Délibérations du Comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 21 - Témoignages du 11 décembre 2014
OTTAWA, le jeudi 11 décembre 2014
Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles se réunit aujourd'hui, à 8 h 02, pour entamer son étude du projet de loi C-22, Loi concernant les opérations pétrolières au Canada, édictant la Loi sur la responsabilité et l'indemnisation en matière nucléaire, abrogeant la Loi sur la responsabilité nucléaire et modifiant d'autres lois en conséquence.
Le sénateur Paul J. Massicotte (vice-président) occupe le fauteuil.
[Français]
Le vice-président : Bienvenue à la réunion du Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles.
Je m'appelle Paul Massicotte. Je représente la province du Québec, et je suis le vice-président du comité. Le président, le sénateur Richard Neufeld, regrette de ne pouvoir assister à la réunion d'aujourd'hui.
J'aimerais souhaiter la bienvenue aux honorables sénateurs, aux membres du public dans la salle et aux téléspectateurs qui nous regardent d'un peu partout au pays. Je rappelle aux téléspectateurs que les audiences du comité sont ouvertes au public et qu'elles sont aussi proposées en webdiffusion sur le site web sen.parl.gc.ca. Vous trouverez de plus amples renseignements sur le calendrier de comparution des témoins sur le même site web, sous la rubrique « Comités du Sénat ».
J'aimerais maintenant demander aux autres sénateurs de se présenter.
[Traduction]
Le sénateur Mitchell : Grant Mitchell, de l'Alberta.
[Français]
La sénatrice Ringuette : Bonjour, je suis Pierrette Ringuette, du Nouveau-Brunswick.
[Traduction]
Le sénateur Tannas : Scott Tannas, de l'Alberta.
La sénatrice Seidman : Judith Seidman, de Montréal, Québec.
[Français]
Le sénateur Boisvenu : Bonjour, je suis Pierre-Hugues Boisvenu, du Québec.
[Traduction]
Le sénateur Patterson : Dennis Patterson, du Nunavut.
[Français]
Le vice-président : J'aimerais aussi vous présenter les membres de notre équipe. Tout d'abord notre greffière, Lynn Gordon, ensuite nos deux analystes de la Bibliothèque du Parlement, Sam Banks et Marc LeBlanc.
Aujourd'hui, nous commençons nos audiences sur le projet de loi C-22, Loi sur la sûreté et la sécurité en matière énergétique, qui a été lu pour la première fois au Sénat le 18 novembre 2014.
Comme vous le savez sans doute, ce projet de loi a été amendé et la version réimprimée, qui a été adoptée par la Chambre des communes, a été produite le 7 novembre 2014.
Honorables sénateurs, le greffier a fait parvenir à vos bureaux la nouvelle version du projet de loi, ainsi que le cahier d'information fourni par Ressources naturelles Canada.
Au cours de cette première réunion sur le projet de loi, j'ai le plaisir d'accueillir parmi nous un certain nombre de représentants qui nous renseigneront et qui répondront à nos questions. Je remercie ces témoins de leur compréhension à l'endroit du comité et des changements d'horaire, et je les remercie également d'avoir accepté de nous rencontrer tôt ce matin.
Nous recevons, ce matin, de Ressources naturelles Canada, Jeff Labonté, directeur général, Direction de la sûreté énergétique et de la sécurité; Niall O'Dea, directeur général, Direction des ressources en électricité; Samuel Millar, directeur principal, Direction des ressources pétrolières; David McCauley, directeur, Division de l'uranium et des déchets radioactifs; de Justice Canada, Jean-François Roman, avocat pour Ressources naturelles Canada, et Norma Beech, elle aussi avocate pour Ressources naturelles Canada. Du ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord, nous recevons Michel Chénier, directeur, Direction générale des ressources naturelles et de l'environnement; et d'Environnement Canada, Laura Farquharson, directrice exécutive, Gouvernance législative, Affaires législatives et réglementaires, Direction générale de l'intendance environnementale.
Monsieur Labonté, je crois comprendre que vous voulez prononcer quelques mots au nom du groupe. Nous passerons ensuite aux questions et aux réponses. Vous avez la parole.
[Traduction]
Jeff Labonté, directeur général, Direction de la sûreté énergétique et de la sécurité, Secteur de l'énergie, Ressources naturelles Canada : Merci aux sénateurs et aux sénatrices ainsi qu'aux invités de donner la chance à Ressources naturelles Canada, à Justice Canada, à Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et à Environnement Canada de se réunir ici aujourd'hui afin de discuter du projet de loi C-22, qui touche au secteur pétrolier extracôtier, le secteur nucléaire qui gère et produit de l'électricité ainsi que la recherche et les activités entourant les installations nucléaires. Nous sommes très heureux d'être ici et nous sommes impatients de répondre à vos questions du mieux que nous pourrons. Si des suivis sont requis, soyez assurés que nous nous empresserons de les fournir.
Vos documents d'information contiennent une courte présentation. Je vais me baser sur cette présentation pour faire le tour de la question et en souligner les points les plus importants. Mais avant de commencer, je tiens à amorcer la conversation en soulignant l'importance des secteurs des ressources naturelles au Canada et le rôle fondamental que ces secteurs jouent en ce qui a trait au PIB et à l'emploi, une incidence que l'on peut constater à la grandeur du pays et dans toutes ses régions. Ces effets sont ressentis directement lors du développement et de l'extraction des ressources, certes, mais aussi dans l'industrie des services, dans le secteur financier qui appuie ces activités et dans toutes les industries qui aident à soutenir ces occasions d'emploi qui contribuent à la croissance de l'économie canadienne. Assurément, ce projet de loi touche un certain nombre d'aspects de l'industrie des ressources naturelles, mais il touche aussi aux industries qui offrent des services au secteur de l'exploitation extracôtière d'hydrocarbures et à celui du nucléaire.
En bref, la diapositive 2 donne un aperçu du contexte dans lequel s'inscrit la loi. Il convient ici d'expliquer pourquoi l'assemblée d'aujourd'hui réunit un si grand nombre de collègues. Le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord et le ministre des Ressources naturelles se partagent la responsabilité de l'exploitation extracôtière, le premier pour celle qui se fait au nord du 60e parallèle, et le second, pour celle qui se fait dans le reste du pays. Le ministre des Ressources naturelles est aussi responsable du cadre juridique général de cette activité.
Mes collègues d'Environnement Canada sont ici pour parler de certains aspects du projet de loi, et nos collègues du ministère de la Justice ont fait partie de l'équipe de rédaction du projet de loi et de l'équipe juridique qui a travaillé à son élaboration.
J'aimerais aussi souligner que dans la région atlantique — à Terre-Neuve-et-Labrador et en Nouvelle-Écosse — nous partageons la responsabilité en vertu des conditions sur la gestion partagée édictées dans deux lois de mise en œuvre, ce qui explique pourquoi le projet de loi a été élaboré en collaboration avec ces deux provinces. Elles ont des lois semblables qui font leur chemin dans leur appareil législatif respectif. En fait, la loi en Nouvelle-Écosse a déjà été adoptée et elle attend la sanction royale.
Pour que les choses fonctionnent dans la région atlantique — à la fois pour Terre-Neuve-et-Labrador et pour la Nouvelle-Écosse —, il faut une synergie entre les lois provinciales et fédérales, un sujet dont nous pourrions parler plus spécifiquement.
Passons maintenant à la diapositive 3 et aux points saillants du projet de loi. On y indique que le projet de loi C-22 met l'accent sur les secteurs extracôtier et nucléaire du Canada. Nous souhaitons que le Canada continue d'avoir un régime de réglementation de calibre mondial pour l'exploitation extracôtière, soit un régime à la fois responsable, réceptif, transparent et apte à prévenir les incidents. Cela dit, nous voulons des capacités semblables pour le régime d'indemnisation de calibre mondial de l'industrie nucléaire canadienne, qui tient les exploitants responsables, nous voulons nous assurer que ce niveau de responsabilité correspond à celui de nos homologues internationaux et nous voulons savoir où nous nous situons à cet égard sur l'échiquier mondial.
À l'instar d'autres qui font leur chemin à la Chambre des communes et au Sénat, ce texte de loi appuie l'objectif de développer nos ressources de façon responsable et assure la mise en place d'un cadre réglementaire de bonne tenue qui permettra d'atteindre cet objectif.
Je tiens aussi à souligner que la portion du projet de loi qui porte sur les hydrocarbures extracôtiers répond aux recommandations formulées par le commissaire à l'environnement et au développement durable, ainsi qu'à celles de ce comité, qui a étudié la question en 2011.
Je crois que je vais sauter par-dessus le détail du contexte économique. La seule chose que je dirai à cet égard, c'est que ce projet de loi revêt une importance particulière pour Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-Écosse, ainsi que pour l'ensemble du pays.
Maintenant, si l'on jette un coup d'œil aux principales caractéristiques des modifications à la loi du secteur des hydrocarbures extracôtiers, l'on constate que l'on a cherché à améliorer la responsabilité en rendant explicite le principe du « pollueur-payeur » et en confirmant que la responsabilité de l'exploitant est illimitée en cas de négligence ou de faute. En outre, la limite de responsabilité absolue — ou responsabilité sans faute — qui, à l'heure actuelle, est de 30 millions de dollars dans le Canada atlantique et de 40 millions de dollars dans le Nord, est portée à 1 milliard de dollars.
Le projet de loi établit aussi que les exploitants devront répondre des actes des entrepreneurs travaillant pour eux. Il permet aux gouvernements de réclamer des indemnités en cas de dommage à l'environnement, conformément à d'autres lois environnementales stipulant que les dommages à l'environnement qui se produisent lors d'un incident peuvent entraîner des poursuites.
Pour terminer, les modifications établissent des pouvoirs qui permettront aux offices des hydrocarbures extracôtiers de l'Atlantique de devenir des autorités responsables pour certaines fonctions aux termes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale de 2012.
Nous avons aussi veillé à ce que le projet de loi soit assorti de mesures de prévention pour faire en sorte que la capacité financière minimum soit à la hauteur de la limite de responsabilité absolue et que les organismes de réglementation soient autorisés à imposer des amendes de nature administrative et pécuniaire afin de neutraliser les risques d'incidents bien avant que lesdits incidents se produisent ou bien avant qu'un problème devienne une préoccupation.
En ce qui concerne l'amélioration de la transparence, j'aimerais attirer votre attention sur quelques éléments importants du projet de loi. Les modifications proposées clarifient la responsabilité et l'utilisation d'agents de traitement de déversements dans certaines circonstances. Elles donnent aux organismes de réglementation un accès direct à une somme de 100 millions de dollars par projet ou à une réserve commune de 250 millions de dollars, au cas où les exploitants voudraient s'en servir comme mécanisme de conformité de rechange. En outre, les offices seront tenus de préparer des plans d'urgence et des plans environnementaux, et de les publier sur le Web. Les modifications jettent les bases juridiques pour permettre le recouvrement des coûts auprès de l'industrie, et établissent des pouvoirs pour gérer les ressources susceptibles de chevaucher les frontières administratives de deux ou plusieurs entités.
Pour ce qui est de la filière nucléaire, le projet de loi pose des éléments semblables. Il y a donc une certaine synergie, mais avec des différences. Le point principal est le maintien de la responsabilité exclusive et absolue des exploitants d'installations nucléaires. Il y a un certain nombre de grandes installations et un certain nombre d'installations plus petites — nous pourrons parler de cela, si vous avez des questions. La responsabilité absolue sera portée graduellement — sur une période de trois ans — à 1 milliard de dollars, et les exploitants seront tenus d'avoir une assurance ou une garantie financière du même montant.
Le projet de loi maintient la responsabilité du gouvernement de fournir une garantie pour les incidents qui se produisent en l'absence d'une assurance ou d'une capacité adéquate. Les modifications cernent certains cas extrêmes ou certains cas limités où le gouvernement fournira une indemnisation. Le gouvernement est en outre tenu de revoir tous les cinq ans le montant de la responsabilité.
