Délibérations du Comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 16 - Témoignages du 30 septembre 2014
OTTAWA, le mardi 30 septembre 2014
Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, auquel a été renvoyé le projet de loi S-6, Loi modifiant la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon et la Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface au Nunavut, se réunit aujourd'hui, à 17 heures, pour étudier la teneur du projet de loi.
Le sénateur Richard Neufeld (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Soyez les bienvenus à cette séance du Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles. Je m'appelle Richard Neufeld, je suis le président du comité et je représente la province de la Colombie-Britannique au Sénat. Je souhaite la bienvenue à mes collègues, aux membres du public qui sont avec nous et à tous les téléspectateurs du pays. Je tiens à rappeler aux auditeurs que les séances du comité sont ouvertes au public et qu'elles sont aussi diffusées sur le site web du Parlement, sen.parl.gc.ca. Vous trouverez également plus de détails sur la comparution des témoins en consultant le site web, sous la rubrique « Comités du Sénat ».
J'aimerais vous présenter le vice-président du comité, le sénateur Massicotte, du Québec. J'invite maintenant les sénateurs à se présenter.
Le sénateur Wallace : John Wallace, du Nouveau-Brunswick.
Le sénateur Black : Doug Black, de l'Alberta.
La sénatrice Seidman : Judith Seidman, de Montréal, au Québec.
Le sénateur Lang : Dan Lang, du Yukon.
La sénatrice Ringuette : Pierrette Ringuette, du Nouveau-Brunswick.
Le sénateur Mitchell : Grant Mitchell, de l'Alberta.
Le président : J'aimerais également vous présenter les membres de notre personnel, en commençant par notre greffière, Lynn Gordon, ainsi que nos deux analystes de la Bibliothèque du Parlement, Sam Banks et Marc LeBlanc.
Nous poursuivons aujourd'hui notre étude du projet de loi S-6, Loi modifiant la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon et la Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface au Nunavut, qui a été déposé au Sénat et a fait l'objet d'une première lecture le 3 juin 2014.
Pour la première partie de notre séance, c'est avec grand plaisir que j'accueille M. Samson Hartland, directeur exécutif de la Chambre des mines du Yukon. Quand vous aurez terminé, monsieur, nous entendrons par vidéoconférence MM. Stuart Schmidt et Randy Clarkson, de la Klondike Placer Miners' Association, au Yukon. Notre dernier témoin, mais non le moindre, sera M. Clynton Nauman, président et chef de la direction d'Alexco Resource Corp.
Nous entendrons d'abord les déclarations préliminaires de chacun, après quoi nous passerons aux questions des sénateurs. Nous disposons d'une heure pour cette partie de la séance.
Monsieur Hartland, la parole est à vous.
Samson Hartland, directeur exécutif, Chambre des mines du Yukon : Merci de prendre le temps d'écouter nos exposés. J'ai pensé profiter de cette occasion pour vous parler un peu de l'histoire de la Chambre des mines.
Elle a été fondée en 1943. Nous offrons des services à 350 membres de tous les milieux — des mines pleinement productrices aux prospecteurs dans les ruisseaux, en passant par les fournisseurs de services qui alimentent ces entreprises et ces activités au Yukon.
Afin de ne pas perdre de temps, nous aimerions sans plus tarder vous expliquer les raisons pour lesquelles nous appuyons ce projet de loi. Trois facteurs sont ressortis dans les documents que nous avons soumis et dans le cadre des consultations menées par AADNC au sujet du projet de loi.
Il y a d'abord les échéanciers définitifs du début à la fin. Pour nos membres, il s'agit probablement de l'aspect le plus important de ce projet de loi. Les échéanciers définitifs du début à la fin créent un climat de certitude et assurent aux promoteurs une cohérence partout au pays, peu importe où ils font des affaires, que ce soit au Yukon ou dans les Territoires du Nord-Ouest. Lorsque les promoteurs préparent leurs activités de projet, ils accordent beaucoup d'importance à la cohérence et à la régularité.
Cela dit, l'examen de la pertinence fait partie de cet aspect. C'est un aspect dont on ne tenait pas compte dans les échéanciers dans le passé — dans la version actuelle de la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon. La période commençait au début de l'évaluation, pas au début de l'examen de la pertinence. Nous avons donc connu, ces dernières années — étant donné que la loi est une mesure législative marquante qui était très progressiste lorsqu'elle a été présentée dans l'Accord-cadre définitif —, un type d'interprétation très punitif, surtout en ce qui concerne l'étape de l'examen de la pertinence.
Du point de vue des promoteurs, l'examen de la pertinence devrait toucher la pertinence d'une demande, et pas nécessairement la pertinence d'un projet. On a amplement le temps d'examiner la pertinence d'un projet et les aspects qui y sont liés durant le processus d'évaluation, mais on a de plus en plus recours à un processus initial pour examiner en détail tous les éléments d'une demande. Voilà l'un des aspects.
Je m'en voudrais de passer sous silence le fait que la Chambre des mines du Yukon et l'industrie manifestent un grand soutien à l'égard des collectivités des Premières Nations. Nous entretenons d'excellentes relations de travail avec tous les gouvernements, y compris avec ceux des Premières Nations. Nous avons actuellement un protocole d'entente avec deux de ces gouvernements des Premières Nations, soit celui des Tr'ondek Hwech'in et celui des Na-cho Nyak Dun, et nous sommes de grands partisans de l'Accord-cadre définitif et de ses dispositions. Nous croyons que c'était la bonne chose à faire pour les Yukonnais, et cela représentait également une évolution progressive pour les gouvernements des Premières Nations. Nous sommes donc heureux d'entretenir d'excellentes relations de travail avec les gouvernements des Premières Nations, ainsi qu'avec les collectivités de partout au Yukon.
L'un des aspects de l'Accord-cadre définitif qui, selon moi, a interpellé le plus les non-bénéficiaires ou qui se rapportait le plus à eux, c'est la disposition 12.1.1.7 du chapitre 12. Elle prévoit la mise en place d'un processus d'évaluation des activités de développement :
[...] évitant les doubles emplois dans le cadre du processus d'examen des projets et, dans toute la mesure du possible, précisant clairement à l'intention des promoteurs de projets et de toutes les parties touchées le déroulement de la procédure applicable, les obligations en matière d'information, les délais à respecter et les coûts à régler...
C'est dans cet esprit que nous voulons que les meilleures pratiques et concepts fassent partie de cet examen. En feraient aussi partie les éléments déclenchant une nouvelle évaluation. L'article 49 proposé traite de cette question.
Certains promoteurs vous parleront aujourd'hui de ces réévaluations. En effet, l'un des promoteurs du Yukon est ici à mes côtés et peut vous en parler davantage en connaissance de cause; il a une expérience directe en ce qui concerne les éléments déclenchant une réévaluation. Les promoteurs nous disent que le seuil est très bas à ce chapitre. À leur avis, les promoteurs de projets croulent sous les évaluations. Nous croyons que l'article 49 permettra d'atténuer ce problème et d'éviter qu'on ait besoin d'un examen pour des modifications non importantes à un projet donné.
On propose ensuite, à l'article 121, que les instructions soient données par le ministre fédéral. Si on parlait aux promoteurs, ils diraient qu'il y a la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon, l'organisme- cadre, le conseil exécutif. Il y a ensuite les bureaux de district partout au Yukon, diverses collectivités comme Dawson, Haines Junction et Mayo. Il arrive qu'un promoteur s'adresse à un bureau désigné et obtienne une décision, un certain type d'analyse ou d'échéancier, puis qu'il se rende à un autre bureau de district et qu'il y ait un manque de cohérence, que ce soit interprété différemment, et cela se répercute sur les échéanciers. Cela a une incidence sur les aspects économiques et la certitude qu'un projet pourra être réalisé sur le territoire. Nous croyons que le nouvel article 121 pourrait permettre d'améliorer la situation.
Nous avons toujours cru que l'Office d'évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon — l'office — a toujours eu la capacité et les moyens nécessaires pour élaborer une politique à l'interne. Nous savons que l'article 121 proposé n'est pas nécessairement une chose dont on abuserait ou qu'on utiliserait très régulièrement, mais nous espérons qu'il permettra de clarifier les rôles. Les bureaux de district disent parfois qu'ils détiennent le pouvoir final en ce qui concerne les décisions ou les projets, alors que les promoteurs se demandent, eux, d'où précisément ils tirent ce pouvoir. Est-ce de la loi? De l'Office d'évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon, qui a le dernier mot? D'un bureau de district? Et qui a la responsabilité d'élaborer une politique pour faire avancer les choses?
C'est donc dire que dans l'ensemble, nous appuyons le projet de loi S-6 pour les raisons déjà mentionnées, mais aussi parce qu'il permettra, selon moi, d'assurer une cohérence dans les projets de différentes régions, ainsi que d'offrir des éléments de certitude aux promoteurs de projets.
Sur ce, je vais m'arrêter afin que vous puissiez poser des questions et entendre les autres témoins. Merci.
Le président : Merci beaucoup, monsieur Hartland.
Nous allons maintenant entendre nos témoins de Whitehorse. Merci d'être avec nous. Je crois que M. Stuart Schmidt a un exposé à faire. Vous avez la parole, monsieur.
Stuart Schmidt, président, Klondike Placer Miners' Association : Merci beaucoup. Je tiens à remercier Samson Hartland de son excellent exposé.
Bonjour, mesdames et messieurs, honorables sénateurs. Je m'appelle Stuart Schmidt et je suis président de la Klondike Placer Miners' Association. À ma droite se trouve notre directeur exécutif, M. Randy Clarkson. Nous sommes désolés de ne pas pouvoir vous rencontrer en personne à Ottawa, mais nous sommes ici dans une période de l'année très occupée.
L'adoption du projet de loi C-6 est très importante pour nous. La Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon a une grande incidence sur notre industrie, et nous croyons que les modifications proposées dans ce projet de loi permettront de l'améliorer.
La Klondike Placer Miners' Association représente plus de 100 mines familiales en exploitation au Yukon, ainsi que de nombreux fournisseurs de services. Depuis plus de 130 ans, notre industrie est une source fiable de création d'emplois et de prospérité économique. Nous avons connu la grande dépression et nous traversons tous les cycles du marché des métaux et du marché boursier.
L'industrie de l'extraction de l'or contribue de façon importante à l'infrastructure, à la culture et au mode de vie des Yukonnais. Nous produisons de l'or pour une valeur de 60 millions de dollars chaque année, et cela génère 2,5 fois plus en retombées. La plupart de nos activités minières ont lieu dans les collectivités isolées. Nous sommes le plus important employeur non gouvernemental dans la région de Dawson. On trouve davantage d'équipement lourd dans nos champs aurifères que n'importe où au nord ou à l'ouest de Fort McMurray. Nous n'utilisons que l'eau et la gravité pour l'extraction de l'or. Aucun produit chimique, comme le mercure ou le cyanure, n'est utilisé.
Nous contribuons également à l'industrie touristique du Yukon, car des touristes viennent visiter notre région pour voir l'exploitation des placers et en apprendre davantage sur son histoire.
Nous sommes tous, sans exception, des sociétés privées et financièrement autonomes, et la plupart sont des entreprises familiales. C'est pourquoi nous ne sommes pas soumis aux caprices du marché boursier.
Je fais partie de la quatrième génération de mineurs de ma famille, et mes enfants et petits-enfants travaillent aussi avec moi. J'emploie 24 personnes, et 11 membres de ma famille élargie dépendent de cette industrie.
Au cours des 20 dernières années, nos activités ont été rigoureusement réglementées, et la réglementation actuelle vise tous les aspects de l'exploitation des placers, dont les normes relatives à l'évacuation des eaux et à la remise en état des terres. Le fardeau lié à la réglementation et à l'évaluation est lourd pour les exploitants de placers; la création de l'Office d'évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon a rendu les choses encore plus complexes et a considérablement allongé le délai d'obtention des permis.
