Il est important d’en faire encore plus pour qu’au Canada, les objectifs et les principes de la Convention relative aux droits de l’enfant soient respectés en totalité et de façon concrète [...] Il ne suffit pas de rêver d’une société juste et compatissante, nous pouvons l’édifier[378].

À l’issue de ses travaux, le Comité a fermement conclu que la Convention relative aux droits de l’enfant n’occupe pas une place solide au sein des lois, des politiques et de la conscience collective au Canada. Trop de Canadiens ignorent quels droits sont conférés par la Convention. Pour leur part, les gouvernements et les tribunaux n’y voient qu’un principe directeur rigoureusement formulé avec lequel ils tentent d’harmoniser les lois, plutôt que de la traiter comme un texte devant être appliqué dans les faits. Personne n’a le rôle d’assurer la mise en œuvre effective de la Convention au Canada, et la volonté politique fait défaut.

Lorsque le Comité s’est entretenu avec les membres du Comité des droits de l’enfant, ces derniers ont souligné que le succès de la Convention repose sur sa mise en œuvre. Ils ont indiqué que, pour être en mesure d’affirmer qu’il respecte pleinement les droits et les libertés de ses enfants, le Canada doit se conformer davantage à la Convention dans les faits. Comme l’a fait remarquer Peter Leuprecht, de l’Université du Québec à Montréal, la Convention comporte à la fois des obligations passives et actives. À l’article 2,

[l]’obligation passive de respecter exige qu’un État partie ne viole pas les droits énoncés dans la Convention. L’obligation de garantir va bien plus loin que cela; elle signifie que l’État a une obligation expresse de prendre les mesures nécessaires afin que les enfants jouissent de leurs droits et les exercent[379].

Le gouvernement fédéral doit prendre les devants pour assurer la mise en œuvre de la Convention.

S’inspirant des constatations formulées dans le rapport provisoire, le Comité a conclu que le gouvernement fédéral n’a mis en place aucun mécanisme afin de garantir le respect de ses obligations dans le cadre des traités internationaux relatifs aux droits de la personne. Il faudra donc instaurer des mécanismes visant à garantir la protection des droits des enfants au Canada. Comme l’a indiqué Lisa Wolff d’UNICEF Canada :

[…] à moins que le Canada ne franchisse certaines étapes précises en vue de l’élaboration de mesures et de mécanismes juridiques et administratifs plus efficaces pour l’application des droits des enfants, ceux-ci vont demeurer figés dans le contexte de modifications législatives ponctuelles dépendant de la bonne volonté imprévisible des parlementaires, dans les espaces vides entre les sphères de compétence et dans un processus de responsabilisation incertain […]

La ratification de la convention n’était que la première étape du processus de conformité avec celle-ci, et il faut la renforcer par un éventail de mesures qui vont remédier à toutes les conséquences perçues d’une ratification hâtive et permettre d’aborder des enjeux changeants[380].

En réponse aux inquiétudes exprimées par des témoins de tout le Canada et de l’étranger, le Comité proposera des mesures visant à assurer une surveillance systématique relativement à la mise en œuvre de la Convention, afin d’en garantir le respect. Le Comité préconise notamment l’établissement d’un groupe de travail interministériel chargé de coordonner et de surveiller les lois et les politiques fédérales qui ont une incidence sur les droits des enfants et la création d’un poste indépendant de commissaire aux enfants dont le titulaire sera chargé de surveiller l’application des droits des enfants à l’échelle fédérale et d’assurer la liaison avec les organismes provinciaux de défense des droits des enfants. Les témoins ont insisté sur la nécessité d’accroître la sensibilisation à l’égard de la Convention et de la démarche fondée sur les droits qui la sous‑tend. Par-dessus tout, le Comité cherche par ses recommandations à consolider la participation active des enfants dans toutes les institutions et tous les mécanismes susceptibles d’avoir une incidence sur leurs droits.

RECOMMANDATION 19

Étant donné que le gouvernement fédéral a signé et ratifié la Convention relative aux droits de l’enfant, le Comité recommande qu’il la mette immédiatement en œuvre et se conforme aux obligations qui en découlent.

A.   ÉDUCATION ET SENSIBILISATION

1.      Sensibilisation à l’égard de la Convention au Canada

De nombreux témoins se sont dits préoccupés par le fait que le gouvernement, le Parlement et la population connaissent peu la Convention relative aux droits de l’enfant et les droits qui y sont inscrits. Au fil de ses audiences, le Comité s’est rendu compte que peu de gens connaissent la Convention en dehors des milieux universitaire et militant. Même le mécanisme de rapport du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies n’a pas suffi à y changer quoi que ce soit. Lisa Wolff a fait remarquer que, concrètement, ces rapports rendent le Canada responsable envers la communauté internationale plutôt qu’envers les Canadiens. Elle a dit : « L’UNICEF en saura ainsi davantage sur ce que le Canada a dit au sujet des droits des enfants au Canada que notre peuple lui-même[381]. »

Au sein du gouvernement, même parmi les personnes dont le rôle est de protéger les droits des enfants, la connaissance de la Convention, qui date de près de 20 ans, est au mieux inégale. Le Comité a constaté que certains des fonctionnaires qui œuvrent à protéger les droits des enfants ignorent que cet outil international est à leur disposition. À bien des égards, la Convention n’est simplement pas utilisée comme un outil ou un cadre de protection des droits des enfants. Christine Brennan, du Bureau de l’ombudsman de la Nouvelle‑Écosse, a dit ceci au Comité :

Lors de notre campagne de sensibilisation concernant les droits en matière d’éducation auprès du gouvernement, des jeunes et des autres entités de services à la jeunesse de la province, nous avons constaté que 90 p. 100 des intervenants ne connaissaient même pas l’existence de cette convention. On parle ici des gens qui dirigent les systèmes de services à la jeunesse dans notre province.

La Nouvelle-Écosse est en avance comparativement au reste du pays, mais nous devons admettre avec embarras que les ministères provinciaux, si l’on fait exception de ceux des Services communautaires et de la Justice où nous sommes très proactifs, ne connaissent pas les objectifs de la Convention relative aux droits de l’enfant. Comme toujours, les problèmes et les droits des jeunes figurent loin dans la liste des priorités de notre pays[382].

Bernard Richard, ombudsman du Nouveau-Brunswick, s’occupe également des questions relatives aux droits des enfants. En réponse à une question du Comité sur la fréquence à laquelle la fonction publique et l’Assemblée législative du Nouveau‑Brunswick ont recours à la Convention, il a répondu ceci :

Rarement ou jamais. J’ai été membre de l’Assemblée législative pendant 13 ans et je ne crois pas avoir entendu mentionner la convention même une seule fois pendant tout ce temps.

En tout cas, nous ne l’utilisons pas dans notre bureau, nous n’y faisons jamais référence. Nous faisons référence à nos lois et à nos droits, à notre Charte des droits et aux lois du Nouveau-Brunswick. Mais, selon moi, la Convention n’est pas utilisée du tout ni prise en considération spécifiquement.

Toujours est-il que votre invitation à témoigner m’a sensibilisé à la Convention. Il est possible que nous changions notre approche dans les mois qui viennent et que nous fassions référence à la Convention dans certains des cas que j’ai mentionnés, parce que j’estime que c’est un outil important que nous n’avons pas encore utilisé au Nouveau- Brunswick[383].

Fait peut-être moins étonnant, les enfants eux-mêmes ignorent l’existence de la Convention et des droits qui y sont inscrits. Dans le cadre de ses audiences pancanadiennes, le Comité a rencontré des jeunes éveillés issus de divers milieux, dont la majorité n’avaient jamais entendu parler de la Convention relative aux droits de l’enfant avant de préparer leur témoignage. Leurs commentaires mettent en relief l’importance de sensibiliser les gens et de connaître ses droits pour être en mesure de les faire respecter. Comme l’a déclaré Megan Fitzgerald, une étudiante de St. John’s :

Florian m’a appelée il y a environ une semaine pour me demander de venir ici [...] Il m’a dit que je devrais lire la Convention relative aux droits de l’enfant. Je me suis demandé ce que ce pouvait bien être, parce que je n’en avais jamais entendu parler auparavant. J’avais honte de l’admettre – parce que je suis élitiste à mon école. Je suis très engagée à l’école, j’ai un très bon rendement scolaire et j’essaie d’être active dans la communauté. Et pourtant, pour quelqu’un comme moi qui en sait tellement sur tout ce qui se passe, du moins dans mon milieu, je ne connaissais rien de mes droits, tels qu’ils sont stipulés dans la Convention relative aux droits de l’enfant.