Le projet de loi fournit des détails sur la capacité d'intervention et précise ce qui constitue des « dommages ». Il clarifie le délai de présentation d'une demande d'indemnisation pour préjudice corporel. Il jette les bases du régime d'indemnisation pour dommages à l'environnement, et crée un tribunal simplifié pour le traitement des réclamations qui sera chargé de gérer comment les choses se passeront dans l'éventualité peu probable d'un incident.
Le projet de loi permet au Canada de ratifier la Convention sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires, un traité international qui veille à ce que les pays qui exploitent des installations nucléaires appliquent les mêmes protocoles et les mêmes normes, et qu'ils puissent jouir des mêmes relations. La convention prévoit aussi une protection accrue pour ses membres.
Le gouvernement souscrit à un régime de responsabilité et d'indemnisation de calibre mondial et appuie la protection environnementale pour les secteurs de l'exploitation des hydrocarbures extracôtiers et du nucléaire. Le projet de loi améliore la prévention et la réponse aux incidents, et accroît la responsabilité dans les secteurs du nucléaire et de l'exploitation des hydrocarbures extracôtiers. Il s'appuie sur le plan mis de l'avant par le gouvernement pour veiller à ce que nos ressources soient exploitées de manière responsable, et que nos ressources énergétiques soient développées de façon sécuritaire.
Merci beaucoup.
Le sénateur Tannas : Bonjour. Nous avons ici un tableau qui illustre les limites actuelles imposées au secteur nucléaire. Nous sommes tout en bas. Nos exigences sont six fois inférieures au deuxième pire. Pouvez-vous nous expliquer ce que cela signifie? Est-ce parce que la quasi-totalité de l'industrie nucléaire est gouvernementale et que nous ne nous en sommes pas souciés à cause de cela? Comment avons-nous pu nous retrouver si loin derrière? Je suis content de savoir que nous essayons de remonter la pente, mais que s'est-il passé entre-temps?
M. Labonté : Si vous n'y voyez pas d'objection, je vais commencer et mes collègues pourront poursuivre. Tout d'abord, rappelons que la loi actuelle a été rédigée au début des années 1970 et qu'elle est entrée en vigueur en 1976. Cette partie du texte de loi a été examinée par la Chambre à quatre reprises. Le processus n'a pas pu se rendre à terme avant la prorogation du Parlement, si c'est là le terme exact. De plus, le projet de loi a été étudié deux fois en comité, alors disons qu'il y a eu plusieurs essais pour le faire avancer.
Je crois que nous reconnaissons que les garanties actuelles ne sont pas adéquates, et le gouvernement a tenté à quelques reprises de remédier à cela. Espérons que cette fois sera la bonne.
Le sénateur Tannas : Vous êtes en train de me dire que tous les autres pays nous ont dépassés au cours des deux dernières années?
M. Labonté : Je crois que tous les pays regardent les choses à leur façon, et que l'industrie, qui exploite ces installations, a son mot à dire dans la forme que cela prend. Peut-être que mon collègue peut vous en dire un peu plus à ce sujet.
Le sénateur Tannas : Pour reprendre une partie de ma question, qui exploite les installations nucléaires au Canada?
Niall O'Dea, directeur général, Direction des ressources en électricité, Secteur de l'énergie, Ressources naturelles Canada : À l'heure actuelle, il y a 19 centrales nucléaires en exploitation au Canada, et elles appartiennent toutes à des sociétés d'État. La centrale Bruce Power est exploitée par Bruce Power, mais elle appartient quand même à l'OPG, l'Ontario Power Generation.
Je crois que Jeff a bien expliqué à quel moment la limite de responsabilité actuelle a été établie et les efforts qui ont été faits pour essayer de la changer.
La seule autre chose que je soulignerais est que divers pays ont augmenté leur limite au fil des ans. Lorsque nous relèverons la nôtre — si le projet de loi est adopté, bien entendu —, nous serons alignés sur les limites de responsabilité de calibre mondial en matière d'exploitation nucléaire. Nous pourrons alors nous comparer à des pays comme le Royaume-Uni, la France, l'Espagne et d'autres pays européens qui tendent à une limite semblable. En fait, il convient de souligner qu'avec l'adoption de ce projet de loi, nous serons en avance sur ces pays avec notre limite à 1 milliard de dollars.
Le sénateur Tannas : Les limites proposées pour l'exploitation extracôtière s'appliqueront-elles à un ensemble d'installations ou à chaque site, chaque puits particulier?
M. Labonté : Les limites sont fixées par exploitant. Donc, si un exploitant a plus d'un site, il n'aura à se plier qu'une fois à l'obligation de garantie financière de 1 milliard de dollars. Toutefois, il faut savoir qu'il n'y a qu'un tel cas semblable à l'heure actuelle, et que les activités de cet exploitant sont partagées entre deux administrations distinctes.
Le sénateur Mitchell : Merci beaucoup pour votre exposé et le document que vous m'avez remis l'autre jour en ma qualité de porte-parole du projet de loi. C'est un excellent document.
Pouvez-vous parler de la disposition qui stipule que le ministre peut abaisser la limite? Je crois que la disposition porte sur les exploitations extracôtières présentant certaines caractéristiques. Dites-nous pourquoi le projet de loi permet une telle chose.
M. Labonté : Bien sûr. Je peux commencer et laisser mon collègue compléter, au besoin.
Le projet de loi prévoit que, dans certains cas, le ministre des Ressources naturelles et le ministre de la province concernée — car il s'agit d'une gestion partagée entre les deux administrations —, peuvent réduire le montant exigé pour une responsabilité absolue. Cela peut se faire lorsqu'un office responsable en fait la recommandation. Dans ce cas, l'office des hydrocarbures extracôtiers examine les raisons soumises par l'exploitant demandeur pour expliquer qu'un projet donné présente un risque moindre et fait une recommandation au ministre. Le montant ne sera diminué que si les deux ministres — le ministre fédéral et le ministre provincial — sont d'accord.
Si votre question cherchait à faire ressortir un exemple de ce qui peut être considéré comme un moindre risque, l'exemple le plus approprié que je puisse donner, même s'il ne s'agit pas d'une situation qui a été dûment évaluée, est celui de forages gaziers dans la région de l'île de Sable, au large de la Nouvelle-Écosse. Certains de ces puits produisent suffisamment pour être rentables. Or, certains de ces puits sont très petits. Le risque qu'ils représentent pour l'environnement est moins grand que celui d'un forage pétrolier ou d'un nouveau projet. Ce sont des puits qui sont exploités depuis des décennies. Les conditions géologiques de leur exploitation et de la production en tant que telle sont bien connues, ce qui fait que les risques pour l'environnement sont perçus comme étant moindres.
Je ne suis pas un expert, alors je ne peux pas affirmer que c'est un exemple de ce qui pourrait justifier que l'on prenne ces données en considération, mais nous aurions de toute façon à attendre que l'office responsable examine la question et fasse une recommandation au ministre pour qu'il prenne une décision.
Le sénateur Mitchell : Si l'on se reporte au tableau dont parlait le sénateur Tannas, le plafond que les États-Unis appliquent est de 1 milliard pour 12,2 milliards de dollars. Je pensais que c'était 10 milliards. Pourquoi cet écart?
M. Labonté : Permettez-moi de consulter ce tableau.
Le sénateur Mitchell : Limite totale en millions de dollars... Peu importe le cas de figure, la limite américaine est considérablement plus élevée que la limite canadienne.
M. Labonté : Pour le nucléaire, question de séparer les deux.
Le sénateur Mitchell : D'accord. Je comprends cette distinction.
Mais pourquoi tirons-nous de la patte lorsqu'il s'agit du gouvernement?
M. O'Dea : La raison en est que la filière nucléaire relève du gouvernement, mais qu'il faut aussi tenir compte de la capacité des assureurs de fournir l'assurance requise. En étalant sur trois ans ce qui nous portera de l'assurance actuelle de 650 millions de dollars à une assurance de 1 milliard de dollars, nous permettrons au marché de l'assurance de se réaligner pour offrir aux exploitants canadiens ce qu'il faudra pour couvrir ces risques.
Le sénateur Mitchell : D'accord. Merci.
La sénatrice Seidman : J'aimerais vous poser certaines questions sur la capacité d'intervention, les plans d'urgence et d'autres choses semblables.
Vous faites allusion aux changements qui seront apportés aux plans d'urgence, mais il est très évident que ces plans sollicitent plus d'un ministère — il n'y a qu'à voir tous les ministères ici présents — et qu'il faut aussi tenir compte des gouvernements provinciaux. Cela dit, ma question est la suivante : qui dirige lorsqu'il y a un déversement ou un accident majeur?
M. Labonté : Je vais répondre à celle-là. Je crois que la chose à retenir, c'est qu'en cas de déversement, l'exploitant de l'installation visée est le premier responsable. Il a un devoir légal et il est tenu de gérer l'incident et de nettoyer les dégâts. L'office des hydrocarbures extracôtiers est l'entité gouvernementale principale, si je peux l'appeler ainsi, et elle a, à ce titre, le devoir de surveiller et d'évaluer la réponse : la réponse est-elle au rendez-vous? Comment se déroule-t- elle? Fait-elle tout ce que le plan exige? L'incident est-il bien géré? Cela dit, la responsabilité principale incombe à l'exploitant.
Je vais vous donner un exemple illustrant que les choses peuvent parfois se passer un peu différemment. Dans les cas où des vies seraient en danger, la Garde côtière canadienne dispose d'une capacité d'intervention. Si des vies sont en danger et que la sécurité des personnes est en jeu, l'exploitant reste responsable, mais le gouvernement lancera une opération de sauvetage par le biais de la Garde côtière pour secourir ceux qui sont en danger. S'il s'agit d'un simple déversement, la responsabilité incombe à l'exploitant et non à la Garde côtière.
Voilà la différence entre, d'une part, le nettoyage d'un déversement et, d'autre part, un incident où des vies humaines seraient en danger.
La sénatrice Seidman : Mais vous parlez de responsabilité. Je comprends cela. Ma question est : qui dirige? Qui est le commandant en chef des opérations?
Il y a tellement de décisions qui doivent être prises sur tellement de sujets touchant à tellement de ministères. Nous avons vu cela tant et plus, lors du déversement qui s'est produit dans le golfe, par exemple. Qui dirige? Qui prend les décisions? L'entreprise est peut-être responsable, mais si elle n'agit pas suffisamment vite, si elle ne fait pas ce qui doit être fait, qui dirige? Qui dit à l'entreprise : « Vous devez vous occuper de cela tout de suite »?
M. Labonté : Permettez-moi de faire le point. Lorsqu'il y a un déversement, l'entreprise est la première responsable. L'office surveille et évalue la capacité d'intervention et l'intervention proprement dite. Si l'office établit que l'entreprise ne réagit pas de façon appropriée ou qu'elle est dépassée par les événements ou que la tâche est au-dessus de ses capacités, il faudra que la situation soit vraiment grave parce que l'entreprise a ses propres ressources. Les entreprises retiennent par contrat des ressources certifiées par Transports Canada, ressources qui fournissent des services et de l'équipement d'intervention en cas de déversement. Elles ont aussi des ententes à l'international avec d'autres parties. Donc, les entreprises s'acquittent de leur responsabilité par le biais d'une superposition de différentes choses.
L'organisme de réglementation — en l'occurrence, l'office des hydrocarbures extracôtiers — surveillera la réponse et en établira le bien-fondé.
Dans le cas où ce que vous craignez se produirait — c'est-à-dire si l'entreprise tardait à réagir et qu'elle ne faisait pas de son mieux pour réparer les pots cassés —, la responsabilité incomberait à l'office, qui aurait le pouvoir de coordonner et de mobiliser d'autres ressources fédérales. Je peux demander à Sam de vous en dire plus long à ce sujet.
Nous testons cette procédure sur une base annuelle. Nous faisons des exercices, des simulations et nous apprenons de situations fictives comment les choses pourraient se passer, le cas échéant.
