. Que le gouvernement fournisse au Ministère les ressources nécessaires pour acquérir quatre navires de soutien interarmées aussi rapidement que possible en vue d’une première livraison d’ici 2010.
Transport maritime stratégique = « Big Honking Ship »
En plus du remplacement des pétroliers ravitailleurs d’escadre, l’Énoncé de la politique de défense, on l’a vu dans la section précédente, prévoit l’acquisition d’un gros navire capable d’assurer des capacités de transport stratégique supérieures à celles des NSI.
Comme il est d’accord qu’il faut accroître la mobilité des Forces canadiennes, le Comité croit que le gouvernement devrait leur donner les moyens d’acquérir la capacité d’embarquer, de transporter, de déployer et de récupérer par air et par mer un grand nombre de troupes avec leurs équipements, leurs véhicules et autres cargaisons.
Aucune plate-forme ne peut
actuellement accomplir cette tâche comme il faut. Le NSI joue un rôle
différent. Il ne faut pas penser qu’il suffira que les NSI aient chacun
Le gros navire en question est qualifié tantôt de porte-avions miniature (ce qu’il n’est pas) tantôt de « Big Honking Ship » (ce qu’il serait sûrement).
Peu importe le nom, les Forces canadiennes ont besoin d’un navire plus gros qu’un NSI si elles veulent intervenir efficacement dans des États côtiers non viables ou en déroute. Ce navire pourrait soutenir les forces déployées à terre dans les zones littorales et, en s’en portant acquéreur au lieu de le louer, le gouvernement éviterait des situations comme celle du GTS Katie[97].
Les Forces ne font que commencer à examiner leurs besoins opérationnels à cet égard.
Rien n’indique que le gouvernement prévoie en l’occurrence faire concevoir un navire proprement canadien, ce dont se félicite le Comité. Plusieurs des proches alliés du Canada ont déjà une classe de navire qui s’acquitte bien de ce genre de tâches.
Il s’agit d’un navire qu’on appelle un ravitailleur héli-plate-forme (LPD). Les LPD ont pour fonction première d’embarquer, de transporter, de déployer et de récupérer (par air et par mer) les troupes ainsi que leurs équipements, véhicules et autres cargaisons. Leur taille et leurs caractéristiques varient d’un pays à l’autre.
C’est de bâtiments de ce genre que le Canada a besoin et il pourrait se les procurer en vente libre. Les Forces canadiennes devraient se fixer pour priorité d’acquérir un certain nombre de ces navires sur le marché international.
Le Comité estime qu’il serait malavisé et insuffisant de n’acquérir qu’un seul navire de ce type. Le gouvernement verrait grandement réduite sa capacité de réagir à plus d’une crise à la fois ou à n’importe quelle crise quand il serait en refonte. Combien de fois fera‑t-il cruellement défaut parce que parti en refonte ou en mission?
Reprenant le raisonnement utilisé dans le cas des NSI, le Comité est d’avis que le Canada devrait disposer en tout temps d’au moins un navire de type LPD sur chaque côte, ce qui implique l’achat de quatre bâtiments.
Le Comité recommande :
24. Que les Forces canadiennes acquièrent suffisamment de ravitailleurs héli-plate-formes, ou leur équivalent, capables de transporter à la fois un groupe opérationnel et son équipement.
25. Que le gouvernement procure au Ministère les ressources nécessaires pour faire l’acquisition le plus tôt possible de quatre ravitailleurs héli-plate-formes.
Sous-marins
Le Canada doit absolument maintenir une capacité sous-marine pour faire respecter sa souveraineté dans ses eaux territoriales et intervenir efficacement à l’étranger seul ou dans le cadre d’une force de coalition. Il en restera ainsi pour un avenir prévisible.
Le
gouvernement a le devoir de veiller à ce que les sous-marins répondent
efficacement à nos besoins. Le Comité a toujours cru que le Canada devait
maintenir une forte capacité sous-marine[98]. Les quatre sous-marins de
surveiller discrètement nos eaux territoriales;
intercepter les navires indésirables;
assurer la défense maritime continentale;
protéger un corps expéditionnaire canadien en mer;
déployer secrètement des forces d’opérations spéciales à l’étranger.
Il
ne s’agit pas de capacités théoriques.
Quiconque
doute de l’utilité de ces bâtiments et de leur rôle dans les Forces n'a qu’à
lire le rapport du Comité permanent de la défense nationale et des affaires des
anciens combattants de
Les
sous-marins de
Le Comité recommande :
26. Que les Forces canadiennes rétablissent leur capacité sous-marine en rendant les quatre sous-marins canadiens opérationnels le plus tôt possible, en dressant suivant les besoins des plans de refonte de demi-vie et en commençant à planifier leur éventuel remplacement par une nouvelle génération de sous-marins.
Répondre à la demande de nouveaux navires
Étant donné la longueur du
littoral canadien ainsi que l’importance de nos capacités maritimes et le temps
et l’effort requis pour en acquérir de nouvelles,
Le gouvernement fédéral a élaboré sa politique de construction navale en 2001 après avoir mené des consultations auprès des constructeurs de navires au sujet des problèmes auxquels est confronté leur secteur.[101] En vertu de la politique, le gouvernement fédéral s’engage à acquérir, à réparer et à refondre les navires au Canada sous réserve de ses besoins opérationnels et du maintien d’un marché intérieur concurrentiel.
Les Forces canadiennes et
Le Comité craint que les
besoins énormes de construction navale dans les années qui viennent ne
dépassent les capacités de l’industrie canadienne (
Selon le Comité, le besoin qu’a le pays de ces navires prime sur les engagements de la politique de construction navale en matière d’approvisionnement national, lesquels risquent de reporter la livraison de certains navires jusqu’à ce que les chantiers navals canadiens puissent les construire.
Le Comité admet l’objectif de la politique de construction navale, mais note qu’elle contient les mots « selon les besoins opérationnels ». Il croit que ─ étant donné la demande imminente dans toutes les flottes gouvernementales ─ les besoins opérationnels exigent qu’une partie du travail se fasse à l’étranger de manière qu’un programme de l’envergure envisagée ici puisse être mené à bien aussi rapidement et économiquement que possible.
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Classe de navires |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
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Pétroliers ravitailleurs d'escadre (Preserver, puis Protecteur) |
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Prolongement de la durée de vie des destroyers de la classe IROQUOIS (Iroquois, puis Algonquin, Athabaskan) |
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Construction des navires de soutien interarmées |
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Durée de construction prévue |
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Refonte de demi-vie des frégates de la classe HALIFAX |
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Refonte de demi-vie et modernisation (12 à 18 mois par navire, 12 au total) |
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Prolongement de la durée de vie des sous-marins de la classe VICTORIA |
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Refonte de demi-vie (2 ans par navire) |
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Construction du navire de combat de classe unique |
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Délai de construction prévu |
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Garde côtière |
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Plan de refonte et de construction de la Garde côtière canadienne (actuellement : 1 brise-glace lourd, 2 brise-glace, navires de 14 mètres sur 40) |
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Pas de construction prévue |
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Figure 9 – Calendrier global de la demande prévue de
Une bonne planification exige une stabilité à long terme du financement, particulièrement lorsqu’il s’agit d’acquérir des navires. Le financement ne doit pas être assujetti à un cycle interminable alternant entre périodes de vaches grasses et périodes de vaches maigres qui rend difficile de construire et d’entretenir des navires de façon efficiente et a pour effet de prolonger indûment le maintien en service de certains navires.
Le financement des nouveaux navires ─ où qu’ils soient construits ─ doit être soutenu pour permettre aux ministères de gérer le renouvellement de leur flotte de façon rationnelle et pouvoir confier un nombre constant de contrats à l’industrie afin d’utiliser sa capacité de manière efficiente. Le Canada pourra ainsi mettre les navires nécessaires à la disposition de ceux qui les commandent quand ils en ont besoin, ce qui devrait toujours être l’objectif transcendant.
En outre, s’il y a des
primes à payer pour construire les navires de
Le Comité recommande :
27. Que
le gouvernement procède résolument à la recapitalisation des flottes de
28. Que le gouvernement assure la stabilité de financement des nouveaux navires afin de permettre une gestion rationnelle et opportune des flottes.
29. Que
le gouvernement veille à ce que les primes non liées à la défense devant être
payées par suite de décisions d’acquisition relatives aux navires de
CHAPITRE 2
Armée
Les besoins du Canada en matière de capacités terrestres
Pendant la dernière moitié du XXe siècle, l’Armée était une force axée sur la guerre froide et structurée de manière à résister à des forces lourdement mécanisées sur un théâtre européen. Depuis la fin de la guerre froide, l’Armée s’est, sous l’effet de considérations budgétaires et doctrinales, rapetissée et éloignée de ce modèle.
L’Énoncé de la politique de défense prend acte de cette évolution puisqu’il préconise le passage continu à une armée plus légère, plus mobile et davantage fondée sur le savoir, qui soit mieux à même de contrer les menaces asymétriques du XXIe siècle, qualifiées de « nid de serpents » par le général Hillier. Pour y arriver, l’Armée doit changer ses méthodes de recrutement, d’instruction et de combat.
L’énoncé de politique exige que l’Armée joue divers rôles combattants et non combattants au nom des Canadiens, y compris faire la guerre, soutenir la paix et accomplir des missions humanitaires.
Le général Charles Krulak, du Corps des Marines des États-Unis, a été le premier à parler d’une « guerre à trois volets » :
« À un moment donné, nos soldats sont en train de distribuer des vivres et des vêtements à des réfugiés, leur prodiguant ainsi une aide humanitaire. L’instant d’après, ils tentent de séparer deux groupes de belligérants dans leur rôle de maintien de la paix. Plus tard, ils doivent livrer une bataille meurtrière d’intensité moyenne. Tout cela se passe le même jour, et à moins de trois pâtés de maisons à la ronde. C’est ce qu’on appelle une guerre à trois volets. »[102]
C’est le genre de guerre auquel les Forces canadiennes ont été appelées à participer en Afghanistan dans le cadre de leur mandat d’intervention en cas de catastrophes naturelles ou causées par l’homme, afin de protéger les Canadiens et de défendre leurs intérêts vitaux.
Au‑delà de la défense unilatérale de son propre territoire, le Canada est engagé dans la défense collective par des alliances avec les États‑Unis et l’OTAN, et aussi par des ententes spéciales avec d’autres pays réunis au sein d’une coalition. Il doit pour cela disposer de forces polyvalentes et aptes au combat capables de se battre dans tous les environnements possibles.
L’évolution de la conduite de la guerre et des technologies de combat utilisées change constamment la façon dont les Forces canadiennes doivent se préparer aux opérations terrestres. Les Forces canadiennes ont beaucoup appris depuis la fin de la guerre froide sur les conditions de réussite des opérations modernes. Elles articulent leur façon de penser et leur doctrine autour de concepts comme les opérations réseaucentriques et la guerre à trois volets.
Comme toutes les armées, la nôtre est organisée de façon à combattre comme une équipe pourvue de capacités de combat complémentaires conçues pour concourir à la défaite de n’importe quel adversaire. Les armes à tir direct et indirect capables de prendre à partie l’adversaire à courte, moyenne et longue portée et de détruire les forces ennemies, les véhicules blindés, les navires et les aéronefs (hélicoptères, avions de transport et avions de combat) doivent toutes être interreliées pour former une équipe gagnante. Une arme ne peut répondre seule à tous les besoins. Comme le golfeur, l’Armée a besoin de tout un sac de bâtons conçus chacun pour un objectif précis. Cependant, contrairement au golfeur, l’Armée utilise tous les bâtons en même temps.
Le Comité croit que l’Armée est engagée dans la bonne voie. Cependant, pour être efficace et réussir à atteindre ses objectifs, elle doit mener à bien huit grands projets d’acquisition (et une foule de petits)[103].
1. Équiper les soldats canadiens pour combattre, gagner et survivre
Au cours de la prochaine décennie, la technologie portée par les soldats devra changer de façon radicale afin d’améliorer la capacité d’intervention des soldats dans les terrains complexes, notamment dans les zones urbaines.
La réussite du soldat tient en grande partie à sa perception de la situation dans laquelle il se trouve et à sa capacité à écouter et exécuter les ordres, à fournir de l’information à son commandant, à différencier les amis des ennemis et à affronter et à défaire l’ennemi.
L’objectif du Projet d’équipement intégré du soldat est d’améliorer chacune de ces capacités. Il s’agira d’intégrer dans un même système les dispositifs électroniques, les accessoires d’armes, les vêtements opérationnels et l’équipement individuel.
Le Comité croit que ce projet, qui en est actuellement à ses tout débuts, coûtera entre 300 et 500 millions de dollars. Le Ministère prévoit les premières livraisons en 2009 et une capacité complète en 2015.
Il s’agit d’un projet essentiel pour doter les hommes et les femmes au sein des Forces canadiennes de l’équipement dont ils ont besoin pour accomplir leur mission et revenir sains et saufs à la maison. Il faudrait l’accélérer, car un délai de dix ans pour atteindre la capacité opérationnelle est inacceptable.
Le Comité recommande :
30. Que le ministère de
2. Savoir ce qui se passe autour de soi (partie I) : Projet de
capacité de renseignement, de surveillance, d’acquisition d’objectif et de
reconnaissance de
Il est tout aussi important d’accroître les capacités de l’armée tout entière que celles d’un simple soldat ou d’une unité. Cela contribuera à sauver des vies, à décupler les forces et à améliorer les chances de succès de la mission.
Les Forces canadiennes
veulent s’assurer qu’on recueille, qu’on analyse et qu’on fusionne le bon type
de renseignements afin de constituer de solides connaissances et qu’on les rende
accessibles sous une forme utilisable et de façon opportune aux personnes qui
en ont besoin. C’est l’objectif du Projet de capacité de renseignement, de
surveillance, d’acquisition d’objectif et de reconnaissance de
Ce projet n’est pas axé sur une pièce d’équipement en particulier. Il vise à recueillir de l’information sur le champ de bataille et à faire intervenir plusieurs fonctions sur le terrain pour aider le commandement de la force qui y est déployée à atteindre ses objectifs. Ce « système des systèmes » fait usage de toute une gamme de capteurs électroniques, tels que des caméras, des détecteurs à infrarouge, des radars de champ de bataille et des appareils d’interception de signaux électroniques.
ISTAR FT désigne l’ensemble de tous les petits projets et des capacités existantes qui sont mis en oeuvre dans le but d’accroître les capacités d’information et de renseignement des forces terrestres[104].
Actuellement, le financement de ce projet de 1 milliard de dollars est incertain.
Le Comité recommande :
31. Que le ministère de
3. Savoir ce qui se passe autour de soi (partie II) : Véhicule blindé léger de reconnaissance
La perception de la situation s’acquiert en intégrant des renseignements provenant de sources proches du champ de bataille, comme les soldats ou les véhicules de reconnaissance, et éloignées comme les VATG, les interceptions de messages et les satellites.
Un bon véhicule de reconnaissance terrestre est essentiel à l’obtention de ces renseignements. Le Comité approuve l’acquisition par les Forces canadiennes de 75 véhicules de patrouille blindés pour l’Opération Archer en Afghanistan. C’était là une première mesure en vue d’améliorer ses capacités à ce chapitre.
Le véhicule de patrouille blindé offre une bonne protection aux soldats pendant les patrouilles. Il leur permet aussi d’exécuter des fonctions de commandement, de liaison et de reconnaissances en terrain montagneux et dans des milieux urbains complexes. Il offre une meilleure résistance aux explosions de mines et une protection contre les engins explosifs improvisés et toutes sortes de projectiles.
Il est de notre devoir de garantir la meilleure protection possible à nos soldats sur le terrain. Les attentats suicides à la bombe et les attaques au moyen d’engins explosifs improvisés dirigés contre nos troupes en Afghanistan au cours des derniers mois sont là pour nous le rappeler.
Le Comité croit que les Forces auront besoin de quelque 200 véhicules supplémentaires de ce type, pour un coût total d’environ 650 millions de dollars.
4. Se rendre du point A au point B (partie I) : Des gros camions
Les Forces canadiennes doivent de toute urgence remplacer leurs camions utilitaires, soit les véhicules logistiques moyens à roues (VLMR).
Les 2 769 camions VLMR achetés au début des années 1980 avaient une durée de vie utile de 15 ans. Ils ont donc atteint la fin de leur vie utile en 1997‑1998, soit il y a environ huit ans.
En raison de l’âge et de l’utilisation excessive des véhicules, les coûts d’entretien par kilomètre ont quintuplé[105]. La corrosion est devenue un grave problème, mais grâce à un programme de vaporisation, on s’attend à ce que le parc demeure en service jusqu’en 2008. La corrosion n’est cependant pas le seul problème. Les pièces de rechange sont devenues rares, les systèmes de freinage se brisent et les surcharges font sentir leurs effets.
Selon le ministère de
Comme il s’agit d’un parc imposant, il faudra acheter un grand nombre de véhicules de remplacement. On parle ici de véhicules commerciaux militarisés qui amélioreront nettement la capacité des Forces terrestres à faire leur boulot.
Au coût de 1,43 milliard de dollars, le remplacement du VLMR par un véhicule de soutien moyen (SVSM) est le projet d’acquisition de capacités terrestres le plus coûteux en cours dans l’armée. Mais les nouveaux camions se font attendre depuis déjà longtemps.
Tous ces nouveaux véhicules, ou du moins une partie d’entre eux, devraient être équipés d’un blindage afin d’être mieux adaptés aux opérations. Les forces américaines et alliées en Irak et en Afghanistan ont constaté la vulnérabilité des véhicules logistiques à blindage léger aux attentats au moyen d’engins explosifs improvisés.
Le Comité recommande :
32. Que le gouvernement accélère l’achat de quelque 2 900 véhicules de soutien moyen (VSM), dans le but de recevoir la première livraison en 2008 au plus tard.
5. Se rendre du point A au point B (partie II) : Des petits camions
Les Forces devront également remplacer bientôt ses petits véhicules logistiques, à savoir ses véhicules de soutien légers à roues (VSLR). Les VSLR servent sur le champ de bataille dans des rôles tels que le transport de troupes, l'évacuation sanitaire, la maintenance, l'administration et le transport de charges légères. Ce type de véhicule est transportable par avion CC-130 Hercules.
Ces véhicules ont environ douze ans en moyenne et ils auront dépassé leur durée utile vers la fin de la présente décennie.
Le véhicule de soutien léger à roues (VSLR) offre une capacité de transport entre celle des véhicules Iltis et G-Wagen, de taille un peu plus modeste, et celle du véhicule logistique moyen à roues (VLMR) de 2 ½ tonnes. Il est construit à l’usine Western Star de Kelowna à partir d’un modèle italien, l’Iveco 40.10.
La capacité de chargement du
VSLR est trop limitée pour le transport de matériel tactique conventionnel. Les
grosses boîtes de rangement et le pneu de rechange derrière la cabine limitent
grandement l’espace de chargement. Pour pallier cet inconvénient, il arrive
souvent qu’on y accroche une remorque de
Le VSLR n’est pas très
populaire. On se plaint de sa piètre tenue de route, de sa lourdeur au sommet,
des défaillances des freins et de la transmission et aussi de l’emplacement
malcommode du moteur, entre autres choses. Mais une grande partie du problème
réside dans les spécifications données au départ. Le MDN tenait à ce qu’on
achète un véhicule de soutien léger à haut rendement énergétique et bon marché.