C’est un vaste élément de l’éducation et de l’habilitation des jeunes. Comment pouvons-nous nous sentir motivés et habilités à intégrer nos droits dans notre propre vie si nous les ignorons? C’est quelque chose sur quoi nous devons travailler ensemble – nous, en tant que jeunes et vous, en tant que gens d’influence. Nous devons y travailler, pour que nous puissions acquérir de l’autonomie et l’intégrer à nos vies[384].

La Convention est reconnue et comprise par très peu de gens et il est rare que ceux qu’elle est censée protéger la connaissent. Même si beaucoup d’enfants comprennent clairement qu’ils ont des droits (comme l’a fait remarquer Katie Cook à Fredericton : « Pour ce qui est de connaître la Convention, je n’ai pas exactement entendu parler du document précis, mais nous savons que nous avons ces droits, surtout en tant qu’enfants. Du moins, moi je sais[385]. »), des témoins de tout le Canada ont indiqué au Comité que cela n’était pas suffisant. Selon eux, pour que la Convention puisse être mise en œuvre intégralement et effectivement au Canada, le public et les principaux intéressés doivent connaître l’incidence de ces droits sur leur vie et les conséquences graves de leur non-respect. Des témoins ont fait valoir que les enfants sont souvent transformés lorsqu’ils découvrent qu’ils ont des droits. Comme l’a souligné le Comité des droits de l’enfant, lorsque nous ignorons les droits qui nous sont conférés à titre individuel, nous ne sommes pas en mesure de les faire respecter :

Si les adultes qui entourent l’enfant, ses parents et d’autres membres de sa famille, ses enseignants et tous ceux qui s’occupent de lui ne comprennent pas quelles sont les implications de la Convention et, surtout, que celle-ci confirme l’égalité de l’enfant en tant que sujet de droits, il est peu probable que les droits énoncés dans la Convention deviennent réalité pour bon nombre d’enfants[386].

C’est particulièrement le cas lorsque les institutions officielles chargées de protéger les droits de l’enfant ignorent ces droits ainsi que la gamme complète des outils mis à leur disposition. Hawa Mire, de l’organisme GoGirls à Vancouver, a présenté des arguments particulièrement émouvants, préconisant que la Convention soit mise en œuvre de façon plus effective et que les enfants et les personnes chargées de protéger leurs droits soient davantage sensibilisés :

L’adoption de la Convention, et son existence même, me semble ne constituer qu’un paquet de mots couchés sur le papier, dont une grande partie n’a aucun effet sur ma vie, et je n’ai vu aucune preuve de l’effet de ces droits sur ma vie. C’est comme savoir que les droits en question existent, tout en comprenant que le système n’est pas nécessairement organisé de façon à me protéger la plupart du temps en vertu de ces droits. Il est aussi intéressant de constater que les gens visés par ces droits n’ont aucune idée de leur existence.

Laissez-moi vous parler un instant de mon expérience personnelle. Le racisme a une influence énorme sur ma vie et fait partie de tout ce que j’ai réussi ou qu’on m’a refusé. Je ne pourrai jamais échapper à la couleur de ma peau, et c’est quelque chose dont je ne souhaite jamais échapper, et qui pousse les autres à placer des obstacles sur mon chemin. Je suis très chanceuse d’être entêtée et déterminée à détruire le plus grand nombre d’obstacles possible. Lorsque je vous dis que la liste des droits qui figurent dans la Convention ne sont rien d’autre pour moi que du papier, je ne fais pas que le dire pour le plaisir. J’ai le sentiment que mon expérience personnelle donne corps à mes paroles[387].

 

2.      Nécessité d’accroître la sensibilisation

À la lumière de ce témoignage, le Comité a conclu que, avant de pouvoir mettre en œuvre effectivement la Convention relative aux droits de l’enfant au Canada, il faudra sensibiliser davantage la population à son égard. Comme l’a signalé Kathy Vandergrift, l’article 42 de la Convention exige que les États parties « s’engagent à faire largement connaître les principes et les dispositions de la […] Convention, par des moyens actifs et appropriés, aux adultes comme aux enfants ». Le Canada ne s’acquitte pas pleinement de cette obligation.

Faisant écho au point de vue exprimé par Suzanne Williams, de l’International Institute for Child Rights and Development, le Comité signale qu’il est essentiel de mettre en place une stratégie de communication exhaustive dotée des ressources nécessaires afin de communiquer de l’information sur les droits de l’enfant aux décideurs, aux professionnels, aux travailleurs de première ligne ainsi qu’à la population dans son ensemble, y compris aux enfants. Fred Milowsky a dit ceci :

Il est peu probable que les parties en arrivent à une vision commune des droits ou que la Convention serve d’outil de planification proactif au gouvernement provincial si le grand public ne s’intéresse pas davantage aux droits de l’enfant et à la Convention. Pour que les droits puissent être exercés, une certaine conscientisation s’impose[388].

Le Comité tient à souligner que, au‑delà de la nécessité de faire connaître la Convention, il est essentiel de sensibiliser les Canadiens à la démarche fondée sur les droits, à l’importance des droits des enfants et à la nécessité de les protéger. Marilou Filiatreault, du Conseil jeunesse de Montréal, a donné au Comité un exemple éloquent qui illustre à quel point les questions liées aux enfants sont souvent négligées :

Je suis allée dans une rencontre ce matin, justement, en arrondissement pour rencontrer des élus, leur dire que c’est important la jeunesse, de ne pas les oublier dans leur orientation. Et, les gens me disent : « Marilou, on a des rues à réparer, on a des infrastructures à réparer ». Pour parler en jeune, je leur dis que ce n’est pas « in », la jeunesse [ces] temps-ci […]

Et à ce niveau-là aussi, il y a beaucoup de travail à faire auprès de la population adulte. Ce n’est pas nécessairement des personnes plus âgées qui sont victimes d’âgisme, les jeunes en sont aussi victimes. Je suis une conseillère en emploi et souvent les employeurs répondent : « Ah, mais c’est un jeune ». C’est de dépasser cette barrière-là aussi.

Donc, il y a beaucoup de sensibilisation à faire autant au niveau du politique que de la population, quant à la place aux jeunes et de leur offrir des vrais services[389].

La sensibilisation du public peut prendre diverses formes. Une possibilité serait d’enseigner leurs droits aux enfants dans les écoles. Le Comité a entendu des exemples fascinants concernant l’utilisation de la Convention relative aux droits de l’enfant en Angleterre pour enseigner leurs droits aux enfants[390]. Bien que certaines provinces et certains enseignants aient officieusement instauré des programmes similaires au Canada, il existe peu d’initiatives structurées dans ce domaine. Les jeunes qui ont comparu devant le Comité ont aussi indiqué qu’ils ne sont pas au courant des ressources, des services et des mécanismes de règlement des plaintes qui sont à leur disposition. Joelle LaFargue, l’une des jeunes témoins qui ont comparu devant le Comité au Nouveau‑Brunswick, a dit ceci :

Lorsque j’ai des problèmes et que j’estime qu’un droit est enfreint, je vais habituellement voir un enseignant ou le conseiller d’orientation. J’avais mentionné la Commission des droits de la personne, mais je n’ai jamais su comment la contacter, à moins de regarder l’annuaire téléphonique.

Peut-être vaudrait-il mieux familiariser les gens pour leur dire que si quelqu’un viole leurs droits ils peuvent s’adresser à cette association […] il n’y a aucune information à l’école ou à proximité, d’accès facile.

C’est important[391].

Une façon de remédier à cette situation serait de renseigner les conseillers scolaires au sujet du protecteur des enfants de leur province et des autres ressources disponibles afin qu’ils puissent transmettre cette information aux enfants et aux jeunes qui ont besoin d’aide dans les écoles. Hawa Mire a aussi suggéré de diffuser de l’information sur ces services dans les centres communautaires pour les personnes marginalisées qui ne consultent pas les conseillers scolaires :

Évidemment, la solution la plus simple pour faire comprendre ces droits aux jeunes femmes pour qu’elles les connaissent est l’enseignement en milieu scolaire. Cependant, le problème qui se cache derrière cette solution simple est le suivant : les jeunes qui obtiennent l’information dans les écoles ne sont pas nécessairement ceux qui en ont besoin. Je crois que la solution consiste à créer des programmes et des services d’éducation axés sur les jeunes femmes défavorisées des secteurs communautaires neutres. Ce sont ces enfants qui ont besoin de comprendre leurs droits, parce que ce sont eux que notre système tend à ignorer ou à laisser de côté[392].

Faciliter l’accès à l’information sur les droits des enfants peut contribuer considérablement à transformer la vie de ces derniers. Beverley Smith, de la Care of the Child Coalition, a dit au Comité qu’elle adore « le pouvoir des enfants quand ils sont convaincus de leurs droits[393] ».

