Délibérations du Comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 6 - Témoignages du 13 février 2014
OTTAWA, le jeudi 13 février 2014
Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles se réunit aujourd'hui, à 9 h 1, pour étudier le projet de loi C-15, Loi remplaçant la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest afin de mettre en œuvre certaines dispositions de l'entente sur le transfert des responsabilités liées aux terres et aux ressources des Territoires du Nord-Ouest et modifiant ou abrogeant la Loi sur les terres territoriales, la Loi sur les eaux des Territoires du Nord-Ouest, la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie, d'autres lois et certains décrets et règlements.
Le sénateur Richard Neufeld (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour, je m'appelle Richard Neufeld. Je représente la province de la Colombie-Britannique et je suis président du comité.
J'aimerais souhaiter la bienvenue aux honorables sénateurs et sénatrices, de même qu'à tous les membres du public qui sont ici ou qui nous écoutent sur le Web. Je vais maintenant demander à mes collègues de se présenter.
Le sénateur Sibbeston : Nick Sibbeston, des Territoires du Nord-Ouest.
[Français]
La sénatrice Ringuette : Bonjour, je m'appelle Pierrette Ringuette, je suis du Nouveau-Brunswick.
[Traduction]
La sénatrice Seidman : Judith Seidman, de Montréal, au Québec.
Le sénateur Black : Doug Black, de l'Alberta.
[Français]
Le sénateur Boisvenu : Bonjour, Pierre-Hugues Boisvenu, du Québec.
[Traduction]
Le sénateur Wallace : John Wallace, du Nouveau-Brunswick
La sénatrice Frum : Linda Frum, de l'Ontario.
Le président : J'aimerais également vous présenter notre personnel de soutien, soit Marc LeBlanc et Sam Banks de la Bibliothèque du Parlement, de même que Lynn Gordon, notre greffière.
Nous tenons aujourd'hui la huitième séance de nos audiences préparatoires sur le projet de loi C-15, dont le titre abrégé est Loi sur le transfert des responsabilités liées aux Territoires du Nord-Ouest. Ce projet de loi a été déposé à la Chambre des communes le 3 décembre 2013.
C'est avec un très grand plaisir que j'accueille aujourd'hui M. John Pollard, résidant de Hay River, aux Territoires du Nord-Ouest. Le 3 mai 2010, M. Pollard a été nommé négociateur en chef du gouvernement fédéral du Canada pour mener des consultations et des négociations auprès du gouvernement et des dirigeants autochtones des Territoires du Nord-Ouest au sujet des changements structurels à apporter aux offices des terres et des eaux dans le cadre des modifications de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie et de la Loi sur les terres territoriales. Nous accueillons également M. Daniel Pagowski, conseiller juridique à Affaires autochtones et Développement du Nord Canada.
Monsieur Pollard, je pense que vous avez un exposé à présenter. Je vous remercie d'avoir pris le temps, malgré votre horaire chargé, de venir rencontrer notre comité à Ottawa, et je suis convaincu que nous aurons tous des questions pour vous. À vous la parole, monsieur.
John Pollard, à titre personnel : Merci, monsieur le président. Je suis ravi d'être ici. Je vous remercie de l'invitation, et je suis impatient de discuter avec vous de ce projet de loi extrêmement important. Si mes explications ne sont pas claires, n'hésitez pas à m'interrompre.
Pour vous situer un peu, sachez qu'en mai 2010, le ministre d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a annoncé le Plan d'action du Canada visant à améliorer les régimes de réglementation dans le Nord, dans les Territoires du Nord-Ouest. L'objectif premier consistait à compléter et renforcer les régimes de réglementation dans le Nord afin qu'ils soient plus efficaces et prévisibles, et qu'ils offrent une plus grande certitude aux résidants du Nord et à l'industrie. Le gouvernement du Canada a donc commencé à présenter des modifications aux diverses lois sur la gestion des ressources. L'un des éléments clés du plan d'action consistait à changer la structure des offices des terres et des eaux dans les Territoires du Nord-Ouest.
Le gouvernement du Canada visait deux objectifs en modifiant le régime de gestion des terres et des eaux dans le Nord : à court terme, modifier la structure de gestion s'appliquant à la vallée du Mackenzie; à long terme, créer un seul office de gestion des terres et des eaux pour l'ensemble des Territoires du Nord-Ouest. Et c'est là que je suis entré en jeu, en ma qualité de négociateur en chef du gouvernement fédéral. Je devais examiner les modalités de la restructuration de l'office et mener des consultations sur la question.
L'atteinte de l'objectif à long terme aurait nécessité la modification de la Convention définitive des Inuvialuit. Je tiens à signaler que le régime de gestion des terres et des eaux dans les Territoires du Nord-Ouest découle des revendications territoriales. Précisons qu'on compte dans ce territoire quatre ententes sur les revendications territoriales, soit la Convention définitive des Inuvialuit et trois autres conclues avec les Gwich'in, les Tlichos et les résidants du Sahtu. Chacune de ces trois ententes sur les revendications territoriales dans la vallée du Mackenzie — Tlicho, Sahtu et Gwich'in — comprend une disposition qui permet l'établissement d'un office régissant une plus grande région. Ce n'était toutefois pas le cas pour l'entente avec les Inuvialuit; il aurait donc fallu que les parties — soit le Canada et les Inuvialuit, et probablement le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest — conviennent d'apporter des changements à cette entente. Honnêtement, monsieur le président, cette perspective n'enchantait ni l'une ni l'autre des parties. Par conséquent, on a immédiatement accordé la priorité à la structure de l'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie.