C’est ce qu’il a eu : un véhicule ayant une vitesse maximale de
En fin de compte, les FC en ont eu pour leur argent, pas plus ni moins[106].
Le Comité estime que les Forces auront besoin d’environ 4 700 camions de ce type lorsque l’Armée prendra de l’expansion et deviendra plus mobile et plus légère. Selon lui, le coût de remplacement des véhicules de soutien léger à roues devrait se chiffrer entre 700 et 750 millions de dollars. En les remplaçant dès qu’ils atteindront leur durée de vie utile, on réduira les frais d’entretien excessifs qu’il faut engager pour les maintenir en service.
Le Comité pense que, lorsque viendra le temps de planifier la prochaine génération de véhicules de soutien léger, on devrait tenir compte du besoin d’équiper d’un blindage une partie ou l’ensemble de ces véhicules.
Le Comité recommande :
33. Que le gouvernement accélère l’acquisition de la nouvelle génération de véhicules de soutien léger afin de recevoir la première livraison en 2011 au plus tard.
6. Puissance de feu : Remplacer l’artillerie désuète
Pour mener à bien une opération militaire, il faut absolument pouvoir disposer d’une puissance de feu massive dans la zone d’opérations. Cette puissance de feu peut servir à détruire l’ennemi ou à soutenir l’infanterie lorsqu’elle est attaquée.
Il faut cependant admettre que l’artillerie a toujours été un instrument grossier. Le souci croissant pour les victimes civiles et les victimes de tirs amis limite l’utilité de l’artillerie actuelle du Canada. Non seulement les dommages collatéraux inutiles sont-ils moralement inacceptables, mais en plus, ils ne contribuent aucunement à gagner le cœur et l’esprit de la population en général.
Les obusiers automoteurs M109A4 actuels des Forces ont en moyenne 34 ans, soit 14 ans de plus que la durée de vie utile prescrite par le Conseil du Trésor[107].
Les Forces canadiennes ont commencé à remplacer l’automne dernier ces vieilles pièces d’artillerie par des obusiers tractés légers M777, en prévision de l’Opération Archer en Afghanistan.
Dans une guerre à trois volets, la précision et la capacité d’utiliser aussi bien des munitions meurtrières et que des munitions non meurtrières sont de rigueur. Et il est toujours bon de se doter d’une plus grande portée.
Le Comité estime que les Forces devraient continuer de remplacer leur artillerie vieillissante. Il établit le coût du projet (environ 83 pièces d’artillerie) à 900 millions de dollars.
Le Comité recommande :
34. Que le gouvernement ait terminé l’acquisition et la mise en service des obusiers M777 de la nouvelle génération en 2008 au plus tard.
7. Puissance de feu : Acquérir le système de canon mobile
La transformation de l’Armée en une force plus légère et plus mobile ne veut pas dire que celle-ci peut se passer de la puissance de feu nécessaire pour dominer le champ de bataille. La rapidité d’intervention gagne en importance, mais elle ne peut remplacer la puissance.
Même les opérations les plus anodines peuvent dégénérer rapidement en combat, et c’est à ce moment-là qu’une capacité de tir direct devient soudainement essentielle pour améliorer la sécurité des soldats canadiens et leur assurer la victoire.
Le char Leopard C2, principale capacité de tir direct des Forces canadiennes, atteint l’âge de la retraite. On prévoit actuellement le remplacer par 66 véhicules modernes de tir d’appui direct (VTAD) jouant le rôle de système de canon mobile.
La décision de passer du char sur chenille au système de canon mobile sur roues s’inscrit dans la volonté d’alléger nos forces et d’augmenter leur mobilité stratégique. Le système de canon mobile est plus petit et plus léger que le Leopard. Pour le transporter dans des avions Hercules, il faut le démonter partiellement, mais ce n’est pas nécessaire si on utilise des plus gros transporteurs.
Même s’ils demeurent encore aujourd’hui des véhicules de tir direct efficaces, le Canada a rarement déployé ses chars Leopard, soit parce qu’ils étaient politiquement inappropriés ou que les Forces canadiennes n’étaient pas en mesure de transporter ces mastodontes à temps sur les théâtres d’opérations.
On pourrait qualifier les Leopard de poids lourds. Le système de canon mobile est plus léger, mais il est loin d’offrir la même protection. Il représente certes une option intéressante, mais le Comité n’est pas certain que ce soit une solution vraiment rentable. Nos alliés n’ont pas encore décidé s’ils allaient investir dans ce système. Rien ne sert de courir, donc, pas pour le moment en tout cas.
8. Puissance de feu : Développer le véhicule à effets multimission (VEMM)
L’Armée a aussi besoin de véhicules capables de s’attaquer à des objectifs au sol, comme des blindés et des bunkers, ainsi qu’à des aéronefs, dont des hélicoptères, des véhicules aériens télépilotés et des missiles de croisière.
Le véhicule à effets multimission (VEMM) combinera sur une même plate-forme des capacités antichars et antiaériennes. Il pourra également s’attaquer à des objectifs cachés derrière les éléments du paysage, tels des collines et des bâtiments, à l’aide d’un système d’armes à observation indirecte. Cette combinaison de capacités sur une plate-forme unique fournira au commandant d’une force terrestre un niveau de souplesse sans précédent.
Le Comité appuie le concept en principe, mais il hésite à dire que le modèle de VEMM proposé représente la meilleure solution. Il peut paraître original de regrouper sur un même véhicule plusieurs capacités, mais ce n’est peut-être pas très pratique. On pourrait croire à une tentative inopportune de réduction des coûts au détriment de la sécurité de nos soldats et de l’efficacité opérationnelle.
Certains pensent qu’un seul VEMM pourrait remplacer plusieurs systèmes d’armes offrant une capacité antiblindé, antiaérienne ou de tir direct, sauf qu’en cas de destruction ou de neutralisation sur le champ de bataille, le commandant des opérations se verrait privé des trois capacités en même temps.
Et ce n’est pas tout. En septembre 2005, le gouvernement a annoncé son intention d’entreprendre un projet de conception, de fabrication et de livraison de VEMM aux Forces canadiennes. La pleine production du parc des VEMM devrait débuter en 2010, dès que la phase de conception et de développement sera terminée. Souhaitons-nous vraiment investir dans un long processus de développement ou attendre de voir ce que nos alliés comptent faire de cette technologie?
Le VEMM est un concept
unique au Canada. Les Forces canadiennes ont collaboré avec Recherche et
développement pour
Le Comité n’a certainement rien contre le développement d’équipements militaires innovateurs par l’industrie canadienne, mais il s’inquiète des coûts élevés et des difficultés ayant souvent accompagné le développement d’armements propres au Canada.
Il est habituellement préférable d’acheter de l’équipement qui existe déjà. Le Comité espère que le VEMM sera l’exception à la règle, mais il suggère au gouvernement de rester vigilant pour faire en sorte que la voie qu’il a choisi de prendre pour se doter de cette capacité demeure la plus rentable.
Nos soldats ont besoin d’un produit de première classe et les Forces canadiennes ont besoin que ce produit leur soit livré à un coût raisonnable. Et il importe de se doter de ce type de véhicule en quantité suffisante pour assurer une redondance opérationnelle sur le champ de bataille et d’en obtenir la livraison au moment et au coût promis. On ne peut pas se permettre, que ce soit du point de vue financier ou sous le rapport des risques pour la vie de nos soldats, de s’engager jusqu’au cou dans un projet de développement industriel qui ne rapportera pas sur le champ de bataille.
CHAPITRE 3
Force aérienne
Les besoins du Canada en matière de capacités aériennes
Transport stratégique
Le transport stratégique est la capacité de transporter rapidement de grandes quantités d’équipement et de personnel sur de longues distances. Pour être efficace, il doit permettre d’amener à pied d’œuvre même les plus gros matériels nécessaires à la mise sur pied d’une mission, tels que des véhicules, des pièces d’artillerie, des hôpitaux de campagne, des stations de traitement d’eau ou même des hélicoptères, et d’assurer leur ravitaillement par la suite.
La rapidité d’intervention est d’une importance vitale. Le gouvernement du Canada ne pourra réussir à déplacer rapidement du personnel et de l’équipement essentiels dans presque n’importe quelle partie du pays ou du monde à moins de posséder sa propre capacité de transport aérien stratégique.
Même si le Canada est un
vaste pays et qu’il est situé à des milliers de kilomètres des théâtres
d’opérations les plus probables, il n’a jamais vraiment disposé d’une véritable
capacité de transport aérien stratégique depuis
Il est parvenu à s’acquitter de la plupart de ses obligations durant la guerre froide en expédiant à l’avance la majeure partie des véhicules, munitions et autres provisions nécessaires au cours des premiers jours d’un conflit dans des bases avancées et des zones d’étape. Maintenant que ces bases n’existent plus, il faut trouver d’autres moyens d’expédier le matériel lourd depuis le Canada. Les Forces canadiennes sont dépourvues pour l’instant d’une capacité de transport aérien efficace, fiable et rapide à cette fin.
La politique de défense du Canada, comme celle de la plupart de nos alliés, insiste sur la nécessité de compter sur des forces armées plus légères, plus agiles et plus souples. Or, qui dit agilité dit rapidité et facilité de déplacement. On pourrait difficilement affirmer que nos forces sont plus agiles ou plus souples si elles ne sont pas en mesure de se rendre rapidement là où on en a besoin.
On parvient tant bien que mal à répondre aux urgences au Canada
Au Canada, on a réussi dernièrement à se tirer d’affaire à l’occasion d’une série d’urgences, dont le débordement de la rivière Rouge en 1997 et la tempête de glace qui a touché le Québec et l’Ontario en 1998. Dans ces deux cas, on a eu heureusement suffisamment de temps pour réagir, car aucune vie n’était menacée au début. Il a quand même fallu demander l’aide des États-Unis pour le transport aérien de matériel lourd pendant la tempête de glace.
Pourra-t-on compter sur la même chance et la même générosité la prochaine fois? Sera-t-on en mesure de réagir à un tremblement de terre de grande amplitude n’importe où au pays? Les Forces canadiennes ont des effectifs militaires et des ressources à différents endroits au Canada pour prêter assistance en cas d’urgence nationale de quelque nature que ce soit, mais sera-t-il possible de les dépêcher à l’endroit exact où on en a besoin de toute urgence le moment venu?
Voyager sur le pouce outre-mer
Les gouvernements précédents avaient l’habitude de faire appel aux Américains ou d’affréter des avions commerciaux pour répondre à leurs besoins de transport stratégique du personnel et de l’équipement outre-mer. En 1992, le Canada avait recouru à l’Armée de l’air américaine pour transporter une partie de ses véhicules blindés en Somalie. En 2002, nous avons dû utiliser des avions civils loués et des aéronefs militaires américains pour déployer nos troupes en Afghanistan. Les membres du DART ont finalement pu se rendre sur les lieux du séisme survenu au Pakistan grâce à l’affrètement de transporteurs aériens.
Nos alliés se rendent compte
de l’importance du transport aérien stratégique. Les États-Unis disposent d’une
flotte de plus de 300 gros transporteurs (des Galaxy C-5 et des Globemaster
C-17), ce qui ne les empêche pas d’avoir parfois recours à des appareils
commerciaux pour des missions moins critiques ou moins dangereuses. Un groupe
de nations faisant partie pour la plupart de l’OTAN a entrepris de concevoir et
de construire un avion de transport militaire tout à fait nouveau (l’Airbus
A400M) afin de répondre à ses besoins de transport aérien stratégique. À moins
d’un retard dans le programme, un premier appareil sera livré en 2009.
Il ne suffit pas de faire partie du cercle des usagers des aéronefs de transport de l’OTAN
Entre‑temps, dix pays de l’OTAN (dont le Canada) sont parvenus à une entente collective qui leur permettra d’avoir accès à une flotte d’aéronefs loués (des Antonov-124) jusqu’à ce que l’A400M soit en service. Un marché d’une durée de trois ans (mais qui peut être prolongée) conclu par l’OTAN avec une entreprise d’Europe de l’Est leur garantira l’accès à des AN‑124 à 72 heures d’avis.
Cet arrangement représente une solution à court terme intéressante pour nos alliés européens en attendant la livraison de leurs A400M, mais ce n’est pas une option valable pour le Canada, même à titre provisoire. En effet, le délai nécessaire pour intervenir au Canada sera plus long du fait que les avions se trouveront en Europe. Dans l’éventualité d’une crise où plusieurs pays décideraient d’intervenir, le Canada devrait probablement attendre son tour pour avoir accès à cette flotte limitée d’appareils. Et lorsque le marché arrivera à échéance, nous risquons d’être laissés à nous-mêmes puisque bon nombre de nos partenaires dans ce marché prévoient acheter des A400M. Et il y a un autre problème : rien ne garantit que le fournisseur est-européen sera en affaires bien longtemps ou que les quelque 20 aéronefs vieillissants composant sa flotte seront remplacés à la fin de leur durée de vie utile.
Les moyens de transport aérien stratégique sont et resteront probablement une denrée rare dans le monde. S’il en possédait, le Canada serait en mesure d’assurer une aide utile, rapide, visible et relativement économique à l’occasion de nombreux types de crises militaires ou autres14.
Le Comité croit qu’une flotte de 6 à 8 avions capables de transporter rapidement outre-mer des équipements surdimensionnés suffirait à répondre à ces exigences.
Le Comité recommande :
35. Que, d’ici le début de 2008, le gouvernement et les Forces canadiennes fassent l’acquisition d’une flotte de six à huit aéronefs de transport stratégique pouvant garantir une intervention rapide en cas de situations d’urgence au Canada et à l’étranger, de même qu’un soutien adéquat aux opérations canadiennes outre-mer.
Transport aérien tactique - Hercules
L’Hercules CC‑130 est l’avion utilitaire de transport tactique de confiance des Forces canadiennes depuis les années 1960.
Ce type d’avion offre la capacité de transporter des troupes, des marchandises et des petits véhicules sur les lieux d’une opération et il a cette propriété unique de pouvoir décoller de pistes très courtes et rudimentaires qui offrent relativement peu de services au sol. Cette capacité est absolument essentielle dans les régions éloignées du Canada et pour soutenir les troupes canadiennes en mission dans des endroits difficiles d’accès à l’étranger. Au Canada, c’est également l’aéronef à voilure fixe qui est utilisé pour le sauvetage et la recherche dans le nord, le centre et l’est du pays.
La flotte de 30 Hercules du Canada prend de l’âge et s’amenuise constamment
La flotte canadienne d’Hercules est l’une des plus vieilles au monde. Les coûts et le temps alloués à l’entretien de nos Hercules ont monté en flèche. Dans les prochaines années, maintenir la majeure partie de la flotte en état de voler coûtera plus cher que de la remplacer par des appareils neufs.
En 2002, le Comité faisait remarquer que chaque jour, jusqu’à 20 des 32 appareils composant alors la flotte canadienne de Hercules, soit près des deux tiers de cette flotte, étaient cloués au sol en attente d’être réparés. Depuis ce triste constat, la situation n’a fait qu’empirer. Il sera très bientôt « économiquement impossible de réparer » 19 des plus anciens aéronefs. Deux des 30 appareils de la flotte actuelle ont été remisés de façon permanente, et il faudra bientôt faire de même avec les autres.
La nouvelle parue dans les médias pendant la campagne électorale de novembre 2005 suivant laquelle un plan avait été approuvé pour le remplacement des appareils Hercules était prématurée. Aucun contrat n’a encore été signé et le remplacement des Hercules n’est pas pour tout de suite.
Les Hercules ont été d’un immense secours pour les Forces canadiennes au cours de leurs opérations au Canada comme à l’étranger. Il est essentiel d’assurer la mobilité des troupes et de les ravitailler dans des conditions opérationnelles difficiles. Le Canada a besoin de ce genre d’aéronefs pour accomplir ces tâches cruciales.
Il est clair que nous avons besoin de transport aérien stratégique, mais nous avons aussi besoin de toute la gamme des capacités offertes par nos Hercules.
Le Comité recommande :
36. Que les Forces canadiennes remplacent de toute urgence les 20 à 25 Hercules les plus anciens de leur flotte, en se donnant pour objectif de recevoir la première livraison de nouveaux aéronefs ayant des capacités similaires dès 2007.
Hélicoptères moyens
Au début des années 1990, le gouvernement canadien a décidé de se départir de sa flotte modeste de sept hélicoptères moyens Chinook pour réaliser des économies. Les appareils ont été vendus aux Pays‑Bas. À cette époque, la perception qu’avait le gouvernement des besoins de l’Armée était telle qu’il ne croyait pas pouvoir justifier une telle dépense.
Depuis,
les expériences vécues lors des récentes missions, surtout en Afghanistan, ont
démontré que la mobilité sur le champ de bataille qu’offre ce type d’aéronef
est devenue essentielle, surtout dans des emplacements géographiques hostiles16. Ironiquement,
Ce type d’hélicoptère est particulièrement utile lorsque les routes et les voies ferrées ont été coupées et que les autres moyens de transport conventionnels sont paralysés. Pour aider l’équipe DART à accomplir sa mission d’aide aux victimes du tremblement de terre qui a frappé le Pakistan, le gouvernement canadien a dû louer un hélicoptère moyen de fabrication russe17. Étant donné qu’une grande partie du territoire canadien est difficile d’accès et présente un relief accidenté, un hélicoptère moyen s’avérerait utile également au Canada.
Les Forces n’ont pas encore déterminé le nombre d’hélicoptères moyens dont elles ont besoin. Le Comité croit qu’en raison de l’importance accrue accordée dans l’Énoncé de la politique de défense à la nécessité de se doter de forces d’opérations spéciales ainsi que de forces expéditionnaires embarquées légères et rapides, et vu sa propre recommandation d’augmenter l’effectif total des Forces canadiennes, il faudrait acheter beaucoup plus d’hélicoptères moyens qu’il n’en faut pour remplacer ceux qui ont été vendus aux Pays‑Bas.
Faute d’hélicoptères moyens, le Canada, « [pour] vérifier ce qui se trouve de l'autre côté du coteau, [serait condamné] à y envoyer un jeune soldat en pleine nuit à travers un champ miné », pour reprendre les termes du lieutenant-général Leslie[109].
Selon l’estimation du Comité, il suffirait de 16 à 20 hélicoptères moyens, qui coûteraient en tout quelque 2 milliards de dollars, pour permettre au personnel des Forces canadiennes de s’acquitter efficacement et de façon sécuritaire des missions que le gouvernement leur confie.
Le Comité recommande :
37. Que le gouvernement et les Forces canadiennes commencent à acquérir une flotte de 16 à 20 hélicoptères moyens, avec comme objectif de recevoir la première livraison en 2007.