L'industrie de l'exploitation placérienne a plus à faire avec les bureaux désignés de l'Office d'évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon que toute autre industrie ou groupe de travailleurs au Yukon. Des statistiques récentes fournies sur le site web de l'office montrent que les évaluations liées aux placers représentent 38 p. 100 des évaluations des bureaux désignés depuis la création de l'Office d'évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon.
En ce qui concerne le paragraphe 49.1(1), qui porte sur les nouvelles évaluations, notre industrie est surchargée d'évaluations de l'office liées à des modifications mineures et au renouvellement de projets en cours qui ne font l'objet d'aucune modification importante. Cela se traduit par des coûts et des délais additionnels pour les promoteurs, les gouvernements des Premières Nations et le gouvernement territorial du Yukon, qui devraient plutôt consacrer leurs ressources à des projets nouveaux ou ayant un plus grand impact.
En résumé, nous estimons que cette modification permettant aux décisionnaires de déterminer si un projet ayant besoin d'être renouvelé ou modifié doit faire l'objet d'une nouvelle évaluation est un aspect très important de ces changements.
Je pense que M. Hartland a très bien expliqué la question des délais. Les projets liés aux placers font habituellement l'objet d'une évaluation par un bureau désigné; nous nous préoccupons donc de la question des échéanciers. Ces dernières années, les délais se sont allongés; les permis expirent souvent avant que l'office n'ait traité la demande de renouvellement. Cela signifie que certaines mines restent dans l'incertitude. Elles ne peuvent poursuivre leurs activités. Elles doivent s'occuper de l'entretien et de la maintenance, mais pour une petite entreprise familiale, il est très difficile de traverser une saison minière sans pouvoir exercer ses activités d'exploitation. Nous estimons que le délai de neuf mois pour une évaluation par un bureau désigné est trop long, et que pour l'évaluation des placers, il devrait être inférieur à trois mois, puisque l'élaboration du document de décision et l'étape de la réglementation prendront de quatre à six mois additionnels.
En ce qui concerne les instructions générales, à l'article 121.1, nous croyons que ce point est le plus important. Comme l'a mentionné M. Hartland, il semble y avoir un manque de cohérence entre les bureaux désignés. Récemment, il y a eu des demandes d'information de plus en plus nombreuses et complexes, ce qui entraîne d'autres retards et une augmentation des coûts, même s'il n'y a aucune nouvelle modification à la loi et à la réglementation. Les bureaux désignés demandent parfois plus de renseignements que ce qui est strictement nécessaire pour l'évaluation environnementale et socioéconomique, ce qui mène à des recommandations pour plus de modifications législatives et réglementaires qu'il ne devrait y en avoir. Nous croyons que, parfois, des instructions pourraient être données à l'office, et qu'il s'agit d'une modification importante qui favorisera une interprétation cohérente et une mise en œuvre efficace de la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon. Nous comprenons que ces instructions devraient être conformes à la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon, à l'Accord-cadre définitif et aux ententes d'autonomie gouvernementale, que nous appuyons.
Quant à la délégation au ministre territorial, à l'article 6.1, nous voyons d'un bon œil le fait que le ministre fédéral puisse déléguer la capacité de donner des instructions au gouvernement territorial. Le transfert des responsabilités est important pour ramener le processus décisionnel au Yukon. Cela nous permet de communiquer avec les décideurs locaux, qui comprennent les enjeux et les collectivités. C'est mieux que d'avoir à communiquer avec Ottawa, sans vouloir vous offenser.
De plus, en ce qui concerne le manque d'équité procédurale, la méthode qu'utilisent les bureaux désignés de l'Office d'évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon pour obtenir des avis et des renseignements, selon nous, n'est pas conforme aux règles d'équité procédurale et de justice naturelle. Les promoteurs ne peuvent pas répondre aux interventions de dernière minute, et il se trouve que la plupart des interventions sont de dernière minute. Les bureaux désignés font souvent des recommandations en fonction des renseignements et des conseils obtenus à l'extérieur du processus de consultation du public, et les promoteurs n'ont pas la possibilité de donner leurs points de vue. Nous croyons vraiment que les promoteurs devraient avoir la possibilité de répondre aux préoccupations soulevées par le public.
En conclusion, nous appuyons le projet de loi. Nous espérons que le Sénat réexaminera les délais et envisagera une modification additionnelle. Nous exhortons toutes les parties à travailler ensemble pour améliorer la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon, afin qu'elle soit plus efficace et moins lourde et qu'elle ne coûte pas inutilement temps et argent aux promoteurs. Le travail ne se limite pas à ces modifications. Elles doivent être suivies d'un engagement de toutes les parties à travailler efficacement.
Je vous remercie beaucoup de nous avoir invités. Nous serons heureux de répondre à vos questions.
Le président : Merci, monsieur Schmidt.
Notre dernier témoin de ce groupe est M. Nauman, d'Alexco Resource Corp.
Clynton Nauman, président et chef de la direction, Alexco Resource Corp. : Bonjour, monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du comité sénatorial permanent. Je vous remercie de m'avoir invité à comparaître devant vous au sujet de cet important projet de loi. Alexco Resource Corp. est ici aujourd'hui pour exprimer son appui au projet de loi S-6, et plus particulièrement aux modifications proposées à la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon, ou LEESY.
Alexco est une société minière canadienne. Notre principal actif est le district argentifère historique de Keno Hill, situé au centre du Yukon et sur le territoire traditionnel de la Première Nation de Na-Cho Nyak Dun. Nous nous distinguons des autres sociétés du secteur des ressources du fait que nous sommes aussi propriétaires d'une société indépendante d'assainissement environnemental, Alexco Environmental Group. En partie en raison de son savoir-faire démontré en restauration minière, la société Alexco a été sélectionnée en 2006 à titre d'acquéreur privilégié, auprès du gouvernement du Canada, des actifs de failli de Keno Hill. À l'époque, Keno Hill représentait une lourde responsabilité environnementale héritée. Nos programmes de restauration dans le district argentifère de Keno Hill sont appliqués par notre groupe environnemental, en partenariat avec le gouvernement du Canada.
Jusqu'à présent, Alexco a investi plus de 20 millions de dollars dans ces divers programmes et continue d'en partager les coûts avec le gouvernement fédéral. Tous ces investissements compensent le fardeau fiscal des contribuables canadiens.
Alexco a récemment produit de l'argent, du plomb et du zinc dans le district argentifère de Keno Hill; nous prévoyons reprendre la production dès que nous aurons réussi l'évaluation environnementale en cours au titre de la LEESY et que nous aurons reçu les autres autorisations prescrites par la loi.
Nous savons que nous témoignons aujourd'hui alors même que nous faisons l'objet d'une autre évaluation environnementale. En effet, il s'agit de la dixième évaluation de nos divers projets au titre de la LEESY à Keno Hill depuis 2006; il y en a eu cinq pour nos activités d'exploration, de mise en valeur et d'extraction, et cinq autres pour nos activités d'assainissement environnemental.
Grâce à notre relation avec le gouvernement fédéral, à notre contribution à l'assainissement de sites miniers et à notre expérience de l'industrie de l'extraction des ressources au Yukon, nous sommes à mon avis particulièrement bien placés pour vous donner l'heure juste quant aux réalités du secteur et aux incidences opérationnelles du projet de loi.
Dans cette optique, nos commentaires portent sur trois éléments précis du projet de loi : la réévaluation des projets, à l'article 49 de la loi; les délais, à l'article 56 de la loi; et les instructions générales, à l'article 121 de la loi.
Parlons d'abord de la réévaluation des projets. Au cours du processus d'extraction, il arrive souvent que l'on trouve de nouveaux gisements ou des gisements plus gros que prévu, ce qui nécessite de légères modifications à l'approche opérationnelle. Selon le libellé actuel de la loi, chaque fois que cela arrive, il faut procéder à une nouvelle évaluation complète de la chaîne de production, y compris des éléments déjà évalués, même s'il n'y a généralement aucun changement à la chaîne de production.
Par exemple, après la reprise de ses opérations minières commerciales, en 2011, Alexco a proposé d'ajouter deux nouveaux dépôts à sa chaîne de production. Ces dépôts sont de même nature géologique, ou le minerai serait livré à une usine de concentration ayant déjà son permis, et les effets potentiels de la production supplémentaire sur l'environnement resteraient les mêmes que ceux qui découlent des opérations initiales. Aucun changement important n'était requis.
Quoi qu'il en soit, les aspects liés à la mise en valeur et à la production des nouveaux dépôts ainsi que plusieurs éléments du projet déjà approuvés ont tous été réévalués. Durant 221 jours, on a dû y consacrer temps et ressources. Avec le projet de loi S-6, on s'attend à ce qu'un petit changement à nos opérations comme celui-ci se règle comme s'il s'agissait d'une simple modification de permis.
En ce qui concerne nos activités d'assainissement à Keno Hill, nous avons également dû reprendre tout le processus d'évaluation environnementale uniquement pour conserver nos droits relatifs aux eaux lorsque nous avons voulu faire passer la période d'opération de nos usines de traitement d'eau de cinq à dix ans. Ces usines empêchent en fait les eaux des anciennes exploitations du district de polluer l'environnement, mais la simple prolongation de leur durée d'opération a exigé 134 jours de réévaluation en vertu de la LEESY. Voilà un autre exemple manifeste d'une situation où un décisionnaire raisonnable aurait facilement pu déterminer qu'il ne s'agissait pas d'un changement important et qu'il n'était pas nécessaire de réévaluer le projet.
Certes, nous croyons à la nécessité des évaluations environnementales en cas de nouveaux projets de mise en valeur des ressources ou de changements importants. Toutefois, les changements mineurs à un plan de mine ou la prolongation de la durée d'opération d'une usine de traitement d'eau ne devraient pas exiger que l'on recommence à zéro, surtout lorsque le bilan environnemental de la société concernée est excellent.
C'est pourquoi nous approuvons ce qu'on ajoute à l'article 49 dans le projet de loi, car cela permettrait aux décisionnaires d'éviter la tenue d'une nouvelle évaluation en l'absence de changement important au projet.
Parlons ensuite des délais. Nous souscrivons aux délais prescrits pour les étapes du bien-fondé et de l'évaluation du processus de la LEESY. Je peux vous donner un exemple très simple de l'expérience d'Alexco. Au cours des cinq dernières années, nous sommes passés par quatre évaluations environnementales prescrites par la LEESY relativement au développement minier et à l'exploitation minière.
Le but de mon témoignage n'est pas seulement de parler de l'exigence relative aux évaluations répétées, mais aussi de souligner qu'au cours des cinq dernières années, la période nécessaire à l'examen de la pertinence des projets prévu par la LEESY a quadruplé : pour notre dernière demande, il a fallu 116 jours. En tout, il faut maintenant deux fois et demie plus de temps pour compléter l'ensemble du processus de la LEESY : nous estimons qu'il faudra 291 jours pour notre demande actuelle.
D'ailleurs, entre nos activités de production et d'assainissement des huit dernières années à Keno Hill, nous avons consacré plus de trois ans à une étape ou l'autre du processus de la LEESY. Il est clair que la question des délais, tant pour l'examen de la pertinence que l'évaluation, doit être abordée si l'on veut ramener un peu de certitude dans le processus d'évaluation.
L'incertitude qui règne actuellement nuit à notre capacité de bien planifier et mener nos opérations. Par le fait même, cela nuit également à la capacité du Yukon d'assurer le processus de mise en valeur et de production minières.