Les trois ententes sur les revendications territoriales dans la vallée du Mackenzie dont je vous ai déjà parlé, avec les Gwich'in, les résidants du Sahtu et les Tlichos, sont nées de l'échec de l'Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et Métis, laquelle a été paraphée le 9 avril 1990. En effet, les Dénés et Métis de la vallée du Mackenzie avaient conjointement négocié une entente sur une revendication territoriale avec le Canada. L'entente a été paraphée, mais n'a jamais été ratifiée. Après cet échec, des revendications territoriales régionales ont été mises de l'avant, la première ayant été celle des Gwich'in.
J'ai consulté l'entente initiale pour voir quel avait été le modèle suivi à l'époque. L'article 24.4.1 prévoyait l'établissement d'un seul office des terres et des eaux pour la vallée du Mackenzie.
Monsieur le président, je tiens à réitérer que cette entente n'a jamais été ratifiée. Cependant, les ententes régionales sur les revendications territoriales s'en sont inspirées. Vous pouvez le constater. Quoique non entérinée, l'entente initiale a servi de modèle aux ententes régionales. Je pense que c'est ce qui explique pourquoi elles comprennent toutes les trois une disposition prévoyant un office régissant un vaste territoire. Dans l'entente sur la revendication territoriale des Gwich'in, signée le 22 avril 1992, il s'agit de l'article 24.4.6; dans celle du Sahtu, signée le 6 septembre 1993, l'article 25.4.6; dans celle des Tlichos, signée le 25 août 2003, l'article 22.4.1.
Soyons clairs : chacune de ces ententes prévoyait un office régional des terres et des eaux pour la région visée. Certaines dispositions allaient plus loin, précisant qu'en vertu de la loi, le Canada pouvait établir un office pour une région plus vaste que celles visées par les ententes sur le règlement des revendications territoriales. Le cas échéant, les offices régionaux seraient éliminés et remplacés par l'office responsable de toute la vallée du Mackenzie. L'objectif était donc de rationaliser les offices.
Permettez-moi de préciser que, si vous êtes nommés à l'un des trois offices régionaux visés par les trois revendications réglées, vous êtes aussi automatiquement nommés à l'office principal, soit l'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie.
Ainsi, on compte quatre offices : trois offices régionaux chargés des régions visées par les ententes sur les revendications territoriales, et l'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie, qui s'occupe des questions qui transcendent les limites des régions visées par les ententes et les revendications territoriales, des questions qui relèvent des Gwich'in et du Sahtu. L'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie est également responsable des demandes présentées par les régions des Territoires du Nord-Ouest où les revendications ne sont pas réglées, soit principalement les régions du Deh Cho et de South Slave.
En fait, 20 personnes siègent actuellement à l'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie : cinq pour chacun des trois offices régionaux, et cinq de plus faisant partie de l'office principal.
La loi initiale que j'ai consultée permet également, à l'article 108, la création de deux autres offices régionaux. Je présume que cela a été prévu pour les régions du Deh Cho et de South Slave. En vertu de la loi en vigueur, avant cet amendement, 20 personnes siègent à l'office, et 10 de plus pourraient y siéger.
Après avoir passé en revue tous les éléments, j'ai essayé de voir si je pouvais accomplir ce que le ministre désirait, c'est-à-dire un office des terres et des eaux pour la vallée du Mackenzie. J'ai commencé à tenir des rencontres. Au total, il y en a eu 54, dont plus de 25 auprès de groupes des Premières Nations. Pour certaines des réunions, toutes les Premières Nations étaient représentées. Bon nombre de ces réunions se sont également tenues auprès de l'industrie. Nous avons tout d'abord présenté la chose ainsi : « Voilà ce que nous pensons faire, alors qu'en pensez-vous? » Honnêtement, la réponse a été un non catégorique. Les habitants des régions où les revendications ont été réglées nous ont dit que non, ils ne voulaient pas perdre leur office régional. Ceux des régions où les revendications n'ont pas encore été réglées nous ont dit qu'ils voulaient davantage d'offices régionaux, et les résidants de régions en négociation nous ont répété la même chose. Même si la loi en prévoyait 30, on s'attendait à ce que ce chiffre augmente à mesure que les revendications soient réglées et que des offices régionaux soient attribués.
En toute honnêteté, l'idée était loin d'être largement acceptée, donc je ne peux fournir de réaction positive à ces deux préoccupations formulées.
Au fur et à mesure des réunions, il est devenu évident que les gens voulaient plus que les lettres que j'avais envoyées et que les réunions que nous avions tenues. Par conséquent, on a rédigé une mesure législative exposant les changements que je voulais apporter à la structure de l'office.
J'avais préalablement demandé au ministre son approbation pour la création d'un office composé de onze personnes, soit un président, cinq représentants des groupes autochtones dans les Territoires du Nord-Ouest et cinq représentants gouvernementaux, dont trois du gouvernement fédéral et deux du gouvernement territorial. Les deux nominations pour le gouvernement territorial sont présentées au ministre, qui prend la décision finale. Ce serait donc cinq plus cinq, et j'ai par la suite proposé que le président soit nommé directement par la ministre des Affaires autochtones.