Hélicoptères maritimes
En plus des hélicoptères moyens qu’il faudrait acheter, les Forces canadiennes projettent depuis ce qui semble être une éternité de remplacer les fameux appareils Sea King, les hélicoptères maritimes du Canada. Ainsi que le Comité l’a signalé dans son premier rapport, chaque heure de vol de nos 28 hélicoptères Sea King (il y en avait 29 à l’époque[110]), qui ne servent plus surtout maintenant qu’à bord des navires à haut niveau de préparation, monopolise une somme considérable de ressources en entretien. La présente décennie sera presque terminée quand la nouvelle flotte de 28 hélicoptères Cyclone CH-148 sera opérationnelle.
Les Sea King décollent depuis des frégates, des destroyers et des pétroliers ravitailleurs d’escadres et servent à diverses missions, dont la guerre anti-sous-marine, qui diffèrent de celles qu’on envisage de confier aux hélicoptères moyens.
Les nouveaux hélicoptères maritimes sont un prolongement indispensable des yeux et des oreilles des navires de surface canadiens conçus pour faire usage d’hélicoptères embarqués afin de bien s’acquitter de leur rôle, qui est de repousser les menaces de surface et sous-marines. Le remplacement tant attendu des Sea King devrait se dérouler au meilleur rythme possible afin de doter notre Marine d’hélicoptères maritimes améliorés dans les meilleurs délais.
Chasseur CF‑18
Les CF-18 représentent notre seule capacité de contrôler l’espace aérien canadien, de protéger nos villes d’une menace aérienne, de contribuer à la surveillance de l’espace aérien de l’Amérique du Nord conformément à l’Accord du NORAD et d’offrir une couverture aérienne aux troupes canadiennes en mission à l’étranger.
Au cours des cinq dernières
années, les CF-18 ont assuré une surveillance aérienne accrue à la suite des
attentats du 11 septembre et fourni une protection aérienne lors de
Le Comité pense qu’ils constituent une capacité à la fois unique et essentielle que le gouvernement devrait conserver pendant encore au moins dix à quinze ans.
Pour ce faire, il faudra d’abord les soumettre aux programmes de modernisation à mi‑vie, même s’ils ont déjà franchi cette étape de leur durée utile. L’achat des CF-18 remonte au début des années 1980. Il y a longtemps qu’on aurait dû les moderniser pour les doter de capteurs et d’équipements de communication à la fine pointe de la technologie et les adapter aux armes de précision modernes. En modernisant ces appareils, non seulement le Canada en augmentera-t-il l’efficacité, mais il lui sera possible de poursuivre sa coopération avec ses alliés.
Même s’il s’agissait peut-être de l’unique option à l’époque, il reste que la décision de diviser le programme de modernisation en plusieurs petites composantes signifie que les nouvelles capacités essentielles ne seront pas accessibles avant un certain temps. En effet, un fort pourcentage des chasseurs CF-18 demeureront dans les hangars pendant encore au moins cinq ans, afin d’y être modifiés.
Participation au Projet d’avion d’attaque interarmées
À mesure que nos chasseurs se rapprochent de la fin de leur durée de vie prévue, on s’interroge sur l’avenir. Le gouvernement doit maintenant commencer à juger de l’opportunité de maintenir une telle capacité au Canada au cours de la prochaine décennie.
Il n’y a pas de programme de remplacement des CF-18 qui est en marche actuellement. Le Canada est cependant au nombre des neuf pays participant au projet de développement d’un avion d’attaque interarmées, un projet mené par les États-Unis qui devrait donner naissance à la prochaine génération d’avions de chasse[111]. Le Canada a investi jusqu’à présent près de 200 millions de dollars dans l’entreprise et il décidera d’ici la fin de 2006 s’il compte poursuivre son expérience et passer à la prochaine étape du projet. Sa participation lui a permis d’avoir voix au chapitre et de contribuer à la conception de l’appareil, en plus de fournir à des entreprises canadiennes la chance de décrocher des contrats pour le développement et la fabrication d’équipements de haute technologie (d’une valeur de près de 150 millions de dollars jusqu’ici) et de s’assurer une place de choix s’il décidait un jour de faire l’acquisition de tels avions.
Aéronef de patrouille maritime Aurora CP-140
L’aéronef de patrouille maritime Aurora CP-140 sert à repérer les sous-marins dans nos eaux et à les repousser, à assurer la surveillance aérienne de notre territoire et de nos côtes et à effectuer des patrouilles maritimes à l’appui des opérations des forces canadiennes en mission à l’étranger.
Achetés eux aussi au début des années 1980, les Aurora CP-140, à l’instar des CF-18, sont actuellement soumis à un programme prolongé de modernisation à mi-vie.
Le colonel Matte, l’officier responsable des aéronefs de patrouille maritime Aurora basés sur la côte est, a expliqué au Comité que, en raison de ce programme de modernisation et de la pénurie de pièces et de techniciens, son plus gros problème était tout simplement de faire voler des avions :
« Par suite des taux de disponibilité d'aéronefs et de capacité de maintenance, l'activité aérienne d'aujourd'hui est inférieure à la moitié de ce qu'elle était au début des années 90. Bien que nos équipages continuent d'être en mesure de mener de façon efficace et sûre leurs missions de vol, il y a eu une réduction marquée du nombre d'heures de vol et, en conséquence, de l'exposition et de l'expérience pouvant être accumulées par nos équipages. »[112]
Mais ce n’est pas tout. Il semble maintenant que les CP-140 devront être soumis à une importante refonte structurale si on veut qu’ils continuent de voler après 2020. Les fonds nécessaires à ce projet n’ont toujours pas été accordés, et le gouvernement devrait en autoriser l’affectation immédiatement.
Si le gouvernement ne parvenait pas à sauver sa flotte d’Aurora, les Forces se verraient privées de leur seule plate-forme de surveillance stratégique, et la capacité du Canada de surveiller son littoral et le Nord canadien s’en trouverait grandement diminuée.
Le Comité recommande :
38. Que le gouvernement et les Forces canadiennes accordent la priorité à l’achèvement des programmes de modernisation et de refonte des aéronefs de patrouille Aurora dans les meilleurs délais afin que ces capacités essentielles soient de nouveau disponibles pour protéger les Canadiens.
Aéronef de recherche et de sauvetage à voilure fixe
Il est possible que des Canadiens, ou des visiteurs au pays, se retrouvent perdus, blessés ou désespérés dans des régions éloignées présentant un terrain accidenté ou dans nos eaux côtières. Leurs proches, tout aussi désespérés, ont toujours pu compter sur les Forces canadiennes pour leur porter secours.
Pour renforcer leur capacité à venir en aide aux personnes en péril, les Forces canadiennes ont récemment acquis un nouvel hélicoptère de recherche et de sauvetage, le Cormorant. Dès qu’il sera entièrement opérationnel, il offrira une capacité accrue en matière de sauvetage pour de nombreuses années à venir[113].
Les ressources en matière de recherche et de sauvetage des Forces canadiennes comportent un autre élément important : l’aéronef de sauvetage à voilure fixe. Les nouvelles à ce sujet ne sont pas très bonnes. Les missions requérant des aéronefs à voilure fixe sont actuellement effectuées avec le CC-115, aussi appelé Buffalo, un avion vieillissant, dans les régions montagneuses de l’Ouest canadien, et avec le Hercules CC‑130 dans le reste du pays[114]. Avant le milieu des années 1990, lorsque la majorité des appareils de la flotte de Buffalo ont été retirés du service en raison de leur âge et de leurs coûts d’entretien prohibitifs, cet avion jouait un rôle beaucoup plus important dans les missions de recherche et de sauvetage.
Ces aéronefs ont été remplacés par des Hercules CC‑130 de la flotte actuelle, qui sont maintenant aussi mal en point que leurs prédécesseurs.
Les Canadiens se fient aux Forces pour les missions de recherche et de sauvetage. Le gouvernement précédent a reconnu ce fait à l’automne 2004 et a annoncé par la suite qu’un programme de remplacement serait mis en œuvre rapidement.
Nous voici deux ans plus tard et aucune nouvelle plate-forme de recherche et de sauvetage à voilure fixe n’a été commandée. Il semble que le programme ait été interrompu en raison du besoin subjectif de recourir à un processus d’appel d’offres auquel l’industrie canadienne serait autorisée à participer.
Le Comité recommande :
39. Que le gouvernement donne un nouveau souffle au projet d’acquisition rapide de quelque 20 à 24 aéronefs à voilure fixe pour les opérations de recherche et de sauvetage, de manière à ce que les Forces canadiennes puissent prendre livraison de leurs premiers appareils d’ici 2007.
Véhicules aériens sans pilote
Assurer la surveillance de son immense territoire et de ses côtes qu’on dirait sans fin représente tout un défi pour le Canada.
Même à l’époque où les ressources étaient plus nombreuses, il était difficile d’assurer la surveillance du territoire avec un avion piloté et des navires de surface. Maintenant que les menaces potentielles pour le Canada sont plus nombreuses et que la souveraineté du Canada dans l’Arctique risque d’être contestée, nous disposons d’encore moins de ressources à cette fin.
Le secteur en pleine émergence des véhicules aériens sans pilote (UAV) semble offrir, pour la première fois, l’espoir d’arriver à une solution à la fois pratique et abordable.
Les opérations récentes du Canada ou de ses alliés en Irak et en Afghanistan ont démontré que les UAV sont un instrument de reconnaissance d’une valeur inestimable lorsqu’il faut assurer une surveillance soutenue en terrain hostile.
Selon le major-général Andrew Leslie :
« Nous […] avions [des véhicules aériens tactiques sans pilote] en Afghanistan. Ils nous ont permis de faire de l'excellent travail, mais la capacité d'utiliser [des UAV] pour voir ce qui se passe de l'autre côté de la colline permettra je pense de remporter la victoire au cours de certaines missions, qu'il s'agisse de missions de guerre, de soutien de la paix ou de soutien humanitaire. Je pense que d'ici cinq à dix ans, il serait bien que divers éléments de la chaîne de commandement, de la compagnie, du groupe tactique et de la brigade, aient leurs propres moyens de vérifier ce qui se trouve de l'autre côté du coteau sans avoir à y envoyer un jeune soldat en pleine nuit à travers un champ miné. »20
Même si elles utilisent actuellement des UAV en terrain difficile en Afghanistan (avec des résultats mitigés, mais encourageants), les troupes canadiennes sont généralement dépourvues d’un moyen fiable de « vérifier ce qui se trouve de l'autre côté du coteau ».
Les Forces ont fait l’essai de plusieurs versions de cette technologie dans divers environnements au Canada, notamment dans l’Arctique et sur la côte atlantique. Le Centre d’expérimentation des Forces canadiennes, en banlieue d’Ottawa, réalise actuellement une étude sur les UAV.
Le Comité recommandait pour la première fois l’acquisition par le gouvernement de toute une flotte d’aéronefs sans pilote dans son rapport intitulé Les côtes du Canada : Les plus longues frontières mal défendues au monde (octobre 2003). Cette flotte serait idéalement constituée d’engins tactiques et stratégiques et coûterait quelque 250 millions de dollars, selon le type et le nombre d’unités achetées.
Les UAV sont très prometteurs comme élément de la solution aux besoins du Canada en matière de surveillance, au pays comme à l’étranger. Plus le gouvernement se hâtera d’implanter cette technologie pour aider les Forces à surveiller le territoire national, mieux cela vaudra pour le Canada, ses citoyens et ses militaires et sa souveraineté.
Le Comité recommande :
40. Que le gouvernement et les Forces canadiennes achètent, déploient et utilisent toute une panoplie de véhicules aériens sans pilote en tant que partie intégrante d’une architecture nationale de renseignement, de surveillance et de reconnaissance, et ce d’ici 2008.
CHAPITRE 4
Autres Capacités
Capacités en matière d’opérations spéciales
Les forces
militaires classiques de l’ère de la guerre froide sont organisées et équipées
pour livrer des batailles traditionnelles, c'est-à-dire essentiellement des
affrontements force contre force. Elles comportent de grosses formations
terrestres blindées, des navires de guerre hauturiers technologiquement
sophistiqués et des chasseurs à réaction de supériorité aérienne tout aussi
sophistiqués. Les combats traditionnels se déroulaient le plus souvent sur des
terrains ouverts comme l’est américain pendant la guerre civile américaine, les
steppes russes pendant
Les forces
conçues pour se battre dans des milieux moins sophistiqués, contre des forces
de guérilla ou insurrectionnelles sur des terrains difficiles comme la jungle,
les régions fortement urbanisées ou montagneuses, étaient qualifiées de « non
classiques ». Elles sont en général légèrement équipées et leurs membres s’estiment
plus agressifs et plus en forme physiquement que les «troupes classiques», bien
que ce soit là l’objet d’un débat émotif parmi les soldats. Sont considérées
comme des opérations non classiques les opérations britanniques contre les Japonais en
Birmanie pendant
Les opérations spéciales se distinguent tant des opérations classiques que des opérations non classiques. Elles visent à détruire, neutraliser ou perturber des objectifs de grande importance. Il pourrait s’agir de tuer un commandant ennemi efficace, de détruire un quartier général ou une installation importante de l’ennemi, de libérer des otages aux mains de terroristes ou de capturer des individus soupçonnés de crimes de guerre.
L’OTAN définit les opérations spéciales comme des «activités militaires menées par des forces spécialement constituées, organisées, entraînées et équipées qui recourent à des techniques opérationnelles et à des modalités d’embauche différentes de celles des opérations classiques. Ces activités sont menées dans la gamme complète des opérations militaires séparément ou en coordination avec des opérations de forces classiques en vue de réaliser des objectifs politiques, militaires, psychologiques et économiques. Des considérations politico-militaires peuvent exiger le recours à des techniques clandestines, secrètes ou discrètes et l’acceptation d’un degré de risque physique et politique non associé aux opérations classiques.»
Les forces d’opérations spéciales (FOS) ne sont pas en général conçues pour des affrontements force contre force, mais organisées et entraînées pour frapper des objectifs jugés de grande importance. Elles cherchent à faire de chaque action un combat déloyal en leur faveur. Bien entraînées, elles sont disciplinées et impitoyables et n’envisagent pas la défaite.
De formation récente, le Commandement des forces d’opérations spéciales du Canada (COMFOSCAN) poursuit les missions suivantes :
a) fournir au CEMD et aux commandants opérationnels des forces à haut niveau de préparation capables de mener des opérations spéciales dans toute la gamme des conflits au pays et à l’étranger;
b) assurer le commandement centralisé de toutes les activités et les organisations qui fournissent des forces d’opérations spéciales;
c) mener des opérations spéciales sur l’ordre du CEMD;
d) élaborer la doctrine et les procédures des forces d’opérations spéciales.
Le COMFOSCAN comprend les unités suivantes :
a) Force opérationnelle interarmées 2 (FOI 2) ─ l’unité antiterroriste du Canada, située à Dwyer Hill, en Ontario;
b)
Régiment d’opérations spéciales du Canada (ROSC) –
agira de façon indépendante ou à l’appui de
c)
Unité d’aviation d’opérations spéciales (UAOS) –
escadron héliporté situé à
d)
Compagnie de défense nucléaire, biologique et
chimique interarmées (Cie DNBCI) ─ chargée de protéger le personnel
militaire ou d’aider les autorités civiles en cas d’incident nucléaire,
biologique ou chimique, située à
Pour être efficaces, les Forces d’opérations spéciales doivent allier un personnel hautement motivé et capable, un entraînement extrême et rigoureux et un équipement sophistiqué et techniquement avancé. Elles ont également besoin du soutien de forces de combat dans des opérations critiques.
Le Commandement
des forces d’opérations spéciales pourra servir de formation autonome, mais son
rôle premier sera de fournir des éléments de FOS à l’appui du Commandement
Canada (COM Canada) et du Commandement de
Le Comité s'est penché sur
la structure et le rôle de
Habilitation des forces d’opérations spéciales
Le Comité prend acte de l’intention du gouvernement de doter le COMFOSCAN d’une gamme de capacités «habilitantes» modernes, y compris un soutien défensif, logistique et médical. La performance et l’efficacité de nos forces d’opérations spéciales s’en trouveront grandement améliorées.
Voici les
capacités habilitantes dont a besoin
Tout cela témoigne d’un intérêt nouveau et bienvenu pour les opérations spéciales modernes de la part du MDN et des Forces canadiennes. Il faudra procéder à des changements et à des adjonctions au niveau de la bureaucratie et du soutien du quartier général pour assurer le bon développement de la force sur le terrain. Bien que ces capacités aient été intégrées au quartier général de niveau opérationnel et à l’État-major interarmées stratégique, il reste à assurer de façon efficace et continue le développement et l’équipement des FOS.
Le Comité recommande :
41. Que le MDN établisse tout de suite un bureau permanent de l’équipement des Forces d’opérations spéciales pour répondre de façon continue au besoin d’augmenter l’équipement des opérations spéciales en prévision de l’élargissement des Forces d’opérations spéciales du Canada.
Force opérationnelle interarmées 2 (FOI 2)
Les Canadiens
savent très peu de choses sur
Le Comité note avec
satisfaction que le gouvernement a pris des mesures pour remédier à ce problème
en augmentant les indemnités[117].
L’indemnité de
Le régime de rémunération des Forces canadiennes permet de verser une indemnité spéciale pour les compétences et les connaissances qui ne sont pas employées régulièrement au cours d’une carrière et ne sont donc pas prises en compte dans la solde de base. L’indemnité versée aux assaillants membres des forces d’opérations spéciales en est un exemple. Son montant annuel à six échelons varie de 15 000 $, pour ceux qui ont moins de deux ans de service admissible, à 39 576 $ pour ceux qui en ont plus de 14 ans.
Jointes aux
autres récompenses du service militaire et aux hausses récentes de la solde de
base, ces majorations de l’indemnité rendent la rémunération de
Les Forces
canadiennes travaillent à doubler les effectifs de
Le Comité recommande :
42. Que les
Forces canadiennes achèvent l’expansion de
Régiment d’opérations spéciales du Canada (ROSC)
Établi le 1er
février 2006, le Régiment d’opérations spéciales du Canada s’occupe
actuellement de dotation en personnel, d’entraînement et d’équipement. Ce sera
une force d’opérations spéciales hautement entraînée et à grande mobilité
capable aussi bien de mener des opérations indépendantes que d’appuyer les
forces d’opérations spéciales et classiques. À terme, le ROSC comptera environ
750 membres et englobera trois compagnies d’action directe et une compagnie
d’opérations spéciales qui suppléeront aux autres éléments du COMFOSCAN, y
compris
Tirée de tous les secteurs des FC, l’unité disposera d’un large éventail de moyens d’intervenir au pays et à l’étranger. Ses membres posséderont une foule de compétences qui leur permettront d’opérer sur des terrains et dans des contextes divers. Hautement flexibles et adaptables, ils pourront travailler en petits groupes sur de longues périodes de temps sans grand soutien. Le Régiment pourrait avoir pour tâches le soutien des opérations antiterroristes, l’action directe, la reconnaissance spéciale et d’autres opérations délicates à haut risque.
D’ici à l’été
2006, la moitié du quartier général et des services du soutien de l’unité sera
en place de même et une première compagnie aura reçu l’entraînement de base.