Nous pourrions peut-être parler d'une simulation qui s'est déroulée l'an dernier et de la façon dont les choses se sont coordonnées entre l'office concerné et le gouvernement du Canada, ici, à Ottawa, ainsi qu'avec nos ressources en région, à St. John's, à Halifax ou ailleurs.
La sénatrice Seidman : J'aimerais beaucoup vous entendre sur vos pratiques en matière de préparation. C'est un aspect tout à fait crucial. Aussi, lorsque vous avez parlé des principales caractéristiques des modifications présentées dans le projet de loi, vous avez mentionné l'établissement de pouvoirs pour la gestion de ressources qui chevauchent deux ou plusieurs régions administratives. Nous parlons probablement de situations de ce type.
Samuel Millar, directeur principal, Direction des ressources pétrolières, Secteur de l'énergie, Ressources naturelles Canada : L'une des principales recommandations et les leçons retenues de l'incident du commissaire à l'environnement que l'on nous avait demandé d'appuyer, en 2012, portaient sur l'intervention en cas d'urgence, la coordination d'ensemble et les responsabilités dans cette région.
Comme Jeff l'a dit, nous avons des simulations sur une base annuelle, ce qui nous permet de réunir les différentes parties qui ont une responsabilité dans ce secteur, dont les exploitants, soit dit en passant. L'industrie est aussi tenue de prendre part à ces simulations.
Ces exercices établissent très clairement que l'exploitant est la première entité qui a la responsabilité d'intervenir et de nettoyer en cas de déversement, sous la supervision de l'office.
Au cours des deux dernières années, nous avons tenté d'accentuer notre travail auprès de trois organismes de réglementation du forage en mer — l'Office national de l'énergie, l'Office Canada—Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers et l'Office Canada—Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers — pour les inciter à renforcer leurs relations avec les ministères et les organismes fédéraux afin qu'ils puissent profiter de ce que des organisations comme Environnement Canada, le ministère des Pêches et des Océans et la Garde côtière ont à leur offrir. Nous voulons en cela que ces offices aillent chercher les ressources que leur procureraient ces entités fédérales pour les aider dans le rôle de supervision qu'ils doivent exercer auprès des exploitants et dans leur rôle d'intervenant lors d'un incident.
Ces démarches ont donné des résultats concrets et ont permis d'ajouter les capacités dont le projet de loi fait état.
Il convient ici de rappeler que le dépôt de 100 millions de dollars ou le fonds de 250 millions de dollars serait de l'argent qui pourrait être accordé sur demande à l'office responsable qui aurait besoin d'intervenir plus directement lors d'un déversement. Ce serait le cas si ledit office constatait que l'exploitant responsable ne réagit pas avec diligence pour réparer les dégâts. Voilà un autre mécanisme de réponse enchâssé dans la loi qui, selon nous, améliorera de façon générale notre habileté à répondre de manière efficace aux pires scénarios.
La sénatrice Ringuette : Je regarde les données que vous nous avez remises au sujet de l'assurance de l'exploitant et ainsi de suite. Je suis surprise de voir que la France n'est pas là. La France est pourtant l'un des gros joueurs dans le monde du nucléaire, alors pourquoi ne fait-elle pas partie de ces données?
M. O'Dea : Mais elle y est.
La sénatrice Ringuette : Je ne l'avais pas vue. Donc, en France, l'industrie nucléaire est une société d'État. Ce que vous nous dites ici c'est que grâce aux accords internationaux dont elle fait partie, la France n'a rien à se reprocher avec l'assurance responsabilité dont elle dispose. C'est bien cela?
M. O'Dea : Je suis content de pouvoir répondre à cette question.
Chaque pays fixe des plafonds quant à la responsabilité des exploitants de centrales qui sont sur son territoire. Dans ce cas-ci, la tendance mondiale semble pencher vers une norme internationale de 1 milliard de dollars en responsabilité absolue...
La sénatrice Ringuette : Y a-t-il un accord international à ce sujet ou non?
M. O'Dea : Il n'y a pas d'accord international prescrivant de façon explicite la taille de la couverture de l'assurance, mais il y a des pratiques exemplaires qui ont été suggérées par l'Agence de l'OCDE pour l'énergie nucléaire et l'Agence internationale de l'énergie atomique, pratiques que les pays tendent à adopter. C'est dans cette mouvance que la France, le Royaume-Uni, l'Espagne et d'autres pays, comme le nôtre, optent ou ont opté pour une limite de responsabilité de 1 milliard de dollars.
La sénatrice Ringuette : Je suis du Nouveau-Brunswick et nous avons la centrale de Point Lepreau, qui est exploitée par Énergie NB, qui est une société d'État.
Cette exigence de 1 milliard de dollars d'assurance s'appliquerait tout autant à Hydro One et à la province de l'Ontario. C'est la même situation. Et au Québec, je crois que l'on est en train de fermer la seule centrale qu'il y avait là, si je ne m'abuse.
M. O'Dea : C'est exact.
La sénatrice Ringuette : D'accord, je crois que mon taux de caféine n'est pas trop bas après tout.
Alors, lorsqu'il s'agit d'une société d'État, ce sont essentiellement tous les contribuables de la province qui devront fournir cette assurance de 1 milliard de dollars. À quoi doit-on s'attendre? Vous avez sûrement une idée de ce que coûte une assurance de cette ampleur pour une centrale nucléaire. Combien cela coûtera-t-il?
M. O'Dea : Je serai heureux de répondre à cela. D'après ce que nous ont dit les assureurs du nucléaire, il semblerait que le fait de relever la limite actuelle de 75 millions de dollars au plafond de 1 milliard de dollars au terme des trois ans suivant l'entrée en vigueur de cette disposition fera augmenter d'environ cinq à huit fois le coût des primes pour les exploitants.
Pour être plus précis, disons qu'à l'heure actuelle, les exploitants de centrale paient de 800 000 à 1,2 million de dollars par année pour leur couverture. Or, le relèvement à 1 milliard de dollars de la couverture obligatoire fera passer le coût annuel des primes à 6 à 10 millions de dollars.
Comme ces exploitants sont des sociétés d'État, nous avons aussi examiné comment cela allait se traduire pour les contribuables. En se basant sur une consommation annuelle moyenne de 1 000 kilowattheures par ménage, nous avons calculé que la redistribution des nouveaux coûts d'assurance entraînera une augmentation annuelle d'environ 2 $ pour le consommateur.
La sénatrice Ringuette : Alors, il n'y a pas d'accord international exigeant que cette condition soit enchâssée dans la loi. Vous demandez aux citoyens du Nouveau-Brunswick de passer d'une prime annuelle de 1,2 million de dollars à une prime de 10 millions et vous trouvez cela acceptable. Les citoyens du Nouveau-Brunswick seront tout à coup tenus de verser 9 millions de dollars de plus par année à une entité privée. Ces citoyens sont des gens responsables, comme l'est le gouvernement de leur province, quel que soit le parti au pouvoir. Ils seraient prêts à faire tout le nettoyage nécessaire en cas d'incident.
Or, si vous ajoutez 9 millions de dollars sur 10 ans, la facture grimpe à 90 millions de dollars. Dans le nucléaire, il faut tenir compte de l'échelle et de la portée ainsi que de la question de ce qui est raisonnable de demander.
Je trouve donc grossièrement exagéré de demander une telle augmentation aux citoyens du Nouveau-Brunswick qui, je le rappelle, seraient de toute façon disposés à nettoyer. C'est beaucoup d'argent pour une petite province comme le Nouveau-Brunswick. Vous parlez d'un coût additionnel de 2 $ par année. Je ne crois vraiment pas que votre calcul tient la route dans le cas du Nouveau-Brunswick.
Votre projet de loi en entier est fondé sur la responsabilité et sur le fait que l'exploitant sera tenu de souscrire à cette assurance. J'ai jeté un coup d'œil à l'appel d'offres dans MERX pour le nouveau contrat relatif à la gestion de Chalk River, et je n'y ai trouvé aucune mention du besoin de souscrire à une assurance offrant une couverture de 1 milliard de dollars.
Messieurs, il y a selon moi de nombreuses raisons pour justifier une révision rigoureuse de ce projet de loi. Je ne suis pas certaine que le gouvernement du Nouveau-Brunswick — ou celui de l'Ontario — serait d'accord avec l'augmentation annuelle obligatoire prévue aux termes de ce projet de loi.
Le vice-président : Monsieur Labonté, je crois que la sénatrice Ringuette considère que la facture sera passablement salée, notamment pour une province comme le Nouveau-Brunswick. A-t-elle raison de penser cela? En outre, elle souligne que l'appel d'offres pour la centrale de Chalk River ne fait aucune mention d'une exigence en matière de responsabilité. Étiez-vous au courant de cela? Avez-vous des observations à formuler et des clarifications à apporter au sujet de ces deux questions?
M. Labonté : Il y a beaucoup de choses dans ce que vous dites. Je partirai du général pour aller vers le particulier, et je vais m'en remettre à mes collègues pour les détails. Je vous remercie aussi, monsieur le président, de m'inviter à apporter des clarifications.
Tout d'abord, sachez que le projet de loi a été examiné sous toutes ses coutures. Pour vous rassurer, sachez aussi que le projet de loi a déjà été vu par la Chambre. En fait, cette partie du projet de loi a été examinée à deux reprises par le comité de la Chambre. Il y a eu en outre une vaste consultation auprès de toutes les parties concernées — la communauté des assureurs, les exploitants, nos collègues des provinces — ainsi qu'auprès d'autres intervenants, dont certains à l'étranger.
Je sais très bien que le projet de loi s'accompagne de coûts additionnels, notamment pour les exploitants qui choisiront de satisfaire l'exigence imposée par le biais d'une assurance. Sachez cependant que le projet de loi prévoit que certaines garanties financières pourront être apportées par le gouvernement provincial, par exemple, ce qui permettra de réduire les coûts d'assurance pour l'exploitant. Autrement dit, l'exigence n'a pas nécessairement besoin d'être satisfaite entièrement par l'entremise d'une assurance. En fait, je crois que le projet de loi stipule que c'est seulement la moitié de la limite qui doit être couverte par voie d'assurance et que l'autre moitié doit provenir d'actifs, d'autres valeurs financières, voire d'autres garanties provenant des gouvernements provinciaux.
Pour arriver à respecter l'exigence de 1 milliard de dollars, les exploitants du Nouveau-Brunswick, de l'Ontario, du Québec ou d'ailleurs pourront choisir l'arrangement qui leur conviendra le mieux sur le plan financier. Bref, l'assurance n'est qu'un des aspects de la question. Ce n'est pas le seul, mais je comprends vos doléances. Tout ce qui signifie des augmentations de coûts pour les contribuables doit être pris très au sérieux par le gouvernement, comme le feraient tous les Canadiens.
Cela dit, je crois que les données montrent que nous sommes vraiment au bas de l'échelle par rapport au reste de la planète. Il est donc important de décider où nous voulons être et de fixer des exigences financières en conséquence.
En ce qui concerne l'appel d'offres relatif à Énergie atomique du Canada limitée, précisons que l'exploitant de cette centrale devra se soumettre à une exigence en matière d'assurance.
La loi prévoit que le règlement pourra établir une classification des centrales. L'exigence pour EACL ne sera pas de 1 milliard de dollars. En général, cette exigence s'applique aux centrales qui produisent de l'électricité. Le montant sera donc moindre. Mes collègues pourront vous en dire plus long à ce sujet. Il y aura une exigence, mais elle ne sera pas de 1 milliard de dollars. Voilà probablement la façon la plus brève de répondre à la question.
M. O'Dea : Je peux sûrement ajouter quelques précisions pour qu'il n'y ait pas d'inquiétude. Il est tout d'abord important de souligner que cette disposition du projet de loi a été discutée en long et en large avec les provinces qui exploitent des centrales nucléaires, dont le Nouveau-Brunswick, et que toutes l'appuient.