J'ai obtenu l'approbation du ministre — je crois que c'était le ministre Duncan à l'époque —, donc nous avons rédigé un avant-projet de loi et l'avons fait circuler. Il n'a pas été très bien accueilli. Les gens voyaient qu'on éliminait quand même les offices régionaux, mais ils ont commencé à réagir.
L'une de leurs principales inquiétudes, c'est qu'on allait déménager l'office régional pour l'intégrer à l'office à Yellowknife, loin d'où les choses se passent. Par exemple, avec le grand projet de fracturation hydraulique dans la région du Sahtu en ce moment, on craignait ne pas pouvoir voir l'office à l'œuvre. Je trouvais raisonnable de leur part de dire : « Vous nous l'enlevez et le déménagez à Yellowknife. »
Nous avons donc fait en sorte dans la mesure législative que le président puisse former un sous-comité composé d'au moins trois personnes. Selon moi, il est raisonnable de penser que ces trois personnes puissent se rendre dans une région afin que les résidants puissent entendre la demande présentée à l'office et voir celui-ci à l'œuvre. Ce sous-comité de trois personnes rendrait une décision au nom de l'office, donc il ne s'agirait pas d'un comité d'enquête, mais plutôt d'un organe décisionnel.
Il s'agit là de l'un des moyens que j'ai employés pour apaiser la crainte que les décisions ne se prennent plus dans la région. Cela figure à la page 106 du projet de loi modificatif, à l'article 136, au paragraphe 56(1).
Ensuite, une autre préoccupation a été soulevée, soit que rien ne garantissait qu'un représentant autochtone de la région ferait partie du sous-comité de trois personnes, ce qui était également vrai. Nous avons donc réexaminé le texte. Nous ne pouvions prévoir dans la loi la présence de ces personnes, puisqu'elles pourraient être en congé ou absentes pour des raisons de santé notamment. Cependant, dans la mesure du possible, à la page 106 du projet de loi modificatif, nous avons adapté le paragraphe 56(3) pour que la présidence mette tout en œuvre pour appliquer le droit de premier refus à une personne de la région afin qu'elle participe à l'audience.
Une autre des craintes que nous avons pu en partie dissiper concernait le fait qu'on retirait de la région l'appui à l'office, entre autres. Le ministère et le ministre ont convenu qu'au cours de la phase de mise en œuvre, on tiendrait des discussions entre le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, les groupes autochtones et le gouvernement du Canada au sujet des ressources que doit compter chacune des régions pour appuyer l'office. Je crois qu'on a donc été en mesure de dissiper ces craintes.
Ensuite, il a été question de la nomination du président par le ministre. Dans le cas des autres offices, les membres se réunissent et décident ou recommandent le nom d'une personne externe au ministre. Je me suis éloigné de ce processus et j'ai recommandé au ministre que ce soit à lui de nommer le président. Je pense qu'il s'agit d'un office extrêmement important, chargé d'énormes responsabilités; il faut choisir la bonne personne, quelqu'un qui comprenne le Nord et le fonctionnement des offices, de la loi, de l'administration, entre autres. C'est la recommandation que j'ai présentée au ministre, et il l'a acceptée.
Les groupes autochtones ont manifesté leur opposition en soulignant que le ministre n'avait pas à discuter avec l'office avant de nommer le président. Cela me semblait une objection raisonnable, donc j'en ai parlé au ministre, qui m'a dit qu'il ne voyait pas d'inconvénient à sonder l'office et à discuter avec ses membres avant de procéder à une nomination. Cette mesure a donc été intégrée au projet de loi, mais ne s'applique pas à la première nomination, puisque l'office n'existerait pas encore, mais à toutes les suivantes : le ministre discutera avec l'office avant de faire une nomination. Encore une fois, nous avons pu apaiser ces craintes. Je pense que cela figure à la page 96, au paragraphe 12(2.1) proposé.
Monsieur le président, d'autres préoccupations ont été soulevées. L'industrie craignait qu'on ne change un système qu'elle connaît bien. Certains représentants de l'industrie ont dit que oui, ce devait être fait, pour que l'entité maintienne une taille raisonnable, puisqu'on peut facilement prévoir une croissance continue. D'autres ont cependant fait valoir qu'ils aimaient le système en place, qu'ils reconnaissaient que des changements devaient être apportés, mais qu'ils craignaient un bris dans la continuité des activités des offices existants. C'était surtout le cas pour les Wek'èezhìi, à cause des très gros dossiers, comme les mines de diamant. Enfin, c'était la préoccupation exprimée par l'industrie à cet égard.
Cette dernière craignait également les répercussions possibles sur les demandes dont l'office serait déjà saisi au moment de l'entrée en vigueur des changements. Le ministère a réagi en ajoutant des dispositions transitoires. Ainsi, si un office régional est saisi d'une demande, s'il est en train d'instruire une demande au moment où le changement est mis en œuvre, il poursuit son travail jusqu'à la fin de la requête, donc la transition devrait se faire sans heurt pour l'industrie dans ces cas.
N'oublions pas l'expertise de ces offices régionaux. Rien ne garantit, monsieur le président, qu'on puisse transférer cette expertise au nouvel office, et on ne peut le prévoir dans la mesure législative. J'ai proposé au ministre — et je pense qu'il est ouvert à l'idée — qu'on essaie, avec les autres représentants et auteurs de désignation, d'intégrer cette expertise dans le nouvel office. Si les gens y sont disposés, je pense que c'est possible.