Enfin, il y a les instructions générales. Nous souscrivons aux modifications proposées, qui visent à conférer au ministre fédéral le pouvoir de donner des instructions générales obligatoires à l'Office d'évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon. Au Yukon, une fois qu'une activité ou un projet minier a été évalué au titre de la LEESY, la société a besoin de deux autres permis : un pour l'extraction du quartz et un pour l'utilisation des eaux. Dans la plupart des cas, les projets liés à la restauration des sites miniers requièrent aussi des autorisations semblables.
L'expérience d'Alexco, au cours des huit dernières années et des dix évaluations environnementales, montre que même si la loi n'a pas changé, l'interprétation du mandat de l'office, elle, a beaucoup changé. Au fil du temps, la portée des évaluations menées par l'office s'est graduellement élargie, au point de couvrir, dans certains cas, les normes et les critères de rejet des eaux, ce qui relève carrément du mandat de l'Office des eaux, à notre avis.
La modification proposée sur les instructions est importante, ne serait-ce que pour veiller à ce que les organismes d'évaluation et de délivrance de permis au Yukon fonctionnent efficacement, sans chevauchement et double emploi quant au mandat de chacun.
Pour terminer, monsieur le président, j'aimerais faire quelques observations plus générales sur le secteur minier du Yukon. Presque toutes les opérations minières sont réalisées par étapes. En général, le processus de la LEESY convient bien à l'évaluation de nouveaux sites miniers ou projets de développement. Toutefois, il ne cadre guère avec les exigences habituelles liées à l'exploitation minière sur des sites désaffectés.
Autrement dit, selon notre expérience, l'évaluation et l'obtention de permis pour le développement initial des opérations minières de Keno Hill se sont avérées beaucoup plus faciles que le maintien de nos opérations. Cela s'explique en partie par l'obligation de procéder constamment à de nouvelles évaluations et d'obtenir de nouveaux permis pour des changements mineurs aux plans de mines qui ne modifient aucunement les effets sur l'environnement.
À mon avis, cette incertitude quant à l'obtention de permis après l'établissement des activités minières a compromis la compétitivité du Yukon à titre de capitale minière. L'adoption de ce projet de loi contribuera à restaurer la confiance à l'égard du régime de réglementation et, nous l'espérons, à maintenir la croissance économique que connaît le Yukon depuis le transfert des responsabilités.
Mesdames et messieurs, monsieur le président, en tant que dirigeant d'une société qui se consacre à l'extraction responsable des ressources minières du Yukon, je vous demande instamment d'adopter rapidement le projet de loi S-6.
Je vous remercie du temps que vous m'avez consacré.
Le président : Merci beaucoup, monsieur Nauman. Passons maintenant aux questions.
Le sénateur Massicotte : Je tiens à remercier les quatre témoins d'être avec nous ce soir. Nous vous en sommes reconnaissants. Vous avez de toute évidence une expérience concrète et réelle de la question; vos commentaires sont donc très crédibles et très importants pour nous.
Vous avez tous mis beaucoup l'accent sur les contraintes de temps, les échéanciers ou les délais en ce qui concerne l'évaluation de vos projets. Vous faites tous valoir que c'est très important pour vous, ce que je peux certainement comprendre.
Je remarque également que les membres des Premières Nations, comme vous le savez sans doute, s'opposent essentiellement aux délais. Selon eux, ils ne sont pas nécessaires. Ils détestent le fait que cela peut entraîner un examen sommaire et superficiel des demandes.
Parallèlement, le premier ministre de la province a fait remarquer qu'il existe déjà des délais au niveau de l'office. D'ailleurs, à sa connaissance, tous les projets des dernières années ont respecté ces délais; en conséquence, cela n'a pas posé problème.
Pourquoi cela pose-t-il problème, alors qu'il existe déjà des délais et qu'ils sont respectés? Pourquoi ces délais ne s'appliquent-ils pas aux promoteurs, mais uniquement aux provinces ou aux responsables de la réglementation? Pourquoi les promoteurs peuvent-ils prendre des années pour agir, alors que les organismes de réglementation attendent des réponses? Est-ce juste et approprié?
M. Hartland : Je vous remercie de la question, sénateur Massicotte.
Je commencerai par parler des exemples liés à la LEESY et du fait qu'on respecte déjà ces échéanciers et délais.
Le délai moyen prévu par la LEESY pour l'ensemble du processus d'examen ne s'applique qu'à l'examen et n'englobe pas l'examen de la pertinence d'une demande. Il se trouve que l'examen de la pertinence n'a jamais été défini et n'a jamais été assujetti aux délais fixés dans les directives dont vous parlez.
Si l'on regarde le schéma des délais d'examen imposés par la LEESY, on constate que l'examen de la pertinence ayant lieu au tout début, et étant donné qu'il n'est pas défini ni définitif, on a la possibilité de passer par un examen de la pertinence et le délai d'examen prescrit par la LEESY. L'examen de la pertinence ayant lieu au tout début, il est possible de passer par un examen de la pertinence, de s'occuper des demandes d'information, de revenir au processus, et cela peut devenir une boucle sans fin au début d'un processus aussitôt que l'on présente cette demande. Cet examen de la pertinence n'a jamais été compris dans ce délai. Les promoteurs peuvent donc faire l'objet d'une évaluation, et il y a ces « travaux préliminaires » dans le processus où les organismes de réglementation et tous les autres saisissent cet aspect et commencent à évaluer un projet avant que l'horloge ne se mette à tourner.
Le sénateur Massicotte : Pourquoi ce délai ne vise-t-il pas les promoteurs? Pourquoi le temps requis par le promoteur est-il exclu du délai prescrit?
M. Hartland : C'est une excellente question. Les promoteurs ont certainement tout intérêt à s'assurer que leur projet avance rapidement. La plupart des promoteurs nous diraient qu'ils souhaitent autant que n'importe qui que les demandes soient traitées rapidement. Cela ne veut pas dire que les évaluateurs ou les organismes de réglementation ne sont pas dans la même situation, mais sur le plan de la certitude et de la cohérence avec les diverses mesures législatives comme la LCEE, par exemple, c'est essentiellement la même chose partout.
Le président : Quelqu'un d'autre voudrait-il faire un commentaire?
M. Schmidt : Oui. Je voudrais dire que les promoteurs s'étonnent parfois des questions qui leur sont posées et qu'ils ne savent pas comment répondre à des questions auxquelles ils n'ont peut-être jamais réfléchi. Je ne comprends pas pourquoi nous voudrions leur imposer des délais alors qu'ils sont les promoteurs. Si le gouvernement était le promoteur et que je l'évaluais, alors je suppose que je devrais avoir des délais. Comment peut-on imaginer demander aux promoteurs d'avoir des délais? Tout ce que la LEESY prévoit, c'est de mettre cela sur une tablette jusqu'à ce que le promoteur fournisse les réponses voulues.
Le président : C'est très bien.
C'est au tour du sénateur Mitchell.
Le sénateur Mitchell : Merci beaucoup, messieurs. C'était très instructif.
Monsieur Hartland, vous avez dit qu'il y avait deux protocoles d'entente avec deux Premières Nations. Pourriez- vous nous parler de façon générale de ce qu'on trouve dans ces protocoles d'entente, nous dire dans quelle mesure ils facilitent les relations avec ces groupes et quelle est la différence par rapport aux Premières Nations qui n'ont pas de protocole d'entente? Quel est le protocole d'entente et comment fonctionne-t-il?
M. Hartland : Je vous remercie de cette question, sénateur Mitchell.
Les protocoles d'entente que nous avons établis concernent essentiellement la volonté de collaborer sur des questions d'intérêt mutuel.
Je ne parle pas au nom des Premières Nations de l'ensemble du territoire, mais si on leur parlait, on constaterait qu'elles appuient en général le développement dans leur territoire traditionnel, pourvu que ce soit fait de manière responsable et respectueuse, et qu'il y ait une coopération dès le début. Voilà la clé pour traiter avec les collectivités des Premières Nations.
Nous nous efforçons de travailler avec ces collectivités des Premières Nations pour préparer un guide des pratiques exemplaires qui traite de la coopération initiale et des relations respectueuses, en vue de le distribuer à nos membres et aux promoteurs qui cherchent à faire des affaires au Yukon, afin d'établir des relations entre l'industrie et les Premières Nations.
Les deux protocoles d'entente que nous avons en place actuellement sont un point de départ, mais nous voulons, évidemment, tendre la main aux 14 Premières Nations du Yukon et agir comme intermédiaire, comme je l'ai dit, entre l'industrie et les Premières Nations, ainsi que favoriser le développement et les propositions des promoteurs de projets.
Le sénateur Mitchell : Ma deuxième question s'adresse à M. Nauman et à M. Schmidt. Elle porte sur la question des réévaluations.
Monsieur Schmidt, vous avez indiqué que les réévaluations pour les modifications mineures sont coûteuses. Pourriez-vous nous donner un exemple de modification mineure?
Monsieur Nauman, vous avez fait état de la même préoccupation. Je ne remets pas cela en question, et vous avez utilisé un exemple concret, soit la proposition d'ajouter deux nouveaux gisements à votre volet de production. Ces deux nouveaux gisements se trouvaient-ils dans la même zone géographique? S'agit-il de gisements souterrains? Sont-ils plus importants? Pouvez-vous nous donner une idée de ce que vous entendez par « modifications mineures »?
M. Schmidt : Je vous remercie de la question, sénateur.
Voici, selon moi, un exemple de modification mineure. Supposons que je possède une mine en exploitation et un groupe de concessions, peut-être 50 concessions, comprenant un permis d'utilisation des eaux. Je fais l'acquisition d'une petite concession adjacente et je veux l'ajouter à mon permis d'utilisation des eaux, mais je suis alors obligé de passer par tout le processus de réévaluation prévu par la LEESY.
M. Nauman : Dans la même veine, sénateur, en ce qui concerne l'expérience d'Alexco, effectivement, les gisements aurifères que nous exploitons à Keno Hill sont situés à proximité les uns des autres, autour d'une usine centrale de traitement du minerai. La géologie et la minéralisation sont très semblables d'un gisement à l'autre, et surtout, la roche hôte dans laquelle se trouvent les gisements est généralement la même. Les effets sur l'environnement sont donc les mêmes lorsqu'on passe d'un gisement à l'autre.
À Keno Hill, les gisements sont relativement petits, et il est donc nécessaire de passer d'un gisement à l'autre.
Dans les circonstances actuelles, nous sommes engagés dans le processus d'évaluation d'un gisement que nous avons découvert et qui, en gros, est juste à côté de notre usine de transformation et à quelques centaines de mètres d'un gisement de minerai pour lequel nous avons déjà un permis et qui est ou qui a déjà été exploité.
Le sénateur Black : Merci à tous d'être ici. C'est extrêmement intéressant, et je ne pense pas me tromper en disant que nous avons adopté votre point de vue.
J'aimerais tous vous inviter à recommander au comité d'autres amendements qui seraient souhaitables selon vous pour rationaliser les activités et soutenir le développement économique du Yukon, comme vous en avez parlé.
M. Nauman : Je vais commencer, si vous le permettez. Je crois que la question porte sur un aspect plus général des activités menées au Yukon, pas seulement sur la LEESY. À mon avis, la LEESY est une loi rigoureuse et diligente. C'est une excellente mesure qui, d'une certaine façon, s'est transformée en une chose beaucoup plus compliquée qu'elle ne devrait l'être.
La clé d'une efficacité accrue et d'une plus grande protection de l'environnement dans l'intérêt des Yukonnais est une meilleure harmonisation entre les trois paliers de gouvernement qui, au bout du compte, sont responsables de régir le processus de réglementation auquel prennent part le gouvernement fédéral, le gouvernement du Yukon et les Premières Nations.