Toutefois, le Comité signale que les parents ont également besoin d’informations sur les droits des enfants et d’outils pour les protéger. Jane Ursel, de RESOLVE Manitoba, a dit au Comité qu’il faudrait modifier fondamentalement toute la philosophie qui entoure les besoins des parents en matière de sensibilisation et que l’information relative aux droits des enfants ne devrait pas être diffusée dans un climat de confrontation ni d’une manière punitive, ciblant les parents et les enfants à risque. Joan Durrant, de l’Université du Manitoba, a dit au Comité que tous les parents ont besoin d’une telle forme d’aide : « Nous faisons vraiment fausse route en supposant que tous les parents savent élever des enfants, que c’est un talent naturel[394][…] » Pour illustrer ce point, Jane Ursel a fait remarquer que les cours prénataux suscitent un intérêt universel auprès des jeunes mères, parce qu’ils sont gratuits et pratiques, et que les participantes ne s’y sentent pas jugées, alors que les cours parentaux ne sont habituellement offerts gratuitement qu’aux parents jugés à risque. Le Comité insiste sur le fait que les parents doivent être informés des services dont ils peuvent se prévaloir sans risquer d’être jugés incompétents. Ces services doivent mettre l’accent sur les aptitudes parentales, la nécessité d’éviter les châtiments corporels et la façon d’aider les enfants à surmonter leurs problèmes[395]. Billie Schibler, protectrice des enfants du Manitoba, a affirmé que ces services doivent aussi promouvoir l’importance de donner de l’affection aux enfants, car « il ne s’agit pas seulement de leur donner à manger à temps[396] ». Joan Durrant a dit ceci au Comité :

Le fait d’apprendre que tous les bébés crient et qu’ils ont tous besoin d’être nourris toutes les trois heures peut énormément réduire les crises de rage qui amènent certains parents à secouer violemment leur nouveau-né. Le fait d’entendre d’autres parents parler des mêmes problèmes peut être extrêmement apaisant[397].

Elle a aussi signalé l’avantage que procurent les politiques en matière de travail qui permettent aux parents de s’absenter pour participer à ces programmes essentiels.

Enfin, de nombreux témoins ont soulevé la nécessité de mieux former les professionnels qui s’occupent des enfants et des questions liées aux enfants : les juges; les avocats; les enseignants; les décideurs de première ligne tels les membres de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, les agents de douane et les gardiens; les médiateurs du droit de la famille; les policiers; les travailleurs sociaux. Ces professionnels devraient recevoir une solide formation de base sur la Convention relative aux droits de l’enfant, son application en droit canadien, la façon la plus efficace d’en appliquer les principes afin de promouvoir les intérêts de l’enfant et la façon d’intervenir auprès des enfants. Les décideurs et les rédacteurs législatifs devraient connaître les principes et la terminologie de la Convention[398].

 

B.   COMMISSARIAT FÉDÉRAL AUX ENFANTS

1.      L’organisme

Au cours des audiences qui ont duré plus de deux ans, les témoins qui ont comparu devant le Comité ont condamné le fait que le Canada est un des rares pays développés du monde qui n’ait pas de mécanisme financé sur une base permanente pour veiller à la protection des droits des enfants. Au cours de son étude, le Comité a rencontré les ombudsmen des enfants de la Norvège et de la Suède, les commissaires aux enfants de la Nouvelle-Zélande, de l’Écosse et de l’Angleterre.  

Le Comité s’est vite rendu compte qu’une de ses principales propositions devait porter sur la création d’un commissariat fédéral aux enfants au Canada « afin de promouvoir une gouvernance efficace et responsable en la matière et d’offrir des services uniformisés à tous les enfants[399]». Presque tous les témoins qui ont comparu devant le Comité, experts indépendants, défenseurs des droits des enfants ou spécialistes affiliés aux Nations Unies, se sont dits favorables à la création d’un tel organisme de surveillance. Le Comité des droits de l’enfant a particulièrement reproché au Canada de ne pas avoir d’organisme fédéral de surveillance, dans ses plus récentes Observations finales :

Le Comité note que huit provinces canadiennes disposent d’un médiateur pour les enfants. [...] Le Comité regrette [en outre] qu’une telle institution n’ait pas été créée au niveau fédéral.

Le Comité recommande à l’État partie d’instaurer au niveau fédéral un bureau du médiateur chargé des droits de l’enfant et de veiller à ce que ceux‑ci [sic] soient dotés de financements suffisants pour fonctionner en toute efficacité[400].

Dans son Observation générale sur la mise en œuvre des organismes de surveillance, le Comité des Nations Unies a souligné que la création d’un tel organisme fait partie des obligations de l’État partie en vertu de l’article 4 de la Convention, où il est stipulé :

[...] le Comité des droits de l’enfant considère que la mise en place de tels organes entre dans le champ de l’engagement pris par l’État partie lors de la ratification de la Convention de s’attacher à la mettre en œuvre et d’œuvrer à la réalisation universelle des droits de l’enfant[401].

Les Principes de Paris concernant le statut des institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de l’homme[402] adoptés par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1993 dressent la liste des éléments essentiels à ces institutions nationales : un vaste mandat énoncé dans un texte législatif; une composition de nature à assurer une représentation pluraliste des forces sociales; le pouvoir de promouvoir et de protéger les droits de l’homme; des crédits suffisants pour garantir son autonomie vis-à-vis de l’État et des responsabilités qui consistent, par exemple, à élaborer des rapports sur la situation des droits de l’homme, à promouvoir l’harmonisation de la législation nationale avec les obligations internationales, à encourager la mise en œuvre à l’échelle nationale, à contribuer aux rapports que les États parties doivent présenter aux organes des Nations Unies responsables des traités, à la sensibilisation de l’opinion publique par l’information et à la recherche.

a)  Nom

Le Comité propose que le nouvel organisme porte le nom de « Commissariat aux enfants », afin de faire ressortir toute l’importance de la démarche fondée sur les droits de la Convention. Le témoignage de la Nouvelle‑Zélande, où la loi a été modifiée en 2003 pour insister sur cette distinction, souligne toute l’importance d’une telle démarche. Cindy Kiro, commissaire aux enfants de la Nouvelle‑Zélande, en a expliqué les implications :

Le changement de nom est très important. La loi initiale parlait du commissaire pour les enfants; c’est maintenant le Commissaire aux enfants. Ce changement vise à souligner le rôle qui revient aux enfants et indique également un important changement puisque, à l’origine, le rôle visait essentiellement la protection des enfants, notamment le fonctionnement de notre agence officielle d’aide à l’enfance. [...] L’accent est maintenant plus clairement mis sur les droits des enfants. Ainsi, nous sommes passés d’un système plus axé sur la protection qui, selon moi, réagissait en fonction des cas à un système axé sur les droits, plus proactif et systémique et qui permet d’examiner comment intervenir pour empêcher certaines choses de se produire[403].

b)  Indépendance

Des témoins de tout le Canada et de l’étranger ont décrit l’organisation d’un tel bureau. Ils ont insisté sur le fait que le commissaire aux enfants du Canada devrait être un agent du Parlement – c’est-à-dire qu’il devrait être nommé par lui et devrait rendre compte de ses actes devant lui et, par son entremise, devant les enfants et l’ensemble des citoyens. En plus d’être une entité distincte et sans lien de dépendance, cet organisme devrait être investi de pouvoirs législatifs réels pour être en mesure de surveiller efficacement la mise en œuvre et la protection des droits des enfants[404]. Comme l’a signalé le Comité des droits de l’enfant, « […] si ces institutions ne sont pas pourvues des moyens nécessaires pour fonctionner efficacement et s’acquitter de leur mission, leur mandat et pouvoirs risquent d’être réduits à néant ou l’exercice de leurs pouvoirs d’être restreint[405] ».

La situation de l’ombudsman des enfants de la Norvège, Reidar Hjermann, démontre bien l’importance de cette question. Même s’il est théoriquement autonome, son bureau relève en réalité du ministère de l’Enfance et de la Famille – qui est précisément l’instance qu’il a la responsabilité de surveiller. Par le passé, cette mainmise a parfois restreint les pouvoirs de l’ombudsman, notamment lorsqu’il s’est fait rappeler à l’ordre par le ministère, qui estimait que les questions comme le versement par le gouvernement de prestations familiales aux parents qui gardent leurs enfants d’âge préscolaire à la maison plutôt que de les envoyer à l’école, sont de nature politique et ne doivent pas, par conséquent, faire l’objet de commentaires ou de critiques de la part de l’organisme de surveillance[406].