Monsieur le président, voilà en gros où j'en suis. Si vous le souhaitez, je peux vous expliquer le processus de nomination pour chacun des offices, ou nous pouvons passer aux questions. Je m'en remets à vous.
Le président : Peut-être devriez-vous le faire, en fait. Cela permettrait d'ajouter certaines précisions avant qu'on ne passe aux questions. Je suis conscient du temps qui passe. Je veux donner aux sénateurs le temps de poser des questions, mais je veux également que vous nous donniez votre point de vue, puisque vous avez été un acteur si important à la fin de ces négociations.
M. Pollard : Monsieur le président, la mesure législative propose un office composé de 11 personnes, ce qui comprend le président. Ce dernier serait nommé par le ministre des Affaires autochtones. Cinq personnes seraient proposées ou nommées par les organisations des Premières Nations ou les gouvernements. Je dis « proposées ou nommées » parce que la revendication territoriale des Tlichos est particulière. Elle prévoit la possibilité de nommer directement des représentants aux offices. Les Tlichos doivent consulter le ministre, mais celui-ci n'a pas de droit de veto. Ils ont un peu plus de marge de manœuvre que les autres peuples. D'autres proposent au ministre le nom de gens qu'ils voudraient voir siéger aux offices, mais les Tlichos peuvent directement faire des nominations.
Cinq personnes sont nommées par le ministre des Affaires autochtones, dont deux sont proposées par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.
Voilà la composition de l'office telle que je l'ai proposée au ministre et telle qu'elle figure dans le projet de loi. Merci, monsieur le président.
Le président : Merci. Je vous suis fort reconnaissant de cette explication.
La préoccupation qui ressort le plus souvent, c'est que les résidants des régions qui, visés par une entente sur la revendication territoriale, sont dotés actuellement d'offices qui fonctionnent très bien, ont l'impression que leurs opinions ne seront pas prises en considération par l'office principal après l'entrée en vigueur de la mesure législative, et que les décisions qui seront prises ne leur seront pas nécessairement acceptables. J'aimerais que vous nous en parliez un peu. J'ajouterais que, si une industrie s'installe dans une région visée par une entente sur une revendication territoriale, c'est du moins mon expérience dans le Nord de la Colombie-Britannique où c'est le cas, l'industrie pétrolière et gazière travaillera en étroite collaboration avec la bande de la région en question. Par exemple, en Colombie-Britannique, on trouve une commission pétrolière et gazière basée à Fort St. John, mais si une compagnie pétrolière veut forer des puits dans la région de Fort Nelson, elle ne consultera pas les Premières Nations avoisinantes de Fort St. John. Elle ira rencontrer les Premières Nations de Fort Nelson et discuter avec elles des plans pour obtenir le permis social — comme on le dit souvent — pour faire son travail.
Pensez-vous que la même chose pourrait se produire dans les Territoires du Nord-Ouest et que l'industrie minière ou celle des hydrocarbures va en fait travailler de très près avec ces offices de plus petite taille, dans ces régions, pour bien tenir compte des préoccupations de ces personnes et qu'au bout du compte ce soit les offices de plus grande taille qui prennent la décision? Est-ce que j'interprète bien votre pensée? Quelle assurance ont les personnes vivant dans les zones visées que l'office des eaux va en fait prendre des décisions qui reflètent leur volonté?
M. Pollard : Avant que qui que ce soit, qu'il s'agisse notamment d'une entreprise ou d'une municipalité, ne s'installe sur des terrains privés, des terres autochtones ou des terres gouvernementales, elles doivent obtenir la permission. Si les gens se demandent ce qu'il va advenir de leurs terres, il y a un dialogue d'entamé avant même que la demande ne se rende à l'office. Le dialogue débouche sur la permission d'aller sur ces terres. L'office ne fera que déterminer la façon dont les choses se dérouleront. Il ne décidera pas si cela doit être fait ou pas. Il indique seulement la façon de procéder.
Dans le premier cas, un groupe autochtone ou un gouvernement des Premières Nations peut refuser cette permission. S'il donne l'autorisation d'aller sur ses terres et qu'ensuite un office tient une audience, comme je l'ai dit, lorsqu'il s'agit d'une préoccupation majeure, on peut dire au président d'envoyer ce groupe de consultations afin de voir quel travail est effectué dans la région. Je pense que c'est ce qui est contenu dans la loi. Il n'y a aucune garantie. La loi ne dit pas « qu'il faut », mais je pense que le président serait malvenu de ne pas répondre aux préoccupations d'une région.
Il faut savoir que cet office n'est pas une institution politique. L'office se sert de la loi et des politiques pour établir comment procéder relativement à tel ou tel territoire. Ce n'est pas une question d'aimer ou de ne pas aimer le projet proposé. L'office accorde la permission d'aller sur ces terres en précisant comment devrait se dérouler le développement.
Ça n'empêche pas une Première nation, un groupe autochtone ou encore quiconque représentant une organisation autochtone d'indiquer son intention de comparaître devant l'office pour faire valoir son point de vue.
Oui, nous avons des préoccupations et oui nous sommes attachés à ce groupe d'experts régional, mais le fait de former un office n'empêche pas les gens de comparaître devant ce dernier et de présenter leurs dossiers, monsieur le président.
Le président : Merci beaucoup.