Il faut savoir, et je suis certain que vous êtes au courant, que le seul aspect du processus de réglementation qui incombe au gouvernement du Yukon est la délivrance de permis d'extraction du quartz. Les deux autres aspects, la LEESY et la délivrance de permis d'utilisation des eaux, nécessiteront des rapports très harmonieux entre le gouvernement fédéral et le gouvernement du Yukon.
Le sénateur Black : Merci beaucoup de ces commentaires. Peut-on régler cela en légiférant, ou est-ce plutôt une question de coopération intergouvernementale?
M. Nauman : Je ne suis pas un expert, mais je crois que la coopération intergouvernementale serait extrêmement utile.
M. Hartland : Je vais moi aussi faire écho à l'opinion de M. Nauman par rapport à l'harmonisation du processus d'évaluation gouvernementale et à la délivrance de permis d'utilisation des eaux et de permis d'extraction du quartz.
À l'heure actuelle, si vous demandiez à un promoteur quels sont les délais, du début à la fin, pour l'ensemble de ces éléments et pour la mise en branle d'un projet, il dirait que cela peut prendre entre deux et cinq ans selon la complexité du projet et les démarches concernées.
Dans ce contexte, ces éléments sont tous distincts les uns des autres. Une évaluation environnementale doit d'abord être faite. Il arrive qu'un promoteur ne puisse pas obtenir de permis d'utilisation des eaux à la suite de cette évaluation, qui, soit dit en passant, est un processus qui dure deux ans. Le problème n'est pas le processus d'évaluation environnementale proprement dit, mais on doit être conscient qu'il serait fantastique de trouver un moyen d'effectuer les évaluations réglementaires et de délivrer les permis en même temps. Comme l'a dit M. Nauman, la collaboration des différents paliers de gouvernement pour que le Yukon devienne un territoire concurrentiel qui attire les investissements serait formidable pour les Yukonnais et les Canadiens en général
Je tiens également à souligner l'excellent travail fait par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada en vue d'élaborer ces mesures législatives. Nous sommes impatients de nous pencher sur les règlements qui découleront de l'éventuelle adoption de ce projet de loi. Dans cette optique, nous savons que cela représente un excellent premier pas et qu'encore plus de travail devra être fait.
M. Schmidt : J'appuie la recommandation de M. Nauman et de M. Hartland.
[Français]
Le sénateur Boisvenu : D'abord, merci beaucoup de votre présence. Vos mémoires sont très intéressants. En tant qu'ancien fonctionnaire du ministère de l'Environnement du Québec, j'ai l'impression d'entendre les mêmes histoires que celles que me racontaient les entreprises du Québec au sujet des délais.
Il est clair que la réglementation environnementale fait partie des facteurs de compétitivité entre les pays et entre les provinces. Lorsqu'une entreprise décide d'investir dans l'exploration ou dans l'exploitation, elle va évaluer les coûts rattachés à la réglementation environnementale dans le but de choisir un endroit où la réglementation permet de favoriser la réalisation de profits.
Avez-vous des échanges avec vos collègues miniers des autres provinces, notamment les provinces minières comme le Québec et l'Ontario? Où se situe votre région par rapport à la lourdeur bureaucratique et environnementale, compte tenu du modèle d'interprétation réglementaire et d'application?
Où vous situez-vous en termes de compétitivité par rapport à d'autres provinces comme le Québec et l'Ontario? Je ne sais pas si ma question est claire, monsieur Nauman.
[Traduction]
M. Nauman : Merci de poser la question, sénateur. Je ne suis pas un expert pour ce qui est de l'Ontario ou du Québec, mais je peux vous dire qu'au cours des dernières années, peut-être des cinq ou six dernières années, le fardeau que représente la délivrance des permis est un aspect de plus en plus lourd de l'équation. C'est attribuable à la prolongation des délais associés à l'évaluation environnementale effectuée dans le cadre du processus.
En 2010-2011, lorsque notre première mine est entrée en production, l'examen de la pertinence du projet a duré environ 30 jours, alors que l'ensemble de l'évaluation environnementale du projet a nécessité environ 120 jours. À l'époque, le Yukon était aussi concurrentiel, sinon plus, que toute autre province et tout autre territoire au Canada.
Bien que je ne connaisse pas les détails pour chaque province, je suis d'avis que la multiplication par quatre des délais a fait en sorte que le Yukon accuse un retard important comparativement aux autres provinces et territoires. Bien entendu, vous savez que la LCEE a été modifiée, contrairement à la LEESY. C'est pourquoi nous demandons que ce projet de loi soit adopté de façon expéditive.
M. Schmidt : J'aimerais ajouter que les gens que je représente sont mariés au Yukon, et nous sommes mariés à cette province. Nous ne pouvons pas divorcer. Nous n'avons pas le choix. Aucune comparaison n'est possible avec d'autres régions du Canada, car nos vies et tous nos actifs sont étroitement liés à cette mesure. Pour nous, s'inspirer du reste du Canada ou du reste du monde est relativement dénué de sens. Tout ce que nous avons est ici, et cette mesure est donc très importante pour nous.
[Français]
Le sénateur Boisvenu : Monsieur Nauman, vous avez donné quelques exemples de projets dans le cadre desquels la reprise du processus d'étude environnementale a vraiment prolongé les retards. Est-ce que, actuellement, le projet de loi prévoit un changement majeur qui exige d'autres études environnementales ou est-ce que cela se fera par l'intermédiaire de négociations avec le gouvernement régional?
[Traduction]
M. Nauman : Oui, les différentes parties concernées au Yukon et au sein du gouvernement du Yukon entretiennent un dialogue constant sur la plupart de ces aspects. Je dois répéter que l'essentiel de la question doit être réglé par les divers paliers de gouvernement, en particulier le gouvernement fédéral et le gouvernement du Yukon. Espérons que les entrepreneurs du secteur privé, des gens comme nous et d'autres mineurs du Yukon, pourront participer aux discussions à ce sujet.
Le sénateur Lang : Je souhaite la bienvenue à nos témoins, en particulier à ceux qui, je suppose, se joignent à nous par vidéoconférence depuis Whitehorse. Monsieur Schmidt, monsieur Clarkson, est-ce bien là que vous vous trouvez?
M. Schmidt : Oui, en effet.
Le sénateur Lang : Pour mettre en évidence l'importance de ces délais, je mentionne que je crois qu'il neige là-bas aujourd'hui, n'est-ce pas?
M. Schmidt : Il neige très fort, oui.
Le sénateur Lang : Pour donner suite à ce qui a été dit, lorsqu'une décision doit être prise par rapport à une activité comme l'exploitation minière, cela reflète pourquoi il est important qu'elle soit prise rapidement. Dans le cas de l'exploitation des placers, l'eau gèle quand il commence à neiger, et cela signifie évidemment pour vous que la saison prend fin. Les délais sont donc importants. Le temps joue contre vous.
Ma question s'adresse à M. Nauman, et d'autres témoins pourront peut-être y répondre. Dans votre déclaration, vous avez mentionné le nombre d'évaluations qui ont été faites pour donner suite à chaque anomalie relevée dans votre mine. Donc, tout le monde comprend ce qu'il en est. Pour ceux qui ne se sont jamais rendus dans la région d'Elsa, de Keno, on y trouve une chaîne de montagnes le long d'une vallée, et on y exploite des mines depuis le tournant des années 1900. L'exploitation de la région, qui se poursuit, en a fait une des plus grandes productrices d'argent et de plomb au monde. La réalité, c'est que lorsqu'une évaluation est faite pour une mine ou une anomalie, elle est faite à un endroit précis, alors qu'une autre anomalie se trouve peut-être 300 pieds plus loin. Il s'agit toujours d'un endroit précis. L'évaluation n'est pas effectuée d'un bout à l'autre du Yukon. L'exploitation minière se fait dans une zone très délimitée.
Je veux aborder le point soulevé lorsque vous avez parlé des évaluations. Il est question d'emplois, de gens et d'entreprises autochtones. On parle d'une petite collectivité qui, dans le cas de M. Nauman, se trouve juste à côté et dépend d'un projet comme celui-ci.
Pouvez-vous nous en dire plus long sur l'importance de la mine de Keno Hill dans la région, sur le nombre d'emplois qu'elle permet de créer et sur ce que cela signifie pour les Premières Nations?
M. Nauman : Merci de poser la question, monsieur Lang. Je sais que le sénateur et sa famille ont des racines profondes dans le district argentifère de Keno Hill, comme c'est le cas de beaucoup d'autres personnes au Canada et partout dans le monde selon les appels que je reçois.
La mine de Keno Hill, lorsqu'elle est exploitée par Alexco, emploie directement 100 ou 110 personnes, dans ces eaux-là. De plus, il y a toujours de 60 à 70 entrepreneurs. Lorsqu'elle est en production, elle emploie de 160 à 200 personnes.
En général, environ la moitié des employés viennent du Yukon, principalement de Whitehorse, de Mayo et d'autres collectivités du territoire; et, en tout, environ 25 p. 100 d'entre eux sont autochtones ou ont des liens avec les Autochtones.
Il est donc très important pour nous de reprendre l'exploitation de la mine.
Dans le contexte actuel — et cela nous ramène à une question précédente sur le caractère saisonnier de l'emploi au Yukon —, nous faisons l'objet d'une évaluation environnementale commencée en décembre dernier. Elle n'est toujours pas terminée. En fonction des délais que nous avons connus auparavant, nous nous attendions à ce que cette évaluation et le processus subséquent de délivrance de permis soient terminés d'ici le milieu de l'été. À l'époque, nous comptions engager de 20 à 30 Yukonnais, y compris un nombre considérable d'habitants de la région et d'Autochtones.
L'hiver est maintenant à nos portes, et l'évaluation n'est pas terminée. On estime toutefois qu'elle le sera très bientôt, mais il faudra ensuite obtenir les permis. L'ensemble de notre cycle de planification est touché par ce retard. Nous voulions entreprendre l'exploitation et engager des gens cet été, mais ce sera plutôt au milieu de l'hiver. Cette situation soulève d'importantes questions liées à l'emploi et aux retombées économiques au Yukon, et il est donc extrêmement important de rendre le processus plus prévisible, comme le projet de loi S-6 permettra de le faire.
Le président : Quelqu'un a-t-il quelque chose à ajouter?
M. Hartland : Je voudrais profiter de l'occasion pour dire que j'ai reçu un certain nombre de mémoires de la part d'entreprises membres de la Chamber of Mines. L'un d'eux a trouvé un écho dans la question du sénateur Lang. Le document concernait un projet de Brewery Creek au Yukon. En 2002, Brewery Creek a fermé ses portes en raison de la faiblesse des prix de l'or. À l'époque, l'entreprise employait 150 personnes dans une collectivité de 1 500 habitants. La collectivité profitait grandement de ce projet.
En 2009, les responsables de l'entreprise ont songé à donner un nouveau souffle au projet. Ils ont passé en revue les processus et collaboré avec les membres de la collectivité et les communautés autochtones. En 2013, ils ont soumis une proposition visant la création d'un bureau de district de l'OEESY. Pendant la période d'examen de la pertinence, le bureau de district sollicitait les commentaires des organismes de réglementation afin de déterminer si la proposition devait être renvoyée au comité exécutif. Par la suite, en février, on a déclaré qu'il s'agissait d'une nouvelle mine, même s'il y en avait déjà une pour laquelle un permis avait été accordé, et on a formulé une ordonnance pour que ce soit examiné par le comité exécutif.