En somme, le Commissariat aux enfants mérite davantage que d’être une « simple coquille vide[407] ». Le professeur Nicholas Bala, de l’Université Queen’s, et Jeffery Wilson, ont pour leur part insisté sur l’absolue nécessité de créer un solide organisme de surveillance doté de pouvoirs tangibles :

M. Wilson : [...] Il faudrait que le défenseur des enfants détienne certains pouvoirs. Il faut qu’il puisse intervenir. S’il ne peut pas intervenir, cela poserait un grave problème.

M. Bala : Je suis tout à fait d’accord là‑dessus. Il ne faut pas que la création d’un poste de commissaire aux enfants soit une simple manœuvre de relations publiques pour le gouvernement fédéral. Il faut que cette personne possède des pouvoirs d’enquête pour formuler des recommandations ou offrir directement des recours aux enfants. Cette personne devrait également posséder des pouvoirs juridiques, disposer d’un budget et être autonome.

Vous avez posé une question extrêmement importante. La présence d’un commissaire à l’éthique signifie‑t‑elle que les politiciens n’ont plus à se préoccuper d’éthique? La présence d’un commissaire à l’éthique et de hauts fonctionnaires de ce genre, ont [sic] souligné et accru l’importance de la question.

Il existe une tension légitime entre le gouvernement et ces bureaux. Tant qu’ils possèdent la visibilité, l’indépendance et les pouvoirs voulus, ils permettent d’améliorer la situation en ce qui concerne les différents types de cas dont ils           s’occupent. Le vérificateur général en est un autre bon exemple[408].

Le Comité est convaincu qu’une des principales raisons d’être du Commissariat aux enfants devrait être d’assumer la responsabilité en ce qui concerne la Convention relative aux droits de l’enfant et de responsabiliser le gouvernement à l’endroit des enfants et de l’ensemble des citoyens. Il insiste sur le fait que le commissariat ne peut pas être un simple subterfuge utilisé par les parlementaires et le gouvernement pour se soustraire à leurs responsabilités en ce qui concerne les droits des enfants. Le Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes a fait écho à ce principe devant le Comité :

Un commissaire aux enfants contribuerait à la responsabilisation et  ferait en sorte que l’engagement du gouvernement envers la [Convention] se traduise par des mesures concrètes. Il servirait également de modèle pour évaluer l’efficacité des politiques et des lois existantes et projetées[409].

Le Commissariat aux enfants devrait être plus qu’un autre organe bureaucratique.  Le commissaire serait une personne qui simplifierait les formalités administratives et prendrait des mesures efficaces afin de protéger les intérêts des enfants.

c)  Nécessité d’une loi

Les témoins ont aussi souligné la nécessité d’une loi clairement libellée précisant les pouvoirs et les obligations du nouveau bureau, comme c’est le cas pour des organismes analogues tels le Commissariat aux langues officielles ou le Commissariat à la protection de la vie privée. Rita Karakas, d’Aide à l’enfance Canada, a d’ailleurs déclaré :

Comme dans le cas du Commissaire aux langues officielles, il faut qu’il y ait une loi habilitante de telle sorte que le commissaire ait des moyens aussi, tout comme le vérificateur général dispose de moyens. Il faut qu’il ait la capacité d’agir, d’intervenir[410].

Toutefois, il ne suffit pas que la loi établisse les responsabilités génériques de cet organisme de surveillance : le commissaire devrait être tenu par la loi de veiller au respect de la Convention relative aux droits de l’enfant. Par exemple, en 1993, la Suède a été la première à promulguer une loi qui lie explicitement le mandat de l’ombudsman à la mise en œuvre de la Convention à l’échelle nationale[411]. De même, en Nouvelle-Zélande, la loi ne se contente pas d’invoquer la Convention, elle joint cet instrument international en annexe, d’où son importance accrue dans le rôle imparti au commissaire.

Enfin, la nouvelle loi canadienne devrait imposer au commissaire aux enfants la responsabilité législative d’entendre les enfants et de les faire participer à ses activités.  

 

2.      Rôle du commissaire aux enfants

a)  Surveillance

Le commissaire aux enfants devrait notamment surveiller la mise en œuvre de la Convention par le gouvernement fédéral d’un bout à l’autre du pays. Le Comité reconnaît que la mise en œuvre incombe au gouvernement, mais que d’autres mécanismes sont nécessaires pour en assurer l’efficacité.

Tous les témoins favorables à la création d’une telle entité ont insisté sur la nécessité pour le commissaire aux enfants de soumettre les lois, les services et le financement des programmes fédéraux ayant une incidence sur les enfants et sur leurs droits à un examen continu  – et de se prononcer par le biais « de recommandations, d’évaluations et de critiques[412] » sur l’action ou l’inaction du gouvernement en faveur de changements. Kathleen Marshall, la commissaire aux enfants et aux adolescents de l’Écosse a fait valoir que le commissaire doit s’employer à faire en sorte que le gouvernement tienne ses promesses et qu’à cette fin, il lui incombe de faire ressortir les aspects sous lesquels le droit, les politiques et les pratiques canadiennes ne respectent pas les droits énoncés dans la Convention[413].

Le Comité propose que le commissaire aux enfants ait aussi le mandat d’aider le gouvernement fédéral à produire les rapports périodiques du Canada au Comité des droits de l’enfant, afin de donner suite partiellement aux nombreuses critiques qu’il a entendues au sujet de ce mécanisme de rapport. L’aide du commissaire pourrait notamment consister à formuler des avis ou des recommandations et pourrait même aller jusqu’à la production d’un rapport parallèle à l’intention du gouvernement et du Comité des droits de l’enfant.

Enfin, dans le contexte de ce rôle de surveillance, le Commissaire devrait avoir le mandat de présenter annuellement au Parlement un rapport de son évaluation de la mise en œuvre de la Convention par le gouvernement fédéral. Ce rapport serait essentiellement une évaluation de la situation des droits des enfants au Canada pour une année donnée.

Ce que les parents, les citoyens et les politiciens veulent savoir, c’est comment vont nos enfants. Nous voulons savoir comment vont leur santé, leur éducation, et tous les autres aspects de leur vie. Comment se portent-ils? Comment leur situation se comparent-elle à la situation des jeunes l’an passé, il y a cinq ans ou il y a 20 ans? Comment leur situation se compare-t-elle à la situation des enfants d’autres pays? Nous voulons également savoir comment nos enfants vont par rapport aux standards que nous avons en tête. En tant que Canadiens, nous avons une certaine idée de ce que ça veut dire d’être Canadiens. Quelle est leur situation par rapport à cela[414]?

Le Comité des droits de l’enfant l’a bien dit : déposer un rapport annuel équivaudrait « à donner aux parlementaires la possibilité d’examiner le travail [du commissaire] en faveur des droits de l’enfant et le degré de respect de la Convention par l’État[415] ». En outre, la production du rapport contribuerait à sensibiliser le gouvernement et le public aux droits protégés par la Convention. Le Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF a souligné que les rapports annuels rendent visibles le véritable vécu des enfants, améliorent encore la compréhension et, il faut l’espérer, suscitent un débat sur les violations de leurs droits[416].

 

b)  Pouvoirs d’enquête

Des témoins ont affirmé de façon catégorique que le commissaire aux enfants devait aussi être investi de vastes pouvoirs d’enquête indépendante – non seulement sur la mise en œuvre de la Convention par le gouvernement, mais aussi sur les questions plus systémiques et sur les plaintes concernant les droits des enfants au Canada. De cette façon, le commissaire serait en mesure de stimuler le débat public sur divers thèmes et de formuler des recommandations de changement utiles.

À l’instar de la professeure Joanna Harrington, le Comité est d’avis que le rôle du commissaire aux enfants du Canada consiste en définitive à être le porte-parole général des enfants et à mener des enquêtes systémiques comme les ombudsmen des enfants de la Suède, de l’Écosse et de l’Angleterre, qui ne sont pas habilités à intervenir dans des cas précis. Le Comité est convaincu que le commissaire pourrait s’employer à faire en sorte que des mécanismes soient mis en place pour traiter les plaintes mettant précisément en cause les droits des enfants, plutôt que de les traiter lui‑même. Cela suppose qu’il renverrait les cas particuliers aux défenseurs et ombudsmen provinciaux des enfants, de mêmes que les questions touchant l’immigration et les Autochtones au tribunal fédéral compétent. Comme Save the Children Norway l’a déclaré dans le rapport de son ombudsman des enfants :

Qu’il soit en mesure de traiter des plaintes individuelles ou pas, il est important que l’ombudsman ait toujours à l’œil les forces de la société qui portent atteinte aux droits des enfants ou qui leur font obstacle, et qu’il y sensibilise les organes gouvernementaux responsables ainsi que le public. Les plaintes individuelles pourraient servir de base à des initiatives plus générales visant à modifier la législation ou à supprimer d’autres facteurs à l’origine de violations des droits des enfants[417].