Le sénateur Wallace : Bonjour, monsieur Pollard. Un certain nombre de témoins ont déjà comparu devant nous. Il semble clair qu'une grande partie des préoccupations entourant le projet de loi porte sur l'établissement d'un environnement encourageant davantage l'investissement et le développement tout en améliorant l'efficience dans les Territoires du Nord-Ouest. Des représentants de l'industrie ont aussi comparu devant nous pour exprimer leur avis.
Une organisation appelée Ecology North a également comparu le 6 février. Selon elle, aucune raison ne laisse croire que les groupes d'experts régionaux qui existaient ont découragé l'investissement dans le Nord. Ecology North estimait donc qu'il n'était pas nécessaire d'appuyer ce superoffice pour favoriser l'investissement et le développement. Qu'en pensez-vous?
M. Pollard : Sénateur, je pense que, lorsqu'on commence à examiner la disposition 20, il faut ensuite passer au prochain niveau, c'est-à-dire le prochain accord de revendications et l'accord suivant. Cela fait en sorte qu'il commence à y avoir beaucoup de membres qui siègent à cet office. Je ne veux pas contredire quiconque, mais je pense qu'il y a un manque d'uniformité entre les groupes régionaux. L'industrie ne cherche pas l'uniformité; elle veut une certitude. Voici ce que des représentants m'ont dit : « Dites-moi oui, dites-moi non, dites-moi que vous voulez davantage d'information, mais donnez-moi une réponse. »
Si on laisse le nombre de personnes prenant des décisions sur les offices des terres et des eaux se rendre jusque dans les trente, je pense que cela ne ferait qu'embrouiller les choses. Cela rendrait l'administration plus difficile. Je pense que le ministère aurait de la difficulté à faire affaire avec tous ces offices. C'est déjà assez difficile à l'heure actuelle de remplir les postes vacants pour les offices existants, et je pense que cela pourrait causer un problème de plus.
Je ne nie pas le fait que les groupes régionaux ont traité de gros dossiers et qu'ils ont fait leur travail. Toutefois, si l'on songe à l'avenir, il faudra établir un office plus petit pour cette région en particulier.
Le sénateur Wallace : Le 11 février, M. Allen Stanzell, le premier vice-président de la Chambre de commerce des Territoires du Nord-Ouest, a témoigné devant vous. La chambre de commerce appuyait le projet de loi, mais elle avait des observations et des propositions intéressantes à faire. Il se peut que, dans le cadre de votre travail, vous ayez déjà entendu ces propositions. Je vais en soulever quelques-unes et j'aimerais savoir ce que vous en pensez.
Elle recommande l'établissement de critères plus clairs pour définir les projets touchant l'intérêt public aux termes de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie. Bien sûr, c'est pertinent parce que l'organisme de réglementation va déterminer lorsque les interventions sont appropriées. J'aimerais vous lire brièvement ce qui figurait dans leur exposé.
Il n'existe pas de critères clairs pour déterminer en quoi consistent les préoccupations pour le public, ce qui laisse au régulateur une obligation illimitée d'accepter de telles interventions, sans égard pour le mérite.
Le point crucial ici est l'établissement de critères pour définir les projets susceptibles d'être la cause de préoccupations pour le public ou de seuils qui limiteraient les interventions à celles qui sont méritoires.
Encore une fois, de son point de vue, la chambre de commerce veut simplifier le processus le plus possible. Qu'est-ce qui vous préoccupe relativement à cette recommandation faite par la chambre de commerce?
M. Pollard : Mon travail consistait uniquement à m'attarder à la structure de l'office, et non pas à me pencher sur les autres questions, mais j'en ai aussi entendu parler.
Le sénateur Wallace : Oui, je suis sûr que c'est le cas.
M. Pollard : Je pense que l'industrie s'inquiète de voir que quelquefois l'office est obligé de faire des choses qui, selon elle, ne sont pas forcément nécessaires à un moment donné, et je pense que c'est de là que ça vient. Je ne peux pas vous en dire davantage. J'ai toutefois déjà entendu soulever cette préoccupation.
Le sénateur Wallace : La chambre de commerce a également formulé une autre recommandation dans la même veine. Je suppose que votre réponse sera la même, donc je vais en rester là.
Le président : Notre comité a été chanceux pour toute une série de raisons, y compris pour les sénateurs qui le composent, mais pour ce qui est de ce projet de loi particulier, nous avons le plaisir d'avoir parmi nous deux anciens premiers ministres des Territoires du Nord-Ouest, Dennis Patterson, qui ne pouvait pas être avec nous aujourd'hui, mais aussi le sénateur Sibbeston, qui est présent. Nous sommes heureux qu'il puisse être des nôtres et nous donner une perspective du Nord.
Le sénateur Sibbeston : Merci.
M. Pollard et moi étions collègues; nous étions dans les années 1980. Comme vous pouvez le voir, il est très honnête et franc et tous les habitants du Nord sont comme ça — non partisans et très honnêtes. Voilà notre contribution au Sud.
La sénatrice Ringuette : En fait, nous en profitons bien.
Le sénateur Sibbeston : John, vous vivez dans le Nord depuis un bon moment déjà. Nous étions actifs dans les années 1960 et 1970 où le gouvernement commençait à peine à s'établir dans le Nord de même que les industries. Les peuples autochtones n'avaient pas grand-chose à dire relativement au développement qui avait lieu. Dans le cadre du processus de revendications territoriales, ils ont obtenu beaucoup de pouvoirs. L'un de leurs véritables gains découle du fait que ces offices ont eu leur mot à dire dans les types de développement qui ont eu lieu. Avez-vous des observations là-dessus?