Fait intéressant, dans ce cas-ci, l'entreprise et la nation autochtone ont toutes les deux appuyé le projet et demandé que la décision soit annulée. La communauté autochtone est intervenue pour soutenir le promoteur du projet et a dit : « Non, passons à la prochaine étape; cela demandera plus de temps et d'argent; c'est un projet qui existait déjà; pourquoi ne pouvons-nous pas passer à l'étape de l'examen? »
En raison de la prolongation du délai et de l'augmentation des coûts — et j'ajoute que le marché était à la baisse —, l'entreprise a renvoyé ses employés, c'est-à-dire 30 personnes. On parle d'une entreprise qui avait du financement, et le projet devait contribuer grandement aux recettes du Canada, du Yukon et de la nation Tr'ondek Hwech'in, la Première Nation concernée. La mine employait 200 personnes du domaine de la construction et plus de 150 employés qui étaient chargés de son exploitation, sans mentionner les entrepreneurs. Tout cela dans une petite collectivité rurale du Yukon.
Nous espérons que les changements proposés permettront d'éviter des situations semblables.
Le président : Monsieur Schmidt, aimeriez-vous répondre?
M. Schmidt : Oui. Merci de poser la question, monsieur Lang.
À mon avis, c'est encore plus dramatique quand il s'agit d'une petite exploitation minière familiale — et j'en ai vu quelques-unes — dont le permis d'utilisation des eaux arrive à échéance une année plus tôt. Les responsables de l'entreprise commencent à passer en revue la demande qu'ils présentent à l'OEESY, mais la partie concernant la pertinence en retarde le traitement, et ils ignorent s'ils auront un permis d'utilisation des eaux pour la prochaine année.
Dans ces conditions, que font-ils à l'automne au moment du décapage? Ici, nous avons le pergélisol. Il faut travailler le sol une année ou deux à l'avance. Il arrive qu'on ne fasse pas le travail nécessaire parce qu'on ignore si on sera en mesure d'exploiter la mine l'année suivante. C'est très difficile pour les petits mineurs ou les petites exploitations, ainsi que pour les plus grandes.
La sénatrice Ringuette : Monsieur Schmidt, monsieur Nauman, vous nous avez tous les deux dit que vous cherchez d'autres concessions pour apporter des ajustements mineurs à vos activités. Quelle est la dimension moyenne d'une concession?
M. Schmidt : Les concessions de placer n'ont pas la même dimension que les concessions de roche dure. Une concession de placer de ruisseau mesure 500 pieds sur 2 000 pieds, et une concession de placer voisine, ce qu'on appelle un « claim de terrasse », est de 500 pieds sur 1 000 pieds. Dans le cas auquel je pensais, la concession précédente était visée par le permis d'utilisation des eaux d'un voisin. Elle avait donc déjà fait l'objet d'une évaluation de l'OEESY. Pourtant, après l'avoir achetée, il a fallu refaire l'évaluation pour que la concession soit ajoutée à mon permis d'utilisation des eaux.
Dans ce cas particulier, ce n'était qu'un terrain qui faisait déjà partie d'une mine différente, et nous ne faisions que transférer la propriété. Il s'agissait tout simplement de changer l'enregistrement de la propriété de la concession, et rien d'autre.
M. Nauman : À Keno Hill, six concessions ont été concédées depuis le début des années 1900. Leur dimension varie, mais elles ne sont pas plus grandes qu'une concession de placer.
Dans notre cas, il ne s'agit pas nécessairement d'ajouter des concessions. Nous parlons simplement de changer nos activités ou de modifier les plans de notre mine en utilisant des concessions que nous possédons et que nous exploitons déjà.
Le sénateur Mitchell : On n'en a pas parlé, mais on s'apprête à apporter des changements à la façon dont on considère les effets cumulatifs dans le cadre du processus d'évaluation environnementale. À l'heure actuelle, les effets cumulatifs concernent les projets qui sont en cours ou qui sont élaborés, et ils viseront dorénavant les projets prévus ou les projets anticipés, ce qui est une bonne chose sur le plan environnemental. Cela soulève toutefois la question de savoir comment ce sera défini.
Avez-vous participé au processus de réflexion ou aux travaux effectués à cette fin, ou en est-on aux toutes premières étapes?
M. Hartland : Nous avons passé les révisions au peigne fin pour ensuite les juxtaposer à la loi proprement dite. Nous avons revu la loi ligne par ligne.
Vous soulevez un point intéressant, sénateur Mitchell. Les démarches visant à définir ce qui est susceptible d'avoir des effets sur l'environnement ne font que commencer. Il y a encore place à l'interprétation.
Partout au pays, des exemples permettent de rendre nos dispositions conformes à celles de la LCEE et d'autres lois éprouvées, ce qui devrait garantir une certaine conformité, dans la mesure où la question est abordée dans la loi.
Le président : Monsieur Nauman, aimeriez-vous ajouter quelque chose?
M. Nauman : Non. Je crois que cela résume mon point de vue.
La seule chose que j'aimerais ajouter est que, dans les circonstances actuelles, ce ne sont pas nécessairement les résultats environnementaux, si vous voulez, d'un processus donné qui doivent être réévalués. Autrement dit, une réévaluation peut être enclenchée au début du processus de délivrance de permis, mais cela n'a pas nécessairement de répercussions sur la fin du flux de production, si je puis m'exprimer ainsi.
Toutefois, je crois que plus le processus d'évaluation environnementale sera rigoureux et diligent, plus il inspirera confiance à tout le monde, et les sociétés sont certainement de cet avis. C'est d'ailleurs dans leur intérêt qu'elles déploient des efforts à cette fin en vue d'obtenir l'approbation sociale, mais on ne veut toutefois pas que de nombreuses évaluations soient effectuées malgré l'absence en aval d'effets néfastes sur l'environnement.
M. Schmidt : Je pense que M. Nauman et M. Hartland ont très bien répondu, et j'appuie donc leurs commentaires.
Le sénateur Black : Monsieur Hartland, vous avez soulevé plus tôt un point très intéressant que je n'ai pas bien saisi. Je pensais que, au Yukon, vous aviez ce que j'appellerais un processus réglementaire à guichet unique.
M. Hartland : En effet, sénateur.
Le sénateur Black : Pourriez-vous en parler de façon plus détaillée?
M. Hartland : J'ai abordé la question plus tôt, et j'aimerais tirer cela au clair. Il y a une approche à guichet unique pour ce qui est du processus d'évaluation environnementale proprement dit, mais ce n'est pas le cas pour un promoteur qui souhaite réaliser un projet au Yukon. Les promoteurs doivent respecter certaines étapes, sans parler d'une multitude de textes législatifs en vigueur, tels que la Loi sur les eaux, la Loi sur l'extraction du quartz, la Loi sur l'extraction de l'or, la Loi sur la faune, la Loi sur le patrimoine historique, les règlements sur l'utilisation des terres. Les projets sont assujettis à une multitude de textes législatifs allant des lois fédérales aux lois territoriales, sans parler des protections environnementales. Pour mettre tout cela en perspective, des promoteurs ont dit qu'ils doivent obtenir des dizaines de permis avant que leur projet aille de l'avant.
Tout le territoire du Yukon est protégé. L'environnement est protégé par ces différents textes législatifs, notamment par la LEESY, qui découle, comme vous le savez bien, de l'accord-cadre qui a été conclu en collaboration avec les Premières Nations. Les collectivités et leurs membres ont tous la responsabilité de protéger l'environnement contre toute forme de répercussions découlant des projets.
Quand j'ai parlé des délais, j'ai dit que la LEESY ne représente qu'une seule mesure, qui est linéaire. Il faut donc respecter les conditions de la LEESY, et il faut ensuite demander un permis d'utilisation des eaux, de même qu'un permis d'exploitation des placers ou d'extraction du quartz.
Et ce n'est pas tout. Il y a constamment des freins et contrepoids, des inspections visant à assurer la conformité. Toute société qui se comporte en bon citoyen et qui veut être en mesure de mener des activités au Yukon doit obtenir ainsi l'approbation sociale. Elle doit être responsable et engager rapidement le dialogue avec les Premières Nations. C'est un ensemble complexe, et de nombreuses mesures de protection sont en place. Je pense que le sénateur Lang abordera également la question.
De plus, c'est une communauté très petite et étroitement unie. C'est une pratique qui se perpétue d'une génération à l'autre, comme l'a mentionné M. Schmidt. Il s'agit d'entreprises familiales, et nous sommes tous là pour y rester. Nous ne voulons aucunement que les modifications et les améliorations apportées à la loi affaiblissent les protections environnementales existantes. Nous voulons seulement nous assurer que le Yukon demeure concurrentiel sur la scène internationale, car il s'agit d'une économie mondiale, notamment dans le secteur des ressources minérales.
Le sénateur Lang : J'aimerais revenir sur la question du sénateur Black concernant l'harmonisation des diverses responsabilités d'un promoteur avec celles découlant de la LEESY, plus particulièrement en ce qui a trait à l'office des eaux.
D'un point de vue réaliste, est-il possible qu'une orientation stratégique permette à un promoteur faisant l'objet d'une évaluation environnementale de poursuivre parallèlement ses démarches visant à obtenir un permis d'utilisation des eaux, de manière à ce que ces autorisations soient obtenues dans de meilleurs délais? Est-ce possible?
M. Nauman : J'estime que c'est tout à fait possible, surtout pour ce qui est de l'examen de la pertinence. Je ne vois aucune raison pour laquelle ces deux étapes, à savoir celle qui englobe l'évaluation environnementale et l'examen de la pertinence et l'étape de l'obtention du permis d'utilisation des eaux, ne pourraient pas se faire en même temps ou, du moins, n'être qu'un petit peu décalées.
Dans les circonstances actuelles, et nous en avons parlé longuement, nous avons, d'un côté, l'examen de la pertinence et l'évaluation environnementale et, de l'autre, l'évaluation menée dans le même but par l'office des eaux. L'office des eaux est un organisme quasi judiciaire.
Je proposerais qu'à partir de demain, le gouvernement du Yukon établisse de nouvelles lignes directrices à l'intention de l'office des eaux pour limiter la durée de l'examen de la pertinence auquel les promoteurs doivent se soumettre.
Le gouvernement du Yukon a fait un premier pas pour que les choses se déroulent comme vous l'avez dit. Faire tout cela en même temps aiderait certainement l'industrie en général.
Le sénateur Lang : J'aimerais revenir sur les exigences concernant la pertinence, sur les délais prescrits. Au moins un des témoins, ou les deux, a dit que les règles en la matière diffèrent d'un office à l'autre.
Pour aller de l'avant, lorsqu'on se penche sur ce projet de loi et qu'on sait que des règlements devront l'accompagner pour y donner suite, comment pensez-vous que les divers offices appliqueront la nouvelle orientation stratégique qui découlera de cette mesure législative? Les règles seront-elles les mêmes à Watson Lake et à Mayo?
M. Nauman : À mon avis, c'est la responsabilité de l'OEESY, de l'office et de la présidence de l'office d'assurer l'uniformité des évaluations faites d'un bout à l'autre du territoire.
Le président : Je me demande si M. Schmidt aimerait formuler des observations sur une de ces questions.
M. Schmidt : Oui.
Je suppose que cela dépend de la façon dont les directives seront données aux offices désignés, que ce sera déterminé ultérieurement dans la mesure où l'office principal pourra donner certaines directives. J'imagine que nous réglerons cette question au fil du temps.
Le sénateur Lang : J'ai une autre question. C'en est probablement une à laquelle vous ne voulez pas répondre.
Y aura-t-il assez d'employés disponibles à l'OEESY pour qu'on puisse s'acquitter de ces divers aspects et faire de manière expéditive le travail qu'on lui demande de faire tout en donnant suite à vos préoccupations et à vos exigences dans le respect de la loi?
Le président : Oui ou non?
M. Hartland : D'après ce que nous avons entendu de la part de l'OEESY, je dirais « oui ».
M. Nauman : Je suis d'accord.
Le président : Monsieur Schmidt?
