Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Banques et du commerce
Fascicule 8 - Témoignages du 15 décembre 2011
OTTAWA, le jeudi 15 décembre 2011
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, auquel a été renvoyé le projet de loi S-5, Loi modifiant la législation régissant les institutions financières et comportant des mesures connexes et corrélatives, se réunit aujourd'hui, à 10 h 31, pour procéder à l'étude article par article du projet de loi.
Le sénateur Michael A. Meighen (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour, chers collègues. Nous procédons aujourd'hui à l'étude article par article du projet de loi S-5. Compte tenu de la discussion que nous avons eue hier, j'ai pensé qu'il serait utile, avant d'entamer cette étude, que les représentants du ministère comparaissent à nouveau devant nous pour clarifier certains éléments dont ils nous ont déjà fait part ou tout simplement pour les réitérer.
Nous recevons donc encore une fois M. Jeremy Rudin, Mme Jane Pearse, Mme Eleanor Ryan et Mme Leah Anderson. D'autres hauts fonctionnaires sont également dans la salle, alors nous sommes bien entourés.
Vous vous souvenez, chers collègues, que deux questions ont été soulevées hier, principalement par le sénateur Moore. La première concerne le mémoire présenté par l'Association canadienne des paiements et la deuxième est liée à un commentaire formulé dans le mémoire de la Centrale des caisses de crédit du Canada.
Dans son mémoire, l'Association canadienne des paiements indique qu'il serait utile de clarifier la définition modifiée de « système de compensation et de règlement » selon la Loi sur la compensation et le règlement des paiements que propose le projet de loi S-5, en particulier la portée du terme « administration », pour déterminer s'il signifie à l'extérieur du Canada ou simplement d'une province.
Je viens tout juste de relire les notes d'information, que tous les sénateurs ont reçues, et je crois qu'on y aborde ce sujet, mais peut-être que l'un d'entre vous pourrait formuler des commentaires là-dessus.
Deuxièmement, les représentantes de la Centrale des caisses de crédit du Canada ont déclaré hier que la sûreté prévue à l'article 427 de la Loi sur les banques a été marginalisée et ont proposé que son utilité et sa nécessité soient examinées.
Nous avons eu une discussion au sujet de cet article 427. Puisque parfois on oublie vite, je vais lire pour nous aider un extrait de cette discussion.
Le président : Madame O'Connor, je ne voudrais pas vous prêter des mots. Je suis au dernier paragraphe de la page 4 de votre mémoire — c'est-à-dire ce sur quoi vous interrogeait le sénateur Moore. Si je comprends bien, vous êtes d'avis qu'il est nécessaire de mener un examen plus approfondi de la politique et des questions techniques en ce qui concerne les sûretés immobilières au Canada mais, en même temps, vous acceptez ce qui est proposé ici et êtes disposée à vivre avec?
Mme O'Connor : C'est exact.
Mme Goulard : Sachez que nous avons eu cette discussion avec les fonctionnaires du ministère des Finances et qu'ils ont convenu que cette question devrait faire l'objet de discussions après l'adoption du projet de loi. Ils ont également reconnu que les amendements proposés étaient destinés à clarifier la situation, en raison de l'arrêt de la Cour suprême du Canada qui prêtait à confusion. Ils voulaient jeter les bases afin de tirer les choses au clair, mais ils ont indiqué que cette question devrait être soumise à un examen. La Commission de réforme du droit du Canada s'est penchée là-dessus il y a plusieurs années et a également proposé que cette disposition en particulier soit revue.
Un peu plus tard, il y a eu cet échange :
Le sénateur Moore : Madame Goulard, en ce qui concerne l'article 427 de la Loi sur les banques, vous avez dit que cette garantie a été sous-utilisée et qu'on n'en avait plus besoin. Dans votre proposition, avez-vous demandé à ce que cet article soit abrogé?
Mme Goulard : Oui, nous l'avons demandé.
Le sénateur Moore : Quelle réponse vous a-t-on donnée?
Mme Goulard : On nous a dit que cet article nécessitait un examen plus approfondi; qu'il s'agissait, en fait, d'une décision stratégique qui n'entrait pas dans le cadre d'un amendement de forme et nécessitait donc une discussion avec d'autres groupes, pas seulement avec des petits groupes de parties intéressées.