Pour ce qui est de la couverture requise, les chiffres que je donnais tout à l'heure pour les nouvelles limites de responsabilité — de 6 à 10 millions de dollars — étaient en fait pour des centrales à réacteurs multiples. En Ontario, les centrales ont quatre, six ou huit réacteurs par site, mais celle de Point Lepreau n'en a qu'un. Ses coûts d'assurance seront par conséquent plus bas.
La dernière chose que j'ai à dire, c'est que j'ai remarqué que chaque pays fixe son propre régime de responsabilité en fonction des pratiques exemplaires internationales. Toutefois, pour que nous puissions aller au-delà de la Convention sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires, cette pratique exemplaire de 1 milliard de dollars doit être enchâssée dans nos lois nationales. C'est ce que nous devons faire pour adhérer à cette convention, laquelle nous permettra d'avoir une couverture additionnelle adaptée au contexte canadien et apportera des clarifications sur les règles relatives à la couverture dans le cas d'un incident nucléaire qui aurait des répercussions transfrontalières ou des répercussions en matière de transport.
La sénatrice Ringuette : Merci de votre réponse. Monsieur le président, je veux demander officiellement que tous les propriétaires et exploitants de centrales provinciaux soient invités à comparaître devant notre comité.
Le vice-président : C'est dûment noté.
Le sénateur Patterson : Soit dit en passant, je pense que, de façon générale, ce projet de loi est bien reçu.
J'aimerais que l'on discute des articles qui précisent l'utilisation d'agents de traitement pour les déversements de pétrole et les fuites de gaz. Pouvez-vous nous dire si ces agents sont déjà utilisés pour les déversements de pétrole? Pouvez-vous expliquer comment ils fonctionnent?
M. Labonté : Oui. Je vais commencer et laisser mes collègues compléter, au besoin. C'est là l'avantage d'avoir une équipe.
À l'heure actuelle, l'utilisation de ces agents de traitement n'est pas permise au Canada. Le projet de loi établit que leur utilisation serait désormais permise, pour peu qu'il soit démontré que cela aurait un avantage environnemental net. Les balises de cette démonstration sont dans le projet de loi. Il y a une série d'étapes à suivre pour vérifier l'avantage environnemental net; le projet de loi fixe en outre les responsabilités à cet égard.
De façon plus précise, le projet de loi établit que le ministre de l'Environnement dressera par voie de règlement une liste des agents de traitement des déversements pouvant être utilisés au Canada s'il est prouvé — par la science et la recherche — que leur utilisation procurera un avantage environnemental net. C'est le ministre de l'Environnement qui désignera les agents de traitement qu'il sera possible d'utiliser.
La prochaine considération serait le fait qu'une entreprise, qui exploite une installation, pourrait envisager d'employer dans sa planification un agent de traitement des déversements. Il lui faudrait alors décrire quand et comment elle utiliserait cet agent, et il lui serait nécessaire d'élaborer un plan à cet égard. Elle devrait aussi démontrer dans quelles circonstances l'emploi de cet agent présenterait un avantage net pour l'environnement. L'entreprise présenterait une demande à l'office extracôtier, qui ne dépend pas du gouvernement, afin qu'il détermine si, selon lui, l'utilisation de l'agent serait appropriée dans les circonstances mentionnées. L'office serait tenu d'approuver le plan. Par la suite, le plan serait prêt à être utilisé en cas d'incident.
Si un incident survient et que l'entreprise souhaite employer l'agent de traitement des déversements, l'agent de conservation de l'office extracôtier doit vérifier que l'utilisation de l'agent est conforme au plan et doit approuver cette utilisation. Il faudrait que l'office confirme que les circonstances prévues sont effectivement survenues et que, selon lui, l'emploi de l'agent de traitement des déversements aura un effet bénéfique net sur l'environnement.
Voici la série d'étapes à suivre et le contexte qui entourerait la façon dont le projet de loi prévoit l'emploi d'agents de traitement des déversements.
Le sénateur Patterson : Puis-je poser une autre question?
Le vice-président : Oui, allez-y.
Le sénateur Patterson : J'espère que les témoins pourront y répondre rapidement, mais ce n'est pas vraiment ma question supplémentaire, à moins que vous ne souhaitiez formuler des observations à ce sujet.
Je voulais vous demander si les rédacteurs de la mesure législative avaient envisagé d'autoriser la combustion du pétrole. Les autres pays autorisent-ils cette pratique? Dans l'affirmative, pourquoi pas le Canada?
M. Labonté : Je vais peut-être demander à mes collègues de formuler des observations à ce sujet.
Michel Chénier, directeur, Direction générale des ressources naturelles et de l'environnement, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada : Je vous remercie, sénateur, de votre question. Dans le contexte des opérations du Nord, la combustion a été testée au cours des dernières décennies, dans les années 1980 pour être précis.
La combustion éventuelle du pétrole accumulé à la suite d'un déversement pourrait être une option. Cette option pourrait être présentée dans le cadre d'un plan de gestion, et elle fait partie de la trousse d'outils dont les intervenants disposent pour remédier à des déversements éventuels. Cela dit, c'est une technique et un processus particuliers qui feraient l'objet d'un examen réglementaire avant de pouvoir être inclus dans les plans de gestion des promoteurs associés à des activités particulières.
Le sénateur Patterson : Par conséquent, la combustion n'est pas interdite? Elle est autorisée dans le cadre d'un processus contrôlé et réglementé en vertu du projet de loi?
M. Chénier : C'est exact. Il n'existe aucune interdiction particulière. Cela dit, chaque plan de gestion fait l'objet d'un examen qui lui est propre, et il faudrait que le promoteur démontre que la combustion pourrait être effectuée d'une manière appropriée et que ce serait le meilleur moyen de remédier à la situation particulière en question.
Le sénateur Patterson : Merci.
Le sénateur MacDonald : Bonjour, tout le monde. Je vais changer un peu de sujet. Je souhaite parler de l'Accord Canada-Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers, de certaines des dispositions et des modifications qui leur sont apportées.
Le projet de loi C-22 abrogera les parties V et VI de la Loi de mise en œuvre de l'Accord Canada-Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers. Je me demande si vous pouvez nous expliquer la raison pour laquelle cela se produira.
M. Labonté : Puis-je procéder à une simple vérification et valider ce que vous venez de dire?
Le vice-président : Je suis étonné que vous ne connaissiez pas par cœur le contenu du classeur en entier. Je suis déçu de l'apprendre.
M. Labonté : Si vous nous accordez peut-être une seconde, nous vérifierons cette section particulière, puis nous vous reparlerons de cette question. Si vous êtes d'accord, nous poursuivrons nos délibérations.
Le sénateur MacDonald : Oui, permettez-moi simplement de poursuivre mes questions.
M. Labonté : Bien sûr.
Le sénateur MacDonald : il y a quelques années, la loi de mise en œuvre était un grave enjeu en Nouvelle-Écosse. Voilà donc pourquoi je trouve cette question si intéressante.
On est en train de modifier le système de paiements de péréquation compensatoire. Il ne sera plus nécessaire. Je suis curieux de savoir la raison pour laquelle c'est le cas. Pourriez-vous nous l'expliquer?
M. Labonté : La réponse rapide est que le système a pris fin et que les arrangements ont changé. Par conséquent, les dispositions de la loi sont désuètes, si vous voulez. Les arrangements relatifs à la péréquation ont donc été établis de nouveau il y a un certain nombre d'années. Nous sommes en train d'éliminer un fil qui pend dans la loi, un fil qui existe depuis 25 ans.
M. Millar : Pour compléter simplement ce que M. Labonté a dit, je précise qu'à l'époque où les accords atlantiques ont été signés avec les provinces de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse, la formule de péréquation du gouvernement fédéral était telle qu'une augmentation de 1 $ des redevances versées aux gouvernements provinciaux, une augmentation qui était en fait la conséquence de la production prévue par les lois de mise en œuvre des accords, entraînait essentiellement une réduction de 1 $ des paiements de péréquation à ces deux provinces. Le gouvernement fédéral collecte les redevances et les transfère aux deux gouvernements provinciaux.
À l'époque où les lois de mise en œuvre des accords ont été conçues, c'était bien entendu un scénario que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux souhaitaient éviter. C'est la raison pour laquelle ces lois prévoyaient des paiements de péréquation compensatoire pour protéger les provinces contre les transferts de redevances générés par la production d'hydrocarbures extracôtiers.
Cette responsabilité relève vraiment du ministère des Finances et par conséquent, je ne peux pas vous préciser les détails, mais, au cours des dernières années, la formule de péréquation du gouvernement fédéral a changé du tout au tout, de sorte que les redevances tirées des ressources naturelles, y compris la production de pétrole extracôtier, sont traitées d'une manière différente de celle utilisée dans les années 1980.
Par conséquent, en ce moment, le transfert de redevances tirées de la production d'hydrocarbures extracôtiers n'entraîne pas une réduction des paiements de péréquation de 1 $ pour chaque augmentation de 1 $. Donc, les paiements de péréquation compensatoire ne sont plus aussi nécessaires qu'ils l'étaient autrefois, sans compter que les accords étaient d'une durée limitée.
Le sénateur MacDonald : Le fonds de développement qui faisait partie de l'accord n'est plus nécessaire? Pouvez-vous nous expliquer pourquoi?
M. Millar : Oui, le fonds de développement a été établi initialement pour investir dans l'industrie établie dans ces deux zones extracôtières et, en un certain sens, pour lui donner le coup d'envoi. Le gouvernement fédéral s'est entièrement acquitté de l'engagement défini par ces exigences, et c'est la principale raison pour laquelle ces obligations de rendre compte des activités financées par le fonds de développement sont retirées de la mesure législative.
Le sénateur MacDonald : En 2007 ou 2008, les paiements de réajustement à l'égard de la part de la Couronne représentaient un enjeu important ici, à Ottawa. Je me souviens de cette histoire qui remonte aux années 1980, à l'époque où l'accord a été rédigé pour la première fois. Une disposition prévoyait le paiement forfaitaire de la part de la Couronne. Dans le cadre de cette disposition, la Nouvelle-Écosse devait, bien entendu, renoncer à revendiquer les ressources extracôtières.
Étant donné que je n'ai jamais vraiment compris la différence entre la méthode actuelle et la méthode proposée pour déterminer la capacité fiscale par habitant de la Nouvelle-Écosse et la capacité fiscale moyenne par habitant à l'échelle nationale, pourriez-vous décrire la différence entre les deux? Quelle est la nouvelle méthode proposée? Cette question a toujours été déroutante pour le public de la Nouvelle-Écosse.
M. Millar : Le projet de loi ne modifie pas directement le calcul de la part de la Couronne. Du point de vue du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux, cet aspect est bien décrit dans le règlement.
Nous mettons en œuvre le règlement, en ce sens que nous calculons annuellement le paiement de rajustement à l'égard de la part de la Couronne pour les ressources de la province. Au cours des dernières années, ce processus, soit le calcul du paiement, l'obtention de l'approbation provinciale relative à ce paiement et le transfert régulier du paiement, s'est déroulé sans heurts.
Le sénateur MacDonald : Ce paiement de la part de la Couronne est unique?
M. Labonté : Non, ce paiement n'est pas unique. Il est annuel.
Le sénateur MacDonald : Oui, mais l'entente ponctuelle et le paiement annuel sont-ils assujettis à une échéance?
M. Labonté : Je ne crois pas qu'il y ait une échéance, bien que le paiement soit en partie lié à la quantité de ressources produites et le degré d'activité enregistré en Nouvelle-Écosse.
Le sénateur MacDonald : Merci, monsieur le président.
Le vice-président : Merci. Si vous n'y voyez pas d'objection, avant que nous passions à la deuxième série de questions, je pensais intervenir, car c'est la première séance que nous consacrons au projet de loi.
[Français]
Pour rendre la session plus pédagogique...
[Traduction]
...et peut-être plus instructive, je formulerai quelques observations, et je vous demanderai de confirmer que ma compréhension est exacte.