M. Schmidt : Oui, je pense qu'ils ont assez d'employés. La question est de savoir quelle sera leur description de poste après avoir reçu les directives. Si nous pouvons réduire le nombre de réévaluations à la suite de changements mineurs, ou lorsqu'il n'y en a pratiquement aucun excepté pour ce qui est de la propriété d'une concession ou quelque chose de semblable, ils auront généralement beaucoup moins de travail à faire. Je pense donc que l'office pourra faire le travail avec son effectif actuel.
Le président : Je veux remercier les témoins de Whitehorse de leurs réponses et de leurs exposés. Nous leur sommes reconnaissants de s'être joints à nous. Je remercie également les deux témoins dans la salle ce soir de nous avoir aidés dans le cadre de l'étude de ce projet de loi.
Pour la deuxième partie de la séance, c'est avec plaisir que je souhaite la bienvenue à Thomas Kabloona et à Damien Côté, qui sont respectivement président et directeur exécutif de l'Office des eaux du Nunavut.
Je vais vous demander de faire votre déclaration, et nous vous poserons ensuite des questions. Vous avez la parole, messieurs.
Thomas Kabloona, président, Office des eaux du Nunavut : Bonsoir. Je vous remercie de cette occasion de comparaître devant vous au nom de l'Office des eaux du Nunavut. Mon nom est Thomas Kabloona. Je suis le président de l'Office des eaux du Nunavut et originaire de Baker Lake, au Nunavut. Je travaille pour l'office depuis de nombreuses années. J'ai commencé mon premier mandat en 1988, et je suis président depuis 2006.
Je suis accompagné aujourd'hui de Damien Côté, qui est directeur exécutif de l'office, où il travaille depuis juillet 2012. Il vit à Gjoa Haven, au Nunavut, où se trouve le siège de l'organisme.
Nous avons remis au comité un mémoire qui contient le détail des commentaires de l'office sur le projet de loi S-6, Loi modifiant la Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon et la Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut. Toutefois, compte tenu de votre temps limité, notre déclaration aura surtout pour but de vous faire mieux comprendre le contexte entourant notre travail et de faire ressortir ce qui représente pour l'office les trois principaux aspects des amendements proposés à la Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut. Notre intervention mettra l'accent sur les aspects du projet de loi S-6 qui s'appliquent au Nunavut. Pour commencer, je vais brièvement vous donner des renseignements généraux sur l'office.
L'office des eaux a été créé en vertu de l'article 13 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, qu'on appelle aussi l'ARTN. Il est responsable de la réglementation, de l'utilisation et de la gestion de l'eau douce dans la région visée par l'accord.
L'office fait partie du système de réglementation intégré établi en vertu de l'ARTN, qui comprend également la Commission d'aménagement du Nunavut, qui assure le respect des exigences relatives à la planification de l'utilisation des terres en examinant les développements proposés, tels que les mines, les projets hydroélectriques et les grandes infrastructures comme les ports et les routes, de même que la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions, qui examine les effets environnementaux et socioéconomiques de ces projets.
Lorsque ces institutions publiques déclarent qu'un projet peut aller de l'avant, l'Office des eaux du Nunavut détermine si un permis peut être accordé en fonction de l'eau douce qui sera nécessaire et des risques de contamination de l'eau associés aux dépôts de déchets.
Au fil des ans, l'office a examiné avec ses partenaires du processus de réglementation un certain nombre de projets concertés pour réduire les chevauchements, rationaliser les processus et consulter les intervenants, y compris des organisations inuites, des organismes gouvernementaux, des collectivités qui risquent d'être touchées et des membres du public. D'après les commentaires de la communauté réglementée, du public et des intervenants, le constat général de l'office est que même si la capacité de tous les acteurs du système pose certains défis — et Damien donnera le point de vue de l'office dans quelques instants —, la structure du système de réglementation fonctionne généralement bien.
J'aimerais vous donner un aperçu du fondement législatif qui s'ajoute à l'ARTN et qui définit davantage la structure et les processus de l'office.
La Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut est entrée en vigueur en avril 2002. C'est une des lois qui doit être modifiée par le projet de loi S-6.
En avril 2013, le Règlement sur les eaux du Nunavut est entré en vigueur à la suite de consultations menées par les Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien et d'audiences publiques tenues par l'office. Le remplacement des articles du règlement des Territoires du Nord-Ouest qui étaient utilisés à défaut d'avoir un règlement propre au Nunavut représentait le dernier morceau du casse-tête réglementaire de l'office des eaux.
Dans ce contexte, j'aimerais vous faire part du point de vue général de l'office à l'égard du projet de loi S-6 avant de passer le microphone à Damien, qui vous parlera de trois aspects clés.
Comme on peut s'y attendre, étant donné que la Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut est la loi habilitante de l'office, nous sommes toujours très intéressés lorsque des modifications sont proposées. Notre directeur exécutif et notre avocat n'ont donc pas hésité lorsqu'on nous a demandé de contribuer à un groupe de travail sur les éventuelles modifications à la loi. Ils ont participé activement à toutes les réunions et présenté plusieurs mémoires tout au long du processus.
L'office a toujours appuyé les efforts visant à établir une structure réglementaire qui permet à ses processus de demeurer transparents, efficaces, intégrés, rapides et adaptés. Nos commentaires ont reflété cet objectif à bien des égards, notamment en ce qui a trait aux délais, au recouvrement des coûts, aux mesures de sécurité, aux avis publics concernant les sanctions administratives pécuniaires et au système de registre public. Un certain nombre de questions précises soulevées par l'office dans le cadre de sa participation ont été prises en considération, et le projet de loi S-6 en tient compte dans une certaine mesure. Nous appuyons donc les modifications dans la plupart des cas.
Damien Côté, directeur exécutif, Office des eaux du Nunavut : Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, merci. Je vais parler de trois aspects clés que la version actuelle du projet de loi S-6 n'aborde pas selon l'office.
Le premier concerne la durée des permis, ou l'article proposé pour remplacer l'article 45. Pour se mettre dans le contexte, il est proposé que l'office soit expressément autorisé à délivrer dans certaines circonstances des permis valides pendant plus de 25 ans pour qu'ils couvrent la « durée prévue » de l'entreprise principale en cause. Selon l'office, le problème est que s'il n'y a pas de définition juridique de ce que « durée prévue » signifie, et que les organismes de réglementation et les autorités chargées de l'application de la loi ne s'entendent pas sur le moment précis où un projet arrive à sa fin, c'est-à-dire le moment où un permis n'est plus nécessaire, l'office des eaux devra établir une définition en fonction de chaque projet.
De toute évidence, cette façon de faire pourrait avoir des conséquences. Si le terme n'est pas précisé davantage, l'office ne pense pas être en mesure d'accroître la certitude à l'égard de la réglementation applicable au Nunavut. L'idée d'accorder un permis qui vise tout le cycle de vie d'une mine est peut-être valable, mais à défaut d'avoir une définition adéquate, on accentuera l'ambiguïté plutôt que de la réduire.
Je vais vous donner des exemples. Le cycle de vie d'une mine, la durée prévue de son exploitation, se termine-t-il au moment de la restauration ou lorsqu'elle prend fin? Est-ce plutôt lorsque l'exploitation a cessé, même si une surveillance est toujours exercée sur le site? Parle-t-on simplement du moment où le site a été abandonné, alors qu'on n'utilise plus d'eau ou qu'il n'y a plus de dépôt de déchets? On ne sait pas à quoi s'en tenir, et il est donc difficile de savoir ce qu'on entend pas fin de vie utile au moment d'accorder un permis d'utilisation des eaux.
En passant, l'office est actuellement saisi de deux cas, le projet Polaris et le projet Nanisivik, pour lesquels les circonstances sont semblables, où la mine est arrivée à la fin de son cycle de vie.
La deuxième question porte sur les délais. Si j'en juge par ce que les témoins précédents ont dit, c'est un sujet d'intérêt. Ce qui nous concerne nous, c'est le délai de neuf mois proposé à l'article 55.2. En règle générale, l'office ne se préoccupe pas des délais, sauf si ceux-ci ne tiennent pas compte du fait qu'un certain nombre de facteurs indépendants de sa volonté peuvent influer sur sa capacité de traiter les demandes dans les délais prescrits, chose qui arrive régulièrement.
Je vais vous donner des exemples, en commençant par les nominations. L'office ne fait pas de nominations. En fait, ce sont d'autres organismes qui s'en chargent — le ministère des Affaires autochtones et des organismes inuits. Cela dit, en cas de très nombreux postes vacants, l'office risque de ne plus avoir quorum; cela arrive à l'occasion. Le problème, évidemment, c'est qu'en l'absence d'un quorum, un décideur ne peut prendre une décision, ce qui pose problème. À titre d'exemple, nous avons actuellement un poste à pourvoir — exceptionnellement ou non — depuis 725 jours, et en décembre 2012, pendant une courte période, l'office n'avait plus quorum. Lorsqu'un office qui est incapable de rendre des décisions se voit imposer un délai prescrit, cela représente un facteur indépendant de sa volonté.
Un deuxième exemple se rapporte au financement, et cette question comporte deux aspects. L'office reçoit du financement un projet à la fois et, dans ce cas, il est question de type « A », de projets de grande envergure. Cependant, nous n'avons aucune influence sur la disponibilité de ce financement ou sur le moment où nous le recevrons. Il s'agit, encore une fois, de facteurs indépendants de la volonté de l'office. Par le passé, l'office n'a pas reçu son financement en temps opportun, ce qui aurait été compliqué s'il s'était trouvé dans un contexte où des délais lui étaient imposés.
Bien entendu, il y a aussi notre propre capacité. Vous comprendrez que cela influe aussi sur la capacité de l'office de respecter ses délais. Pour vous mettre en contexte, il est bon de noter que l'office a dû composer avec des difficultés de fonctionnement considérables au cours de la dernière décennie. En 2001-2002, il a délivré 18 permis. En 2012-2013, il en a délivré 86. Nous parlons ici d'une hausse de 470 p. 100 sur une période d'environ 10 ans. Étant donné que chaque nouveau permis délivré s'accompagne d'exigences administratives comme des rapports annuels, des frais annuels que les titulaires de permis paient pour avoir accès aux ressources hydriques et que l'office administre et recueille, chaque permis supplémentaire s'ajoute aux autres permis qui engendrent un surcroît de tâches administratives, et l'office doit les traiter en plus des nouveaux permis qu'il délivre chaque année.
Il y a lieu de mentionner que pendant la même période — durant laquelle on est passé de 18 à 86 permis — les ressources de l'office sont restées relativement stables. L'office bénéficie d'un rajustement annuel relatif à l'inflation et a aussi bénéficié d'augmentations occasionnelles, mais rien qui se compare à l'augmentation de sa charge de travail. Vous pensez bien, mesdames et messieurs les sénateurs, que cela influe aussi sur sa capacité de respecter les délais.
J'aimerais notamment attirer votre attention sur les articles 55.31, 55.4 et 55.5 dans lesquels un certain nombre de suspensions de délais sont prévues. La question pour un office est d'administrer une multitude de « pauses » pendant les échéanciers dans une multitude de dossiers sans avoir les ressources supplémentaires nécessaires pour gérer ce fardeau administratif supplémentaire.
Il y a aussi la question de la capacité des autres intervenants. L'office commence à remarquer que la mesure dans laquelle des intervenants comme les organismes gouvernementaux, les organismes inuits, les organisations de chasseurs et de trappeurs locaux, et les représentants des collectivités peuvent acquérir l'expertise voulue pour faire une contribution valable au processus de réglementation est limitée. Le comité sait peut-être que, contrairement à ce qui se fait ailleurs au Canada, le Nunavut ne dispose actuellement d'aucune aide financière aux participants. Par conséquent, ces divers intervenants, qui sont essentiels au processus de réglementation, disposent de très peu de ressources pour y participer et faire connaître leur opinion. Cette limite les empêche donc de répondre à l'office pendant le processus et pourrait faire en sorte qu'ils aient besoin de plus de temps. Encore une fois, des délais surviennent sans que l'office y puisse quelque chose. Avec un délai imposé, l'on se demande si ces intervenants pourront toujours faire valoir leur point de vue.