Il y a eu une évolution ou une croissance à cet égard. Je pense que les peuples autochtones dans le Nord commencent lentement à participer au développement. Ils contribuent à titre d'entreprises ou d'employés. Je pense qu'il y a eu des améliorations et des changements radicaux au fil des ans. Le tout visait à rendre le système réglementaire plus efficace et plus rapide afin que les projets puissent démarrer.
Selon vous, puisque vous avez manifestement contribué à ces changements, cela ne se fait pas avec l'accord de tous les Autochtones qui n'aiment pas perdre leurs groupes d'experts régionaux, mais estimez-vous que cela va tout de même fonctionner au bout du compte et que les changements à l'étude vont fonctionner de façon satisfaisante?
M. Pollard : Merci pour cette question.
Le sénateur a raison, le Nord grandit et il en va de même pour les personnes qui y vivent et qui viennent du Nord.
Il y a un attachement émotif entre les peuples autochtones, les terres et l'eau. Cela ne changera jamais. Ces personnes sont très sensibles à ce qui se passera sur leur terre et à la façon dont cela touchera les plans d'eau notamment, et je respecte cela.
Le sénateur a raison de dire qu'au fur et à mesure que les ressources ont été développées dans les Territoires du Nord-Ouest, on a vu des entreprises de Premières Nations, des peuples de Premières Nations et des hommes d'affaires autochtones participer au processus. Si jamais vous allez à Yellowknife pour visiter l'entreprise Tlicho Logistics qui donne son soutien aux mines de diamants, vous constaterez que c'est merveilleux.
Les peuples autochtones ont pris une grande part de l'économie des Territoires du Nord-Ouest, et leur rôle grandira au fur et à mesure du développement. Je pense que les sociétés sont devenues plus sensibilisées au fait qu'elles devront en arriver à une entente pour aller de l'avant avec leur projet de mines ou d'exploitation d'hydrocarbures.
Pour répondre à la question posée par le sénateur, je pense qu'il s'agit d'une évolution naturelle que ces groupes d'experts régionaux soient maintenant rassemblés en une entité centrale. Je pense que c'est pour cette raison que c'est compris dans les revendications territoriales, parce qu'on s'attendait à ce que cela boucle la boucle et qu'on en revienne à la revendication initiale des Dénés et des Métis — c'est-à-dire un office unique pour la vallée du Mackenzie. J'essaie justement de boucler la boucle. Comme je l'ai dit, il y a un attachement émotionnel relativement à ces groupes d'experts et je respecte cela, mais je pense qu'il faut lâcher prise et évoluer avec l'économie.
Le sénateur Black : Merci beaucoup, monsieur Pollard, non seulement d'être là aujourd'hui, mais pour l'énorme travail que vous avez manifestement réalisé.
Ma première question est de nature personnelle. Étant donné la complexité de ce dossier, lorsque vous en avez commencé l'étude, étiez-vous atteint de calvitie?
M. Pollard : Lorsque j'ai commencé à prendre connaissance de ce dossier, j'avais beaucoup plus de cheveux que je n'en ai maintenant et je puis vous assurer que j'avais aussi beaucoup moins de rides.
Le sénateur Black : Je vous comprends. Merci. J'ai quelques questions supplémentaires.
Si je comprends bien, le rapport de M. McCrank a précédé le travail qu'on vous a demandé de faire. Est-ce exact?
M. Pollard : C'est exact.
Le sénateur Black : Dans son avant-dernière recommandation, M. McCrank stipule qu'il y a deux options selon lui qui pourraient être adoptées. La première est celle qui a été suivie, tandis que l'on pourrait dire que la deuxième aurait conservé un plus grand rôle consultatif pour les collectivités autochtones. Voyez-vous où je veux en venir? Êtes-vous d'accord avec cet énoncé?
M. Pollard : Oui.
Le sénateur Black : Très bien. Pouvez-vous nous dire pourquoi l'option no deux n'aurait pas été la bonne?
M. Pollard : Je pense qu'il y a eu des pressions dans le sud du Canada pour changer le système réglementaire. C'était un peu différent dans le Nord en raison des revendications territoriales notamment, mais le processus a fini par nous rattraper.
J'ai lu le rapport de M. McCrank et pris bonne note de ce qu'il a dit. Très tôt dans le processus, je pense qu'il avait été déterminé dans les discussions qu'il valait mieux se tourner immédiatement vers un office central et de passer ensuite au processus de consultation tel qu'établi dans les revendications territoriales, et c'est ce que nous avons fait. Passons maintenant à ce processus.
Le sénateur Black : Ai-je raison de dire qu'après une période de cinq ans la loi oblige ou permet de revoir le fonctionnement de l'office des eaux?
M. Pollard : Je pense que c'est exact monsieur.
Le sénateur Black : Supposons que c'est exact. Le cas échéant, n'est-il pas réjouissant de savoir que, si nous avons fait erreur — et je ne dis pas pour une seconde qu'il y a erreur —, nous aurons l'occasion d'apporter des corrections?
M. Pollard : Oui.
Le sénateur Black : Merci.
M. Pollard : C'est le cas, mais je dois préciser en disant qu'il y a eu énormément de temps, de réflexion, d'efforts et de discussions avant de pouvoir en arriver à la solution que j'ai proposée. Je pense que, si les gens adoptent la solution proposée, qu'ils en font bon usage et que nous nommons les bonnes personnes pour siéger à l'office, il n'y aura aucune raison de revenir en arrière. Je pense que cela va fonctionner.