Maintenant que j'ai lu cet extrait de la discussion que nous avons eue l'autre jour pour nous mettre en contexte, je vais laisser M. Rudin s'exprimer au sujet de l'article 427.
Jeremy Rudin, sous-ministre adjoint, Direction de la politique du secteur financier, ministère des Finances Canada : Je vous remercie beaucoup, mais je vais demander à Mme Pearse de prendre la parole.
Jane Pearse, directrice, Division des institutions financières, ministère des Finances Canada : Je trouve utile de connaître la position de la Centrale des caisses de crédit.
Je crois que ce qu'on vous a dit, c'est que la modification que nous proposons dans le projet de loi S-5 est très technique et vise à régler le problème soulevé par la Cour suprême du Canada. Elle ne vise pas à régler la question plus large qui vous a été présentée, à savoir s'il serait nécessaire ultérieurement de mener un examen plus approfondi de la politique qui sous-tend cette disposition.
Comme l'a souligné Mme Goulard, de la Centrale des caisses de crédit, la modification proposée dans le projet de loi S-5 est très restreinte puisqu'elle vise seulement à clarifier le libellé qui figure dans la Loi sur les banques, la Cour suprême du Canada ayant relevé un manque de clarté à cet égard.
Le président : Nous voyons bien qu'il s'agit d'une modification très restreinte. Mais nous voulons savoir si le ministère est disposé à examiner la disposition à la lumière des commentaires formulés par les témoins. J'aimerais que vous confirmiez, si vous pouvez, ce que Mme Goulard a déclaré :
Mme Goulard : On nous a dit que cet article nécessitait un examen plus approfondi; qu'il s'agissait, en fait, d'une décision stratégique qui n'entrait pas dans le cadre d'un amendement de forme et nécessitait donc une discussion avec d'autres groupes, pas seulement avec des petits groupes de parties intéressées.
Elle a affirmé qu'elle était disposée à vivre avec la disposition actuelle parce que le ministère aurait accepté de continuer la discussion. Est-ce exact?
Mme Pearse : Je crois que oui.
Le sénateur Moore : Pourquoi faut-il l'étudier davantage, et qui sont ces groupes autres que ceux qui ont participé aux discussions précédant l'élaboration du projet de loi S-5?
Mme Pearse : Le régime de sûretés particulières de la Loi sur les banques influe sur les régimes provinciaux, et le fait de clarifier la façon dont les prêteurs peuvent valider certains types de sûreté est très important. Tout amendement à cet article et tout changement à la politique fédérale dans ce domaine susciteraient un vif intérêt de la part d'un grand nombre d'intervenants.
Le sénateur Moore : Cette disposition n'a pas été abordée lorsque vous vous êtes entretenue avec les intervenants au sujet du projet de loi S-5? Avez-vous mis cela en veilleuse? Comment cela s'est-il passé?
Mme Pearse : Lorsque le ministre a annoncé que nous nous penchions sur le processus d'examen, des problèmes touchant l'ensemble des lois régissant le secteur financier ont été soulevés. Certains intervenants ont mis l'accent sur la politique sur laquelle est fondé le régime de sûretés particulières de la Loi sur les banques, et il a été décidé d'apporter une modification à la disposition afin seulement de régler le problème technique ou le problème précis soulevé par la Cour suprême plutôt que d'ouvrir le débat sur les changements que le gouvernement fédéral devrait apporter à sa politique dans le domaine.
Le président : Madame Pearse, si le comité décidait d'exhorter le ministre à poursuivre les discussions sur la question soulevée par la Centrale des caisses de crédit, est-ce que cela vous poserait un problème?
Mme Pearse : Non.
Le président : Vous êtes prête, comme Mme Goulard a cru comprendre, à continuer les discussions?
Mme Pearse : Oui.
Le président : Quelqu'un d'autre veut-il commenter le point de vue de la Centrale des caisses de crédit?
S'il n'y a personne, nous allons passer à la question soulevée par l'Association canadienne des paiements. Pardonnez-moi; c'est l'inverse. C'est l'Association canadienne des paiements qui a soulevé la question de l'administration. Je suis désolé.
L'Association canadienne des paiements a proposé qu'on clarifie la définition modifiée de système de compensation et de règlement selon la Loi sur la compensation et le règlement des paiements que propose le projet de loi S-5, en particulier la portée du terme « administration », pour déterminer s'il signifie à l'extérieur du Canada ou simplement d'une province.