Pour amorcer le processus, le Commandant de l’Armée de terre a tiré cette
première compagnie au complet du 3e Bataillon du Royal Canadian
Regiment. Les autres membres volontaires seront recrutés à l’échelle des Forces
canadiennes, chez les hommes comme chez les femmes, au sein de
Le Régiment comptera deux catégories de personnel, l’une composée d’exécutants destinés aux opérations spéciales tactiques et aux tâches de grande importance, l’autre de membres de groupes professionnels militaires de la Régulière et de la Réserve affectés à des tâches d’état-major et de soutien.
Le Comité recommande :
43. Que, dans
la mesure de leurs moyens et de la capacité du Régiment à les absorber,
d’autres éléments des Forces canadiennes fournissent des unités déjà
entraînées. Ainsi, à l’exemple du Royal Canadian Regiment, chacun des régiments
d’infanterie de l’Armée pourrait fournir une compagnie. Ou le Régiment royal de
l’Artillerie canadienne et le Corps blindé royal canadien pourraient fournir
chacun un peloton.
Unité d’aviation d’opérations spéciales du Canada
L’Unité d’aviation d’opérations spéciales du Canada est équipée d’hélicoptères CH 146 Griffon de Bell-Textron, appareils que certains estiment inadéquats pour les opérations militaires classiques, et encore bien davantage pour les opérations spéciales.
En 1998, le vérificateur général déclarait dans un rapport :
« Nous avons constaté, pour ce qui est des projets examinés, que le manque de moyens financiers a mené à l'achat de matériel bas de gamme seulement et/ou à des restrictions quant au nombre d'articles achetés […] l'hélicoptère Griffon ne peut pas répondre aux exigences initiales de l'Armée de terre en ce qui concerne la capacité d'emport et le matériel de communications. »
Et plus loin dans le même rapport :
« Les essais opérationnels qui auraient pu être effectués sur le Griffon afin d'évaluer dans quelle mesure l'aéronef convenait aux usages militaires prévus n'ont pas été réalisés avant l'acquisition. De ce fait, le Ministère découvre maintenant que l'aéronef est utilisé à la limite de ses capacités, en particulier lorsqu'on affecte le Griffon à des fonctions exigeantes comme des missions de recherche et de sauvetage. Les problèmes qui n'ont pas encore été résolus sont notamment des serrages exagérés affectant le couple moteur et les chocs électrostatiques que peuvent subir les passagers de l'hélicoptère. […] le Ministère n'a pas mis à l'essai avant son acquisition l'aptitude de l'hélicoptère Griffon à accomplir des missions militaires. Après sa mise en service, on s'est aperçu que sa capacité d'accomplir certaines des tâches militaires requises était limitée. »[118]
Dans le cas du Griffon, c’est la première fois que les Forces canadiennes faisaient une grosse acquisition sur le marché commercial de série. Son prix à l’unité était plus bas parce que les acheteurs commerciaux du modèle civil 412 en avaient déjà absorbé les frais de lancement. Les Forces canadiennes n’ont eu à payer que la trousse de militarisation. Malgré la facilité d’adaptation du modèle civil 412 à des rôles militaires, le Griffon reste essentiellement un hélicoptère commercial qui ne convient guère aux opérations spéciales. Malheureusement, des renseignements non classifiés sur l’état et l’usage qui est fait de l’hélicoptère Griffon dans l’Unité d’aviation d’opérations spéciales ne sont pas rendus publics.
On sait toutefois que lorsqu’il transporte des troupes équipées pour le combat, le Griffon peut être muni soit de réservoirs de carburant à longue portée, soit d’un blindage en kevlar, mais pas de ces deux équipements à la fois. Il s’ensuit que les troupes qui s’aventurent plus avant dans une zone de conflit sont moins protégées. Le Griffon est de plus incapable d’emporter la pièce d’artillerie même la plus légère du parc canadien. La faiblesse de l’hélice de queue a entraîné des écrasements où des pilotes ont trouvé la mort[119].
Ce n’est guère là un hélicoptère pour les Forces d’opérations spéciales.
Le Comité recommande :
44. Que le MDN établisse tout de suite un bureau de projet chargé d’amorcer l’acquisition d’un hélicoptère tactique apte au combat moderne pouvant être utilisé par les Forces d’opérations spéciales du Canada.
45. Que soit
acquis d’ici 2009 un hélicoptère des Forces d’opérations spéciales qui soit
opérationnel au moment où
Compagnie de défense nucléaire, biologique et chimique interarmées
Depuis 1976, les
Forces canadiennes entretiennent une Équipe d'intervention en cas d'urgence
nucléaire, biologique et chimique (EINBC) améliorée et à déploiement rapide à
l’appui d’opérations nationales. Les suites des attentats du 11 septembre 2001
ont montré que
Dans le cadre de
l’Équipe nationale d’intervention en cas d’incident chimique, biologique,
radiologique ou nucléaire (CBRN),
Transport aérien tactique – gros hélicoptères de transport
Il faut aussi, on l’a vu, des hélicoptères tactiques à moyenne capacité d’emport pour assurer la mobilité opérationnelle. Ces appareils sont aussi nécessaires au déploiement tactique et au soutien des Forces d’opérations spéciales. Bien qu’il faille parfois des appareillages spéciaux à l’appui d’opérations spéciales, il n’est pas nécessaire pour le moment de réserver des hélicoptères moyens à l’usage des Forces canadiennes d’opérations spéciales. Toutefois, au moment d’acquérir les hélicoptères moyens recommandés dans ce rapport, il est essentiel d’en avoir assez pour pouvoir en affecter au moins trois à la fois au soutien d’opérations spéciales.
Le Comité recommande :
46. Qu’on acquière un nombre suffisant d’hélicoptères à moyenne capacité d’emport tels que ceux recommandés dans ce rapport pour pouvoir au besoin en affecter au moins trois au soutien d’opérations spéciales.
Transport aérien tactique – Hercules CC-130
Il a été question précédemment des graves difficultés auxquelles fait face la flotte d’avions Hercules CC-130 des Forces canadiennes et il a été recommandé de la nécessité de remplacer ces avions. Il est d’autant plus urgent de remplacer le Hercules que c’est lui qui assure en grande partie le déploiement opérationnel des Forces d’opérations spéciales et de toutes les forces parachutées du Canada.
En outre, comme pour les hélicoptères tactiques d’opérations spéciales, le déploiement et le soutien des Forces d’opérations spéciales exigent une version de l’avion Hercules spécialement équipée et adaptée à toutes sortes de scénarios de combat non traditionnels. Et comme les FOS doivent être à haut niveau de préparation et pouvoir se déployer à bref préavis, le temps manque pour transformer tranquillement l’avion Hercules équipé pour le service normal en un avion d’opérations spéciales immédiatement utilisable.
Si l’on tient vraiment à élargir les capacités d’opérations spéciales du Canada, il faut absolument leur jumeler des capacités de transport aérien tactique.
Le Comité recommande :
47. Que, en plus de remplacer l’avion Hercules CC-130 comme il est recommandé dans ce rapport, le MDN acquière trois autres avions Hercules devant être consacrés aux opérations spéciales et équipés en ce sens.
48. Que l’un des trois avions d’opérations spéciales soit maintenu au même niveau de préparation que les Forces d’opérations spéciales qu’il est appelé à soutenir.
Transport aérien stratégique
Au Partie IV, nous recommandons au gouvernement et aux Forces canadiennes d’acquérir une flotte d’avions de transport stratégique capables de garantir une réaction rapide et robuste aux urgences au Canada et partout dans le monde et de soutenir convenablement les opérations canadiennes à l’étranger. Les urgences nationales pourraient être de nature terroriste.
Comme elle est la force antiterroriste ultime du Canada, la FOI 2 doit pouvoir se rendre n’importe où au Canada en moins de dix heures pour être le moindrement efficace. Depuis la base des Forces d’opérations spéciales dans la région d’Ottawa, aucun endroit au Canada ne devrait se trouver sans l’aide opérationnelle efficace de la FOI 2 pendant plus de neuf heures ─ ce qui laisse un maximum de neuf heures entre l’alerte et l’éventuel assaut opérationnel.
Pour ce faire, les Forces d’opérations spéciales du Canada ont besoin d’un transport stratégique à haut niveau de préparation capable d’en déployer des éléments opérationnels n’importe où dans le délai requis. Il faut absolument pour cela pouvoir atterrir sur des pistes rudimentaires, à défaut de quoi, si la crise se déclenche ailleurs que dans une zone urbaine dotée d’un gros aéroport, l’avion Polaris des Forces canadiennes ne pourra pas toucher sol. Par contre, si l’avion Hercules CC-130 peut atterrir un peu n’importe où, il n’a pas la vitesse ni la capacité d’emport nécessaires pour respecter les délais de déploiement des Forces d’opérations spéciales en cas d’urgence nationale.
S’il est vrai
que, suivant l’endroit, on peut utiliser à la fois le Polaris et le Hercules
(p. ex., transporter l’élément opérationnel de
Bien que le déploiement des Forces d’opérations spéciales à l’étranger comporte un certain degré d’urgence, il n’a pas besoin d’être aussi rapide qu’en cas de crise nationale. Néanmoins, les déploiements internationaux des FOS présenteront leurs propres exigences et l’avion dont on fera l’acquisition doit pouvoir s’adapter de manière à leur apporter un soutien efficace.
Le Comité recommande :
49. Que les avions de transport stratégique dont l’acquisition est recommandée plus haut permettent de déployer stratégiquement les Forces d’opérations spéciales du Canada sans escale dans le plus grand nombre d’endroits possible au Canada, dans des délais et des conditions conformes aux exigences du niveau de préparation opérationnelle qui sera établi.
50. Que les avions de transport stratégique nécessaires puissent servir au soutien d’opérations spéciales et soient acquis en nombre suffisant pour qu’au moins l’un d’entre eux soit maintenu au même niveau de préparation que les Forces d’opérations spéciales.
Équipe d'intervention en cas de catastrophe (DART)
L’équipe DART du Canada se
compose d'environ 220 membres des Forces canadiennes27. Déployée par avion dans les zones
sinistrées pour une durée maximale de 40 jours,
Dans le cadre des assemblées
publiques que le Comité a organisées dans l’ensemble du pays, il a vite
constaté à quel point cette unité était populaire. C'est bien naturel, quand on
pense que
Bien que
Comme il le note dans son premier rapport, le Comité trouve qu’il y a des aspects négatifs à la DART et à la façon dont elle est employée. Son déploiement coûte très cher. La mission en Turquie aurait coûté 15 millions de dollars et la mission au Cachemire plus de 12 millions de dollars.
Le Comité accorde cependant peu de poids à la plupart des reproches adressés à la DART parce qu’il estime que c’est un avantage inestimable pour le Canada que des membres en uniforme des Forces canadiennes puissent venir en aide aux gens partout dans le monde. Le gouvernement du Canada peut appuyer des organismes d’aide internationaux comme celui de M. Watson tout en continuant de déployer la DART.
Le Comité est d’avis que l’unité pourrait être déployée plus rapidement et d’une manière plus efficace.
Déployer la DART à temps
Par exemple, ce n’est que
six jours après le tremblement de terre d’octobre 2005 au Pakistan que les
politiciens ont autorisé le déploiement de
Même lorsque la décision est
prise, les Forces n’ont pas la capacité interne de déployer
La manière idéale de déployer la DART
Dès que l’on constate que
Pendant qu’ils sont en route, on peut régler les subtilités diplomatiques. Dans un monde parfait, ils peuvent aussitôt arrivés commencer à évaluer la situation et à relayer l’information au Canada. Si la mission tombe à l’eau pour une raison ou une autre, il n’en aura coûté aux contribuables que quelques billets d’avion.
Les besoins peuvent être établis plus ou moins en temps réel, tout ce qui manque pouvant être apporté sur les lieux par la suite, avec le personnel de remplacement et l’équipement supplémentaire. Dans le meilleur des cas, le détachement précurseur arrive très rapidement et commence les préparatifs. Dans le pire des cas, la mission est annulée et le détachement précurseur rentre au pays.
Le Comité ne croit pas que ce type de déploiement précurseur serait un gaspillage d’argent même quand la mission est annulée. En pareil cas, la DART se sera simplement livrée à un exercice en milieu réel, ce qui est la meilleure façon de s’entraîner, d’accroître sa vitesse d’intervention et d’augmenter et de confirmer sa rapidité d’intervention.
Voici quelques-uns des obstacles auxquels se heurterait la mise en place d’un tel système :
il faudrait que le Canada possède des avions de transport stratégique; un état de préparation aussi élevé coûte des fonds que les Forces n’ont pas;
il faudrait accroître la
disponibilité des membres de |
Il s’écoule beaucoup trop de
temps avant que
Dans toute catastrophe, le
travail le plus crucial s’accomplit d’abord à très court terme. La réhabilitation
à long terme est importante, mais les situations de vie et de mort le sont
davantage.
Il faudrait modifier les protocoles et les infrastructures pour déployer la DART plus rapidement et la doter d’une gamme élargie de capacités de secours.
Il y aura des cas où
Élargir la portée de la DART
Actuellement,
Le gouvernement devrait
songer sérieusement à élargir le mandat et les capacités de
Enfin,
Évidemment, il faudra pour cela le Canada dispose de ses propres capacités de transport aérien stratégique. (Voir la page 169 ci-dessus.)
Le Comité recommande :
51. Que les Forces canadiennes :
a. regroupent la DART et son équipement à proximité des avions de transport stratégique et tactique appelés à assurer leur transport;
b. acquièrent assez d’avions de transport stratégique sous contrôle canadien pour que la DART puisse se rendre n'importe où dans le monde en quelques heures;
c.
resserrent la liaison entre
d. organisent des
exercices d'entraînement conjoints pour que
e. rendent la DART mieux à même d’intervenir dans une gamme plus large de catastrophes naturelles.
52. Que le gouvernement :
a. informe les Forces
canadiennes que, à défaut d’instructions contraires, elles devront déployer
b. veille à ce que les attachés de défense régionale et de police soient au courant des capacités de la DART et soient formés de manière à pouvoir aider le détachement précurseur de la DART dès qu’il arrive sur place;
c.
accélère la prise des décisions concernant le recours à
Renseignement de défense
Les services de renseignement de défense reçoivent de l’information de sources humaines ou techniques, de sources publiques ou secrètes, de sources internes aux Forces ou au gouvernement ou externes, notamment d’autres gouvernements. Les Forces canadiennes doivent être à même de recueillir, de traiter, d’analyser et de diffuser cette information à leurs stratèges et à leurs commandants.
Dans son premier rapport, le Comité souscrit aux
conclusions de deux études internes du ministère de
On s’emploie déjà à résoudre certains de ces problèmes. Le processus de réhabilitation dont il est question dans l’Examen du renseignement de défense a reçu une haute priorité et il est mis en œuvre.
Il reste essentiel que le Canada augmente le nombre des spécialistes du renseignement de défense. Il n’y parviendra qu’en augmentant la capacité de l’École du renseignement militaire des Forces canadiennes à former des officiers du renseignement.
Le Comité recommande :
53. Que les Forces canadiennes donnent de l’expansion à l’École du renseignement militaire des Forces canadiennes et augmentent le nombre d’officiers spécialistes du renseignement.
ANNEXE I
Ordre de renvoi
Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 27 avril 2006 :
L'honorable sénateur Kenny propose, appuyé par l'honorable sénateur Moore,
Que le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense soit autorisé à mener une étude et à faire rapport sur la politique de sécurité nationale du Canada. Le comité sera en particulier autorisé à examiner :
a) la capacité du ministère de la Défense nationale de défendre et de protéger les intérêts, la population et le territoire du Canada et sa capacité de réagir à une urgence nationale ou à une attaque et de prévenir ces situations, ainsi que la capacité du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile de remplir son mandat;
b) les relations de travail entre les divers organismes participant à la collecte de renseignements, comment ils recueillent, corrigent, analysent et diffusent ces renseignements, et comment ces fonctions pourraient être améliorées;
c) les mécanismes d'examen de la performance et des activités des divers organismes participant à la collecte de renseignements;
d) la sécurité de nos frontières et de nos infrastructures essentielles.
Que les mémoires reçus et les témoignages entendus lors de la trente-septième et trente-huitième législatures soient déférés au Comité;
Que le Comité fasse rapport au Sénat au plus tard le 31 mars 2007 et qu'il conserve tous les pouvoirs nécessaires pour diffuser ses conclusions jusqu'au 31 mai 2007.
Après débat,
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat
Paul C. Bélisle
ANNEXE II
Index des recommandations
1. Que le budget de la défense canadienne soit établi en fonction d’une réflexion à plus long terme sur les besoins de sécurité des Canadiens, plutôt que dans le but de remédier temporairement aux pénuries de main-d’œuvre et au vieillissement de l’équipement.
2. Que le gouvernement porte le budget du
ministère de
3. Que, chaque année, au moins 30 % du budget de la défense soit consacré aux dépenses d’équipement, afin que les Canadiens servant leur pays disposent de l’équipement dont ils ont besoin pour exécuter adéquatement leurs fonctions, et aussi pour atténuer autant que possible les risques pour leur vie.
4. Que le gouvernement annule immédiatement
les engagements pris par le Comité d’examen des dépenses qui touchent le
ministère de
5. Que les Forces canadiennes augmentent l’effectif autorisé des groupes spécialisés fortement sollicités afin de s’assurer d’avoir toujours suffisamment de ces spécialistes sous la main et que les unités opérationnelles ne soient jamais gênées dans leur travail par une pénurie de personnel spécialisé capable d’accomplir des tâches techniques importantes, et qu’elles adaptent leur recrutement et leur instruction en conséquence.
6. Que les Forces canadiennes maintiennent leur effectif régulier à 90 000 membres. C’est le minimum nécessaire pour disposer de 75 000 militaires qualifiés en activité et pour soutenir la cadence des déploiements nécessaires au Canada et à l’étranger pour protéger les citoyens canadiens et défendre leurs intérêts.
7. Que le gouvernement s’engage publiquement à déclarer un moratoire sur les déploiements supplémentaires de l’Armée canadienne jusqu’à ce qu’elle ait réussi à stabiliser ses effectifs, vraisemblablement vers 2011-2012.
8. Que les Forces canadiennes se donnent un système de recrutement et d’instruction capable de recruter et d’entraîner suffisamment de personnel pour maintenir le niveau des effectifs à 90 000 membres.
9. Que les Forces canadiennes rationalisent le recrutement et informatisent chacune de ses étapes afin de pouvoir suivre les différents dossiers d’un élément à l’autre.
10. Que les Forces canadiennes offrent plus d’incitatifs pour garder à leur emploi leur personnel qualifié.
11. Que le
gouvernement accorde aux Forces canadiennes les ressources nécessaires pour
créer, en guise de complément aux Snowbirds et aux SkyHawks, une équipe de
démonstration de
12. Que les Forces canadiennes utilisent les recrues, une fois formées, pour attirer d’autres candidats en leur permettant de passer chez elles de brèves périodes de permission spéciale dans le but d’inciter d’autres personnes au potentiel comparable à s’enrôler.