Le projet de loi hausse essentiellement deux éléments — je pense que nous parlons souvent d'assurance. Il augmente les seuils de responsabilité des lois contractuelles, qui s'élèvent souvent à 75 millions de dollars, en les faisant passer à 1 milliard de dollars. Il exige également l'assurance que les exploitants d'installations extracôtières ou nucléaires sont en mesure de payer jusqu'à 1 milliard de dollars de dommages et intérêts. Est-ce exact?
M. Labonté : C'est exact.
Le vice-président : D'accord. Le projet de loi accomplit de nombreuses choses, mais il indique ensuite que l'industrie extractive extracôtière, soit l'industrie pétrolière et gazière, est premièrement tenue d'absorber jusqu'à 1 milliard de dollars de dommages occasionnés par ses activités, qu'elle soit responsable ou non des dommages en question. Puis la mesure législative indique également que, si les dommages dépassent 1 milliard de dollars, l'industrie devra payer les coûts, quels qu'ils soient, n'est-ce pas?
M. Labonté : C'est exact.
Le vice-président : En ce qui concerne l'industrie nucléaire, le projet de loi stipule qu'elle sera tenue responsable des dommages jusqu'à concurrence de 1 milliard de dollars. Il impose à cette responsabilité une valeur maximale de 1 milliard de dollars, même si les dommages s'élèvent à 5 ou 10 milliards de dollars. Est-ce aussi exact?
M. Labonté : C'est exact.
Le vice-président : Le projet de loi indique également que l'industrie doit donner au gouvernement du Canada l'assurance qu'elle est en mesure de payer ces sommes.
M. Labonté : C'est exact.
Le vice-président : Donc, vous devez fournir une garantie financière de 1 milliard de dollars. La moitié de cette somme peut provenir d'assurances, mais l'autre moitié doit être appuyée par un engagement de l'entreprise ou un cautionnement d'une sorte ou d'une autre. Est-ce exact?
M. Labonté : C'est exact.
Le vice-président : Maintenant, je me demande simplement pourquoi on a choisi un rapport de 50 p. 100. D'où ce chiffre provient-il?
M. O'Dea : Je peux demander à mon collègue, David McCauley, de vous communiquer les détails. Je crois comprendre que cette distinction est relativement arbitraire.
David McCauley, directeur, Division de l'uranium et des déchets radioactifs, Secteur de l'énergie, Ressources naturelles Canada : C'est exact. Nous avons reconnu vouloir offrir progressivement aux exploitants des solutions de rechange en matière de garantie financière et ce, pour les raisons indiquées par la sénatrice Ringuette. Par conséquent, nous souhaitions que seulement un certain pourcentage de la garantie financière repose sur une autre solution financière.
Le vice-président : Si la compagnie d'assurances est la Lloyd's de Londres, pourquoi ne pas permettre aux entreprises d'assurer la totalité des dommages et intérêts? La garantie de cette compagnie d'assurances est plutôt fiable.
M. McCauley : Nous reconnaissons que, pour obtenir une assurance privée, il faut verser des primes et, dans d'autres secteurs, les exploitants ont fait valoir qu'ils disposaient de moyens plus économiques de fournir cette garantie financière.
Le vice-président : Alors, laissez-les choisir. Pourquoi leur imposez-vous ce ratio?
M. McCauley : Non, nous leur permettons d'assurer jusqu'à 50 p. 100 des dommages et intérêts.
Le vice-président : Mais pourquoi ne leur permettez-vous pas d'assurer la totalité de ces dommages et intérêts? S'il leur est plus facile de procéder ainsi, plutôt que d'utiliser leurs ressources financières, pourquoi ne leur permettez-vous pas de souscrire à une assurance de 1 milliard de dollars auprès de la Lloyd's de Londres?
M. McCauley : Je suppose que nous reconnaissons qu'il est important que le Canada maintienne un système de groupement d'assureurs capable d'offrir une couverture à tous les exploitants, y compris ceux qui n'ont peut-être pas accès à d'autres types de garantie financière.
Le vice-président : Passons à l'exemple de la sénatrice Ringuette. Vous avez répondu à sa question par l'affirmative, mais vous avez dit que la province n'avait pas besoin de fournir une garantie, qu'elle pouvait assumer directement cette responsabilité sans payer des cotisations d'assurance. Autrement dit, je ne suis pas certain que les résidants de la province verront les coûts de leurs services publics augmenter. Je suppose que c'est là votre réponse.
À l'heure actuelle, la limite de responsabilité de ces services publics s'élève à 75 millions de dollars, et cette limite passera à 1 milliard de dollars. Bien que votre réponse soit exacte sur le plan technique, si un accident survient, les citoyens de cette province assumeront des dommages beaucoup plus importants qu'ils ne le feraient en vertu de la loi actuelle. Par conséquent, ils ne sont peut-être pas assurés, mais ils assument personnellement, si vous voulez, ce risque et la responsabilité de la province, n'est-ce pas?
M. Labonté : C'est exact.
Le vice-président : D'accord.
M. Labonté : Ce que vous dites, c'est que la responsabilité existe, quel que soit le choix que fait l'exploitant, la province ou la Couronne responsable ou quel que soit le mécanisme qu'il choisit.
Le vice-président : L'autre problème, c'est la responsabilité absolue, un concept que je comprends. Je crois connaître la réponse à la question évidente que je souhaite poser, mais permettez-moi de la poser quand même. L'exploitant assume la responsabilité, qu'il soit responsable ou non.
Comme vous le savez, le droit contractuel est très clair : vous êtes responsable des dommages que vous causez. Toutefois, si vous n'êtes pas responsables des dommages causés par une pelle rétrocaveuse ou par quelqu'un qui a commis une erreur, quelle est l'origine de cette responsabilité? Elle est probablement d'origine internationale, car je suppose qu'on avance l'argument selon lequel l'exploitant pourrait difficilement ne pas être responsable, étant donné qu'il s'agit d'activités extracôtières ou nucléaires et que son personnel possède les connaissances requises. Deuxièmement, pour protéger le public, on ne souhaite pas attendre pendant des années que les tribunaux déterminent l'entité responsable des dommages. Est-ce la raison pour laquelle nous avons recours au concept de la responsabilité absolue?
M. Labonté : C'est exact. Mes collègues du ministère de la Justice pourront rendre justice à votre question mieux que moi, mais la réponse rapide est que l'existence même de l'installation industrielle présente un risque. Par conséquent, l'exploitant de cette installation accepte le risque et la responsabilité associés à l'installation, une responsabilité réputée absolue.
Dans votre exemple concernant l'opérateur d'une pelle rétrocaveuse, si l'opérateur endommage l'installation ou si un bateau la percute, c'est le propriétaire de l'installation qui est tenu responsable. Après coup, le propriétaire de l'installation peut choisir de poursuivre le propriétaire du bateau ou l'opérateur de la pelle rétrocaveuse pour recouvrer l'argent qu'il lui a fallu engager pour couvrir les dommages, mais le propriétaire est complètement responsable des frais à assumer, jusqu'à concurrence de 1 milliard de dollars.
Le vice-président : Pourquoi une limite a-t-elle été fixée pour la responsabilité nucléaire?
M. Labonté : C'est une bonne question. L'industrie nucléaire est plutôt restreinte à l'échelle mondiale, si on la compare à d'autres types d'industries. Son nombre d'acteurs et son nombre d'installations sont « restreints », comparativement à l'industrie pétrolière et gazière, par exemple. Donc, le marché de l'assurance dans le domaine nucléaire est limité, tout comme la compréhension de la responsabilité dans ce domaine.
Dans l'univers nucléaire international, on retrouve habituellement une Couronne propriétaire ou une intervention gouvernementale. Les États-Unis pourraient être l'exception à cet égard. En règle générale, il est entendu à l'échelle internationale que la responsabilité de l'industrie nucléaire est limitée, si vous voulez.
Le vice-président : Je le comprends, mais cela signifie que quelqu'un qui subit des dommages pouvant excéder 1 milliard de dollars ne sera pas indemnisé, que le propriétaire soit la Couronne ou non. Il pourrait s'agir de personnes atteintes de problèmes de santé, ou de voisins dont les propriétés ont été endommagées. Si l'on examine la répartition des responsabilités, cela signifie qu'en fin de compte, quelqu'un ne sera pas payé en raison de l'imposition de cette limite de responsabilité. Est-ce exact?
M. Labonté : Cela pourrait se produire, oui. Je pense que le projet de loi prévoit des mesures de protection à cet égard. Si l'on s'attend à ce que les coûts d'un incident dépassent le milliard de dollars, le projet de loi exige du ministre des Ressources naturelles qu'il retourne à la Chambre pour préciser les coûts attendus et pour en débattre au Parlement. Ce sont les circonstances d'un particulier, d'une société, d'un groupe de personnes susceptibles d'être touchées par un incident en particulier qui feraient l'objet d'un débat au Parlement.
Le vice-président : Choisit-il de le faire ou est-ce automatique?
M. Labonté : C'est automatique.
Le vice-président : J'ai encore quelques précisions à demander. Vous avez dit que l'exploitant subirait des dommages, mais qu'il a le droit de demander un dédommagement, quelle que soit la façon dont les dommages se produisent. Comment cela fonctionne-t-il? Je pense connaître la réponse, mais si vous passez par les tribunaux, il faudra des années. Alors les personnes qui subissent des dommages ne seront pas payées. Ces poursuites prendront des années, mais je déduis que nous avons une exception dans ce cas pour attribuer et régler ces questions plus rapidement. Pourriez-vous expliquer ce processus pour le public?
M. Labonté : C'est ce que fait la responsabilité absolue. Par exemple, s'il arrive un incident impliquant ExxonMobil qui cause des dommages de l'ordre de 500 millions de dollars — Dieu nous garde —, elle verserait ce montant à toutes les parties ayant droit à un dédommagement.
En règle générale, l'entreprise se donnerait les moyens en déterminant en quoi il consisterait et, au besoin, les tribunaux pourraient être appelés à intervenir. Après le fait, après avoir payé les 500 millions de dollars, ils seront libres d'actionner quiconque pourrait être responsable, peu importe le temps qu'il faudrait — deux, cinq ou même 10 ans. Mais ExxonMobil paie le dédommagement de 500 millions de dollars.
Le vice-président : Le paragraphe 2.1.11.6 du résumé législatif du projet de loi C-22 l'énonce très clairement. Il n'est pas question de diligence raisonnable. Vous êtes responsable, point.
M. Labonté : Vous êtes responsable, point. C'est une responsabilité pour tout tiers qui pourrait être concerné.
Le vice-président : Le sénateur MacDonald a posé une question concernant les paiements de péréquation. Comme vous le savez, la péréquation est un accord très compliqué; elle tient compte de certaines recettes de l'exploitation des ressources et en exclut d'autres. L'électricité est un cas à part, mais au bout du compte, vous modifiez cet accord. Le calcul tient-il compte de ces recettes ou il les exclut?
M. Labonté : Pour être clair, il n'y a rien dans le projet de loi qui influerait sur les paiements de péréquation à quelque province que ce soit. Les amendements contenus dans le présent projet de loi retranchent des dispositions surannées du milieu des années 1980 qui ne sont plus applicables.
Le vice-président : Le projet de loi parle aussi des pays bénéficiant de la réciprocité, d'ententes de réciprocité. Pouvez-vous expliquer à quoi cela se rapporte?
M. Labonté : La réciprocité?
Le vice-président : Dans les pays.
M. Labonté : Est-ce au plan nucléaire?
Le vice-président : Oui, au plan nucléaire.
M. Labonté : Cela entrerait dans la réparation complémentaire. Alors le Canada accède à un traité dont un certain nombre de pays sont signataires, et l'on convient que, en cas d'incident très grave, un pays signataire du traité peut demander à tous les autres membres de fournir des ressources supplémentaires pour composer avec l'incident. Il prévoit que le Canada demande jusqu'à 400 ou 500 millions de dollars de dédommagement en sus de son milliard de dollars. Il fait aussi en sorte que si un autre pays fait appel à nous pour faire une contribution en raison de la nature d'un incident survenu sur son territoire, nous devons la faire.