Le dernier point porte sur les initiatives de coordination. Le projet de loi reconnaît que les délais peuvent être mis en veilleuse pendant qu'on assure la coordination avec certains organismes, comme par exemple la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions et la Commission d'aménagement du Nunavut. Cependant, d'autres organismes de réglementation comme l'Office national de l'énergie et la Commission canadienne de sûreté nucléaire, chargés de l'évaluation de projets à l'extérieur de la région du Nunavut, pourraient participer au processus compte tenu des répercussions potentielles de certains projets au-delà des limites du Nunavut. Encore une fois, l'Office devra assumer des responsabilités relatives à ces questions tout en étant à la merci d'organismes et de délais que le libellé du texte de loi à l'étude ne prévoit pas. Le fait de prévoir des suspensions de délais dans le présent projet de loi pourrait grandement contribuer à atténuer ce facteur externe.
Mesdames et messieurs les sénateurs, le dernier point sur lequel j'aimerais attirer votre attention est la question de la sécurité. Les modifications proposées à l'article 76 permettront au ministre, au demandeur ou au titulaire d'un permis et aux organismes inuits désignés de conclure un accord écrit pour gérer les questions de sécurité, accord que l'Office pourra ensuite prendre en compte. L'Office reconnaît que cela pourrait être très utile pour régler une question qui a été cernée — et je crois que le comité en a entendu parler — celle du cautionnement trop élevé. L'Office accueille favorablement ce changement.
Cependant, l'Office s'interroge quant au mécanisme visant à lui permettre de revoir la sécurité conformément à l'examen périodique prévu à l'alinéa 76.1(1)b) proposé. Il se pose notamment des questions sur la façon dont on entend mettre en balance le caractère définitif de la décision de l'Office quant à la quantité totale de sécurité qui doit être assurée avec sa capacité de revoir l'arrangement au plan de la sécurité. Par exemple, l'examen de sécurité et un rajustement éventuel de la sécurité devant être assurée en application du permis sont-ils censés représenter une modification au permis devant faire l'objet d'une audience publique? Autrement dit, il est question d'un examen périodique mais, pour ce qui est de la participation de l'Office à cet examen, conformément au libellé actuel, quelqu'un pourrait envisager une modification susceptible de donner lieu à une audience publique.
M. Kabloona : En terminant, j'aimerais, au nom de l'Office, dire au comité à quel point je lui sais gré de nous avoir permis de lui faire part de notre point de vue aujourd'hui. Nous lui savons aussi gré de la possibilité qu'il nous a donnée de participer au groupe de travail qui s'est penché sur la rédaction de ces amendements. L'Office se réjouit à la perspective de poursuivre cette collaboration positive avec toutes les parties intéressées pendant le processus de mise en place du projet de loi S-6.
Cela conclut notre présentation. Nous sommes maintenant disposés à répondre à vos questions.
Le président : Merci beaucoup, messieurs. Nous allons maintenant passer à la période de questions. Je cède la parole au vice-président, le sénateur Massicotte.
Le sénateur Massicotte : Merci d'être avec nous aujourd'hui; nous vous en savons gré.
Dans votre présentation, vous avez très clairement indiqué que vos opinions et vos priorités avaient été prises en compte. En fait, vous avez remercié le groupe de travail, je vous ai très bien entendu, et vous avez recommandé l'approbation du projet de loi S-6. Parallèlement, vous avez ensuite formulé quatre autres commentaires sur des façons de le perfectionner ou sur des contraintes ou irritants, par exemple le manque de définition. Le problème de la sécurité est le manque de clarté.
Cela dit, avez-vous soulevé ces questions auprès des membres du groupe de travail? Quelle a été leur réaction? Pourquoi le projet de loi ne prévoit-il rien pour éliminer ces irritants ou ces contraintes?
M. Côté : Comme le président l'a fait remarquer, nous faisions partie intégrante du groupe de travail, nous y avons activement participé et nous sommes, en effet, très satisfaits de la façon dont on a donné suite à certains points que nous avons soulevés et la mesure dans laquelle ils ont été, à bien des égards, intégrés dans le libellé actuel. Ces points que nous soulignons aujourd'hui à votre intention font partie de ceux qui n'ont peut-être pas été intégrés aussi bien que nous l'avions recommandé ou que nous cherchions à clarifier devant vous.
Dans l'ensemble, nous sommes très satisfaits du processus. Cependant, il y a d'autres questions qui, selon nous, sont très importantes et que nous portons à votre attention pendant votre lecture du projet de loi.
[Français]
Le sénateur Massicotte : Est-ce que les irritants ont été soulevés dans le groupe de travail? Est-ce qu'il y a eu une réflexion subséquente au processus?
M. Côté : Je ne voudrais pas les appeler des irritants.
Le sénateur Massicotte : Des imperfections.
M. Côté : Oui, certaines d'entre elles. Je ne suis pas arrivé ici avec une analyse complète et particulière de ce qui a été soulevé ou pas. Je peux dire que, généralement, ces thèmes sont ressortis dès le début, et comme je l'expliquais plus tôt, la majorité des thèmes ont véritablement été intégrés.
Cependant, pour une raison qu'on ne connaît pas, certains éléments ne sont pas intégrés dans le texte final que vous étudiez présentement.
Le sénateur Massicotte : Est-ce parce que le groupe de travail est en désaccord avec les modifications ou parce que le ministère a rejeté vos recommandations?
M. Côté : Sénateur, vous connaissez sans doute mieux que moi la machine gouvernementale. Nous nous sommes prononcés sur quelques thèmes par écrit et de façon verbale. Ce qui s'est passé par la suite, on en a vu les résultats, mais comme vous le voyez, cela ne s'est pas fait à 100 p. 100.
[Traduction]
Le sénateur Mitchell : Je m'intéresse à la question de la capacité. Je pense que vous avez fortement laissé entendre qu'il s'agissait d'une question d'argent puisque votre travail consiste à construire. Est-ce aussi une question de trouver les personnes qui ont l'expérience ou les capacités voulues pour faire le travail?
M. Côté : Je travaille là-bas depuis peu, mais je crois comprendre qu'il a toujours été difficile d'y attirer de la main- d'œuvre qualifiée. Même si je n'ai pas mené d'analyse approfondie de la question, j'ai observé au cours des dernières années une certaine attirance pour le Grand Nord. Il en est assez souvent question aux nouvelles. Je pense que bien des personnes souhaitent s'établir dans le Nord. Pour ce qui est d'attirer les travailleurs qualifiés, c'est toujours un défi, mais je vois une amélioration au quotidien pour ce qui est d'embaucher les candidats recherchés.
Le sénateur Mitchell : Manifestement, vous feriez partie du nombre. Je ne veux pas mettre votre patron dans l'embarras, par contre.
Ma deuxième question concernant la capacité se rapporte à la préoccupation que vous avez soulevée selon laquelle les intervenants — les organismes gouvernementaux, les organismes inuits, les chasseurs et trappeurs locaux, et cetera — ne disposent pas des ressources financières dont ils ont besoin. Il s'agit d'une question complexe. Quelle solution proposeriez-vous pour la régler? Suggérez-vous que le gouvernement offre du financement à l'appui des interventions ou des intervenants?
M. Côté : Merci d'avoir posé la question. C'est un problème de taille pour lequel je présume qu'il existe de nombreuses solutions qui ciblent divers aspects de la question.
J'ai mentionné tout à l'heure la question de l'aide financière aux participants et comment ceux du Nunavut étaient à peu près les seuls à ne pas y avoir accès. Bien sûr, c'est aussi un problème dont je ne peux pas parler en ce qui a trait aux organismes gouvernementaux.
Nous avons remarqué au cours des dernières années qu'il est de plus en plus difficile de faire participer les divers spécialistes vers qui nous nous tournons pendant les discussions. Au bout du compte, l'office est un tribunal qui recueille des éléments de preuve et il a besoin d'entendre les témoignages des spécialistes qualifiés. Lorsqu'il n'arrive pas à le faire, cela devient préoccupant, et pour l'office, et pour le processus dans son ensemble. Je crois que lorsque cela se produit, ce n'est bon pour personne. Il faut inviter les personnes qualifiées à participer aux discussions. Divers organismes gouvernementaux nous ont dit que c'était difficile.
Le sénateur Mitchell : La durée prévue : vous pouvez comprendre en quoi il pourrait être plus utile, pour régler cette question, de se fonder sur l'expérience plutôt que les suppositions. Dans une certaine mesure, ce serait, par définition, une question pour plus tard. Connaissez-vous un endroit au pays où ce concept a été défini et a été appliqué de cette façon? Je devrais peut-être le savoir, mais je l'ignore.
M. Côté : C'est une bonne question. Encore une fois, nous n'avons pas mené d'analyse complète de ce qui s'est fait ailleurs. Nous croyons comprendre qu'il y a des cas dans lesquels ce concept a été défini, somme toute, plus clairement qu'au Nunavut, où il n'ait pas été défini du tout.
Nous espérons tirer des leçons de ces expériences, mais sur une question de politique comme celle-ci, à bien des égards, comme pour cette loi, nous ne jouons pas le rôle du législateur. Alors de bien des façons nous nous en remettons au législateur pour combler ces lacunes et nous donner la certitude dont nous avons besoin pour mener à bien le processus en tant que tel.
Le sénateur Black : Merci beaucoup pour cette excellente présentation.
Pourriez-vous m'aider à comprendre ce que vous préconisez pour trouver un équilibre concernant les délais? Nous savons tous que vous vous préoccupez de l'incidence que ces délais imposés pourraient avoir sur l'office. Nous savons aussi que les promoteurs voient les délais comme des façons de rester en contrôle. Quelle serait la solution qui permettrait de trouver un équilibre au profit de votre office au Nunavut?
M. Côté : Pour ce qui est des échéanciers, on peut voir qu'au cours de son existence, l'office a maintenu un rythme de délivrance des permis assez constant. Bien que, en général, ce soient les organismes de réglementation que l'on montre du doigt et que l'on blâme parce qu'ils semblent maîtres des échéanciers, en pratique nous avons remarqué que nombre de retards surviennent parce que l'office ne reçoit pas le matériel dont il a besoin, les promoteurs n'ont pas encore terminé leurs études, ou d'autres intervenants prennent ou demandent plus de temps pour remettre à l'office ce dont il a besoin parce qu'ils manquent de ressources pour ce faire. Comme nous l'avons indiqué, ce sont des facteurs indépendants de notre volonté.
Pour ce qui est du rôle que l'office peut jouer pour surmonter ces obstacles, je crois qu'il fait de son mieux pour fournir des documents d'orientation, des documents de référence, sur le processus et les documents nécessaires, ou du moins il s'efforce de le faire.
Au-delà de cela, l'office doit faire bien attention à la mesure dans laquelle il s'engage auprès d'autres promoteurs ou intervenants. L'Office est un organe indépendant et il doit rester neutre. Par exemple, nous ne pouvons remplir une demande auprès de l'office des eaux au nom de quelqu'un d'autre. Il y a des limites à ce que nous sommes autorisés à faire par l'intermédiaire de l'office, quel que soit notre désir d'aider parfois.
Le sénateur Wallace : Monsieur Côté, pour ce qui est du financement des audiences publiques, il semblerait à vous entendre que c'est un peu difficile en ce moment et que vous vous préoccupez de l'effet que pourraient avoir d'éventuelles responsabilités supplémentaires de l'office.