13. Que les
Forces canadiennes abrègent le processus de recrutement de
14. Que le ministère de
15. Que le ministère de
a. regroupe ses vieux manèges;
b.
lance un programme national de construction pour
16. Que le Ministère retienne à contrat les services de personnel d’expérience du secteur privé pour augmenter rapidement sa capacité de gestion des projets.
17. Que le gouvernement élimine le dédoublement
des niveaux d’approbation entre le ministère de
18. Que le gouvernement fasse passer à 500 millions de dollars
a) le pouvoir de dépenser du ministre de
c) le seuil budgétaire pour les projets qui doivent être soumis à l’examen du Cabinet, c’est-à-dire les grands projets de l’État, ayant trait à la défense.
19. Que le ministère de
20. Que les Forces canadiennes accélèrent le
projet de classe unique de bâtiments de combat en
remplacement des destroyers de
21. Que les Forces canadiennes mènent à bien le Projet de prolongation de la durée de vie des frégates le plus efficacement possible afin de maintenir au minimum la réduction de capacité des Forces.
22. Que le Ministère acquière assez de capacités pour avoir en tout temps au moins un navire de soutien interarmées de disponible sur chaque côte.
23. Que le gouvernement fournisse au Ministère les ressources nécessaires pour acquérir quatre navires de soutien interarmées aussi rapidement que possible en vue d’une première livraison d’ici 2010.
24. Que les Forces canadiennes acquièrent suffisamment de ravitailleurs héli-plate-formes, ou leur équivalent, capables de transporter à la fois un groupe opérationnel et son équipement.
25. Que le gouvernement procure au Ministère les ressources nécessaires pour faire l’acquisition le plus tôt possible de quatre ravitailleurs héli-plate-formes.
26. Que les Forces canadiennes rétablissent leur capacité sous-marine en rendant les quatre sous-marins canadiens opérationnels le plus tôt possible, en dressant suivant les besoins des plans de refonte de demi-vie et en commençant à planifier leur éventuel remplacement par une nouvelle génération de sous-marins.
27. Que le gouvernement procède résolument à la
recapitalisation des flottes de
28. Que le gouvernement assure la stabilité de financement des nouveaux navires afin de permettre une gestion rationnelle et opportune des flottes.
29. Que le gouvernement veille à ce que les
primes non liées à la défense devant être payées par suite de décisions
d’acquisition relatives aux navires de
30. Que le ministère de
31. Que le
ministère de
32. Que le gouvernement accélère l’achat de quelque 2 900 véhicules de soutien moyen (VSM), dans le but de recevoir la première livraison en 2008 au plus tard.
33. Que le gouvernement accélère l’acquisition de la nouvelle génération de véhicules de soutien léger afin de recevoir la première livraison en 2011 au plus tard.
34. Que le gouvernement ait terminé l’acquisition et la mise en service des obusiers M777 de la nouvelle génération en 2008 au plus tard.
35. Que, d’ici le début de 2008, le gouvernement et les Forces canadiennes fassent l’acquisition d’une flotte de six à huit aéronefs de transport stratégique pouvant garantir une intervention rapide en cas de situations d’urgence au Canada et à l’étranger, de même qu’un soutien adéquat aux opérations canadiennes outre-mer.
36. Que les Forces canadiennes remplacent de toute urgence les 20 à 25 Hercules les plus anciens de leur flotte, en se donnant pour objectif de recevoir la première livraison de nouveaux aéronefs ayant des capacités similaires dès 2007.
37. Que le gouvernement et les Forces canadiennes commencent à acquérir une flotte de 16 à 20 hélicoptères moyens, avec comme objectif de recevoir la première livraison en 2007.
38. Que le gouvernement et les Forces canadiennes accordent la priorité à l’achèvement des programmes de modernisation et de refonte des aéronefs de patrouille Aurora dans les meilleurs délais afin que ces capacités essentielles soient de nouveau disponibles pour protéger les Canadiens.
39. Que le gouvernement donne un nouveau souffle au projet d’acquisition rapide de quelque 20 à 24 aéronefs à voilure fixe pour les opérations de recherche et de sauvetage, de manière à ce que les Forces canadiennes puissent prendre livraison de leurs premiers appareils d’ici 2007.
40. Que le gouvernement et les Forces canadiennes achètent, déploient et utilisent toute une panoplie de véhicules aériens sans pilote en tant que partie intégrante d’une architecture nationale de renseignement, de surveillance et de reconnaissance, et ce d’ici 2008.
41. Que le MDN établisse tout de suite un bureau permanent de l’équipement des Forces d’opérations spéciales pour répondre de façon continue au besoin d’augmenter l’équipement des opérations spéciales en prévision de l’élargissement des Forces d’opérations spéciales du Canada.
42. Que les Forces canadiennes achèvent l’expansion de
43. Que, dans la mesure de leurs moyens et de la capacité du Régiment
à les absorber, d’autres éléments des Forces canadiennes fournissent des unités
déjà entraînées. Ainsi, à l’exemple du Royal Canadian Regiment, chacun des
régiments d’infanterie de l’Armée pourrait fournir une compagnie. Ou le
Régiment royal de l’Artillerie canadienne et le Corps blindé royal canadien
pourraient fournir chacun un peloton.
44. Que le MDN établisse tout de suite un bureau de projet chargé d’amorcer l’acquisition d’un hélicoptère tactique apte au combat moderne pouvant être utilisé par les Forces d’opérations spéciales du Canada.
45. Que soit acquis d’ici 2009 un hélicoptère des Forces d’opérations
spéciales qui soit opérationnel au moment où
46. Qu’on acquière un nombre suffisant d’hélicoptères à moyenne capacité d’emport tels que ceux recommandés dans ce rapport pour pouvoir au besoin en affecter au moins trois au soutien d’opérations spéciales.
47. Que, en plus de remplacer l’avion Hercules CC-130 comme il est recommandé dans ce rapport, le MDN acquière trois autres avions Hercules devant être consacrés aux opérations spéciales et équipés en ce sens.
48. Que l’un des trois avions d’opérations spéciales soit maintenu au même niveau de préparation que les Forces d’opérations spéciales qu’il est appelé à soutenir.
49. Que les avions de transport stratégique dont l’acquisition est recommandée plus haut permettent de déployer stratégiquement les Forces d’opérations spéciales du Canada sans escale dans le plus grand nombre d’endroits possible au Canada, dans des délais et des conditions conformes aux exigences du niveau de préparation opérationnelle qui sera établi.
50. Que les avions de transport stratégique nécessaires puissent servir au soutien d’opérations spéciales et soient acquis en nombre suffisant pour qu’au moins l’un d’entre eux soit maintenu au même niveau de préparation que les Forces d’opérations spéciales.
51. Que les Forces canadiennes :
f. regroupent la DART et son équipement à proximité des avions de transport stratégique et tactique appelés à assurer leur transport;
g. acquièrent assez d’avions de transport stratégique sous contrôle canadien pour que la DART puisse se rendre n'importe où dans le monde en quelques heures;
h.
resserrent la liaison entre
i.
organisent des exercices d'entraînement conjoints pour
que
j. rendent la DART mieux à même d’intervenir dans une gamme plus large de catastrophes naturelles.
52. Que le gouvernement :
d.
informe les Forces canadiennes que, à défaut
d’instructions contraires, elles devront déployer
e. veille à ce que les attachés de défense régionale et de police soient au courant des capacités de la DART et soient formés de manière à pouvoir aider le détachement précurseur de la DART dès qu’il arrive sur place;
f.
accélère la prise des décisions concernant le recours
à
53. Que les Forces canadiennes donnent de l’expansion à l’École du renseignement militaire des Forces canadiennes et augmentent le nombre d’officiers spécialistes du renseignement.
ANNEXE III
Extrait du rapport de l’Équipe d’action 1 du CEMD
Partie I – Sommaire
INTRODUCTION - LE CONTEXTE DE SÉCURITÉ ET LE CANADA
1. Généralités. Le contexte de sécurité auquel font face le Canada et les FC pose une multitude de problèmes complexes de défense et de sécurité. Faisant d’États défaillants ou en déroute qui parsèment le paysage international des refuges depuis lesquels lancer ses attaques, le terrorisme mondial est devenu une grande menace pour la sécurité, tandis que les conflits inter‑étatiques et intra‑étatiques, dans le monde entier, continuent d’avoir des incidences sur les Canadiens et sur les intérêts du Canada. Pour faire face efficacement à ces défis, l’Énoncé de la politique de défense (EPD, référence A), publié récemment, donnait aux FC une nouvelle vision qui requerra l’apport de changements fondamentaux à son organisation et à sa culture.
2. Conflit d’après-guerre froide. Même si, en termes généraux, l’avenir est incertain, certaines de ses caractéristiques spécifiques sont déjà apparentes. À la fin de la guerre froide, nombre d’analystes croyaient que les grandes guerres entre États étaient devenues une chose du passé et qu’une ère plus paisible, dominée par la démocratie libérale et le triomphe du marché libre sur le communisme, allait se répandre dans le monde entier[120]. Au cours de la décennie suivante, il est apparu clairement que ces prévisions remplies d’espoir avaient peu à voir avec la réalité et que le conflit et la dissension internationale sont des facettes majeures et durables du contexte de sécurité de l’après-guerre froide, particulièrement dans les régions caractérisées par des États défaillants ou en déroute.
3.
La mondialisation et le Canada. Les problèmes créés par les
États défaillants demeureront des sources d’inquiétude dans l’avenir prévisible
car, dans un monde généralement interconnecté, la sécurité continentale et
internationale s’intègre toujours davantage. La possibilité, pour un État, de
se livrer à la concurrence dans l’économie mondiale déterminera largement son succès
ou son échec. Les pressions de l’intérieur qui résultent de la rareté des
ressources, y compris l’eau douce et les sources d’énergie, ainsi que de l’urbanisation rapide, de la
détérioration de l’environnement et des pandémies, influeront aussi sur son
sort[121].
En outre, les communications modernes, un sous-produit de la mondialisation,
feront que les pays les plus riches du monde auront de plus en plus de
difficulté à faire abstraction de ces problèmes. En bref, le monde a
profondément changé et le Canada n’est certainement pas la « […] maison à
l’épreuve du feu, loin des sources de
conflagration » que vantait en 1927 M. Raoul Dandurand,
délégué canadien, à
4. Menaces émergentes. Le conflit prendra vraisemblablement plusieurs formes et continuera de se caractériser par le choc violent des volontés déchirées entre la trinité ‘paradoxale’ de Clausewitz, composée de la violence, de la haine et de l’inimitié primordiales, le jeu de la chance et de la probabilité, et la rationalité des politiques[123]. Le conflit ira de la guerre inter-étatique et intra-étatique aux menaces asymétriques faites au territoire canadien par des organisations terroristes comme al-Qaida, qui ont la capacité et la volonté de causer un degré de préjudice et de destruction autrefois uniquement réservé aux nations. Le scénario cauchemardesque, en effet, d’une attaque terroriste recourant à des armes de destruction de masse a forcé les sociétés à voir leur sécurité nationale sous un jour nouveau (y compris le maintien de l’ordre et les autres pratiques nationales de sécurité) et à établir des liens plus solides entre les forces militaires et les principaux pouvoirs civils[124]. En réalité, l’un des « gros défis que devra relever le Canada dans les années à venir sera de définir une stratégie appropriée qui lui permettra de répondre aux fluctuations inévitables de l’objet de la stratégie américaine, tandis qu’elle réagit à la guerre changeante contre le terrorisme »[125]. Non seulement faudra-t-il pour cela se concentrer davantage sur la coopération avec les États-Unis en matière de sécurité mais, au vu de la nature interdépendante de la sécurité nationale et internationale, il y aura de plus en plus d’occasions de procéder à des interventions auxquelles participeront des ‘coalitions d’hommes de bonne volonté’ dans les régions en déroute du monde en voie de développement[126].
5. Menaces pour le Canada. Le récent EPD reconnaît la nature interdépendante des menaces nationales et internationales pour la sécurité du Canada résultant de la mondialisation croissante. De fait, ce n’est pas que l’économie mondialisée qui ait émergé, mais aussi un monde bien plus interconnecté au chapitre de la facilité de déplacement et des communications. Les organisations terroristes continueront d’exploiter les sous-produits de la mondialisation pour faire progresser leurs buts sur la scène internationale. L’EPD reconnaît également le lien entre les États défaillants ou en déroute et le recours à ces environnements par les terroristes, qui s’y replient pour planifier et monter des opérations contre l’Amérique du Nord. On lit dans la politique de défense que « [d]ans un monde de plus en plus interdépendant, les liens entre la sécurité internationale et la sécurité nationale se sont resserrés. Les événements qui surviennent à l’étranger peuvent toucher la sécurité des Canadiens à un niveau sans précédent. Les lignes de front d’aujourd’hui s’étendent des rues de Kaboul aux voies ferrées de Madrid, et jusqu’à nos propres villes canadiennes »[127].
ANNEXE IV
Dépenses de la défense en pourcentage du PIB
|
ANNÉE FINANCIÈRE |
DÉFENSE EN POURCENTAGE DU PIB |
|
1983-84 |
1.7 |
|
1984-85 |
1.7 |
|
1985-86 |
1.7 |
|
1986-87 |
1.7 |
|
1987-88 |
1.7 |
|
1988-89 |
1.6 |
|
1989-90 |
1.6 |
|
1990-91 |
1.6 |
|
1991-92 |
1.5 |
|
1992-93 |
1.5 |
|
1993-94 |
1.5 |
|
1994-95 |
1.3 |
|
1995-96 |
1.2 |
|
1996-97 |
1.0 |
|
1997-98 |
1.0 |
|
1998-99 |
1.0 |
|
1999-00 |
1.0 |
|
2000-01 |
0.9 |
|
2001-02 |
0.9 |
|
2002-03 |
1.0 |
|
2003-04 |
1.0 |
|
2004-05 |
1.1 |
|
2005-06 |
1.0 |
Source : Secrétariat du Conseil du
Trésor et ministère de
La défense en pourcentage des dépenses totales du gouvernement
|
ANNÉE FINANCIÈRE |
DÉFENSE EN % DES DÉPENSES TOTALES DU GOUVERNEMENT |
|
1983-84 |
7.2 |
|
1984-85 |
7.1 |
|
1985-86 |
7.4 |
|
1986-87 |
7.7 |
|
1987-88 |
7.5 |
|
1988-89 |
7.5 |
|
1989-90 |
7.5 |
|
1990-91 |
7.3 |
|
1991-92 |
6.7 |
|
1992-93 |
6.5 |
|
1993-94 |
7.0 |
|
1994-95 |
6.4 |
|
1995-96 |
5.9 |
|
1996-97 |
5.6 |
|
1997-98 |
5.8 |
|
1998-99 |
5.8 |
|
1999-00 |
6.4 |
|
2000-01 |
5.7 |
|
2001-02 |
6.1 |
|
2002-03 |
6.6 |
|
2003-04 |
7.0 |
|
2004-05 |
7.1 |
|
2005-06 |
6.8 |
SOURCE : Secrétariat du Conseil du Trésor et ministère de
Comparaison détaillé avec d’autres pays
Dépenses relatives à la défense et à l’aide étrangère des pays de l’OTAN et du G-20
La présente annexe renferme des données sur les dépenses engagées par l’OTAN et les pays du G-20 dans diverses mesures de défense et d’aide étrangère.
Ces données proviennent de diverses sources ouvertes. Les chiffres concernant un pays en particulier peuvent varier légèrement d’un tableau ou d’un graphique à l’autre. Les chiffres varient selon les sources, ce qui peut entraîner des erreurs d’arrondi, après les calculs.
EXTRACTED FROM: Department of National Defence, Making Sense Out Of Dollars 2005-2006 Edition (March 2006), available at: http://www.admfincs.forces.gc.ca/financial_docs/Msood/2005-2006/intro_e.asp (last visited: June 15, 2006).
TIRÉ DE : Ministère de
TIRÉ DE :
Ministère de
ANNEXE VI
Niveaux de dotation actuels
STATISTIQUES SUR LE PERSONNEL DES FORCES CANADIENNES
(au 1er mai 2006)
|
FORCE RÉGULIÈRE |
|
|
|
|
|
|
|
|
Force totale |
64,057 |
|
|
Répartition par élement |
|
|
|
|
À temps plein de la Réserve |
1,344 |
|
|
De capacité |
|
|
|
|
La Force régulière |
62,713 |
20,803 |
Armée(comprend certains EFE) |
||||
|
En formation élémentaire (EFE/ESUS) |
7,730 |
|
9,955 |
Marine (comprend certains EFE) |
|||
|
Autress: |
916 |
|
13,645 |
Force aérienne (comprend certains EFE) |
|||
|
(en attente d’un renvoi, assujettis à des restrictions au plan médical, etc) |
10,412 |
RH (en majorité des EFE) |
|||||
|
Effectif formé |
|
54,067 |
|
2,890 |
Opérations interarmées |
|
|
|
En formation avancée (EFA)) |
945 |
|
1,645 |
MAT |
|
|
|
|
En conge de maternité |
108 |
|
1,208 |
GI |
|
|
|
|
En conge parental |
676 |
|
2,155 |
Divers |
|
|
|
|
Détenus |
8 |
|
|
|
|
|
|
|
Effectif disponible |
52,330 |
|
|
|
|
|
|
|
RÉSERVES |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Effectif |
Unités |
|
|
|
|
|
La Première Réserve |
22,032 |
228 |
|
|
|
|
|
|
Armée |
|
14,162 |
130 |
|
|
|
|
|
Marine |
|
3,290 |
24 |
|
|
|
|
|
Force aérienne |
1,697 |
29 |
|
|
|
|
|
|
Communications |
1,379 |
23 |
|
|
|
|
|
|
Groupe médical |
987 |
15 |
|
|
|
|
|
|
Autres |
|
517 |
7 |
|
|
|
|
|
Instructeurs de cadets |
|
|
|
|
|
|
|
|
Personnel courant total |
6,764 |
|
|
|
|
|
|
|
Rangers |
|
|
|
|
|
|
|
|
Personnel courant total |
4,448 |
|
|
|
|
|
|
|
Les Réserves supplémentaires |
33,208 |
|
|
|
|
|
|
SOURCE : Direction des besoins en ressources humaines militaires
EFE – Effectif en formation élémentaire
ESUS – Effectif en stage universitaire subventionné
ANNEXE VII
Missions des Forces canadiennes à l’étranger
Source : Ministère de
GOLFE ARABO-PERSIQUE ET ASIE DU SUD-OUEST
|
OP ARCHER – Afghanistan
La contribution canadienne à l’opération ENDURING FREEDOM et à la campagne contre le terrorisme
|
2300 |
|
OP FOUNDATION – Tampa (Floride) et Bahreïn
L’opération Foundation vise à maintenir une liaison efficace avec le US CENTCOM dans le cadre de la campagne contre le terrorisme.
|
16 |
|
OP IOLAUS – Irak
Mission d’assistance des Nations Unies pour l’Irak (MANUI) |
1 |
LES BALKANS
|
OP BRONZE – Bosnie-Herzégovine
La contribution des Forces
canadiennes (FC) à
|
10 |
|
OP BOREAS – Bosnie-Herzégovine
La contribution des Forces
canadiennes (FC) à
|
11 |
LES CARAÏBES
|
OP HAMLET
La contribution des FC au
quartier général de
|
5 |
PROCHE-ORIENT
|
OP GLADIUS – Hauteurs du Golan (Israël et Syrie)
Force d’observation de l’ONU pour le désengagement des forces (FNUOD)
|
4 |
|
OP CALUMET – Sinaï (Égypte)
Force multinationale et observateurs (FMO)
|
28 |
|
OP JADE – Jérusalem
Organisme de l’ONU chargé de la surveillance de la trêve (ONUST)
|
7
|
|
OP Proteus – Jérusalem
Les Forces canadiennes ont affecté trois officiers d’état-major à la mission internationale destinée à évaluer et à favoriser la réforme de la sécurité au sein de l’autorité palestinienne.
|
3 |
|
OP SNOWGOOSE – Chypre
Force des Nations Unies chargées du maintien de la paix à Chypre (UNFICYP)
|
1
|
AFRIQUE
|
OP CROCODILE – République démocratique du Congo
Mission de l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo (MONUC)
|
9 |
|
OP SAFARI – Soudan
La contribution du Canada
à
OP AUGURAL – Darfour (Soudan)
Le MDN appuie les efforts du Canada visant à améliorer la situation au Soudan, notamment grâce à l’envoi de matériel et de conseillers pour appuyer l’Union africaine (UA).
|
32
17 |
|
OP SCULPTURE – Sierra Leone
Équipe militaire internationale consultative en matière d’instruction (IMATT) |
11 |
|
OP SEXTANT
Le Canada commande actuellement le 1er Groupe de la flotte navale permanente de l’OTAN, en plus de participer aux exercices BRILLIANT MARINER 2006 et STEADFAST JAGUAR 2006. |
309
|
|
TOTAL |
2 764
|
ANNEXE VIII
Le processus d’approvisionnement du ministère
de la Défense nationale
Le MDN suit le processus d’approvisionnement du Conseil du
Trésor aux cinq étapes du Système de gestion de
|
IDENTIFICA- |
ANALYSE DE L’OPTION |
DÉFINITION |
MISE EN OEUVRE |
CLÔTURE |
|
Déterminer l’insuffisance de
capacité |
Élaborer les options |
Examen, évaluation du risque et
établissement des coûts détaillés de l’option choisie |
Mise en oeuvre |
Capacité opérationnelle totale |
|
Décision
|
Décision |
Décision |
|
SOURCE: http://www.vcds.forces.ca/dgsp/pubs/pag/pag_f.asp?chp=2&sec=90 (19 juin 2006)
FS(ID) - Feuille de synthèse (Identification) – Première étape d’un projet, au cours de laquelle on prépare une version officielle de l’énoncé d’insuffisance en capacités, on décrit en termes généraux des solutions possibles et on établit l’ordre de grandeur des coûts.