J'ai relu les notes d'information et il me semble qu'il s'agit des deux, mais je vais vous demander de répondre.
Leah Anderson, directrice, Division du secteur financier, ministère des Finances Canada : Tout d'abord, pour que ce soit clair pour tout le monde, permettez-moi de dire que cette modification, conjuguée aux autres changements apportés à la Loi sur la compensation et le règlement des paiements, vise à permettre à la Banque du Canada de désigner des systèmes de compensation et de règlement, en particulier de désigner éventuellement un nouveau système de compensation et de règlement des instruments dérivés.
Le problème en ce qui concerne cette éventualité tenait au fait que la définition qui figure actuellement dans la loi précise qu'un système de compensation et de règlement doit comporter une banque. Nous proposons ici d'éliminer cette exigence parce qu'il est possible, voire probable, que le nouveau système de compensation et de règlement des instruments dérivés qui sera établi au Canada ne comportera pas une banque, mais plutôt une maison de courtage. C'est pourquoi nous avons décidé d'apporter ce changement.
Quant à la question concernant la certitude juridique et l'administration, je peux vous dire que nous avons consulté un avocat. Comme vous le savez, on peut apporter un changement à cette notion qu'il faut conférer l'autorité à une banque, mais nous avons déterminé que le siège social de la chambre de compensation devait se trouver dans une administration différente de celle où est situé le siège social d'au moins un des participants. Le pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du commerce nous donne clairement la compétence de réglementer ces chambres de compensation.
Quant à savoir si le terme signifie à l'extérieur du Canada, il faut savoir qu'au moins un des participants au système de compensation et de règlement doit être canadien pour que la Banque du Canada soit en mesure de désigner ce système.
Le président : Je pense que je n'ai pas bien saisi la réponse. Est-ce que le terme « administration » signifie à l'extérieur du Canada, ou simplement d'une province?
Mme Anderson : Les deux.
Le président : Les deux.
Est-ce que cela est clair pour toutes les parties; est-ce que c'est indiscutable? Savez-vous si cette interprétation est controversée?
M. Rudin : Non, monsieur le président, nous croyons que cette formulation est très claire.
Le sénateur Moore : Je ne suis pas aussi certain que M. Rudin. L'Association canadienne des paiements a affirmé qu'elle ne voit pas clairement quelle est la portée du terme « administration » associé à un participant et s'il signifie à l'extérieur du Canada ou simplement à l'extérieur d'une province.
Elle a consulté un avocat. Elle s'est penchée là-dessus. À ses yeux, ce n'est pas clair, alors pourquoi êtes-vous si certain? Précise-t-on qu'il s'agit des deux? C'est très important. Est-ce que la définition précise en toutes lettres que le terme signifie à la fois à l'extérieur du Canada et à l'extérieur d'une province?
M. Rudin : Lorsque nous avons défini l'orientation, nous avons pu compter sur l'aide de fonctionnaires du ministère de la Justice en ce qui a trait à la rédaction du libellé, alors je vais demander à notre avocat de prendre la parole à ce sujet.
Joseph de Pencier, avocat principal, Services juridiques généraux, ministère des Finances Canada : Merci, monsieur le président. Je travaille pour le ministère de la Justice et je suis un des membres des Services juridiques du ministère des Finances. Cette question a été examinée, et je peux vous dire que nos rédacteurs et nous-mêmes sommes convaincus que le choix du terme « administration » pour désigner à la fois une administration à l'extérieur du Canada et à l'extérieur d'une province est un choix très bien réfléchi.
Le sénateur Moore : Vous êtes convaincus, mais comment peut-on le savoir? Vous êtes à l'interne, mais comment les citoyens, ou l'Association canadienne des paiements, peuvent-ils savoir que ce terme signifie les deux si ce n'est pas formulé explicitement? Pourquoi dites-vous qu'il désigne les deux?
M. de Pencier : Je crois que la formulation a été mûrement réfléchie. On a choisi la formulation la plus simple pour désigner les deux et celle qui est conforme à ce qu'on trouve dans les autres lois fédérales.