 

c)  Sensibilisation

Sur la foi de ses discussions avec les ombudsmen nationaux des enfants d’autres pays, le Comité a conclu qu’il devrait incomber au commissaire aux enfants du Canada de faire un travail de sensibilisation de façon à donner pleinement suite aux obligations du Canada en vertu de l’article 42 de la Convention. Suivant les propositions formulées dans la partie A du présent chapitre, le commissaire devrait avoir le pouvoir de faire des campagnes de sensibilisation pour renseigner le public sur la Convention et sur les droits qui y sont reconnus ainsi que sur des enjeux particuliers touchant les enfants. Par exemple, en Nouvelle‑Zélande, le Bureau de la commissaire aux enfants organise des ateliers intensifs sur la défense des droits des enfants d’un bout à l’autre du pays et publie un bulletin trimestriel sur les questions relatives aux enfants.

Une part importante du travail du commissaire aux enfants devrait consister à assurer son accessibilité et sa visibilité auprès des enfants, des parents et fournisseurs de services de tout le Canada. En faisant de la publicité pour faire connaître son existence et ses responsabilités, il contribuera à accroître sa propre accessibilité. Cet argument a été repris par tous les commissaires qui ont témoigné devant le Comité. Tout comme la sensibilisation, la facilitation de l’accès au commissaire aux enfants est un élément crucial pour assurer une protection efficace des droits des enfants. Des témoins ont fait valoir que les ressources sont sous‑utilisées et que la surveillance et la protection des droits laissent à désirer lorsque les enfants et les adultes ne sont pas au courant des ressources à leur disposition.

On fait valoir le même point dans le Digest du Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF sur les organismes de surveillance créés aux termes de la Convention :

Les droits ne sont guère utiles si personne ne les connaît ou ne les comprend. Le rôle des institutions responsables de la protection des droits de l’homme qui interviennent en faveur des enfants est crucial pour informer les enfants, les gouvernements et le public de ces droits, de la façon de les faire respecter et des raisons pour lesquelles ils sont importants. Leur succès se mesure à leur degré de visibilité et d’accessibilité auprès des enfants[418].

 

d)  Affaires autochtones

Après ses discussions avec les témoins sur la vulnérabilité particulière des enfants autochtones et sur leur marginalisation évidente dans la société canadienne, le Comité est fermement convaincu que le Bureau du commissaire aux enfants devrait confier à un responsable de haut rang la mission d’enquêter sur la protection des droits des enfants autochtones et d’en assurer la surveillance. Les enfants des Premières nations ne peuvent pas se tourner vers les défenseurs provinciaux actuels en raison des obstacles posés par les sphères de compétence. Comme Cindy Blackstock, de la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières nations du Canada, l’a déclaré dans son témoignage devant le Comité, « il faut qu’il y ait quelqu’un au niveau fédéral qui se penche sur les violations des droits des enfants autochtones dans les divers domaines afin que nous sachions en quoi elles consistent[419] ».

Le haut responsable en question devrait occuper un poste d’influence au Bureau du commissaire de façon à ce que le rôle précis qui lui est confié ne soit pas perdu dans la multitude des autres enjeux et enquêtes relevant du commissaire; peut‑être y aurait-il lieu de confier ce rôle à un sous‑commissaire.

L’organisation du Commissariat aux enfants de la Nouvelle‑Zélande est un bon exemple de la façon dont on pourrait s’y prendre pour faire en sorte que les questions touchant les enfants autochtones figurent au nombre des priorités du Bureau du commissaire aux enfants. Non seulement la commissaire actuelle est « une femme maorie [dont l’]ascendance la rend particulièrement sensible à la question du bien‑être de tous les enfants en Nouvelle‑Zélande[420] », mais son Bureau veille aussi à ce qu’une attention particulière soit portée à la protection des droits des enfants autochtones dans ce pays . Cindy Kiro l’a d’ailleurs dit clairement :

Le sort des enfants maoris constitue une priorité pour mon bureau, et ce, pour deux raisons. D’abord, les statistiques et les expériences négatives que vous venez de décrire concernant les collectivités autochtones du Canada s’appliquent également aux enfants maoris, en Nouvelle‑Zélande. [...]

Ensuite, [...] l’État et la société ont des droits et des obligations à l’égard de ces peuples et collectivités. Franchement, ces populations ne se trouvent qu’en Nouvelle‑Zélande[421].

 

e) Liaison

Les défenseurs provinciaux des enfants ont souligné devant le Comité que le commissaire aux enfants devrait assurer la liaison avec le Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes pour faciliter la protection des droits des enfants et faire en sorte qu’elle fasse l’objet d’une surveillance efficace dans tout le Canada. Marv Bernstein, du Bureau du défenseur des droits des enfants de la Saskatchewan, a signalé au Comité qu’en raison du système fédéral,

[m]es homologues défenseurs des enfants dans les autres provinces et territoires et moi-même cherchons à combler ce vide grâce au Canadian Council of Provincial Child and Youth Advocates auquel nous appartenons et nous essayons de mobiliser Ottawa chaque fois que sa politique a des répercussions sur les droits des enfants. Nous pouvons bien évidemment défendre les intérêts des enfants dans nos provinces respectives en appliquant la loi fédérale, mais on constate un vide très net à l’échelon fédéral. Nous aimerions pouvoir collaborer avec un commissaire canadien  aux droits de l’enfant[.]

L’activité est souvent intense, mais ce qui semble faire parfois défaut, c’est la coordination, la formulation d’une vision, l’impression d’une orientation, l’intégration des services et le travail en partenariat[422].

 

Par ailleurs, Fred Milowsky, agent adjoint pour l’enfance et la jeunesse en Colombie-Britannique  a constaté que, « du côté fédéral, il y a bel et bien un vide qu’il faut combler[423] ».

Le commissaire aux enfants pourrait apporter une contribution à cet égard et faciliter le dialogue entre les provinces, de manière à ce qu’on crée un réseau de protection plus efficace[424].  Même si la législation diffère d’une province à l’autre et que les mandats des protecteurs des enfants sont différents, ceux-ci pourront partager de l’information et des statistiques de nature à faciliter le dialogue et les enquêtes sur des questions particulières et plus systémiques concernant la protection des droits des enfants. Comme l’a signalé Marv Bernstein, le Commissariat aux enfants pourrait exercer des pressions pour qu’il y ait des protecteurs des enfants indépendants dans toutes les provinces. À l’échelle fédérale et provinciale, les protecteurs pourraient unir leurs efforts pour établir des pratiques exemplaires et faciliter l’établissement de normes nationales, par l’entremise du bureau du commissaire fédéral qui assurerait la coordination. Judy Finlay, protectrice des enfants pour la province de l’Ontario, a fait valoir que ces organismes peuvent mettre à profit les frictions entre les provinces pour faciliter le dialogue et la mise en œuvre de changements positifs :

Un commissaire [fédéral] peut aider à expliquer le problème et à trouver des solutions. Je ne crois pas que les frictions soient une mauvaise chose. Il faut qu’il y ait un dialogue au pays, et les enfants doivent y prendre part. Si des jeunes et des enfants participaient à la conversation, nous saurions rapidement ce qui importe, car les jeunes nous aideraient à le déterminer. [...]

Bien que les organismes de défense des droits des enfants diffèrent d’une province à l’autre ainsi que leur mandat, nous estimons qu’ils partagent tous les mêmes préoccupations. Notre conseil est en faveur de la création d’un poste de commissaire et il serait prêt à travailler en étroite collaboration avec son titulaire. Presque toutes les provinces comptent maintenant un protecteur des enfants nommé par la province. Assurer la communication entre les provinces et le commissaire par l’entremise des protecteurs des enfants pourrait contribuer à atténuer les frictions qui existent entre les provinces et le gouvernement fédéral[425].

 

Le commissaire aux enfants devrait aussi inciter les divers échelons de gouvernement, les organismes non gouvernementaux et les autres fournisseurs de services à collaborer entre eux et à se consulter. Actuellement, ces intervenants aux quatre coins du Canada travaillent à la protection des droits des enfants selon une approche pour le moins décousue.  Le Groupe des ONG pour la Convention relative aux droits de l’enfant s’est dit frustré du manque de cohésion qui empêche les ONG qui défendent les droits des enfants au Canada d’exercer une surveillance systématique de l’application des droits des enfants[426].  Le D^r Julien a signalé qu’[i]l y a beaucoup de groupes communautaires, mais ces groupes, souvent, ils ne se parlent pas[427].  Les groupes et les intervenants dans le domaine des droits des enfants se demandent souvent « à qui parler[428] ». Le commissaire aux enfants pourrait jouer un rôle important en facilitant  le réseautage de ces ONG.