CCIR – Un comité de gestionnaires de niveau 1 (catégorie ADM ou grade de lgén ou vam) coprésidé par le sous-ministre et le CEMD examine les propositions, conteste certains points et donne des instructions concernantle développement de capacités polyvalentes au sein des Forces canadiennes, y compris le Plan stratégique d’investissement dans les capacités. Pour les projets stratégiques, le CBCI élabore régulièrement un accord commun sur les concepts d'emploi ou des opérations. Après discussion, il arrive à un accord général au sujet des énoncés des besoins opérationnels et règle les questions de contenu des projets au niveau ministériel.
CGP – Le Comité
de gestion du programme est composé de représentants de chaque organisation de
niveau 1, réunis sous la présidence du VCEMD. Il supervise
et oriente la gestion des ressources à l'échelon des projets et des activités
du programme. Il aide le vice-chef d'état-major de la défense (VCEMD) à
coordonner la réalisation du Programme des services de
FS(APP) –
Feuille de synthèse (Approbation préliminaire de projet) – À cette étape-ci,
les solutions possibles indiquées à l’étape de
FS(ADP) – Feuille de synthèse (Approbation définitive de projet) – À cette étape, les besoins précis associés à l’option approuvée et l’ampleur du projet (équipement, instruction, éléments de logistique, pièces de rechange, etc.) ont été définis. On a ainsi pu établir un Plan de mise en oeuvre du projet (PMOP) et une estimation fondée des coûts de mise en oeuvre du projet. Le CGP doit encore une fois donner son approbation et soumettre le projet à l’approbation du Ministre ou du Conseil du Trésor. Voilà qui constitue l’approbation définitive du projet, y compris des objectifs (plan préliminaire), dont le centre de coûts, de l’étape de mise en oeuvre, et qui accorde le pouvoir de dépenser nécessaire à la mise en oeuvre du projet.
Les deux dernières étapes du processus sont les suivantes :
Mise en oeuvre - Elle englobe toutes les activités de gestion du projet faisant suite à l’ADP, dont l’adjudication de marchés aux fournisseurs d’équipements et de services requis. Le PMOP est exécuté dans ses moindres détails par le Bureau de projet. Les équipements sont fabriquée et livrés, et les services rendus, au MDN. Un certain nombre de facteurs, dont le nombre de pièces d’équipement, leur complexité et leur disponibilité sur le marché (le cas échéant), influent sur la durée de cette étape.
Conclusion – Cette étape comprend la réception définitive des biens ou services, leur transfert aux utilisateurs du MDN et la présentation d’un rapport d’achèvement du projet.
ANNEXE IX
Pouvoirs de dépenser des ministères
Source : Secrétariat du Conseil du Trésor, « Approbation des projets », disponibles à : http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/TBM_122/chap2-1_f.asp.
Remarque : Il s'agit d'une compilation des limites d'approbation accordées spécifiquement par le Conseil du Trésor aux ministres. Cette compilation n'est présentée qu'à titre d'information.
|
|
Ministère/Agence |
Biens |
Technologie de l'information |
Tout autre projet |
||
|
|
|
Général |
Spécial |
Nouveau |
Remplacement |
|
|
|
Affaires indiennes et du Nord Canada |
15M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Agence canadienne de développement international |
1M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Agence canadienne d'inspection des aliments |
5M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Agence des douanes et du revenu du Canada |
Exempt |
||||
|
|
Agence spatiale canadienne |
5M $ |
s/o |
5M $ |
5M $ |
5M $ |
|
|
Agriculture et Agroalimentaire Canada Prairies |
5M $ |
15 000 $ |
5M $ |
10M $ |
1M $ |
|
|
Anciens Combattants Canada |
1M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Bibliothèque nationale du Canada |
1M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Citoyenneté et Immigration Canada |
1M $ |
s/o |
5M $ |
10M $ |
1M $ |
|
|
Conseil national de recherches Canada |
5M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
5M $ |
|
|
Défense nationale |
1M $ |
60M $ |
30M $ |
30M $ |
30M $ |
|
|
Développement des ressources humaines Canada |
1M $ |
s/o |
5M $ |
10M $ |
1M $ |
|
|
Environnement Canada |
2,5M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
2,5M $ |
|
|
Gendarmerie royale du Canada |
3M $ |
5M $ |
5M $ |
10M $ |
3M $ |
|
|
Industrie Canada |
1M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international (voir remarque) |
1M $ |
30M $ |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Parcs Canada |
10M $ |
15M $ |
1M $ |
3M $ |
1M $ |
|
|
Patrimoine canadien |
1M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Pêches et Océans Canada |
20M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
20M $ |
|
|
Ressources naturelles Canada |
5M $ |
s/o |
5M $ |
10M $ |
5M $ |
|
|
Santé Canada |
1M $ |
2M $ |
5M $ |
10M $ |
1M $ |
|
|
Service canadien du renseignement de sécurité |
1M $ |
s/o |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Service correctionnel Canada |
1M $ |
18M $ |
2M $ |
5M $ |
3M $ |
|
|
Statistique Canada |
1M $ |
s/o |
5M $ |
10M $ |
1M $ |
|
|
Transports Canada |
15M $ |
s/o |
15M $ |
15M $ |
15M $ |
|
|
Travaux publics et services gouvernementaux Canada bureaux |
5M $ |
30M $ |
2M $ |
5M $ |
1M $ |
|
|
Tous les autres ministères et agences |
1M $ |
s/o |
1M $ |
3M $ |
1M $ |
En 1996, le Conseil du Trésor a accordé au ministre de
Le processus de planification et de gestion de la défense
Le
processus actuel de planification et de gestion de la défense est inspiré des
meilleures pratiques de l’OTAN et du groupe des pays de l’ABCA, soit les
États-Unis (Amérique),
1er Horizon - perspective àcourt terme de 1 à 4 ans, mettant l'accent sur le maintien et l'amélioration des capacitésactuelles;
2e Horizon - perspective à moyen terme de 5 à 10 ans, mettant l'accent sur le remplacement ou l'amélioration des capacités actuelles;
3e Horizon - perspective à long terme de 10 à 30 ans, mettant l'accent sur l'acquisition de nouvelles capacités.
Le MDN a aussi établi un processus descendant pour l’examen des capacités existantes et l’acquisition de nouvelles capacités. Il élabore un programme à partir des directives stratégiques et des lignes directrices en vigueur, en plus de l’évaluation des capacités existantes et des menaces. Ce travail a été confié au Comité des capacités interarmées requises (CCIR) composé de militaires de haut niveau nommés au QGDN. C’est ce qui a donné le Plan stratégique d'investissement dans les capacités (PSIC), avec son annexe sur le matériel.
Le CCIR définit d’abord les grandes priorités pour passer ensuite à des projets de petite et moyenne envergure si on dispose du temps et de l’argent qu’il faut. De nombreux compromis sont nécessaires à mesure que les recommandations franchissent trois autres paliers d’approbation avant d’être soumises au Ministre qui aura souvent ses propres questions et défis.
Une fois définis, les projets traversent des phases successives de réduction
des risques – Définition initiale, Approbation préliminaire de projet (APP) et
Approbation définitive du projet (ADP). Les parrains, comme
Le MDN ne poursuit jamais ses projets seul. Des premières étapes jusqu’à l’approbation définitive du projet, les représentants du MDN travaillent en collaboration avec le Bureau du Conseil privé aux grands projets de l’État qui, par définition, doivent être approuvés par le Cabinet. Le MDN travaille aussi avec le Conseil du Trésor à l’obtention des approbations et à la gestion des risques.
ANNEXE X
L’utilité des sous-marins canadiens
de la classe Victoria
EXTRAIT du rapport du Comité
permanent de la défense nationale et des anciens combattants de
/infocomdoc/Documents/38/1/parlbus/commbus/house/reports/nddnrp01/03-cov2-f.htm.
Arguments en faveur de l’acquisition
Près de quatre ans après que le Livre blanc sur la défense de 1994 ait plus ou moins donné le feu vert au remplacement des Oberon et trois ans après que M. Collenette ait fait sa présentation au Cabinet en 1995, le Cabinet a enfin approuvé l’acquisition des Upholder. Les Canadiens sont par malheur habitués à attendre longtemps les décisions du gouvernement concernant l’acquisition de matériels militaires, mais le délai de trois ans avant de connaître la décision du Cabinet concernant les sous-marins compte parmi les pires exemples. Il est surpassé seulement par les délais mis à remplacer les hélicoptères Sea King. N’oublions pas qu’en 1995, il s’était écoulé près de 10 ans de planification et de préparation avant que le projet de sous-marins n’atteigne l’étape de la signature des contrats. Qu’on estime ce matériel nécessaire ou non, il est frustrant de voir, après tant de temps et d’effort consacrés à préparer l’acquisition d’un matériel, une question d’opportunité politique décider du moment où les militaires canadiens pourront s’en servir. De toute façon, le Comité espère que les mesures que le sous-ministre adjoint (Matériels) nous a dit avoir été prises écourteront et rendront plus efficient le processus d’acquisition[128].
Pour ce qui est de la pertinence des capacités qu’offrent les sous-marins dans un monde en mutation rapide, le long chemin ayant mené à la décision d’acquérir les Upholder soulève plusieurs questions concernant le processus décisionnel. Le Comité mixte spécial et le Livre blanc sur la défense de 1994 ont apporté leur appui mitigé au maintien de la capacité sous-marine du Canada du moment que ce soit au coût le plus faible[129]. Le gouvernement hésitait tout de même à poursuivre le processus d’acquisition à cause des effets possibles sur l’opinion publique plus que des changements intervenus dans le contexte international. Entre-temps, la Marine semblait déterminée à maintenir une capacité sous-marine à tout prix. S’il fallait pour cela racheter les Upholder britanniques, quelles que soient leurs qualités et leurs déficiences, c’était considéré comme la seule option. Comme l’a fait remarquer M. Richard Gimblett, chercheur attaché au Centre for Foreign Policy Studies de l’Université Dalhousie, une marine dotée de plusieurs types de plates-formes (navires de surface, sous-marins, navires de patrouille côtière) offre au gouvernement une variété d’options dès que le Canada est appelé à contribuer aux opérations multinationales occasionnées, par exemple, par une crise sécuritaire internationale.[130] Dans certaines opérations, lorsqu’il s’agit par exemple d’appliquer les sanctions imposées par les Nations Unies à un État voyou, les navires de surface sont tout désignés pour intercepter et inspecter des navires de charge; dans d’autres, la surveillance furtive par des sous-marins d’unités navales qui posent une menace pour les forces coalisées est mieux indiquée. Le large éventail de capacités ainsi mis à disposition cadre avec l’engagement déclaré dans le Livre blanc sur la défense de 1994 de fournir des forces plurifonctionnelles aptes au combat.
Certains soutiennent donc que, malgré le temps mis à obtenir l’approbation du Cabinet et les retards du projet, le Canada a fait une bonne affaire en achetant les quatre sous-marins de classe Upholder. Les anciens ministres de la Défense nationale qui ont témoigné devant le Comité et d’autres personnes maintiennent qu’un pays comme le Canada, dont le littoral est étendu et qui dépend du transport maritime pour une bonne part de son commerce international, doit se doter de forces maritimes aux capacités multiples. Le sous-marin passe pour un élément polyvalent des forces maritimes à cause de son aptitude à surveiller de façon furtive la présence de sous-marins étrangers à proximité des eaux territoriales ou l’activité de bateaux de pêche étrangers et d’autres embarcations éventuellement préjudiciables aux ressources et aux intérêts nationaux. Il représente également l’arme la plus efficace dans les opérations de lutte anti-sous-marine, puisqu’il opère dans le même environnement que les intrus qu’il pourchasse. La seule existence d’une flotte sous-marine est considérée comme un moyen de dissuasion efficace contre toute activité pouvant être menée dans les eaux du Canada, dont celles de ses régions nordiques, par des pays désireux de contester sa souveraineté et d’entraver son aptitude à protéger ses ressources naturelles et son environnement. Les occasions où le sous-marin a été employé pour surveiller des bateaux étrangers et recueillir des données sur la surpêche et les autres activités illégales auxquelles ils peuvent se livrer comme l’opération Embuscade de 1993, où un navire de classe Oberon a localisé des dragueurs à pétoncles américains dans les eaux du Banc Georges et surveillé leurs activités, sont citées comme preuve de la valeur du sous-marin comme moyen de surveillance en temps de paix.
N’empêche que le sous-marin est essentiellement un système apte au combat et, comme l’ont fait remarquer des analystes de défense comme Martin Shadwick et Richard Gimblett, il peut contribuer puissamment à protéger les navires de guerre canadiens qui participent loin du Canada à des opérations sécuritaires internationales. Les opérations navales multinationales menées par le passé dans la mer d’Arabie et la mer Adriatique, y compris à l’appui d’opérations de maintien de la paix, assuraient la surveillance de sous-marins étrangers qui menaçaient ou gênaient les manœuvres des navires alliés. Certains experts font observer que, même si les sous-marins du Canada ne faisaient pas partie d’une opération internationale, les forces aériennes et navales du Canada, des États-Unis et d’autres alliés pourraient éventuellement s’en servir pour s’entraîner à la guerre anti-sous-marine avant le déploiement de la force opérationnelle coalisée dans une région troublée de la planète. En fait, certains témoins ont affirmé que les militaires américains avaient envoyé des messages d’appui à l’acquisition de sous-marins par le Canada étant donné qu’ils pourraient participer à des exercices d’entraînement avec les forces navales américaines. La Marine américaine se sert de sous-marins à propulsion nucléaire mais, selon plusieurs analystes de défense, elle reconnaît que les sous-marins diesel-électriques peuvent menacer sérieusement sa flotte de surface, notamment dans les opérations littorales. Elle considère donc les exercices d’entraînement avec des sous-marins diesel-électriques étrangers comme un excellent moyen de parfaire les compétences des équipages d’aéronefs patrouilleurs et de navires de surface. Les partisans de l’acquisition des sous-marins citent comme preuve que les sous-marins constituent un élément nécessaire de toute flotte militaire équilibrée leur valeur dans la guerre anti-sous-marine et la puissance de feu qu’ils peuvent dégager au cours des opérations de lutte contre le trafic maritime. Le fait que beaucoup de pays, petits et grands, les utilisent a aussi été invoqué à l’appui du projet d’acquisition. On a également fait état de la présence d’un grand nombre de sous-marins partout dans le monde pour illustrer la gravité de la menace à laquelle les navires de surface canadiens et alliés pourraient être exposés au cours d’opérations multinationales.[131]
Parmi ceux qui estiment que les sous-marins constituent un élément important de toute force plurifonctionnelle apte au combat, certains pensent que l’acquisition de cette capacité à un prix favorable prouve que c’était une bonne affaire. La location avec option d’achat prévue dans le contrat passé entre le Canada et le Royaume-Uni le 2 juillet 1998 ne devait pas coûter plus de 750 millions de dollars, somme relevée à 812 millions compte tenu de l’inflation.[132] Donc, pour quelque 800 millions de dollars, le Canada a obtenu quatre sous-marins relativement neufs de classe Upholder d’une conception perfectionnée que certains experts en défense et officiers de Marine comparent favorablement aux sous-marins similaires utilisés par des marines partout dans le monde. Le Upholder a un rayon d’action suffisant pour opérer pendant de longues périodes dans les eaux canadiennes ou à proximité ou pour entreprendre de longs déploiements dans les océans du monde de manière à pouvoir intervenir dans des points chauds éloignés. Comme l’a fait remarquer M. Gimblett, certains autres types de sous-marin diesel-électrique offerts sur le marché sont conçus plutôt pour les opérations côtières et, comparés au Upholder, ne répondraient pas à bon nombre des exigences du Canada en matière d’opérations sous-marines.[133]
Les partisans de l’acquisition font remarquer que le Canada a obtenu l’importante capacité sous-marine que procurent les Upholder pour une fraction de ce qu’il lui en aurait coûté pour acheter des sous-marins neufs à un chantier naval étranger ou les faire construire au pays par une entreprise ou un consortium d’entreprises canadiennes. Il a souvent été question pendant les réunions du Comité de la solution retenue par l’Australie, à savoir le choix d’une coque de conception étrangère, en l’occurrence suédoise, la construction en Australie et la conception et la fabrication par des entreprises australiennes de l’équipement électronique et autre, avec tous les problèmes d’intégration qui s’en sont suivis. Comme au Canada, l’acquisition de sous-marins est très controversée en Australie, mais pour des raisons différentes. L’Australie a fait construire six sous-marins de classe Collins à un coût total de plus de 5 milliards de dollars australiens, mais les dépenses prévues pour 2003-2004 comprenaient 773,7 millions de dollars australiens en travaux supplémentaires nécessaires pour corriger les lacunes relevées dans les essais initiaux et dans un rapport du gouvernement australien.[134] En fait, l’Australie reçoit aussi de la Marine américaine une aide pour rectifier certains des problèmes. Ainsi, l’Australie a acquis six sous-marins neufs pour près d’un milliard de dollars australiens pièce tandis que le Canada en a acquis quatre relativement neufs pour 800 millions de dollars.[135] Pour les défenseurs de l’acquisition des Upholder, leur prix modeste comparé aux sommes importantes que paient l’Australie et d’autres pays pour faire construire des sous-marins souligne les avantages de l’affaire. On se sert également des problèmes rencontrés par les Australiens pour faire ressortir les écueils que peut comporter la construction de sous-marins et la complexité de la technologie sous-marine ne serait-ce que pour rappeler que les problèmes du Canada avec ses sous-marins ne sont pas uniques.