Pouvez-vous nous expliquer plus en détail comment se déroulent les audiences publiques que l'office tient, compte tenu des très grandes distances au Nunavut? Comment vous y prenez-vous pour tenir des audiences publiques et faire en sorte que les intervenants puissent y participer? Comme vous le dites, l'office pourrait avoir besoin de faire appel à des témoins experts pour prodiguer des conseils.
Comment cela fonctionne-t-il en ce moment? Lorsque l'on vient du Sud, on a une perspective bien différente. Pourriez-vous nous donner de plus amples détails sur la façon de tenir ces audiences ou la façon potentielle de le faire?
M. Côté : Bien sûr.
J'aimerais préciser que l'office n'a pas nécessairement de difficultés à tenir des audiences publiques au plan financier. Il y a parfois des retards qui peuvent jouer sur les échéanciers, par contre. Je voulais clarifier ce point.
S'agissant de la logistique ou des aspects au sujet desquels vous posiez des questions, monsieur le sénateur, conformément à la Loi, l'office devra communiquer avec la ou les collectivités les plus touchées par un projet. L'Office mise autant sur les preuves scientifiques que les connaissances traditionnelles. Pour déterminer quelle est ou quelles sont les collectivités les plus touchées, on ferait appel à la science — peut-être en se servant d'un bassin hydrographique — et on déterminerait quelles sont les collectivités ou régions à proximité de ce bassin. Cependant, en se fondant sur les connaissances traditionnelles, on pourrait déduire qu'un troupeau de caribous boira dans un cours d'eau et sera touché par ce projet et que, par conséquent, une autre collectivité risque aussi de l'être.
Alors nous déterminons d'abord où nous devons aller. Ensuite, lorsque nous y arrivons, l'office s'attend à ce que les experts comparaissent aussi devant lui, comme ils le feraient devant un tribunal, pour lui présenter des éléments de preuve.
N'oublions pas que dans le contexte où nous sommes, les gens suivent la tradition orale pour présenter des éléments de preuve à l'office. Par respect pour les traditions inuites, nos règles prévoient qu'un membre du public ou un ancien peut, à tout moment, interrompre le processus. Ils ne fournissent pas de rapport ou de preuves scientifiques; ils se lèvent et racontent une histoire ou expliquent comment c'était à une certaine époque et décrivent à l'office une tout autre dimension dont il tient autant compte que des rapports scientifiques d'Environnement Canada, du ministère des Pêches et des Océans, et d'AADNC. Il rend ensuite une décision en mettant tous ces éléments en balance.
On le fait normalement en personne quand tout le monde est présent. C'est ce que nous essayons de faire et c'est aussi ce que nous espérons.
Le sénateur Wallace : Vous avez parlé des questions financières et de leur incidence potentielle sur une audience publique. Les audiences ont lieu dans la région touchée en présence des personnes concernées. Alors elles n'ont pas à se déplacer sur de grandes distances sans ressources pour ce faire, c'est bien cela? C'est plutôt une question de disposer du financement nécessaire pour embaucher les experts dont l'office pourrait avoir besoin pour rendre une décision?
M. Côté : Il y a deux côtés à cette question, monsieur le sénateur. Il arrive que ces groupes souhaitent embaucher des scientifiques pour témoigner, mais qu'ils soient incapables de le faire.
Cependant, dans le cas d'un projet bien connu — le projet Mary River — l'office a souhaité connaître le point de vue des membres de diverses collectivités, compte tenu de l'ampleur de cette entreprise. L'Office a ensuite pris l'initiative de consulter un ancien et un jeune représentant de cinq collectivités, une représentante ainsi qu'une personne issue du hameau de ces collectivités. Ce faisant, il a au moins connu le point de vue de cinq collectivités provenant du même site. L'autre solution, bien sûr, est que des représentants de l'office se rendent dans les cinq collectivités.
Pour ce qui est de la rentabilité, les deux solutions entraînent des coûts supplémentaires. L'une des deux est meilleur marché, et dans ce contexte, l'office a jugé que c'était une façon justifiée de recueillir les témoignages.
L'office a aussi le pouvoir discrétionnaire de se rendre dans d'autres collectivités, mais dans cet exemple précis, il ne l'a pas fait; il a fait venir les gens à l'audience même.
Le sénateur Patterson : J'aimerais souhaiter la bienvenue aux témoins.
J'aimerais dire au comité que Gjoa Haven se situe à une latitude de 68 degrés au nord et à 1 900 kilomètres au nord d'Edmonton. C'est là qu'il a été fondé parce que les pères du Nunavut voulaient que les emplois soient répartis à divers endroits. L'Office des eaux y a été installé.
Je tiens à dire que je trouve remarquable que l'office ait attiré des gens compétents pour vivre à un endroit très éloigné sur I'île King William, pas très loin de l'endroit où sir John Franklin a perdu son équipage. C'est aussi là, je pense, qu'on a la réputation de travailler en harmonie avec l'industrie et la collectivité. Je tenais simplement à faire cette remarque liminaire.
J'essaierai d'être précis, mais j'aimerais poser des questions au sujet des points qui ont été soulevés.
Premièrement, pour ce qui est des préoccupations concernant la durée de vie d'un projet, je crois que la loi vous habilite à revoir un permis à n'importe quel moment. Ne pourriez-vous pas formuler vos propres lignes directrices pour définir le moment où un projet se termine aux fins d'un permis?
Sans essayer de donner trop de poids à cette question, n'auriez-vous pas la possibilité de formuler vos propres lignes directrices pour régler la question des délais que vous avez soulevée concernant le cautionnement trop élevé? Ne pourriez-vous pas définir vos propres lignes directrices sur ces points, peut-être en concertation avec l'industrie et le ministère? Vous collaborez avec eux, ce qui est louable. Ne pourriez-vous pas régler ces questions vous-mêmes?
M. Côté : Pour ce qui est de la durée d'exploitation d'une mine, comme nous l'avons mentionné dans nos notes et pendant notre présentation, l'office comblera un écart lorsqu'il y a lieu de le faire. Il a le pouvoir discrétionnaire et la capacité de le faire. Cependant, il préférerait peut-être ne pas ajouter d'autres ambiguïtés qu'il doive rectifier. S'il doit choisir entre les deux — combler un écart ou ne pas avoir d'écart du tout — je pense que la deuxième option lui est relativement plus profitable. Voilà, en gros, ce que nous essayons de dire. L'Office n'a pas le choix de combler cet écart dans ce contexte, car s'il délivre un permis de durée d'exploitation d'une mine, il va devoir offrir un peu plus de certitude à cet égard.
S'agissant du cautionnement trop élevé et des lignes directrices ou des procédures que l'office pourrait adopter, l'office a déjà suivi une procédure dans le cas du permis relatif au projet de Mary River dans le cadre de laquelle il a, pour la première fois, mené cet examen périodique. Nous avons déjà exploré le contenu du projet de loi à l'étude d'une certaine façon, car l'office a le pouvoir discrétionnaire de le faire.
Cependant, l'office présente ses recommandations au ministre concernant un permis de type A. Bien que je ne puisse parler au nom du ministre, les lettres que nous avons reçues au sujet de ce permis en particulier laissent entendre que l'approche que l'office a privilégiée sur la question de l'examen périodique n'a pas nécessairement été accueillie avec enthousiasme.
Compte tenu de tout cela et du projet de loi à l'étude, nous soulevons ce point en grande partie à cause des lettres que nous avons échangées pour faire en sorte que, lorsque l'office élabore les procédures pour combler les écarts, celles- ci soient bien accueillies par le ministère ou autre.
Le sénateur Patterson : Je suis sûr que le ministre ou ses délégués sont à l'écoute. Merci pour ce commentaire.
Je comprends parfaitement que vous vous préoccupiez des retards dans les nominations à l'office, du financement et de la capacité des participants. Vous avez aussi parlé de la coordination des initiatives avec les organismes au-delà des frontières du Nunavut. J'aimerais que nous puissions régler ces questions avec une modification législative, mais je pense qu'en réalité — et j'aimerais savoir si vous en convenez —, il s'agit de mesures administratives qui ne sont pas normalement définies dans la loi. Je pense que c'est génial que vous en parliez ici, mais il y a des façons de régler ces questions directement avec le ministère. Ne serait-ce pas aussi le cas de l'aide financière aux participants?
M. Côté : L'aide financière aux participants est une question qui ne concerne pas que l'office, mais aussi la CNER et d'autres organismes. L'Office est responsable du processus et il souhaite faire en sorte que le processus soit mené comme il se doit. Il est inévitable que l'office ait des préoccupations tant et aussi longtemps que ceux qu'il veut entendre ne seront pas en mesure de faire valoir leur point de vue. Dans ce cas, nous avons déterminé que c'était le manque d'aide financière aux participants qui les empêchait de faire une contribution utile au processus.
Nous pourrions explorer un modèle qui privilégierait le cas par cas, projet par projet, mais je ne suis pas certain que cela rassure les personnes dont nous voulons connaître les avis, et que cela assure la stabilité du financement et répond aux attentes à cet égard. Il me semble qu'il serait, à tout bout de champ, nécessaire de solliciter du financement supplémentaire pour financer ces parties. La question serait ensuite de savoir qui devrait le faire : les parties mêmes? L'office en leur nom? S'il s'agit de l'office, qu'en est-il de sa neutralité? Cela soulève beaucoup de questions.
Ce qui nous préoccupe surtout, c'est le délai de neuf mois. À bien des égards, nous dépendons de ces groupes et de leur participation pour veiller à ce que le processus se déroule sans anicroche. Si nombre de ces contributions, essentielles à bien des égards, sont retardées de quelque façon que ce soit, l'office n'y peut rien. Conformément aux dispositions en vigueur, l'office aura peu de contrôle sur ces situations. S'il est contraint de demander une prolongation de délai au ministre dans ce type de scénario, cela le fera mal paraître.
Le sénateur Patterson : Mais je ne vous entends pas suggérer de remède législatif à ce problème. Vous voulez porter cette question à notre attention et à celle du ministère, mais je ne pense pas que l'on puisse facilement inscrire un appui financier dans une loi.
M. Côté : Je crois que c'est ce que je veux dire. Il s'agit de facteurs contextuels dont il faut tenir compte.
Le sénateur Patterson : Je sais qu'un contrat de mise en œuvre de 10 ans est en cours de négociation et je pense que les pourparlers sont toujours en cours. Ils ont exercé sur vous des pressions financières auxquelles vous avez fait allusion. Cependant, dois-je comprendre que le gouvernement fédéral vous a récemment offert une augmentation budgétaire rétroactive susceptible d'avoir haussé sensiblement vos niveaux de financement? Ai-je raison?
M. Côté : Sur ce point en particulier, je ne peux vous donner qu'une réponse limitée en quelque sorte. Je pense que l'on sait que des négociations sont en cours avec le Comité de mise en œuvre du Nunavut. L'office a participé à ce comité et lui a fourni des renseignements. Je crois comprendre que ces négociations sont toujours en cours. Nous avons reçu des signes, mais nous croyons savoir qu'elles ne sont pas terminées. Nous attendons l'issue de ce processus avec optimisme.
Le sénateur Patterson : D'accord. Je vous souhaite la meilleure des chances.
Le président : Merci, messieurs, pour vos présentations et vos réponses aux questions. Je pense qu'elles étaient très bonnes.
Une petite note avant que nous ajournions notre réunion. Pas le jeudi qui vient, mais le jeudi 9 octobre, il n'y aura pas de réunion en matinée, alors vous pouvez l'inscrire à votre calendrier.
Merci encore, messieurs.
(La séance est levée.)