 

f)  Participation des enfants

Le Comité propose instamment que le commissaire aux enfants soit tenu par la loi d’écouter les enfants et de les faire participer à ses activités. Aux termes de l’article 12 de la Convention relative aux droits de l’enfant, les enfants ont le droit d’exprimer leur opinion sur toute question les concernant et d’obtenir que celle-ci soit prise au sérieux. Le commissaire aux enfants devrait avoir le mandat de s’acquitter de cette obligation en tant que défenseur des droits des enfants au niveau fédéral. Comme l’a souligné le Comité des droits de l’enfant, les institutions concernées « doivent s’employer à établir des contacts directs avec les enfants et à les impliquer et à les consulter de manière appropriée[429] ». Cela dit, non seulement le commissaire devrait avoir le mandat de faire participer les enfants, mais cette participation devrait être utile et tangible. Le Bureau du commissaire aux enfants est l’endroit idéal pour ce faire. À titre d’exemple, la commissaire aux enfants de la Nouvelle-Zélande s’est adjoint un groupe témoin de jeunes qu’elle consulte pour mieux prendre le pouls de la situation des enfants d’un bout à l’autre du pays.   

Le Comité a conclu que la loi devrait conférer au commissaire aux enfants non seulement le droit d’entendre les enfants, mais aussi la responsabilité de le faire de façon concrète. Marilyn McCormack, de l’Office of the Child and Youth Advocate de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, l’a d’ailleurs bien fait ressortir dans son témoignage :

Je pense que ça devrait être dans toutes les lois concernant les enfants. C’est ce que nous prônons. Dans notre loi, on lit que nous avons le droit de rencontrer les enfants et les jeunes et de les interroger. Je pense que ce devrait être dans toutes les lois concernant les enfants, que les enfants doivent être entendus. À mon avis, ce serait une excellente chose[430].

Le Comité est convaincu qu’avec ces moyens, le commissaire aux enfants du Canada pourrait avoir un puissant effet catalyseur sur l’évolution des lois, des politiques et des attitudes.

 

RECOMMANDATION 20

Le Parlement doit adopter une loi pour créer un commissariat aux enfants indépendant chargé de surveiller l’application de la Convention relative aux droits de l’enfant et de protéger les droits des enfants au Canada. Le commissariat doit être tenu de faire rapport au Parlement à chaque année.

C.   GROUPE DE TRAVAIL INTERMINISTÉRIEL CHARGÉ DE LA MISE EN ŒUVRE DES DROITS DES ENFANTS AU SEIN DE L’ADMINISTRATION FÉDÉRALE

1.      L’organisme

En plus de réclamer la création d’un commissariat aux enfants indépendant pour veiller au respect des droits des enfants au Canada, les témoins ont particulièrement déploré l’éparpillement actuel des responsabilités relatives aux enfants au sein de l’administration fédérale. Nicolas Steinmetz de la Fondation pour la promotion de la pédiatrie sociale a décrit le travail cloisonné au sein des gouvernements et des ministères à l’échelle fédérale et provinciale :

On doit se rappeler que cela prend vraiment tout un village pour élever un enfant. Nous ne sommes pas des villages d’antan, mais bien une société complexe qui agit par l'entremise des lois, des règlements, des politiques gouvernementales dans tous les ministères.

Quand on doit parler avec des gens d’un ministère pour un octroi d’argent pour faire le travail de la pédiatrie sociale, on se rend compte qu’on parle avec des gens d’un ministère au sein duquel il y a aussi des îlots. Par exemple, si le Dr Julien veut aider à préparer les enfants à la réussite à l'école, il doit également travailler avec les gens du ministère de l’Éducation. Sauf que les interlocuteurs du ministère de l’Éducation considèrent que d’assurer le développement d'un enfant revient au ministère de la Santé, alors qu’ils n'ont rien à voir avec cela. Et c’est difficile de leur faire comprendre que pour une chose comme le développement d'un être humain, c’est toute la société qui est impliquée et que la façon dont nous sommes organisés comme gouvernement ne reflète pas le besoin des gens, mais illustre plutôt le besoin du gouvernement d'organiser ses affaires, et ce n'est pas toujours la même chose[431].

Faisant écho aux recommandations de nombreux témoins comme Suzanne Williams, la protectrice des enfants pour la province de l’Ontario, Judy Finlay, et le ministre de la Justice, le Comité recommande que le gouvernement fédéral crée un groupe de travail interministériel chargé d’assurer la protection des droits des enfants dans l’ensemble de l’administration fédérale, afin d’accroître la conformité du Canada à la Convention relative aux droits de l’enfant et d’en assurer la mise en œuvre au sein de l’appareil gouvernemental lui‑même.

Quand le Canada a ratifié la Convention, en 1991, la responsabilité d’en coordonner la mise en œuvre et de préparer les rapports destinés au Comité des droits de l’enfant incombait au ministère de la Justice ainsi qu’au Bureau des enfants de Santé Canada. Ce sont maintenant le ministère de la Justice et la Division de l’enfance et de l’adolescence de l’Agence de santé publique du Canada qui s’occupent de compiler les données devant figurer dans la partie du rapport du Canada aux Nations Unies qui concerne le gouvernement fédéral.

Des témoins ont cependant souligné qu’il ne suffit pas de confier la responsabilité des rapports à ces deux ministères. En effet, de nombreux organes de l’administration fédérale s’occupent de dossiers concernant les droits des enfants; il nous faut donc un organisme de coordination pour institutionnaliser les liens et les responsabilités de ces ministères, organismes et agences. Comme le Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF l’a fait valoir,

[i]l n’est habituellement pas possible de réunir toutes les questions assujetties à la Convention sous l’égide d’un seul et même organisme gouvernemental, parce que l’action de pratiquement tous les organismes gouvernementaux a une incidence sur la vie des enfants. L’expérience a fait ressortir les dangers de la marginalisation que peut entraîner le fait de confier à une seule entité de la responsabilité de la politique concernant les enfants[432].

Le nouveau groupe de travail chargé de la mise en œuvre coordonnerait donc les activités, les politiques et les lois applicables aux droits des enfants dans l’ensemble de l’administration fédérale – ministères de la Justice, de la Citoyenneté et Immigration, des Ressources humaines et Développement des compétences, du Développement social, de la Sécurité publique et Protection civile, du Patrimoine canadien, des Affaires indiennes et du Nord canadien ainsi que des Affaires étrangères, et Agence canadienne de développement international – de façon à rendre compte de toutes les mesures gouvernementales concernant les enfants. Le Comité verrait d’un bon œil que ce groupe de travail relève du Bureau du Conseil privé, qui est l’instance qui exerce le plus d’influence sur les efforts de coopération interministérielle. Si toutefois cette solution n’est pas envisageable, le Comité propose que le groupe de travail soit présidé par le ministère de la Justice, puisque c’est le ministère qui influe le plus étroitement sur la législation régissant tous les aspects des droits des enfants dans l’ensemble du Canada.

Au cours de ses missions d’étude en Europe, le Comité a constaté que de nombreux pays se sont dotés d’organismes de coordination analogues pour s’acquitter plus efficacement de leurs obligations en vertu de la Convention. Par exemple, le ministère de la Santé et des Affaires sociales de la Suède a confié à un secrétariat spécial le soin de coordonner les mécanismes en vigueur dans l’ensemble de l’administration gouvernementale de façon que le point de vue de l’enfant se reflète dans la politique gouvernementale à tous les niveaux, et de produire le rapport de la Suède au Comité des Nations Unies[433]. L’Angleterre a aussi au sein du Cabinet un sous-comité interministériel responsable des affaires intérieures (politique relative aux enfants), constitué de représentants de tous les ministères qui se réunissent à intervalles réguliers pour veiller à l’application de la Convention par l’ensemble des ministères[434]. Judy Finlay a insisté sur la nécessité du leadership fédéral à cet égard :

[...] il nous faut un bureau au sein du gouvernement fédéral dont le mandat consisterait à appliquer d’une manière opérationnelle le plan d’action national et la Convention. Nous sommes des autorités provinciales. Nous faisons le suivi et nous nous assurons que les lois provinciales et fédérales qui concernent nos enfants sont respectées, mais nous le faisons uniquement à l’échelle provinciale. Sans direction coordonnée et centralisée, il n’existe aucun engagement à l’échelle nationale pour que les principes et les objectifs de la Convention soient appliqués[435].