L’acquisition des Upholder est jugée favorablement par ses défenseurs même si ces sous-marins ont une aptitude très limitée à opérer sous les vastes étendues de glace dans les eaux nordiques du Canada. Quand les sous-marins canadianisés de classe Victoria seront pleinement opérationnels, ils renforceront dans une certaine mesure la présence militaire canadienne limitée dans les eaux de l’Arctique. Ce pourrait être particulièrement important dans le passage du Nord-Ouest où la souveraineté canadienne risque d’être sérieusement contestée dans les décennies à venir par des pays qui considèrent le passage comme une route de navigation internationale. La navigation dans le passage est censée augmenter un jour parce que le réchauffement de la planète aura sans doute pour effet de réduire l’étendue des glaces et la période pendant laquelle elles bloquent la navigation. Bien que les sous-marins diesel-électriques comme le Victoria canadianisé puissent opérer sous les lisières de la couche de glace, ils ne peuvent pas s’aventurer trop loin sous la calotte polaire sans courir de risques croissants. On fait beaucoup de recherche, notamment au Canada, sur les piles à combustible et les autres sources d’énergie pouvant servir à des systèmes de propulsion anaérobie adaptés aux sous-marins. Le vice-amiral (ret) Cairns a confirmé qu’on a entrepris la recherche sur la propulsion anaérobie au début des années 1990 alors que la Marine cherchait à remplacer les Oberon après l’annulation de l’achat proposé de sous-marins à propulsion nucléaire.[136] Cependant, même si la propulsion anaérobie se développait au point de pouvoir être installée dans les sous-marins canadianisés de classe Victoria, ce qui pourrait être envisagé dans les années à venir, les navires disposeraient toujours d’une aptitude très limitée à opérer sans danger sous des eaux recouvertes de glace.[137]
Arguments contre l’acquisition des sous-marins
Tandis que certains considèrent comme un avantage l’aptitude limitée des sous-marins de classe Victoria à opérer sous les glaces et la possibilité de l’améliorer quelque peu par un système de propulsion anaérobie, d’autres y voient une autre indication de leur valeur contestable. Ils ne sont pas convaincus que le Canada a besoin de sous-marins et de leur aptitude limitée à opérer sous les glaces avec ou sans propulsion anaérobie. De toute façon, ils ne considèrent pas les sous-marins comme un moyen important pour le Canada d’affirmer sa souveraineté dans les eaux nordiques. Ils soutiennent que l’affirmation de souveraineté exige une présence militaire visible dans le Grand Nord et que le Canada n’a guère avantage à posséder des sous-marins qui, de toute manière, opéreraient la plupart du temps sous l’eau et hors de vue. Ils croient que les plates-formes visibles comme le navire de surface et l’aéronef manifestent plus efficacement la capacité du Canada à surveiller ce qui se passe dans ses eaux encore qu’ils s’inquiètent de l’insuffisance actuelle des ressources des Forces canadiennes dans les régions nordiques.
Les partisans de l’acquisition répliquent que le simple fait que le Canada possède des sous-marins force les marines des autres pays à l’aviser quand leurs sous-marins doivent passer dans ses eaux ou à proximité, afin d’éviter les collisions entre sous-marins canadiens et étrangers. En étant au courant de la présence de sous-marins étrangers dans ses eaux, le Canada se trouve mieux à même d’assurer sa souveraineté sur son territoire. Cependant, certains critiques ne sont pas convaincus que le Canada doive faire partie du club des pays possesseurs de sous-marins simplement pour être informé du déploiement de sous-marins étrangers à proximité de ses eaux. Au demeurant, selon eux, de nouvelles technologies comme le véhicule aérien sans pilote (UAV) pourraient améliorer nos capacités de surveillance sur de vastes étendues de nos eaux territoriales pour peut-être moins que les frais d’acquisition et de fonctionnement des quatre sous-marins. Cependant, certains analystes de défense comme le professeur Shadwick avertissent que la technologie de l’UAV en est encore à ses balbutiements et qu’il y a encore beaucoup à faire pour améliorer ses capacités de surveillance.[138]
De toute façon, les critiques du projet d’acquisition mettent en question la mesure dans laquelle les sous-marins étrangers posent une menace pour les intérêts du Canada, que ce soit près de ses côtes ou au loin lorsque des navires canadiens participent à des forces multinationales. Comme l’a déclaré Peter Langille, il y a peut-être eu des sous-marins soviétiques dans les eaux canadiennes ou à proximité pendant la guerre froide, mais la menace sous-marine n’est pas aussi grande aujourd’hui.[139] En outre, les critiques croient que le navire de surface et l’aéronef de patrouille maritime ont des capacités de guerre anti-sous-marine suffisantes pour détecter des sous-marins étrangers dans les eaux canadiennes ou dans la zone d’opérations d’une force navale multinationale. À leur avis, le Canada n’a pas besoin de sa propre flotte de sous-marins pour détecter les intrus dans ses eaux, et que les forces navales multinationales peuvent s’en remettre au besoin à la protection des sous-marins de pays alliés. Ils jugent insuffisants les arguments présentés pour démontrer la valeur des sous-marins dans la surveillance des bateaux de pêche étrangers et des autres navires se trouvant en eaux canadiennes. Ils concluent que le Canada aurait pu décider de ne pas remplacer les vieux Oberon et éviter de la sorte toutes les implications du maintien d’une capacité sous-marine, y compris les frais de fonctionnement des sous-marins qui s’ajoutent à ceux de la flotte de surface, de l’infrastructure complexe et du système d’entraînement nécessaires pour assurer leur sûreté d’exploitation. Certains vont jusqu’à proposer que, pour faire la part du feu, si on peut dire, le Canada devrait abandonner complètement les opérations sous-marines et se défaire des quatre sous-marins achetés au Royaume-Uni.
Certains critiquent l’acquisition des sous-marins parce qu’ils ont une autre conception de ce que devraient être les priorités de défense du Canada. Ils en contestent l’utilité compte tenu des nombreuses sollicitations auxquelles les Forces canadiennes ont dû faire face au cours des 10 dernières années en termes de participation aux missions de maintien de la paix. Une partie sinon la totalité des fonds consacrés à l’acquisition des sous-marins, même s’ils sont inférieurs à ce qu’aurait coûté leur construction au Canada, auraient pu être mieux employés, soutiennent-ils, à affecter plus de soldats canadiens aux opérations de maintien de la paix et à assurer le soutien naval et aérien de ces opérations. D’autres estiment qu’on aurait mieux servi les intérêts du Canada et de la communauté internationale en achetant des véhicules de combat ou des aéronefs de transport lourd essentiels au succès des opérations de maintien de la paix. Un certain nombre de critiques soutiennent que les coupes sombres opérées dans les budgets de la défense pendant les années 1990 ont mis en péril les capacités terrestres, aériennes et navales des Forces canadiennes. De leur point de vue, la question n’est pas de savoir s’il aurait mieux valu pour le Canada d’acheter des transports de troupes blindés. Elle est plutôt de savoir si les dépenses militaires suffisent à fournir aux Forces canadiennes toutes les capacités dont elles estiment avoir besoin pour remplir leurs engagements et si les lignes directrices de politique sont assez claires pour les guider dans la sélection des matériels.
[1]Le Comité a décrit ces problèmes dans son rapport de septembre 2005 intitulé Un Canada diminué –Les effets de la négligence sur les Forces armées canadiennes.
[2] Le Comité a recommandé une « retraite stratégique » dans son rapport de novembre 2002 intitulé Pour 130 dollars de plus... Mise à jour sur la crise financière des Forces canadiennes : une vue de bas en haut. Le rapport est disponible sur le site Internet du Comité, à http://www.sen-sec.ca.
[3] Le coût ou la valeur de remplacement des biens immobiliers est une mesure objective de la valeur des biens en question, à l’exception des terrains. Il s’agit du coût estimatif de remplacement du bien immobilier par un bien correspondant, fabriqué selon les normes courantes et devant servir aux mêmes fins et dans la même capacité que le bien qu’il remplace.
[4]On estime à 21,3 milliards de dollars cette
année (par rapport à 19,11 milliards de dollars l’année dernière) le coût de
remplacement total des terrains, bâtiments et autres biens immeubles
appartenant au ministère de
[5] Cette affirmation du Comité repose
sur les déclarations faites par l’ancien directeur du Service canadien du
renseignement de sécurité et son successeur, de même que par l’ancienne
ministre de
[6]Le gouvernement canadien n’a jamais voulu invoquer le
paragraphe 31 (1), ch. N-5, de
[7]Les Forces canadiennes ont joué un rôle mineur
au Vietnam. Certains de ses membres faisaient partie de
[8]Ministère de
[9] On a dérogé une fois à cette approche inversée. En 1987, le gouvernement a en effet décidé de modeler le budget de la défense de manière à doter les Forces canadiennes des capacités militaires nécessaires pour permettre au Canada de respecter ses engagements en matière de défense du Canada à l’époque où sévissait encore la guerre froide. Lorsqu’il est devenu évident que les militaires avaient besoin d’un budget plus important pour s’acquitter de leur mission, les fonds nécessaires leur ont été accordés.
[10] Ibid. http://www.fin.gc.ca/frt/2005/frt05_2f.html#Table8, consulté le 8 mai 2006. L’annexe IV présente un tableau des budgets du MDN en pourcentage du PIB, de 1983 à 2005.
[11] Par souci de comparabilité, les quatre
montants indiqués ici ont été calculés à partir des données obtenues auprès de
l’Institut international d’études stratégiques, dans son document intitulé The
Military Balance 2004-2005 (Londres : Oxford University Press, 2005).
Même s’il peut sembler y avoir un écart entre les chiffres ci-dessus et ceux
cités à la page 11 du dernier rapport du Comité, Un Canada diminué, il n’en
est rien. Les chiffres cités dans notre précédent rapport se fondent sur des
extrapolations faites à partir du Rapport sur les plans et les priorités
2005-2006 du ministère de
[12] D’après le Budget principal des dépenses et la promesse faite par le gouvernement dans le Budget 2006 d’allouer 401 millions de dollars de plus au Ministère.
[13].Témoignage du ministre de
[14] Le profil des dépenses est fondé sur les engagements de 5,3 milliards de dollars prévus pour les cinq prochaines années auxquels s’ajoutent les dernières promesses du gouvernement. D’après le témoignage présenté au Comité par le ministre O’Connor le 8 mai, la cinquième année, le budget annuel devrait s’être stabilisé autour de 20,3 milliards de dollars.
[15]Témoignage du ministre de
[16] Selon une note en bas de page se rapportant à un tableau dans le Plan budgétaire 2006, p. 136.
[17]Bureau du vérificateur général, « La gestion gouvernementale : l’information financière », Le Point 2005. Disponible à : http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/rapports.nsf/html/20050208cf.html.
[18] Colonel (à la retraite) Brian MacDonald, « Closing the Policy Gap », dans Transforming Defence Administration, p. 46-52.
[19]Témoignage du ministre de
[20]Ministère de
[21]Ministère de
[22] Le Comité fonde cette estimation sur un calcul sommaire d’ordre de grandeur qui établit à entre 150 000 $ et 200 000 $ le montant à débourser pour chaque militaire de plus au sein des Forces canadiennes, si l’on tient compte du salaire, des avantages sociaux, des soins de santé, de l’entraînement, de la trousse personnelle, du logement et de l’espace de travail.
[23]Voir les informations plus détaillées à ce
sujet à
[24] Ministère de
[25] Ministère de
[26] Bureau du vérificateur général, Rapport d’octobre 2000, Suivi du Chapitre 4 du rapport de 1998 sur les grands projets d’acquisition de biens d’équipement, accessible à l’adresse suivante : http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/rapports.nsf/html/0016cf.html.
[27] Témoignage d’Alan Williams, sous-ministre adjoint (Matériel), Délibérations du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense (1er novembre 2004), accessible à l’adresse suivante : /fr/Content/SEN/Committee/381/defe/02ev-f.htm?Language=F&Parl=38&Ses=1&comm_id=76
[28] Il s’agit de chiffres très approximatifs destinés uniquement à donner une idée de l’ampleur des projets à venir. Ces estimations représentent les coûts d’acquisition et la liste peut inclure ou non une partie des coûts d’opérations et d’entretien qui pourraient être inclus dans le projet et représenter environ 30 p. 100 des totaux ci-dessus.
[29] Le Comité fournit ces chiffres à titre d’illustration de ce que le gouvernement pourra obtenir en contrepartie des sommes indiquées. Si le gouvernement décidait de ne pas faire l’acquisition des quantités indiquées par le Comité, le coût estimatif changerait.
[30] La plus grosse partie des coûts de ce projet pourrait ne pas se réaliser d’ici 2025 si le gouvernement s’en tient au calendrier actuel pour faire l’acquisition des navires de combat de classe unique. Le Comité croit que le gouvernement devrait les acheter plus tôt et en plus grand nombre que ce qu’il prévoit actuellement.
[31] Le coût estimatif de 15 milliards de dollars pour la prochaine génération de chasseurs est un chiffre approximatif seulement.
[32] Ministère de la Défense nationale, Au-delà des dollars 2004-2005 (février 2005), 55 : http://www.admfincs.forces.gc.ca/financial_docs/Msood/2004-2005/MSOOD04_b.pdf.
[33] Le programme d’approvisionnement
national (AN), un sous-élément du compte d’opérations et maintenance (O&M)
du ministère de
[34]Témoignage du ministre de
[35]Témoignage du sous-ministre adjoint (Matériel) Alan Williams, Délibérations du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, 1er novembre 2004. Disponible à : /fr/Content/SEN/Committee/381/defe/02ev-f.htm?Language=F&Parl=38&Ses=1&comm_id=76.
[36] C’est bien connu, les prévisions économiques sont imparfaites. Ce chiffre se fonde sur un certain nombre d’hypothèses, la plus importante étant que l’économie continuera de croître au rythme prévu dans La mise à jour économique et financière 2005, cette année et les deux années suivantes, et que cette croissance se maintiendra jusqu’en 2011-2012. Source : Ministère des finances, « Chapitre 4 – Projections économiques et financières quinquennales du secteur privé », La mise à jour économique et financière 2005 (octobre 2005), accessible à l’adresse suivante : http://www.fin.gc.ca/ec2005/ec/ecc4f.html.
[37]Institut international d’études stratégiques, The Military Balance 2006, Londres, Oxford University Press, 2006.
[38] Ce chiffre se fonde sur l’hypothèse que la population du Canada sera d’environ 33 millions d’habitants en 2011-2012. Pour plus de détails sur les dépenses des autres pays, voir l’Annexe X.
[39]Ministère de
[40] Il comprend également, outre
[41]Le budget moyen de la défense des pays membres du G8, à l’exception des États-Unis, était d’environ 98,88 milliards de dollars canadiens.
[42]En incluant les États-Unis, ce chiffre passe à 619 $ CAN.
[43]Par souci de comparabilité, les quatre montants figurant sur cette liste ont été calculés à partir de données obtenues auprès de l’Institut international d’études stratégiques, dans son document intitulé The Military Balance 2006 (Londres: Oxford University Press, 2005).
[44] Cette situation remonte au début
des années 1990, quand le Canada a commencé à accepter d’importants
engagements pour soutenir les Nations Unies, particulièrement dans les Balkans,
au moment même où il réduisait la taille des FC. La cadence opérationnelle est
demeurée élevée pendant la majeure partie de
[45] Général R.J. Hillier, témoignage devant le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense (30 mai 2005), disponible en ligne à /fr/Content/SEN/Committee/381/defe/22mn-f.htm?Language=F&Parl=38&Ses=1&comm_id=76.
[46] Selon l’Énoncé de la politique de défense, « Le rôle que jouent les Forces canadiennes dans la protection des Canadiens, de leurs intérêts et de leurs valeurs, demeurera essentiel. Les militaires sont déjà très sollicités, sur la scène nationale et internationale, et ces exigences ne diminueront pas. Elles risquent plutôt d’augmenter. » Gouvernement du Canada, Fierté et influence : notre rôle dans le monde – DÉFENSE, 1, disponible en ligne à http://www.forces.gc.ca/site/reports/dps/pdf/dps_f.pdf.
[47]Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, Un Canada diminué (octobre 2005). Disponible à : http://www.sen-sec.ca. (Dernière visite : 13 juin 2006)
[48] Source : Direction des besoins
en ressources humaines militaires, ministère de
[49] C’est ce qu’on appelle les « priorités d’affectation ». La théorie veut que certaines unités, comme celles qui sont sur le point d’être déployées, aient un effectif complet tandis que d’autres ne disposeront au départ que de 85 % de l’effectif requis, en raison du nombre de militaires disponibles.
[50] Divers facteurs peuvent expliquer la pénurie de personnel au sein d’un groupe professionnel, par exemple : perte de popularité passagère d’une profession ou d’un corps de métier, salaires plus intéressants versés ailleurs ou demande accrue de personnel en raison de la création d’une nouvelle capacité ou de l’adoption d’un nouveau mode d’opération.
[51] Voici, selon le ministère de
[52] On entend par là la fréquence et la durée des périodes d’éloignement du domicile pour l’exercice de fonctions militaires, qu’il s’agisse de missions ou de perfectionnement professionnel.
[53] Ministère de
[54] Ordre d’opération no O
015/06 OP CONNECTION de l’EMD du ministère de
[55] Voir l’Annexe VI.
[56] Statistiques sur le personnel des
Forces canadiennes produites le 1er septembre 2005 par le
DBRHM 2-3. Le 1er septembre 2005, l’effectif autorisé
de
[57] Témoignage du ministre de
[58]Témoignage du ministre de
[59]Témoignage du ministre de
[60] Général R.J. Hillier, témoignage, Délibérations du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, 30 mai 2005, accessible à l’adresse /fr/Content/SEN/Committee/381/defe/22cv-f.htm?Language=F&Parl=38&Ses=1&comm_id=76
[61]Courriel reçu du ministère de
[62]Courriel reçu du ministère de
[63] Ces restrictions ont été levées.