Le sénateur Moore : Si c'est très clair, je comprends mal alors que cette importante organisation du secteur financier canadien estime que c'est ambigu. Elle a insisté sur ce point qu'elle a porté à notre attention. Je ne vois pas pourquoi vous ne le formuleriez pas explicitement.
J'ai peut-être une vision simpliste des choses, mais je ne comprends pas pourquoi ce n'est pas exactement ce qui est dit.
Le président : Est-ce qu'il y a une raison particulière, outre le fait que vous estimez que c'est assez clair?
M. de Pencier : Encore là, c'est une convention relative à la rédaction. Les rédacteurs s'efforcent d'assurer l'uniformité à l'intérieur d'une loi, ainsi que d'une loi à l'autre. D'après ce que m'en disent les rédacteurs, c'est une formulation éprouvée pour ce genre de situation. Opter pour une formulation différente pourrait avoir des incidences sur d'autres textes de loi. Il n'est pas bon de varier les formulations. Pour que la politique produise l'effet voulu, il faut adopter une perspective plus vaste plutôt que de se concentrer sur un article en particulier.
Le président : Je ne veux pas faire dire au sénateur Moore des choses qu'il n'a pas dites, mais je crois qu'il serait plus clair de dire : « Comme dans le passé, ce terme englobe les administrations d'ici et d'ailleurs. » Mais je ne suis pas rédacteur.
M. Rudin : Le problème, c'est que si nous définissons « administration », mais que le terme « administration » est utilisé ailleurs sans cette définition, cela causerait de l'incertitude dans les cas où la définition n'est pas précisée. Nous estimons que c'est assez clair. Nous ne voulons pas créer de l'incertitude concernant le sens du mot « administration » dans d'autres contextes.
Je ne peux pas parler au nom de l'Association canadienne des paiements, mais nous avons communiqué avec ses représentants et avons discuté de la question avec eux.
Le président : Je ne crois pas que l'on mette en doute la tenue de bien des discussions à ce sujet.
Le sénateur Moore : Quand vous avez discuté du projet de loi S-5 avec les parties intéressées, est-ce que l'Association canadienne des paiements a soulevé cette question?
M. Rudin : À ma connaissance, l'Association canadienne des paiements n'en a pas parlé au ministère des Finances avant de vous rencontrer.
Je signale cependant que la description, dans l'étude article par article, ne fait pas partie du projet de loi. L'intention y figure et, bien entendu, c'est maintenant au compte rendu du fait que nous en discutons.
Le sénateur Moore : La question n'a pas été soulevée pendant vos discussions avec eux.
M. Rudin : À ma connaissance, pas du tout jusqu'à hier.
Le sénateur Hervieux-Payette : Puisque nous en sommes au Sénat, nous avons l'occasion d'éclaircir le libellé. Je l'ai lu en anglais et en français. Le français n'est pas plus clair que l'anglais. Pourquoi ne pas utiliser ces mots? Étant donné qu'on ne peut pas savoir si c'est international ou interprovincial, pourquoi ne pas utiliser ces mots? C'est très facile. Avec le libellé actuel, il faut y réfléchir à deux fois pour comprendre que le siège social doit être là, et quand vous dites...
[Français]
Ce serait dans une autre province que celle où se trouve le siège social.
[Traduction]
Je dirais presque qu'il faut faire preuve d'imagination pour penser que ce n'est pas dans la même province. Rien n'est mentionné. Je pense que si vous pouviez suggérer une phrase plus claire, nous prendrions le temps de l'examiner et d'éclaircir les choses. Pourquoi envoyer cela à la Chambre et reprendre tout le processus? Nous avons l'occasion de le faire.
M. Rudin : Comme je l'ai dit, je crains que de préciser la définition dans ce texte de loi ait pour effet d'en amoindrir la clarté dans d'autres textes de loi, car nous aurions maintenant deux situations : dans un cas, on préciserait que le terme « administration » couvre les administrations des provinces et des États étrangers, alors qu'ailleurs, on ne préciserait rien, ce qui pourrait susciter en cour la question de savoir ce que signifie au juste le terme « administration », puisqu'il n'est pas défini.
C'est défini dans la Loi sur la compensation et le règlement des paiements et, donc, la définition envisagée présentement est différente de cette définition-là, ce qui ne correspond pas à l'intention du gouvernement.
Nous hésitons à faire cela.