 

2.      Rôles spécifiques du groupe de travail chargé de la mise en œuvre

Le Comité recommande que le groupe de travail assume de multiples rôles en ce qui concerne, par exemple, la coordination et la mise en œuvre, la surveillance, la promotion du Plan d’action national du Canada, Un Canada digne des enfants, et l’adoption de mesures pour que les enfants et les droits des enfants jouissent d’une visibilité accrue.

a)  Analyse des effets sur les enfants – Évaluation de la législation dans l’optique des droits des enfants

Le Comité est convaincu de la nécessité de confier au premier chef à ce groupe de travail la responsabilité de veiller à ce que toute la législation fédérale soit compatible avec les obligations du Canada en vertu de la Convention relative aux droits de l’enfant. Le groupe de travail devrait soumettre toute la législation existante et proposée à un examen approfondi en se servant de la Convention comme liste de contrôle. Comme l’a précisé le Comité des droits de l’enfant,

[i]l est nécessaire d’examiner la Convention non seulement article par article mais aussi de globalement pour tenir compte de l’interdépendance et de l’indivisibilité des droits de l’homme. L’examen doit être continu plutôt que ponctuel et porter à la fois sur les lois qui sont proposées et sur celles qui sont déjà en vigueur^[436].

Katherine Covell a souligné que pour y arriver, le groupe de travail devrait fonder son analyse de la législation et des politiques sur les enfants. L’examen de la législation doit donc se faire dans l’optique des droits des enfants, autrement dit il faut procéder à une étude d’impact pour déterminer quels effets un projet de loi donné risque d’avoir sur eux. Le Comité des droits de l’enfant a décrit ce processus de la façon suivante :

Pour garantir que l’intérêt supérieur de l’enfant est une considération primordiale dans toutes les décisions qui concernent les enfants (paragraphe 1 de l’article 3) et que toutes les dispositions de la Convention sont respectées dans la législation et au stade de l’élaboration et de l’exécution des politiques à tous les niveaux de gouvernement, il faut qu’existe un processus permanent d’analyse des effets des décisions sur les enfants (qui prévoie les effets de toute proposition de loi, de politique ou de crédits budgétaires touchant les enfants et l’exercice de leurs droits) et d’évaluation de ces effets (évaluation des effets concrets de l’application des décisions)[437]. 

Joan Durrant de l’Université du Manitoba a dit au comité que le Canada peut s’inspirer du modèle de la Suède en matière de droits de l’enfant. Comme l’a fait remarquer Kathy Vandergrift, « l’administration dispose de méthodes pour évaluer l’impact sur d’autres fronts[438] ». Elle peut réaliser une telle évaluation. À ce moment-là, « cela s’inscrit dans la décision à prendre[439] ».

Le Comité est convaincu que l’adoption d’une approche basée sur une liste de contrôle permettrait de veiller à ce que les droits des enfants et les obligations internationales du Canada en vertu de la Convention aient vraiment force de loi au Canada. Bien que ce ne soit pas nécessairement évident à première vue, presque tous les aspects de la politique gouvernementale et de la législation ont d’une façon ou d’une autre une incidence sur les enfants : on n’a qu’à penser, par exemple, à la législation sur la santé, sur l’environnement ou sur l’économie. Comme le Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF l’a affirmé dans son Digest sur les organismes de surveillance des droits des enfants, « une politique économique qui n’a d’effet sur les enfants, ça n’existe pas[440] ».

 

b)  Consultations permanentes

Les critiques formulées à propos du mode de consultation actuellement en vigueur au Canada ont convaincu le Comité de la nécessité d’investir le groupe de travail d’une autre responsabilité, à savoir celle de mener des consultations permanentes auprès des provinces, des territoires et des autres intervenants – notamment les enfants –afin de s’assurer que les lois du Canada demeurent conformes à ses obligations en vertu de la Convention. Le groupe de travail assumerait donc un rôle de coordination puisqu’il organiserait des consultations auprès des organismes gouvernementaux intéressés pour sensibiliser les provinces à leurs obligations et aux solutions à leur disposition en matière de lois et de politiques. Le Comité remarque que, dans un système fédéral, les réseaux fonctionnent souvent mieux que les autres cadres de fonctionnement. Ce qu’il nous faut, c’est un système de nature à encourager la collaboration. Le défi consiste à l’institutionnaliser[441].

La création d’un groupe de travail s’impose pour donner suite aux réserves exprimées par le du Comité des droits de l’enfant quant à la capacité du Comité permanent des fonctionnaires ou de n’importe quel autre organisme de coordonner efficacement le respect des droits des enfants au Canada :

 Le Comité [...] reste toutefois préoccupé de ce que ni le Comité permanent des fonctionnaires chargé des droits de la personne ni le secrétaire d’État à l’enfance et à la jeunesse ne soit spécialement chargé des tâches de coordination et de suivi de la mise en œuvre de la Convention.

Le Comité encourage l’État partie à renforcer la coordination et le suivi et à en assurer l’efficacité, en particulier, entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales, dans le domaine de la mise en œuvre des politiques de promotion et de protection de l’enfance [...] en vue de limiter et si possible d’éliminer toute possibilité de disparité ou de discrimination dans la mise en œuvre de la Convention[442].

 

c)  Rapports aux Nations Unies

Le Comité a déjà insisté sur la nécessité d’alléger et de rendre plus efficient et transparent le processus de production des rapports du Canada au Comité des droits de l’enfant ainsi qu’à tous les organismes responsables des traités des Nations Unies, mais il rappelle que le prochain rapport que le Canada doit soumettre en vertu de la Convention relative aux droits de l’enfant est censé être déposé le 11 janvier 2009. Le gouvernement devrait donc bientôt entreprendre des consultations pour s’attaquer à cette tâche colossale, comme en témoigne la préparation du dernier rapport du Canada qui a nécessité environ trois ans. Le délai est dans moins de deux ans.

Pour faire suite aux préoccupations exprimées par le Comité des Nations Unies et par les témoins, le Comité propose que, une fois établi, le groupe de travail en question se charge de préparer la partie du rapport que doit remettre le Canada au Comité des Nations Unies portant sur le gouvernement fédéral et collabore étroitement avec le Comité permanent des fonctionnaires pour l’aider au besoin durant les consultations auprès des provinces et des territoires. Le groupe de travail serait le mieux placé pour faire ce travail étant donné les consultations permanentes qu’il mènera auprès des autres instances gouvernementales compétentes et intervenants.

Fred Milowsky, agent adjoint pour l’enfance et la jeunesse de la Colombie-Britannique, a fait remarquer que le processus actuel est un processus à tendance réactive, à savoir que le rapport des ONG constitue une réaction au rapport du gouvernement et que « cela a tendance à créer des affrontements plutôt que de la coopération entre le gouvernement et les ONG[443] ». M. Milowsky souligne la nécessité d’un dialogue constructif entre le gouvernement et les ONG dans la préparation de leurs rapports respectifs au Comité de l’ONU.

Le Comité tient à souligner que le groupe de travail devrait aussi avoir le mandat de faire participer les enfants à la préparation du rapport du Canada, afin d’acquérir une meilleure compréhension de la situation des enfants dont les droits sont les plus directement touchés par les politiques et la législation à l’étude. Cette participation pourrait être obtenue dans le cadre de consultations permanentes ou grâce à l’établissement direct de mécanismes pour faciliter le dialogue tout au long de la préparation du rapport.

Toutefois, la nécessité d’alléger et de simplifier le processus ne se limite pas à la préparation du rapport d’État partie. Le HCDH-ONU a reconnu que ses propres exigences sont lourdes; il se penche actuellement sur la question afin de voir quelle serait la meilleure façon d’alléger le processus de fonctionnement des organismes responsables des traités des Nations Unies. Chacun de ces organismes affiche actuellement d’énormes arriérés pour ce qui est de la réception et de l’examen des rapports des États parties, et cet arriéré continue de grossir. En 2004, le Canada a donné au HCDH-ONU 5 millions de dollars, répartis sur trois ans, en financement de base, pour l’aider à uniformiser et à simplifier le processus de présentation et d’examen des rapports et en octobre 2005, il a donné un autre 3 millions de dollars. Les discussions à ce sujet se poursuivent, mais il vaut la peine de signaler que déjà, le Comité des droits de l’enfant a été scindé en deux entités distinctes. En 2006, ces deux entités parallèles du Comité des Nations Unies, composées de neuf membres chacune, ont partagé l’étude des rapports afin de réduire l’arriéré accumulé.

Par son don, le Canada a déjà commencé à contribuer au processus de réforme. Le Comité est favorable au renforcement de l’orientation positive adoptée par le HCDH-ONU pour simplifier en permanence la procédure de présentation et d’examen des rapports et permettre ainsi une analyse approfondie de la mise en œuvre de la Convention par un pays donné et un allégement du fardeau que représente la préparation des rapports pour les États parties, qui doivent actuellement y consacrer des années.

Enfin, le Comité propose que le groupe de travail soit chargé de la préparation du rapport de suivi donné par le gouvernement aux Observations finales du Comité des Nations Unies, qui doit être déposé au Parlement. Ce rapport devrait faire état en détail de la réaction du gouvernement fédéral et de la façon dont celui-ci a donné suite à chacune des suggestions et des recommandations du Comité des Nations Unies.