[64] L’opération Connection est une
nouvelle initiative mise en oeuvre par le chef d’état-major de la défense en
janvier 2006 dans le but de relancer le recrutement. Capitaine Holly-Anne
Brown, « Op. CONNECTION : pour rejoindre la population canadienne »,
[65] Vice-amiral Greg Jarvis, témoignage, Délibérations du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, 21 février 2005, accessible à l’adresse /fr/Content/SEN/Committee/381/defe/pdf/13issue.pdf
[66]Ministère de
[67] Source : Ministère de
[68] La « gestion globale du parc de véhicules » mise en place par les forces armées vise à mettre en commun les ressources en équipement lourd (p. ex., les véhicules de combat). Les unités ne reçoivent que l’équipement dont elles ont besoin, lorsqu’elles en ont besoin, afin de mener à bien une formation d’un niveau déterminé. Les unités des forces armées ne disposeront plus en tout temps d’un ensemble d’équipements lourds complet. TRANREQ s’entend d’une demande de transfert visant à prélever de l’équipement sur un navire pour l’installer sur un autre, afin que cet autre navire puisse être déployé. Le partage de pièces entre navires, qui en laisse certains sous-équipés, fait perdre un temps fou à enlever les pièces, à les réinstaller, à les enlever de nouveau et ainsi de suite. La demande de transfert est utilisée lorsqu’une pièce ou un autre équipement ne peut être obtenu en temps voulu selon la procédure établie. Le commandant demande alors à ce que le commandement approuve sa TRANREQ et, si le commandement y consent, ce dernier désigne un navire dont le niveau de disponibilité est moins élevé, où sera prélevé la pièce ou l’équipement en question afin que son installation se fasse en temps voulu.
[69]Source : Ministère de
[70] Karen Ellis, sous-ministre adjointe (Infrastructure et environnement), témoignage, Délibérations du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, 6 juin 2005, accessible à l’adresse /fr/Content/SEN/Committee/381/defe/23eva-f.htm?Language=F&Parl=38&Ses=1&comm_id=76
[71] La valeur de remplacement d’un bien immobilier est une estimation du montant que coûterait le remplacement d’un terrain ou d’une infrastructure.
[72] Témoignage de Karen Ellis, sous-ministre adjointe (Infrastructure et environnement).
[73]Source : Ministère de
[74]Témoignage du ministre de
[75] Brigadier-général Greg A. Young, témoignage, Délibérations du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, 2 décembre 2004, accessible à l’adresse /fr/Content/SEN/Committee/381/defe/06cv-f.htm?Language=F&Parl=38&Ses=1&comm_id=76.
[76]Témoignage du ministre de
[77] Un grand projet de l’État (GPE) s’entend d’un projet de plus de 100 millions de dollars qui, de l’avis du Conseil du Trésor, présente des risques élevés. Le Conseil du Trésor peut toutefois exiger que soit géré à titre de GPE tout projet de moins de 100 millions de dollars considéré comme présentant des risques élevés. Il est possible que certains projets ayant un coût estimatif supérieur à 100 millions de dollars ne soient pas qualifiés comme présentant des risques élevés ou désignés en tant que GPE.
[78] La première version avait été
instaurée en 1946 par le ministre de
[79] Deux autres méritent d’être
mentionnés et relus : Comité permanent de la défense nationale et des
anciens combattants de
[80] Le major-général Dempster a
présenté son évaluation du processus d’acquisition du MDN et suggéré quelques
moyens de l’améliorer lors de son témoignage devant le Comité, le
11 avril 2005. Major-général Doug Dempster, « Témoignages »,
Délibérations du Comité sénatorial
permanent de
[81] Dan Ross, le successeur d’Alan William au poste de sous-ministre adjoint (Matériel), a dit publiquement que le but actuel de son organisation est de réduire à neuf ans et trois mois la durée totale du processus d’acquisition. Dan Ross, « Materiel and Transformation », présentation au Symposium sur la gestion de projet MDN/PMI-OVOC, Ottawa (Ontario), 29 novembre 2005.
[82] Le Comité consultatif a relevé cinq
secteurs d’acquisition liés au ministère de
[83] Major-général Dempster, « Témoignages ».
[84] Voir l’Annexe VI pour un tableau des pouvoirs de dépenser des ministères dans l’ensemble du gouvernement.
[85] Le Comité consultatif du Ministre sur l’efficacité administrative a proposé que, lorsque le Ministère disposera d’un Plan stratégique d’investissement dans les capacités, le Ministre demande que son pouvoir de dépenser soit majoré à 60 millions de dollars pour certains projets de construction.
[86]Selon Statistique Canada, l’Indice des prix à la consommation a progressé de 129 % depuis 1992. De manière plus simple, cela signifie qu’un bien vendu 1 $ en 1992 coûterait aujourd’hui 2,29 $. De la même façon, si le seuil choisi pour les grands projets de l’État avait suivi la progression de l’inflation, il se situerait aujourd’hui à environ 229 millions de dollars plutôt que d’être demeuré à 100 millions.Cette somme de 100 millions de dollars ne représente tout simplement plus la même chose aujourd’hui.
[87]Témoignage du ministre de
[88] Voir l’information fournie à la page 128 sur la capacité de l’industrie canadienne de construction navale à répondre aux besoins actuels.
[89] Un groupe opérationnel naval est composé d’au plus quatre navires de combat sur chaque côte et doté d'hélicoptères maritimes embarqués et d'un élément de commandement national. Les navires seraient un pétrolier ravitailleur d’escadre PROTECTEUR, un destroyer IROQUOIS et deux frégates HALIFAX. L’élément de commandement national désigne le commandant de la force opérationnelle (au grade de commodore) et son état-major à bord du destroyer. La disponibilité, dans le contexte naval, est une évaluation de l'état de préparation d'un navire et de son équipage, c’est-à-dire de leur capacité à exécuter avec succès une tâche, un rôle ou une mission donnés. Elle est fonction de sa capacité à participer à un conflit de moyenne intensité tel que la guerre du Golfe. Il n'est ni nécessaire ni souhaitable que toutes les unités soient maintenues uniformément au niveau de disponibilité nécessaire aux opérations de combat. Il peut s’agir aussi bien de missions de surveillance habituelles dans les eaux territoriales que d’opérations qui s’effectuent en présence – réelle ou potentielle – d’une unité ennemie et qui exigent par conséquent que tous les capteurs et les armes du navire soient contrôlés par un personnel compétent et prêts à l'utilisation immédiate. Les navires à disponibilité élevée peuvent être engagés dans des opérations de combat dans un bref délai (prêts à partir dans 10 jours). D'autres navires sont maintenus à un niveau de disponibilité moindre qu'on appelle disponibilité normale (prêts à partir dans 30 jours). Ils sont en mesure d'effectuer la grande majorité des opérations intérieures et de répondre aux besoins d'entraînement. Quant aux navires mis en disponibilité restreinte (prêts à partir dans 180 jours), ils sont en phase d'entretien prolongé ou de garde.
[90]Le Comité faisait observer dans son premier rapport que les destroyers de
[91] Voir l’Annexe VII pour une description du processus d’acquisition.
[92] Il y a actuellement deux AOR en service : le NCSM Preserver et le NCSM Protecteur. Il y en a déjà eu trois, mais le NCSM Provider a été mis hors service le 24 juin 1998. Douglas Bland (sous la direction de), Transforming National Defence Administration – Claxton Papers 6, Kingston, Université Queen’s, 2005.
[93] Ministère de
[94] L’opération TEMPEST fut la réponse des Forces canadiennes à l’ouragan Andrew. En plus du déploiement du NCSM PROTECTEUR en Floride et aux Bahamas, environ 150 sapeurs de l’air ont été déployés dans le comté de Dade, en Floride.
[95] Le NCSM PRESERVER venait tout juste
de quitter la cale sèche, mais il n’était pas en disponibilité élevée ni même
normale. Il était toujours dans la phase d’essais lorsque Katrina a frappé. Son
retour a été retardé parce qu’il s’est avéré, en cours de refonte, que les
travaux nécessaires étaient plus importants que ceux prévus à l’origine.
[96] La ligne est une unité de
superficie du pont des navires rouliers, c'est-à-dire les navires de charge
conçus de manière que les conteneurs ou autres charges puissent être roulés à
bord et débarqués de la même façon. La ligne est une bande de pont de deux
mètres de large. Le mètre linéaire est une bande de pont large d’une ligne et
long d’un mètre, soit
[97] Le GTS KATIE est le navire que le Canada a loué pour récupérer environ 10 pour cent de l’ensemble de nos stocks militaires du Kosovo à l’été 2000. Il a croisé dans l’Atlantique pendant des semaines à cause d’un litige relatif à un contrat antérieur. Les Forces canadiennes ont finalement dû monter à bord du navire en haute mer et l’obliger à entrer au port.
[98] Malgré un processus d’acquisition mal géré (décrite au Chapitre 3) et un incident tragique, le Comité croit que l’achat de ces sous-marins a été avantageux financièrement pour le Canada. Voir l’Annexe IX.
[99] Ministère de
[100] Comité de la défense nationale et
des affaires des anciens combattants de
[101] Voir la documentation sur la politique de construction navale et la politique maritime du gouvernement à http://strategis.ic.gc.ca/epic/internet/insim-cnmi.nsf/en/home.html.
[102]Général (à la retraite) Charles C. Krulak, commandant du USMC de 1995 à 1999, « The Three Block War: Fighting In Urban Areas », présenté au National Press Club, à Washington, le 10 octobre 1997, Vital Speeches of the Day, 15 décembre 1997, p. 139. Voir à http://armyonline.kingston.mil.ca/LFCA/14300044001439/TREEBLOCK.HTM.
[103] Une mise en garde s’impose ici en ce qui concerne les estimations de coûts. Les coûts prévus sont fonction de ce que, selon le Comité, il faudrait aux Forces canadiennes pour équiper convenablement une structure de forces de 90 000 personnes. Ils sont estimés sur la base d’une extrapolation du nombre actuel (et du coût) des véhicules que les Forces canadiennes comptent acquérir dans le cadre de la structure de forces actuelle.
[104] Le ISTAR FT créera un réseau d’information
à l’aide des capteurs déjà installés sur les véhicules comme le Coyote,
auxquels s’ajouteront les capteurs des nouvelles plate-formes, comme les
véhicules à effets multimission, et ceux des plate-formes non terrestres, comme
les véhicules aériens sans pilote et les satellites. On augmentera la capacité
de traitement de l’information en améliorant les outils dont se sert l’Armée
afin de faciliter la fusion des données et les fonctions d’analyse des
renseignements. Le Système d’information, de commandement et de contrôle de
[105] Colonel (à la retraite) Howie Marsh, « Public Administration of the Defence Budget », Transforming National Defence Administration ─ Claxton Papers 6, Kingston, Université Queen’s, 2005, p. 27.
[106]Canadian American Strategic Review, Université Simon Fraser, disponible à http://www.sfu.ca/casr/101-vehlsvw.html. Consulté en février 2006.
[107] Douglas Blend (sous la direction de), Transforming National Defence Administration – Claxton Papers, Kingston, Université Queen’s, 2005.
[108]La sociétéOerlikon Contraves Canada a été retenue pour le projet de VEMM, puisqu'elle possède les droits de propriété intellectuelle de la technologie du système d'arme antiaérien et antichar (ADATS), la pierre angulaire du nouveau système VEMM. Selon le Ministère, il n’existe aucune autre entreprise d'intégration de systèmes de missile à l’échelle mondiale qui possède l'expertise nécessaire.
14 S’il possédait des appareils de transport aérien stratégique, le Canada pourrait répondre à ses propres besoins tout en récupérant une partie de leurs coûts afférents en aidant d’autres pays à répondre aux leurs. L’aide que nous pourrions leur offrir en déplaçant leurs troupes et leur équipement conférerait au Canada une plus grande influence (et une meilleure réputation) dans les cercles internationaux, et les frais de location que ces appareils rapporteraient compenseraient en partie le coût de leur approvisionnement en carburant et de leur entretien.
16 Le 29 novembre 2004, témoignant devant le Comité, le major-général Andrew Leslie a déclaré qu’à l’époque où il commandait des troupes en Afghanistan, il aurait aimé que ses hommes aient davantage d’appui aérien. Il a dit que si le Canada doit continuer de remplir des missions de ce genre, les Forces devraient « [penser] à l'aviation [, se] demander comment déplacer des soldats du point A au point B sur un terrain très accidenté, face à des forces hostiles ». Disponible à http://www.sen-sec.ca.
17 « Private B.C. chopper helps quake victims », The Kingston Whig-Standard (8 novembre 2005), p. 11.
[109]Témoignage du major-général Andrew Leslie, Délibérations du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense (29 novembre 2004), disponible à /38/1/parlbus/commbus/senate/Com-e/defee/04cv-e.htm?Language=F&Parl=38&Ses=1&comm_id=76..
[110]Un hélicoptère s’est abîmé dans la mer du Nord à l’occasion d’exercices auxquels participaient les Forces canadiennes.
[111]Outre les États-Unis et le Canada, les autres
participants à ce programme sont le Royaume-Uni, l’Italie, les Pays-Bas,
[112]Témoignage du colonel Perry Matte, Délibération du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, 5 mai 2005, disponible à /fr/Content/SEN/Committee/381/defe/21eva-f.htm?Language=F&Parl=38&Ses=1&comm_id=76.
[113]Les hélicoptères maritimes Cormorant sont aux prises avec des problèmes chroniques de fissurage dans le rotor de queue. Cette situation entraîne une réduction du nombre d’appareils disponibles et risque de compromettre la formation des équipages. Le gouvernement cherche à déterminer la cause du problème et à y trouver une solution en collaboration avec le fabricant de l’équipement original. Les Forces canadiennes ont été les premiers utilisateurs de cet hélicoptère à déceler le problème, probablement parce qu’elles sont les utilisateurs les plus assidus de cet appareil. Le Comité pense qu’une telle situation est normale quand on fait usage d’un nouveau système. Encore faudra-t-il trouver rapidement des correctifs.
[114] Le CC-130 n’est pas adapté pour les recherches à basse altitude dans les régions montagneuses en raison de sa taille et de sa faible maniabilité. C’est pourquoi on a gardé en service six appareils Buffalo lorsque le reste de la flotte a été retiré.
20 Major-général Andrew Leslie, Témoignages, Délibérations du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense (29 novembre 2004), disponible à http://www.sen.sec.ca.
[115] Les plans des Forces canadiennes concernant la création du Commandement des forces d’opérations spéciales étaient encore en préparation au moment d’aller sous presse.
[116] Voir le site web à l’adresse suivante : http://www.dcds.forces.gc.ca/units/jtf2/default_f.asp. Consulté pour la dernière fois : le 15 janvier.
[117]Note d’information du ministèrede la Défense nationale,Force opérationnelle interarmées 2 (FOI 2) - Examen
de la politique d’indemnité.Disponible à
http://www.forces.gc.ca/site/newsroom/view_news_f.asp?id=1872. Consulté en avril 2006.
[118] Vérificateur général du Canada. 1998 – Rapport du vérificateur général du Canada – Avril – Chapitre 4 – Défense nationale – Grands projets d’acquisition de bien d’équipement : http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/rapports.nsf/html/9804cf.html. Consulté en avril 2006.
[119] Université Simon Fraser, Canadian American Stratetic Review : http://www.sfu.ca/casr/101-ch146.htm. Consulté en avril 2006.
27 Les membres de l’équipe DART sont en majeure partie affectés à d’autres tâches et ne reforment l’équipe que lorsqu’elle est appelée à intervenir. Elle a très peu de membres « à plein temps », et leur tâche est d’entretenir l’équipement et d’élaborer des instructions permanentes d’opération.
28
29 M. Watson a accusé le gouvernement d'avoir
utilisé « une Cadillac, alors qu'un scooter ou une planche à roulettes
auraient mieux fait l'affaire ». Il a ajouté qu'il « vomirait »
s'il entendait une fois de plus dire que
30 Voir l’Annexe X.
31 L’Examen du renseignement de défense (ERD),
achevé en 2004, jugeait que, à l’exception du renseignement tactique, le
renseignement de défense se révélait totalement inadapté. Source :
Ministère de
[120]
Mueller, John. Retreat from Doomsday. The
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Fukuyama, Francis. « The End of History? », The National Interest, été 1989, accessible en direct à http://www.marion.ohio-state.edu/fac/vsteffel/web597/Fukuyama_history.pdf#search=‘the%20end%20of%20history%20the%20national%20interest‘.
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[121]Peters, Ralph. Beyond
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[122]Morton, Desmond. A Military History of Canada, McClelland & Stewart Inc., 1992, p. 176.
[123]Clausewitz, Carl von. On War, M. Howard et P. Paret (éditeurs), Princeton, Princeton University Press, 1976, p. 89.
[124] Metz, Steven et Douglas V. Johnson II. Asymmetry and
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[125] Johnson, Peter et Michael Roi. The
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[126]Peters, Ralph. Beyond
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[127]Ministère de
[128] Témoignages, réunion no 21, 17 février 2005.
[129] La contribution parlementaire a pris la forme du rapport majoritaire du Comité mixte spécial sur la politique de défense du Canada bien que, comme il a été noté au chapitre 1, le Bloc Québécois ait publié un rapport dissident. Le Comité mixte spécial de 1994 était composé de députés du Parti libéral, du Parti réformiste et du Bloc Québécois et de sénateurs libéraux et progressistes-conservateurs
[130] Témoignages, réunion no 20, 15 février 2005
[131] La guerre anti-sous-marine reste une importante capacité de l’OTAN comme le montre l’exercice Noble Marlin 05 auquel ont participé en Méditerranée en mars 2005 des navires, des sous-marins et des aéronefs de dix pays de l’OTAN dont le Canada
[132] Le coût de certains projets liés aux sous-marins a récemment été ajouté au coût d’acquisition et le Conseil du Trésor a approuvé un nouveau plafond de 897 millions de dollars pour le Programme de prolongation de la durée de vie des sous-marins, comme on verra plus loin dans ce chapitre.
[133] Témoignages, réunion no 20, 15 février 2005.
[134] Le premier sous-marin de classe Collins a été commandé en 1996 et le sixième en 2003, mais ce n’est qu’en mars 2004 que la Royal Australian Navy a accepté la « décharge opérationnelle » des six navires. Cela veut dire qu’ils peuvent être utilisés opérationnellement tout en subissant des travaux destinés à corriger certaines des déficiences.
[135] Le dollar australien a actuellement presque la même valeur que le dollar canadien.
[136]Témoignages, réunion no 6, 1er novembre 2004.
[137] L’installation d’un système de propulsion anaérobie pourrait obliger à percer la coque du sous-marin pour y ménager une prise ou un prolongement renfermant une pile à combustible ou autre source d’énergie semblable, puis à ressouder le tout. Les tests et les installations semblables effectués dans certains pays montrent que c’est faisable.
[138] Témoignages, réunion no 19, 10 février 2005.
[139] Témoignages, réunion no 20, 15 février 2005.
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