Le sénateur Moore : C'est simplement de la paresse intellectuelle. Allons. Vous auriez pu écrire, dans ce cas, que le terme « administration » signifie « ABC ». C'est tout ce que vous aviez à faire. Au lieu de cela, il faut deviner, comme l'a dit le sénateur Hervieux-Payette.
Le sénateur Campbell : Je ne fais pas partie de ce comité, mais on dirait, d'après ce que vous venez de dire, que vous ne voulez pas faire le travail et adopter une définition qui fonctionne dans tous les cas. Je conviens avec vous qu'il ne faut pas adopter, dans un cas, une définition qui est contraire au sens donné dans un autre cas, mais il vous appartient de faire ce travail. Je n'ai pas entendu grand-chose encore, mais je ne crois pas que vous avez fait ce travail.
Mme Anderson : Depuis que l'ACP a soulevé la question, mes collègues sont en contact avec ses représentants. Ils se disent à l'aise avec cela depuis que nous leur avons expliqué la raison de ce libellé.
Le sénateur Campbell : L'ACP a bien beau être à l'aise avec la définition, mais c'est notre comité qui doit parcourir ce projet de loi et l'examiner article par article. Ce que pense l'ACP ne m'intéresse pas vraiment.
Le président : Quelqu'un a autre chose à dire? Sinon, il me reste à vous remercier d'être revenus ce matin pour nous aider à poursuivre l'étude du projet de loi S-5. Je crois que je peux donner congé aux témoins.
M. Rudin : Merci beaucoup.
Le président : Chers collègues, je vais passer à l'étude article par article dans un petit moment. Je vous propose que nous fassions l'étude article par article, puis je vous proposerai, vers la fin, que nous envisagions d'annexer des observations au rapport. Nous pourrons choisir de prendre la décision à huis clos à ce moment-là, si c'est ce qu'il convient de faire. Est-ce satisfaisant?
Des voix : D'accord.
Le président : Je trouve toujours cela fort obscur, mais je lis ce que j'ai sous les yeux.
Sommes-nous d'accord pour que le comité fasse l'étude article par article du projet de loi S-5, Loi modifiant la législation régissant les institutions financières et comportant des mesures connexes et corrélatives?
Des voix : D'accord.
Le président : Sommes-nous d'accord pour que le comité regroupe les articles?
Des voix : D'accord.
Le président : Le titre doit-il être réservé?
Des voix : D'accord.
Le président : L'article 1, qui contient le titre abrégé, doit-il être réservé?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 2 à 20 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 21 à 40 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 41 à 60 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 61 à 80 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
[Français]
Le président : Les articles 81 à 100 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 101 à 120 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 121 à 140 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
[Traduction]
Le président : Les articles 141 à 160 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 161 à 180 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 181 à 200 sont-ils adoptés?
[Français]
Le président : Les articles 201 à 220 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
Le président : Les articles 221 à 225 sont-ils adoptés?
Des voix : D'accord.
[Traduction]
Le président : L'article 1, qui contient le titre abrégé, est-il adopté?
Des voix : D'accord.
Le président : Le titre est-il adopté?
Des voix : D'accord.
Le président : Le titre est-il adopté?
Des voix : D’accord.
Le président : Le comité souhaite-t-il envisager d'annexer des observations au rapport?
Des voix : D'accord.
Le président : Le comité souhaite-t-il poursuivre la séance à huis clos?
Des voix : D'accord.
Le président : Nous allons envisager à huis clos d'ajouter des observations au rapport.
Le sénateur Tkachuk : Faut-il une motion concernant le rapport au Sénat?
Le président : Cela viendra une fois que nous aurons terminé.
Pouvons-nous faire une pause pour laisser les gens partir avant de poursuivre la séance à huis clos?
(La séance se poursuit à huis clos.)
(La séance publique reprend.)
Le président : Puis-je faire rapport du projet de loi au Sénat sans proposition d'amendement, mais accompagné d'observations?
Des voix : D'accord.
Le président : Y a-t-il autre chose?
Puisqu'il n'y a rien d'autre, je vous souhaite à tous de joyeuses Fêtes. Merci de votre appui au cours de l'année. Je crois que nous avons été productifs, et j'ai hâte que nous nous attaquions à des dossiers encore plus substantiels à l'aube de la nouvelle année.
(La séance est levée.)