En dernière analyse, le Comité fait écho aux propos de la professeure Kay Tisdall de l’Université d’Édimbourg, qui a souligné que la présentation de rapports aux comités des Nations Unies sera un exercice « vide de sens[444] », si le Canada ne met pas les efforts qu’il faut dans le processus. Le Comité des droits de l’enfant l’a dit dans son Observation générale à propos de la mise en œuvre de la Convention :

Ce processus constitue une façon unique de rendre compte [...] de la façon dont les États traitent les enfants et leurs droits. Mais il ne peut avoir d’effet véritable sur la vie des enfants que si les rapports sont diffusés et examinés de manière constructive au niveau national[445].

 

3.      Nécessité d’une stratégie de sensibilisation

En plus de mettre l’accent sur la législation et sur les exigences en matière de rapports, les témoins ont insisté sur l’importance pour le groupe de travail de privilégier la sensibilisation et de concevoir une « stratégie de communication détaillée et bien dotée[446] » afin que l’information sur les droits des enfants soit facilement accessible aux enfants eux‑mêmes, à leurs protecteurs, aux décideurs, aux spécialistes, aux travailleurs de première ligne et au public en général. Dans le sens des propositions formulées dans la partie A du présent chapitre, le Comité est d’avis que cette stratégie de portée générale doit prévoir des mécanismes de diffusion de l’information aux organismes gouvernementaux et indépendants participant à la mise en œuvre de la Convention ainsi que des moyens pour entrer en contact avec eux. Le groupe de travail devrait veiller à ce que ces renseignements soient librement diffusés dans les écoles.

Le Comité propose que le groupe de travail veille à ce que le texte de la Convention soit largement diffusé, dans une version adaptée aux enfants et dans plusieurs langues, afin de le rendre aussi accessible que possible aux enfants et aux familles les plus marginalisées de la société canadienne.

Les témoins interrogés au Canada et à l’étranger de même que le Comité des droits de l’enfant ont souligné que la sensibilisation aux questions touchant les droits des enfants est une obligation absolue en vertu de l’article 42 de la Convention. Non seulement cette obligation exige un partage de l’information sur la Convention elle‑même, mais elle suppose aussi que le rapport d’État partie du Canada, les Observations finales du Comité des Nations Unies et la réponse du gouvernement à tous les intervenants intéressés soient largement diffusés. Le Comité propose que la nouveau groupe de travail s’inspire de l’exemple de la Suède, qui a publié son rapport d’État partie révisé sous forme de livre après l’avoir soumis aux Nations Unies, et en a distribué des exemplaires aux ONG ainsi qu’aux autorités locales afin de préparer le terrain à des discussions ultérieures[447].

4.      Résultats

Les avantages de la mise en place d’un groupe de travail comme celui‑là ont été clairement expliqués au Comité. Des études de cas internationales confirment que

[l]a mise en place d’institutions et de structures permanentes axées sur les droits des enfants au sein des administrations gouvernementales a été cruciale pour assurer une mise en œuvre coordonnée de la Convention et en accroître la visibilité auprès du grand public. L’adoption d’une approche plus coordonnée est un atout pour s’assurer de la participation de la société civile, tout comme la capacité de tenir compte du vue de l’enfant dans le processus d’élaboration des politiques. Ces mécanismes ont permis de faire une place aux enfants dans le plan d’action national, de mieux harmoniser les activités les concernant et d’élaborer une stratégie pour concrétiser le respect de leurs droits et évaluer les progrès réalisés à ce chapitre[448].

Le Comité souligne aussi qu’il est crucial que le groupe de travail soit tenu de faire participer les enfants à ses activités si nous voulons que les droits des enfants et l’approche fondée sur ces droits soient appliqués efficacement au Canada.

RECOMMANDATION 21

Un groupe de travail interministériel chargé de la mise en œuvre des droits des enfants doit être créé pour coordonner les activités, les politiques et les lois touchant les droits des enfants.

 

D.   CUEILLETTE DE DONNÉES

Enfin, le Comité souhaite faire ressortir le fait que le Commissariat aux enfants et le groupe de travail seraient bien placés pour recueillir des données statistiques. Des témoins aux quatre coins du Canada ont déploré le manque de statistiques nationales sur des questions relatives aux enfants. Bien que l’on puisse recueillir des données à l’échelle provinciale, voire locale, il n’existe pas de mécanisme de coordination et d’intégration de ces données de manière à créer un tableau national de la situation au Canada. Des témoins ont réclamé que le gouvernement améliore la cueillette de données dans plusieurs domaines touchant les droits des enfants.

Le Comité reconnaît la difficulté de la tâche. Il est très difficile d’obtenir des données précises et utiles en soi. En fait, c’est l’interprétation et l’analyse qui rend les données utiles.

Les statistiques nationales générales peuvent aider les intervenants à mieux comprendre une question,  à créer un système plus complet relativement à la surveillance des manquements par rapport aux droits des enfants, à évaluer l’impact des initiatives et à élaborer des stratégies d’intervention. Des témoins ont souligné l’importance qu’il y a à avoir des statistiques utiles en cela qu’elles aident les organismes à se mobiliser autour d’une question donnée.  Le Commissariat aux enfants et le groupe de travail fédéral peuvent jouer un rôle important dans la cueillette de données statistiques ou l’initiation d’un dialogue avec les organismes de statistiques en vue de la création d’une base de données nationale sur des questions touchant les enfants.

 

E.   COMMENTAIRES DU COMITÉ

Le Comité avait pour mandat d’examiner les obligations internationales du Canada en ce qui concerne les droits et libertés des enfants et de voir si la législation, les politiques et la pratique en vigueur au Canada peuvent être considérées comme conformes aux exigences en vertu de la Convention relative aux droits de l’enfant. À la lumière des observations et des critiques formulées par le Comité des droits de l’enfant et au terme de deux années d’audiences au Canada et à l’étranger, le Comité a pris conscience du fait qu’il ne peut y avoir de conformité intégrale ni donc de protection réelle et complète des droits des enfants sans une mise en œuvre concrète de la Convention. Or, cette mise en œuvre concrète fait défaut.

Sensible aux préoccupations exprimées tout au long de ses audiences, le Comité a tenté de combler « l’abîme qui sépare le discours sur les droits et la réalité quotidienne vécue par les enfants[449]! ».  Le Comité a structuré ses délibérations en fonction de la démarche fondée sur les droits établie dans la Convention, en partant du principe que les enfants sont un des groupes les plus intrinsèquement vulnérables et sous‑représentés du Canada. Le Comité a abordé sa mission dans une optique plus viable afin de trouver des solutions de nature à garantir un respect plus global des droits des enfants dans l’ensemble de la société canadienne.  

En plus d’amener le Comité à formuler des recommandations précises sur les droits de groupes d’enfants particulièrement vulnérables cette approche l’a amené à recommander la création d’un groupe de travail interministériel, où sera centralisée la coordination de la mise en œuvre de la Convention dans l’ensemble de l’administration fédérale. Elle nous a aussi amené à recommander la création d’un  commissaire aux enfants, un mécanisme de surveillance capable d’appliquer efficacement ces droits et de responsabiliser le gouvernement, par l’intermédiaire du Parlement, vis‑à‑vis du public en général ainsi que des enfants en particulier. Dans toutes ses recommandations, le Comité a insisté sur l’absolue nécessité de faciliter la participation des enfants à tous les mécanismes influant sur leurs droits. Il faut que les voix et non simplement les choix des enfants soient entendus au niveau national.

Le Comité insiste sur la nécessité d’agir maintenant de manière à protéger la vie et les droits des membres de notre société qui comptent parmi les plus vulnérables.

Au‑delà de la question des droits des enfants, la démarche du Comité souligne plus encore l’importance des observations déjà formulés dans son précédent rapport Des promesses à tenir quant à l’inefficience et l’insuffisance des mécanismes canadiens de ratification et de mise en œuvre des traités internationaux en matière de droits de la personne en général. Le Canada ne pourra respecter ses obligations internationales en matière de droits de la personne que s’il arrive à tenir ses promesses quant à la conformité. Le Comité est convaincu que ce n’est qu’en renforçant l’efficacité de son processus de ratification et en insistant sur l’obligation d’en rendre compte que le Canada pourra vraiment prétendre rester un chef de file dans le domaine des droits de la personne. À quoi bon, en effet, avoir une réputation qui dépasse ses propres frontières si elle n’est pas vraiment méritée chez soi. Le dernier chapitre du présent rapport présentera un modèle de plan d’action menant le Canada à  respecter ses obligations internationales en matière de droits de la personne.

 

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