Le vice-président : C'était la séance d'information.
[Français]
Le sénateur Boisvenu : J'ai de la difficulté avec la traduction du titre de la loi. Contrairement à la version anglaise, le titre en français ne contient pas la notion de « off-shore ». Est-ce que cela concerne tous les types d'exploitation au Canada, aussi bien à l'extérieur, en mer, qu'à l'intérieur des terres?
Jean-François Roman, avocat, Ressources naturelles Canada, Services juridiques, Justice Canada : À quel titre faites- vous référence?
Le sénateur Boisvenu : À celui du projet de loi C-22. En français, c'est le projet de loi C-22, Loi concernant les opérations pétrolières au Canada. Est-ce que cela signifie que, si on exploite au Québec, en français, c'est le pétrole à l'intérieur des terres et que si c'est au Canada anglais, c'est off-shore? Je trouve que le titre manque de précision.
Le vice-président : Cela laisse croire que le Québec...
Le sénateur Boisvenu : Cela laisse croire aussi que cela concerne le transport du pétrole par pipeline, par bateau ou par chemin de fer.
M. Roman : En ce qui concerne le transport du pétrole par pipeline, le projet de loi C-46 qui a été déposé lundi apporte des modifications au régime de responsabilité en matière de pipeline, comme ce qui est prévu dans la partie 1 du projet de loi. Je pense en fonction du titre abrégé de la loi plutôt que du titre au long. Les modifications à la Loi sur les opérations pétrolières au Canada s'appliquent aux activités extracôtières, notamment au large des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut et du Yukon. Il y a aussi une portion de la loi qui s'applique aux terres. Les modifications font en sorte qu'on ne touche pas au régime de responsabilité qui s'applique aux activités qui ont lieu sur les territoires. C'est pour cela qu'il y a une distinction dans le titre anglais où cela augmente les seuils de responsabilité, mais uniquement en matière de responsabilité extracôtière.
Le sénateur Boisvenu : Expliquez-moi pourquoi le titre français ne comporte pas la traduction du terme « off-shore ».
Le vice-président : Ce n'est quand même pas clair. En anglais, c'est très clair. La majorité des gens qui lisent le titre n'ont pas la réponse technique en ce qui concerne la juridiction à l'intérieur des terres.
Le sénateur Boisvenu : Je vous laisse à cette réflexion.
Le vice-président : On va procéder en conséquence.
[Traduction]
La sénatrice Seidman : Il y a deux points que j'aimerais clarifier et les deux ont été soulevés. Dans un des cas, c'était une de mes questions à laquelle, selon moi, nous n'avions pas fini de répondre, et dans l'autre, il s'agissait d'une question du sénateur Patterson.
J'aimerais revenir à la question de la pratique de l'état de préparation, M. Labonté a fait allusion à notre discussion concernant ce qui se passe exactement dans le cadre de pareille pratique, et je ne pense pas avoir bien saisi. J'allais demander un exemple de pratique de l'état de préparation et de son déroulement sur le terrain, peut-être en cas de déversement. Deuxièmement, j'aimerais parler plus en détail de la question du sénateur Patterson concernant les dispositions supplémentaires qui prévoient maintenant l'utilisation d'agents de traitement.
Pourriez-vous combiner les deux et me parler d'une pratique que vous avez menée et me dire comment elle s'est déroulée exactement, en faisant notamment référence à l'utilisation d'un agent de traitement?
M. Labonté : La première chose serait de faire une distinction entre un exercice de simulation, comme on les appelle, dans le cadre duquel tous les acteurs et joueurs reçoivent des conseils et sont rassemblés, par exemple, le 12 avril. À cette date, il y aurait un exercice de simulation. Personne ne saurait sur quoi il porterait; on saurait seulement qu'il y en aurait un.
Nous embaucherions un moniteur et un groupe d'experts, et ils nous fourniraient un scénario : ils signaleraient au conseil qu'il y a eu un incident dans le cadre du projet White Rose — une collision avec la plateforme et un incendie. C'est tout ce qui serait signalé, et l'office déclencherait immédiatement une alerte. Il communiquerait avec Ottawa, expliquerait ce qui se passe et dirait qu'il fait enquête. La simulation se ferait pendant la journée.
Une heure plus tard, le moniteur ferait une mise à jour. Il signalerait que deux personnes ont perdu la vie, que l'incendie a été éteint, mais qu'on ignore s'il y a eu un déversement. Cela se passerait au fil des heures comme s'il s'agissait d'une situation réelle, alors de nouvelles informations seraient fournies. Tous les acteurs joueraient maintenant comme s'il s'agissait d'un vrai scénario et tout le monde commencerait à déterminer ce qu'ils feraient, comment ils le feraient, les étapes qu'ils suivraient, les communications qu'ils transmettraient, et qui autoriserait les mesures qui seraient prises et le moment où elles le seraient. C'est ce en quoi consistent les exercices de simulation.
Il y a aussi des exercices en temps réel dans lesquels les gens déplaceraient des ressources physiquement et iraient au- delà des scénarios de simulation en salle de conférence. On canaliserait des ressources à déplacer du point A au point B pour simuler ce qui se passerait réellement. Il pourrait s'agir, par exemple, de conduire des personnes à l'hôpital et de composer avec la façon dont les choses se dérouleraient en réalité. Nous n'avons pas tenu ce genre d'exercice ici.
C'est généralement la façon dont ces exercices se déroulent. Je pourrais demander à mon collègue de vous expliquer encore plus en détail comment nous procédons. Nous en avons eu un récemment.
La sénatrice Seidman : Non, je pense que c'est très utile. Vous avez répondu à ma question et je vous en sais gré.
J'aimerais en revenir à l'utilisation d'agents de traitement, car le projet de loi compte de nouveaux articles à ce sujet. Je ne suis pas certaine de bien me souvenir de la réponse que vous avez donnée à mon collègue, mais les agents de dispersion chimique sont-ils exempts de la responsabilité absolue? Le projet de loi fait-il en sorte que les agents de dispersion chimique en soient exemptés?
M. Labonté : Certains éléments du projet de loi font en sorte que toute intervention ne puisse être exemptée de la responsabilité absolue.
Pour illustrer le scénario, si la société A est propriétaire d'une plateforme où survient un incident, elle doit verser un dédommagement à hauteur d'un milliard de dollars et, si elle est fautive, un dédommagement illimité. Si elle est incapable d'intervenir comme elle le devrait et l'office doit assumer pour elle l'intervention — ce qu'il est légalement tenu de faire —, il ferait appel à des sous-traitants pour intervenir. Si ces sous-traitants finissent par causer des dommages ou des torts pendant leur intervention, c'est toujours l'entreprise A, la propriétaire de la plateforme, qui est responsable. Si je vous embauchais pour aider à nettoyer parce que le propriétaire de la plateforme est incapable de le faire, vous seriez exempté, si vous voulez.
La sénatrice Seidman : D'accord.
M. Labonté : De même, si nous demandions à une partie de faire la même chose et d'utiliser des agents de traitement, la même règle s'appliquerait. Alors l'entreprise propriétaire de la plateforme ne serait pas exemptée si elle utilisait l'agent de traitement. Si je demandais à un tiers d'intervenir parce que nous avons pris le contrôle de la situation — car dans votre scénario, il est question d'une intervention menée par d'autres intervenants que l'entreprise —, il serait exempté. C'est la distinction entre les deux.
La sénatrice Seidman : C'est très utile. Il semble ne pas y avoir beaucoup de recherche scientifique et de preuves sur les agents de dispersion chimique. Du moins, c'est ce que j'ai cru comprendre, surtout s'agissant de son incidence sur les eaux de l'Arctique.
Je pense que ce projet de loi compte peut-être des dispositions concernant la réglementation de la recherche scientifique sur les agents de dispersion chimique. Ce n'est peut-être pas encore réglé, mais comment cela se produira-t- il exactement? Si on ne sait pas exactement comment les agents de dispersion chimique réagiront dans les eaux de l'Arctique, comment allez-vous vous y prendre afin de fournir des données scientifiques rigoureuses pour veiller à ne pas causer d'autres dommages en utilisant des agents de dispersion chimique qui ne réagiront pas bien dans les eaux de l'Arctique?
M. Labonté : Il y a un certain nombre de points auxquels je vais tenter de répondre et après je demanderai à mes collègues de me prêter main-forte. Environnement Canada a envoyé une représentante aujourd'hui, car cette partie du projet de loi relève de lui, si vous voulez, et les responsabilités qui en découlent.
Le projet de loi a été délibérément rédigé de façon à ce qu'Environnement Canada soit responsable de la question des agents de traitement. Il a divisé les responsabilités des ministres de l'Environnement et de l'Énergie pour que le ministre de l'Énergie ne donne pas l'impression d'être enthousiaste à l'égard d'un projet qui pourrait ne pas être viable au plan environnemental — c'est une importante distinction stratégique.
Pour répondre à votre question concernant l'Arctique, le corpus de travaux de recherches scientifiques sur les agents de traitement montre clairement qu'ils peuvent avoir un effet bénéfique net pour l'environnement, mais il est clair que les circonstances doivent s'y prêter. Avec chaque exemple de plus en plus important que l'on voit à l'échelle mondiale et les travaux que poursuivent les membres de la communauté de recherche, nous en apprenons davantage et découvrons de nouvelles preuves.
Dans le cas du Canada, dans l'Arctique, l'une des plus importantes exploitations extracôtières dans le monde se trouve dans la partie septentrionale de la Norvège, de la Norvège extracôtière et du Nord du Royaume-Uni, où l'on trouve le même type d'eaux froides et salées. Ils font aussi de la recherche sur les mêmes aspects des agents de traitement. Bien qu'on ne connaisse pas les effets de ces agents à 100 p. 100, ils ne sont pas inconnus. Selon moi, c'est un élément important.
Je vais céder la parole à ma collègue d'Environnement Canada, mais avant, je vais aussi faire allusion au point que vous avez soulevé. Le projet de loi compte une disposition qui permet la tenue de travaux de recherche et exempte une partie de la recherche de certaines des dispositions sur les agents de traitement en reconnaissance du fait qu'il nous est impossible de bien comprendre leur fonctionnement sans faire de la recherche. Pour mener ces types de travaux de recherche, il nous faut déverser des hydrocarbures dans l'eau. Ce n'est pas un type d'expérience très populaire, alors la portée et les critères de ces projets sont très limités et si nous les entreprenons — ce que font les chercheurs canadiens en général et leurs homologues du monde entier — alors nous devons prendre des précautions. La loi doit prendre des mesures pour que nous ne portions pas préjudice à ceux qui essaient de faire avancer la science et, parallèlement, que nous ne limitions pas indûment nos activités.
Peut-être que Laura pourrait ajouter quelque chose.
Laura Farquharson, directrice générale, Gouvernance législative, Affaires législatives et réglementaires, Direction générale de l'intendance environnementale, Environnement Canada : Le projet de loi contient un certain nombre de mesures pour faire en sorte que l'on utilise des agents de traitement en raison des effets bénéfiques nets de ceux-ci sur l'environnement.
La première est la réglementation qui dresse la liste des agents de traitement. Comme Jeff l'a mentionné, cela relève du ministre de l'Environnement. On suivrait un processus rigoureux pour déterminer quels agents de traitement il serait acceptable d'utiliser au Canada, processus qui s'appuierait sur les travaux de recherches déjà menés, ainsi que sur d'éventuels travaux d'Environnement Canada sur les agents de traitement fondés sur des normes internationales, et qui supposeraient la collaboration avec d'autres organismes internationaux comme la Environmental Protection Agency des États-Unis et autres, et la collecte de données auprès d'eux.
En outre, avant que l'on mette la dernière main à cette liste, il y aurait possibilité de consultation. C'est une première étape pour vérifier que nous cernons les bons agents.
Ensuite, pour ce qui est de la situation requérant une intervention en tant que telle, en cas de déversement, le critère le plus important est celui de l'effet bénéfique net sur l'environnement. À ce stade, vous examinez les rôles des divers ministères.