Le sénateur Black : Parfait! C'est ce que je souhaite également, mais c'est toujours bien de savoir qu'il y a une solution de rechange ou la possibilité d'apporter des corrections si jamais nous avons fait erreur.
M. Pollard : C'est exact.
Le sénateur Black : Très bien. Merci beaucoup.
La sénatrice Ringuette : Vous avez vécu longtemps dans le Nord. Pour ce qui est des commissions de planification ou du type d'entités qui existe, pouvez-vous me dire s'il y a un plan en vigueur pour les terres tant dans les Territoires du Nord-Ouest que dans la vallée du Mackenzie? Y a-t-il un plan en place pour l'aménagement du territoire dans ces deux régions?
M. Pollard : Madame la sénatrice, M. McCrank a signalé que l'utilisation des terres était un élément très important du processus. En fait, il continue de dire que bon nombre de problèmes présentés devant l'office ne l'auraient pas été si un plan d'utilisation des terres avait était en place et que les problèmes étaient réglés à ce niveau.
Je crois — et il se peut que vous deviez obtenir l'information ailleurs — que, à l'heure actuelle, trois plans d'utilisation des terres sont terminés dans les Territoires du Nord-Ouest et d'autres sont en cours de réalisation. Je dirais aussi que la planification de l'utilisation des terres est cruciale pour le bon fonctionnement de l'office.
La sénatrice Ringuette : Exactement.
M. Pollard : Il est très important de réaliser ces plans d'utilisation des terres parce que cela permettrait d'alléger le travail de l'office puisque les gens pourraient se tourner vers les responsables de l'utilisation des terres pour faire valoir leurs doléances. Les sociétés seraient en mesure de dire qu'elles doivent aller à tel ou tel endroit pour chercher de l'or ou des diamants entre autres. Nous saurions où se trouvent tous les sites historiques, les cimetières, les parcs et les espaces récréatifs; c'est pourquoi j'estime que ces plans sont très importants.
La sénatrice Ringuette : Qui a réalisé ces trois plans? Et quelle est la partie du territoire visée?
M. Pollard : Je pense que cela couvre probablement moins de 50 p. 100 du territoire à l'heure actuelle, mais des personnes travaillent à la réalisation de plans d'utilisation des terres au moment où l'on se parle.
Je suis désolé de ne pas pouvoir répondre plus précisément à votre question. Ce n'est pas une chose à laquelle j'ai travaillé pendant le processus de consultation, mais il n'empêche que c'est tout de même un facteur important, cela ne fait aucun doute.
La sénatrice Ringuette : Vous dites que d'autres personnes se penchent sur la question de planification de l'utilisation des terres. Ma question antérieure était la suivante : qui a terminé ces trois plans? Quelle entité s'emploie maintenant à travailler sur les 50 p. 100 des territoires qui restent?
M. Pollard : C'est un processus réalisé par le gouvernement fédéral, le gouvernement territorial et les gouvernements autochtones des Premières Nations qui collaborent à l'établissement d'un plan d'aménagement du territoire, mais j'hésite à vous dire qui s'y emploie à l'heure actuelle. Je sais tout simplement que ces plans sont en voie de réalisation.
La sénatrice Ringuette : Vous avez dit que ces plans d'aménagement sont essentiels et qu'ils constituent un pivot central du travail des offices actuels et futurs. Quelle est la nature des ressources humaines et des efforts que l'on investit pour couvrir les Territoires du Nord-Ouest et la vallée du Mackenzie pour la réalisation de ces plans avant la mise en place des offices afin qu'ils disposent des outils de base nécessaires pour la réalisation de leur mandat?
Cela m'amène à ma prochaine question. Le superoffice sera-t-il capable de déroger aux plans d'utilisation des terres?
M. Pollard : La planification de l'utilisation des terres et le travail qui a lieu à cet égard ne sont pas de mon ressort, mais je vais demander au ministère d'envoyer un mémoire au comité sur l'état d'avancement des plans d'utilisation des terres dans la vallée du Mackenzie.
Je sais que bon nombre de ressources et beaucoup de temps ont été consacrés à cette tâche jusqu'à maintenant.
La sénatrice Ringuette : C'est un immense territoire; ça ne doit pas être facile.
M. Pollard : Oui.
J'aimerais dire que M. McCrank précisait que la planification de l'utilisation des terres devrait se faire; c'est très important. Mais je comprends que, si nous avions eu à attendre la réalisation de ces plans, nous n'en serions pas rendus là dans la restructuration parce que cela prend beaucoup de temps.
À titre de résidant du Nord, je constate que certaines des difficultés découlent du fait que les terres visées n'ont toujours pas été établies dans les régions non visées par une entente de revendications territoriales dans les Territoires du Nord-Ouest. Les négociations sur les revendications territoriales n'ont pas été réglées dans la région du Deh Cho en dépit du fait que l'ADK ait signé. Je pense que cela nécessitera davantage de temps.
Je vais essayer de vous transmettre cette information.
La sénatrice Ringuette : C'est une question très importante, et nous examinons la négociation que vous avez menée. L'office sera-t-il en mesure de déroger aux plans d'utilisation des terres actuels et futurs? C'est extrêmement important.