Environnement Canada a une ligne d'aide 24 heures sur 24, 7 jours sur 7 qui permet aux exploitants ou à l'office de prendre contact avec Environnement Canada pour demander des conseils scientifiques et techniques sur des sujets aussi variés que les situations et les conditions météorologiques, la réaction des hydrocarbures, la trajectoire et les priorités environnementales potentielles. Le ministère peut convoquer ce qu'on appelle un comité scientifique de tous les domaines de spécialisation pertinents au gouvernement pour participer à cette intervention.
Ensemble, c'est ce que nous pouvons faire pour veiller à les utiliser de façon responsable.
La sénatrice Seidman : Merci beaucoup. Ces renseignements sont utiles.
La sénatrice Ringuette : Je veux revenir à la question nucléaire. Dans le cadre de cette nouvelle loi, en cas d'incident, quel organisme serait responsable de déterminer qui peut demander un dédommagement et le montant qui lui sera versé?
M. Labonté : Je vais faire appel à mes collègues pour répondre à cette question. Le projet de loi prévoit l'établissement d'un tribunal en cas d'incident.
La sénatrice Ringuette : Est-ce une suggestion ou une obligation?
M. Labonté : Je pense que cela dépend de la gravité de l'incident. S'il s'agit d'un incident à grande échelle, alors il doit être établi, mais je vais céder la parole à mes collègues.
M. O'Dea : Dans le premier cas, les exploitants sont responsables de traiter les demandes relatives à des dommages causés par un incident nucléaire. Ces services de traitement des demandes seraient offerts par les assureurs. Nous avons l'intention de mettre en place un système dans lequel les assureurs pourraient traiter les demandes communes pour veiller à ce que les évaluations soient faites et à ce que les dédommagements soient versés rapidement.
Comme mon collègue l'a fait remarquer, dans les cas où l'on juge que l'incident est d'une ampleur telle qu'il serait nécessaire de suivre un protocole de traitement des demandes plus efficace pour traiter le volume élevé de demandes, s'il est dans l'intérêt du public de le faire, le ministre pourrait recommander au gouverneur en conseil d'établir un tribunal pour traiter les demandes. Sur cette base, le gouvernement fédéral se chargerait de traiter les demandes et de les gérer en conséquence.
Je vais céder la parole à mon collègue, M. McCauley, pour qu'il formule d'autres commentaires sur ce point en particulier.
M. McCauley : Je n'ai vraiment pas grand-chose à ajouter. Je pense que vous avez répondu à la question assez clairement. La seule chose est que si un demandeur devait ne pas être satisfait de la façon dont les exploitants et les assureurs ont traité la demande, il pourrait toujours porter sa cause devant les tribunaux jusqu'à ce que le gouvernement établisse un tribunal spécial.
La sénatrice Ringuette : Il n'y a donc pas de critères concernant l'établissement d'un tribunal. Les gens devraient se présenter en cour contre la Lloyd's de Londres, qui pourrait être l'un des assureurs. Je ne comprends pas. Selon moi, il devrait y avoir des critères ou il devrait y avoir un tribunal pour traiter toute demande de dédommagement dans le cas d'incidents impliquant des exploitations extracôtières ou des centrales nucléaires.
Vous créez une zone grise là où il ne devrait pas y en avoir. On adopte des lois pour régler les questions et faire en sorte que chaque entité ou intervenant sache à quoi s'en tenir.
Soit nous avons un tribunal, soit nous n'en avons pas, car non seulement cette question n'est pas claire, mais en plus, elle influera sur les primes que ces propriétaires-exploitants devront payer.
Le vice-président : Pourriez-vous clarifier la question qu'elle pose? La réponse que vous avez donnée nous donne l'impression qu'il faut utiliser le processus de base, dans le cadre duquel il faut habituellement plusieurs années pour obtenir un résultat. Est-ce vrai?
M. Labonté : En vertu de la loi, si les exploitants décident de souscrire à une police d'assurance, ils ont besoin de l'approbation du ministre. La police d'assurance stipule que l'exploitant et l'assureur doivent avoir un processus de traitement des réclamations en place qui prévoit que les entreprises et les citoyens touchés doivent être indemnisés dans un délai raisonnable pour qu'ils n'aient pas à subir des procédures judiciaires qui traînent pendant des années. La cour est l'option qui s'offre à eux s'ils sont insatisfaits de l'issue du processus de traitement des réclamations de l'assureur.
Il y a l'option d'aller en cour. Si l'incident est assez grave pour justifier que le gouvernement envisage de créer un tribunal, un organisme quasi judiciaire, alors le gouvernement mettra sur pied cette entité et les réclamations des demandeurs seront traitées de façon juste et efficace.
Le vice-président : J'aimerais que vous expliquiez pourquoi le processus de traitement des réclamations que vous avez mentionné, pour répondre à la question, donne l'impression que l'exploitant pourrait dire, « Bien entendu, notre service des comptes créditeurs s'en occupera ». Je suis certain que ce n'est pas la bonne solution. Pourriez-vous expliquer brièvement ce que vous entendez par là?
M. Labonté : Bien sûr. La police d'assurance prévoit qu'en cas d'incident, la compagnie d'assurances et l'exploitant mettront en place un processus où la personne touchée dirait, « J'ai subi un préjudice, et maintenant je ne peux plus vivre dans ma maison ». C'est difficile à expliquer sans prendre un incident en exemple.
Imaginez, que Dieu nous en garde, qu'il y ait une fuite à une installation. Il faudrait évacuer la région et faire des prélèvements par la suite pour s'assurer que la région a été nettoyée de façon appropriée.
Si vous avez été touché par cette fuite, la police d'assurance vous permettrait de présenter une réclamation à l'exploiteur et à son assureur. Ils évalueraient la réclamation et vous indemniseraient s'ils jugent approprié de le faire. Si vous n'êtes pas satisfait de ce qu'ils vous offrent, vous pouvez faire appel aux tribunaux si vous n'approuvez pas leur évaluation et souhaitez recevoir une indemnisation additionnelle.
Il est dans l'intérêt des exploitants de se comporter comme il se doit et de répondre aux réclamations. Je pense qu'il est difficile d'être très clair ici, car les scénarios et les exemples sont difficiles à envisager. Toutefois, la loi prévoit que l'on peut avoir recours aux tribunaux, et que dans le cas d'un incident plus important, un tribunal sera créé pour régler l'affaire.
La sénatrice Ringuette : Monsieur le président, je suppose qu'il faut se pencher sur le mot « important ». Pour une personne, ce peut être un montant x, alors que pour une autre, ce peut être x plus y. Je vous demanderais de clarifier ce que l'on entend par « important » dans la loi. Là encore, je dis que cela aura une incidence sur le processus, mais aussi sur le temps qu'il faudra à un tribunal pour traiter l'affaire, ce qui aura également une incidence sur les cotisations que les propriétaires-exploitants devront verser.
C'est une chose de dire « important », mais il faut qu'il y ait un élément déclencheur, et il faut définir ce qu'on entend par « important » non seulement dans la loi, mais aussi pour tous les intervenants. Qu'entend-on par « important »? Qu'est-ce que le mot signifie? Définissez-le. C'est un problème qu'il faut régler.
Je veux maintenant aborder la question des déchets nucléaires. Nous avons une entité fédérale qui reçoit des fonds de toutes les installations nucléaires au Canada pour gérer les déchets nucléaires. C'est une entité fédérale. Je n'arrive pas à me rappeler du nom, mais je pense que c'est la commission des déchets nucléaires.
Cette commission sera-t-elle tenue d'avoir une assurance responsabilité de 1 milliard de dollars pour le traitement des déchets nucléaires? J'imagine que les coûts additionnels seront répartis parmi tous les exploitants, qui sont tenus de les assumer. Il y a également la question du transport de ces déchets nucléaires d'un site à un autre.
Je ne me rappelle pas si c'est cette commission qui est responsable du transport des déchets. À qui incombera la responsabilité du transport?
Le vice-président : La question va de soi. La sénatrice s'inquiète au sujet de ce lien. Qui en est responsable? Pourriez- vous répondre à ses questions?
M. Labonté : Je pense que la première question porte sur le mot « important ». La loi ne le définit pas parce qu'il est très difficile de déterminer à l'avance ce qui est important. Comme vous l'avez mentionné, ce qui est important pour une personne ne l'est peut-être pas pour une autre. Je pense que, de façon générale, on comprend qu'il faut évaluer les circonstances, qui ne sont pas nécessairement toujours les mêmes ou ne prennent pas toujours la même forme. La loi prévoit des mécanismes de sécurité pour offrir une couverture générale. C'est énoncé ainsi dans la loi.
La deuxième question portait sur la gestion des déchets. Il y a une loi qui exige que les exploitants créent une entité structurée pour gérer les déchets à long terme. Ce n'est pas une organisation fédérale. C'est une organisation qui est créée par...
La sénatrice Ringuette : C'est une commission fédérale, n'est-ce pas?
M. O'Dea : Non. La Société de gestion des déchets nucléaires a été établie conformément à la Loi sur les déchets de combustible nucléaire, mais elle a été créée par les exploitants. Elle doit être établie par voie législative, mais ce sont les exploitants qui doivent la mettre sur pied. Elle est donc la création des exploitants.
Elle entreprend actuellement un processus à très long terme pour trouver une installation pour assurer l'entreposage à long terme des déchets de combustible nucléaire. Elle vise à ce que cette installation soit mise en service d'ici 2035. Il faut préciser que cette installation devra assumer des frais d'assurance qui coïncideront avec les risques liés au traitement des déchets nucléaires.
La sénatrice Ringuette : Ce sera prévu dans la loi? Car ce sont des exploitants d'établissements nucléaires.
M. O'Dea : Oui. L'assurance que devra assumer l'installation sera établie dans cette loi.
M. Labonté : J'aimerais dire quelques mots à ce sujet. Il serait peut-être important de signaler que la loi prévoit des exigences en matière de responsabilité pour les installations nucléaires. Il existe une variété d'installations différentes au Canada. Nous avons des réacteurs, qui sont les plus importants, des réacteurs de recherche à long terme dans plusieurs universités qui se penchent sur les réactions lentes, des installations de gestion des déchets et des installations de préparation des combustibles. Il y a donc un vaste éventail d'installations.
Lorsque la loi aura reçu la sanction royale, nous intégrerons dans la réglementation des catégories d'installations et les montants de la responsabilité. La réglementation prévoira des niveaux de responsabilité moins élevés pour les installations qui manipulent peu les matières nucléaires.
Le vice-président : Je peux assurer à la sénatrice Ringuette que des représentants de la Commission canadienne de sûreté nucléaire viendront témoigner devant nous. Nous pourrons leur poser plus de questions.
C'était sa deuxième question. Quelle est la réponse à sa troisième question?
M. O'Dea : Pour ce qui est du transport des marchandises, c'est l'expéditeur qui en assume la responsabilité. L'exploitant de la centrale nucléaire qui expédie des déchets ou d'autres combustibles vers une autre installation pour qu'ils y soient entreposés ou utilisés est responsable, et cette responsabilité est couverte par l'assurance à laquelle il a souscrit.
Le sénateur Tannas : Merci. Je voulais seulement m'assurer que nous comprenons bien les préoccupations de la sénatrice Ringuette, et plus précisément en ce qui concerne le Nouveau-Brunswick, où un exploitant, les contribuables et tout le monde sont visés par la production et la consommation d'énergie.
Je crois savoir — et corrigez-moi si j'ai tort — que l'exploitant peut choisir jusqu'à la moitié de sa responsabilité absolue en souscrivant à une assurance, mais peut décider de ne pas être assuré et d'avoir une garantie provinciale à 100 p. 100. Est-ce exact?
M. O'Dea : Non, désolé. C'est en fait l'inverse.
Le sénateur Tannas : L'exploitant ne peut donc seulement avoir...
M. O'Dea : C'est exact, il peut avoir un minimum de 50 p. 100 de responsabilité par l'entremise d'une assurance, et le reste doit être par l'entremise d'autres instruments, dont des actifs, des garanties de prêts provinciales, des lettres de crédit.