M. Pollard : Lorsqu'est arrivé le moment d'établir ce que l'on appelle un « superoffice », j'ai fait face à deux options. L'option 1 maintenait l'office existant; l'option 2 établissait un nouvel office. J'ai choisi de recommander au ministre d'adopter l'option 1 tout simplement parce qu'un office très responsable existe déjà, et il traite les questions liées aux régions non visées par un règlement ainsi que les questions transfrontalières dans les Territoires du Nord-Ouest. J'ai longuement parlé au président qui a fait valoir que les plans d'utilisation des terres leur sont très utiles. Il ne m'a jamais dit que l'office allait déroger à un plan d'utilisation des terres. Je ne peux pas parler pour l'office, mais je peux dire que cela serait inusité.
La sénatrice Ringuette : L'office dispose-t-il, aux termes du projet de loi à l'étude, ce pouvoir de déroger? Peut-être que l'office ne s'en servirait-il pas régulièrement, mais nous devons savoir s'il dispose de ce pouvoir de dérogation.
M. Pollard : Selon les avis juridiques, il ne dispose pas de ce pouvoir. L'office doit respecter les plans d'utilisation des terres.
La sénatrice Ringuette : Quels seraient les avis juridiques sur cette question?
M. Pollard : Monsieur le président, cela n'est pas de mon ressort.
Le président : Très bien. Je pense que, selon l'avis juridique, la réponse est « non. ».
Cela vous satisfait-il, sénatrice Ringuette?
Daniel Pagowski, conseiller juridique, Négociations et Affaires du Nord, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada : Je vous le concède.
La sénatrice Ringuette : Oui, pourriez-vous nous présenter les dispositions du projet de loi indiquant qu'ils disposent de ce pouvoir?
Le président : C'est une bonne question, sénatrice Ringuette. Selon mon expérience avec la Colombie-Britannique, où il y a eu d'importants plans d'utilisation des terres, par exemple pour la zone Muskwa-Kechika, c'est que ces plans d'utilisation des terres sont écrits dans la pierre. Les offices ne peuvent pas les contourner. Il n'y a pas de zones qui y dérogent. C'est la façon dont cela a été établi, et il serait ridicule de songer à fonctionner autrement.
Le président de l'office des terres et des eaux qui a témoigné habite depuis longtemps dans les Territoires du Nord- Ouest. Il est attaché aux terres et aux eaux des territoires, de sorte que c'est une assurance supplémentaire; mais il est bien d'obtenir un avis juridique. Je le reconnais.
La sénatrice Ringuette : Plus tôt dans votre exposé, monsieur Pollard, vous avez parlé d'un plan directeur. Par vidéoconférence l'autre jour, l'ancien premier ministre du Yukon nous a dit que, pour les Territoires du Nord-Ouest, le projet de loi ressemble beaucoup à ce qui existe au Yukon, et il semble que cela fonctionne bien.
Pour ce qui est d'un plan directeur, vous êtes-vous servi de l'accord de transfert des responsabilités du Yukon comme modèle? Dans quelle mesure y a-t-il une différence entre ce projet de loi et celui que nous étudions actuellement?
M. Pollard : Au tout début, on m'a demandé si j'allais tenir compte d'autres modèles afin de mettre quelque chose sur pied pour les Territoires du Nord-Ouest. Je n'ai pas consulté d'autres modèles et je vais vous dire pourquoi. Les textes sur les revendications territoriales dans les Territoires du Nord-Ouest sont protégés par la Constitution, ont préséance sur la législation et sont très puissants. Ils indiquent comment doit se faire la gestion des terres et des eaux dans les Territoires du Nord-Ouest. Pour ce qui est de la référence que j'ai faite à la revendication territoriale des Dénés et des Métis qui n'a pas fonctionné et que j'ai évoquée comme plan directeur pour d'autres revendications territoriales ayant été conclues régionalement, je me suis plutôt tourné vers les revendications territoriales pour dire qu'il s'agissait ici des Territoires du Nord-Ouest, qu'une façon de faire avait déjà été déterminée et que c'est à partir de cela que j'allais travailler. Je n'ai pas fait de comparaison avec ce qui s'est fait ailleurs.
La sénatrice Ringuette : Très bien, merci.
Le président : Voilà qui met fin à la liste des intervenants.
Monsieur Pollard, au nom du comité, je vous remercie de vous être déplacé pour venir nous présenter ces quelques mots de sagesse. Ils ont été très utiles. Je vous remercie de vos réponses.
Merci, monsieur Pagowski, pour l'information que vous allez nous transmettre. Lorsque vous l'aurez acheminée à la greffière, je vais m'assurer que ce soit distribué à tous les membres.
M. Pagowski : C'est très bien.
M. Pollard : Monsieur le président, merci beaucoup de m'avoir donné l'occasion de comparaître devant vous aujourd'hui. Tout le plaisir a été pour moi.
J'ai pris deux engagements : l'un porte sur le statut des plans d'utilisation du territoire dans la vallée du Mackenzie et l'autre sur un avis juridique pour savoir si l'office pourrait déroger au plan d'utilisation du territoire. Je veux tout simplement que cela figure au compte rendu que j'ai pris ces engagements. Je vais les respecter. Merci.
Le président : Encore une fois, si vous transmettez cette information à la greffière, elle veillera à ce que tous les membres la reçoivent.
Nous allons étudier ce projet de loi article par article très bientôt. Par conséquent, je vous serais reconnaissant si vous pouviez nous envoyer ces réponses rapidement.
(La séance est levée.)