Le sénateur Tannas : D'accord. Pourquoi était-il si important, dans ce cas-ci, d'obliger les provinces à souscrire à une assurance?
M. O'Dea : Très bien. Je vais demander à M. McCauley de vous donner un peu plus de détails à ce sujet, mais le principe fondamental sous-jacent est que, comme vous le savez, le Canada a très peu de réacteurs nucléaires. Il est dans l'intérêt de l'industrie nucléaire — et de tous les exploitants, que ce soit de centrales ou d'autres types d'installations, comme M. Labonté l'a mentionné — de pouvoir accéder à une assurance, ce qui exige une certaine mise en commun des risques parmi les exploitants.
Pour cette raison, on a jugé que ce seuil minimal de 50 p. 100 était nécessaire pour maintenir le bassin de risques pour lesquels les exploitants prennent une assurance, de sorte à avoir un marché de l'assurance fonctionnel au Canada.
Le sénateur Tannas : C'était essentiellement pour établir ce marché, qui n'existe pas à l'heure actuelle au Canada, n'est-ce pas?
M. Labonté : Il y en a un.
Le sénateur Tannas : Mais il est minuscule.
M. Labonté : C'est effectivement un marché minuscule.
Le sénateur Tannas : Je présume également que vous avez jugé dans le cadre de vos consultations exhaustives que c'était souhaitable pour les exploitants, dont ceux du Nouveau-Brunswick. Plutôt que d'avoir 100 p. 100 de la responsabilité, bien que la limite s'élève à 75 millions de dollars, nous savons tous que si une catastrophe de l'ordre de 100 ou de 200 millions de dollars survenait au Nouveau-Brunswick, c'est la province qui paierait. Elle ne laisserait pas ses citoyens dans le pétrin.
Comme vous le dites, cette assurance vise, dans le cas du Nouveau-Brunswick, à répartir les risques parmi d'autres exploitants, qui peuvent également dire, « Nous nous assurerons pour couvrir le reste ».
M. Labonté : C'est essentiellement l'idée, et il faut reconnaître qu'en plus des exploitants de centrales, il y a d'autres types d'installations qui doivent également accéder à ce marché de l'assurance.
Le sénateur Tannas : D'accord. Pardonnez-moi; je sais que je vous ai déjà posé cette question, mais je vous la pose de nouveau. Pourriez-vous nous dire, plus précisément dans le cas du Nouveau-Brunswick, si les intervenants ont été consultés? Appuyaient-ils le projet de loi? Pourriez-vous nous donner des précisions à cet égard?
M. McCauley : Nous avons mené un certain nombre de consultations sur ce projet de loi, auxquelles le gouvernement provincial et Énergie Nouveau-Brunswick ont toujours été invités. Ils appuient le projet de loi et les mesures qu'il renferme, et plus particulièrement celles en lien avec l'assurance.
Le sénateur Patterson : Des sanctions administratives pécuniaires — je pense qu'on les appelle des SAP — sont prévues dans les nouvelles dispositions de la loi en ce qui a trait au pétrole et au gaz. Pourriez-vous décrire les violations qui, d'après vous, seront assorties de SAP, et nous dire qui prendra la décision d'engager des poursuites? Enfin, un manuel des procédures sera-t-il élaboré et rendu public?
M. Labonté : Désolé, mais j'aimerais avoir une précision concernant votre dernière question. Des procédures?
Le sénateur Patterson : Un manuel sera-t-il élaboré, ou expliquera-t-on le processus qui sera adopté pour cette nouvelle approche?
M. Labonté : Pour prendre des décisions au sujet des SAP et les appliquer à un...
Le sénateur Patterson : Oui, comment procédera-t-on?
M. Labonté : Je vais adresser la question à mon collègue, qui pourra peut-être vous répondre.
M. Millar : Ce sera énoncé dans la réglementation. Des travaux sont en cours pour déterminer le type d'infractions qui seront assorties d'une sanction prévue dans la loi. Ce règlement établira des sanctions précises, des montants d'argent et les infractions. C'est le genre de manuel de procédures dont vous parlez, je pense.
Ce règlement fera l'objet d'un examen public complet et d'un processus de consultation par l'entremise de la Gazette du Canada. En ce moment, nous ne sommes pas vraiment en mesure de répondre à votre première question portant sur les infractions précises. Ce sera les trois organismes de réglementation des zones extracôtières qui en seront responsables, et c'est un mécanisme de réglementation utilisé assez fréquemment dans d'autres cadres réglementaires au Canada à l'heure actuelle.
Nous examinerons ces modèles très attentivement — si le projet de loi reçoit la sanction royale, bien entendu — au moment d'élaborer le règlement pour mettre en œuvre cette disposition du projet de loi.
Le sénateur Patterson : Je voulais poser une question au sujet des consultations avec les intervenants de l'industrie pétrolière et gazière dans la rédaction du projet de loi C-22. Comment ces consultations se sont-elles passées? Et quelles étaient leurs positions?
M. Labonté : C'est une question vaste. Nous avons tenu des consultations avec des intervenants de l'industrie pétrolière et gazière dans la région de l'Atlantique et dans l'Ouest canadien, qui envisagent des projets dans le Nord et d'autres régions du pays. Nous avons également consulté les provinces, les organismes de réglementation et les intervenants de la communauté environnementale.
De façon générale, les intervenants de l'industrie pétrolière et gazière extracôtière étaient satisfaits du projet de loi, mais ont des préoccupations concernant certains éléments et leur mise en œuvre. Les SAP en sont un exemple. Il y a également la période de transition pour savoir comment gérer l'évaluation de la responsabilité financière.
Je ne suis pas sûr s'ils étaient complètement satisfaits du montant du dépôt que nous avons fixé, à savoir les 100 millions de dollars que nous leur demandons de verser à l'organisme de réglementation des zones extracôtières pour chaque projet. Ils espèrent que certains éléments du projet de loi soient adoptés assez rapidement, notamment la désignation d'offices d'hydrocarbures extracôtiers en tant qu'organismes responsables.
Je pense qu'ils sont satisfaits du projet de loi et n'ont pas de problème avec certains éléments qu'il comporte, dont la responsabilité absolue, puisqu'ils estiment qu'ils sont responsables au départ et que les situations où ils ne sont pas responsables n'existent pas vraiment. Je pense que nous pouvons dire que leurs positions sur le projet de loi sont équilibrées. Je sais qu'ils viendront probablement témoigner devant vous et vous feront part eux-mêmes de leurs points de vue.
Le sénateur Patterson : Je comprends votre point de vue. Merci.
[Français]
Le vice-président : Si je peux me permettre une question technique qui nécessite une réponse simple, si possible. Tantôt, en réponse à une question au sujet du maximum d'un milliard, vous avez donné l'impression que la créance potentielle, dans le cas d'un accident sur plusieurs sites, se chiffrerait à un maximum d'un milliard de dollars. Je comprends qu'on ait besoin d'une assurance d'un milliard par opérateur, mais je ne crois pas que la créance maximum du point de vue nucléaire est limitée à un milliard. Est-ce exact? En d'autres mots, s'il y a deux ou trois accidents, je crois que la responsabilité absolue, c'est un milliard par projet et non par opérateur. Est-ce que je me trompe?
M. O'Dea : Tout d'abord, dans le cas des installations nucléaires, la responsabilité d'un milliard est détenue pour chaque installation. S'il y a des dommages à plusieurs installations, ce qui est très improbable, un milliard s'applique à chacune d'entre elles.
Le vice-président : Et pour le pétrole, en ce qui concerne les activités off-shore?
M. Labonté : C'est par incident.
Le vice-président : Pour ce qui est de l'augmentation des coûts d'assurance de six à huit fois, est-ce que l'hypothèse, dans ce cas, représente une assurance à 50 p. 100 du milliard ou à 100 p. 100?
M. O'Dea : Cela comprend 100 p. 100.
Le vice-président : Si la province assure à 100 p. 100 son risque, l'augmentation est six à huit fois la prime existante. Est-ce exact?
M. O'Dea : Oui, c'est bien cela.
Le vice-président : Dans la loi, on exclut les réclamations potentielles des pêcheurs près d'un forage, ce qui pourrait avoir des répercussions sur la pêche commerciale future. Pourquoi exclure ce dommage qui est très réel pour ces pêcheurs?
M. Labonté : C'est parce que la Loi sur le ministère des Pêches et des Océans protège les pêcheurs commerciaux pour leurs activités avec une responsabilité illimitée. Donc, la loi protège les pêcheurs pour ce type de couverture.
Le vice-président : Je ne comprends pas. Les pêcheurs n'ont pas le droit de réclamer leurs dommages, malgré le fait qu'ils ont une responsabilité illimitée. Ils n'ont pas le droit de réclamer les manques à venir?
M. Labonté : Oui, les pêcheurs ont la possibilité de réclamer les dommages futurs selon une responsabilité illimitée. Il n'y a pas de limite.
Le vice-président : On prévoit apporter des modifications à la dévolution des pouvoirs dans les Territoires du Nord- Ouest. Qu'en est-il au juste? Pouvez-vous m'expliquer brièvement de quoi il s'agit?
M. Chénier : Le transfert de certaines responsabilités des Territoires du Nord-Ouest est en vigueur depuis le 1er avril 2014. Certaines dispositions du point de vue législatif étaient nécessaires pour mettre en œuvre ce transfert. Ce sont ces dispositions qui ont été incluses dans la loi.
Le vice-président : Pourquoi? Quelle en est la pertinence?
M. Chénier : La loi s'applique dans les régions de compétence fédérale, donc, avant la dévolution, les Territoires du Nord-Ouest relevaient de la compétence fédérale et des deux lois que l'on modifie. Ainsi, il s'agissait d'une occasion pour nous de traiter de ces questions techniques qui nécessitaient des modifications.
Le vice-président : Il y a une toute dernière question de la part de la sénatrice Ringuette.
La sénatrice Ringuette : Il faut prendre les choses en considération...
[Traduction]
Si ma mémoire est bonne, nous avons 27 réacteurs nucléaires au Canada et nous passons d'une responsabilité financière de 100 000 $ à 1 million de dollars par réacteur, et peut-être 10 millions de dollars. La responsabilité passera donc de 27 millions à 153 millions de dollars, et 98 p. 100 de ces entités, de ces exploitants, sont des sociétés d'État. Il y en a une qui a été transférée du gouvernement fédéral à SNC-Lavalin, et il y aura probablement un nouvel exploitant pour Chalk River, et même si ces coûts seront assumés, il reste que c'est une société d'État.
Toutes ces mesures visent à créer un marché de l'assurance qui coûtera aux Canadiens 153 millions de dollars de plus par année pour une entité qui appartient à des intérêts privés dans l'industrie nucléaire. C'est le marché que vous êtes en train de créer.
C'est à mon avis inacceptable du point de vue des contribuables canadiens.
[Français]
Le vice-président : Alors, c'était votre petite question?
[Traduction]
La sénatrice Ringuette : Et il n'y a pas d'élément déclencheur pour déterminer ce qui est important ou non. Je regrette, mais c'est bien beau de discuter de la question en termes abstraits, mais la mesure législative va plus loin.
Le vice-président : Je pense que la petite question qu'on a posée, c'est si les coûts pour les contribuables sont démesurés, n'est-ce pas?
M. Labonté : Je ne pense pas qu'ils le soient, mais la sénatrice a exposé son point de vue. Je dirais...
Le vice-président : Vous avez 20 secondes pour la faire changer d'idée.
M. Labonté : En 20 secondes, je parlerais des résidants des provinces qui bénéficieront de ces installations, partageront les risques et les coûts par l'entremise du régime d'assurance, par rapport à l'ensemble des contribuables canadiens. Il faut déterminer qui partagent les risques et les avantages. C'est une question difficile.
Le vice-président : C'est une bonne réponse.
La réunion est terminée. Merci beaucoup.
(La séance est levée.)