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Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Banques et du commerce

Fascicule n° 9 - Témoignages du 3 novembre 2016

OTTAWA, le jeudi 3 novembre 2016

Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce se réunit aujourd'hui, à 10 h 31, pour étudier le fonctionnement et les pratiques de la Commission du droit d'auteur du Canada et formuler des recommandations.

Le sénateur David Tkachuk (président) occupe le fauteuil.

[Traduction]

Le président : Bonjour et bienvenue à la réunion du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. Je m'appelle David Tkachuk et je suis le président du comité.

En guise de contexte, l'article 92 de la Loi sur le droit d'auteur exige qu'un comité du Sénat, de la Chambre des communes ou des deux Chambres du Parlement réalise un examen législatif de la Loi aux cinq ans. En 2017, le gouvernement fédéral examinera la Loi fédérale sur le droit d'auteur. Le comité a cru bon de tenir deux ou trois audiences dès maintenant, en prévision de cet examen, sur le fonctionnement et les pratiques de la Commission du droit d'auteur du Canada. Nous en sommes à notre deuxième réunion. Nous prévoyons produire un rapport au Sénat contenant des recommandations à l'intention du gouvernement d'ici la fin du mois.

Durant le premier segment de notre réunion, je suis heureux de souhaiter à nouveau la bienvenue à Claude Majeau, vice-président et premier dirigeant, et Gilles McDougall, secrétaire général, de la Commission du droit d'auteur du Canada.

Je vous remercie de votre intérêt et de votre présence aujourd'hui. Veuillez nous présenter votre déclaration préliminaire, puis nous passerons aux questions et réponses.

[Français]

Claude Majeau, vice-président et premier dirigeant, Commission du droit d'auteur du Canada : Monsieur le président, madame la sénatrice, messieurs les sénateurs, je vous remercie de l'occasion qui m'est offerte de comparaître devant vous. Je suis accompagné de M. Gilles McDougall, secrétaire général de la commission. Le président de la commission, l'honorable juge Robert Blair, ne peut être avec nous aujourd'hui, puisqu'il est juge-président cette semaine à la Cour d'appel de l'Ontario.

C'est avec plaisir que je participe à cette discussion sur le fonctionnement et les pratiques de la commission. La commission fait partie intégrante d'un système plus large prévu par la loi. Ce système soutient la gestion collective du droit d'auteur et prévoit une certaine régulation de cette activité par la commission. Depuis la création de la Commission du droit d'auteur en 1989 en tant que successeur à la Commission d'appel du droit d'auteur, son mandat et sa charge de travail se sont accrus de façon significative à la suite de réformes majeures de la loi en 1997 et 2012.

Des arrêts de la Cour d'appel fédérale et de la Cour suprême du Canada ont également contribué à l'augmentation du nombre de questions juridiques, économiques et procédurales que la commission doit traiter et prendre en compte. Sept des huit décisions de la Cour suprême, résultant de demandes de révision judiciaire des décisions de la commission, ont une influence substantielle sur les activités courantes et futures de la commission. Ces arrêts ont aussi compliqué sensiblement le rôle de la commission lors des processus d'homologation des tarifs.

Une étude de Jeremy de Beer, datant de 2015, montre que la commission a homologué 852 unités tarifaires au cours de la période de 15 ans de 1998 à 2013. L'étude établit par ailleurs qu'en moyenne, la commission est saisie de plus de 70 unités tarifaires par an. L'expansion du volume et de la complexité des dossiers dont la commission est saisie ne peuvent être ignorées ou sous-estimées. Le professeur de Beer a formulé à cet égard les commentaires suivants, que nous avons traduits :

Les pouvoirs et procédures de la Commission ont été au centre de certaines des plus importantes questions de droit d'auteur du 21^e siècle : la musique en flux continu, le partage de fichiers de poste-à-poste, la responsabilité des fournisseurs de service Internet, les redevances sur les iPod et autres appareils, l'utilisation d'outils pédagogiques, et beaucoup plus.

Ce qui a conduit à la création de la commission était le besoin avéré d'un organisme chargé d'évaluer des revendications contraires, d'obtenir de la preuve fiable et de dégager un équilibre objectif entre des intérêts concurrents pour l'établissement de redevances de droit d'auteur.

En visant cet équilibre, la commission a l'obligation imposée par le droit commun d'agir judiciairement, ce qui veut dire d'agir à la manière d'une cour de justice, de façon rigoureuse, rationnelle et désintéressée. L'obligation d'agir judiciairement comporte implicitement celle de se former une opinion en toute liberté et suivant les seules contraintes imposées par la preuve et les règles de droit, en l'absence de pression, d'influence ou de sollicitation.

[Traduction]

La Commission du droit d'auteur du Canada est un tribunal quasi judiciaire, indépendant, créé par la Loi sur le droit d'auteur, chargé d'établir les redevances relatives à l'utilisation d'œuvres et autres objets protégés par le droit d'auteur lorsque l'administration de ces droits a été confiée à une société de gestion collective. Les sociétés de gestion collective sont des entités qui regroupent les droits d'auteurs afin d'en rendre l'administration plus efficace. Il y avait cinq sociétés de gestion collective dans les années 1980 alors qu'il y en a plus de 35 aujourd'hui. La valeur directe des redevances homologuées par la commission est estimée à plus de 400 millions de dollars par an.

Puisque la commission agit comme un régulateur économique, ses décisions doivent être fondées sur de solides principes juridiques et économiques et traduire une parfaite compréhension de l'évolution constante des modèles d'affaires et des technologies comme la diffusion de la musique en flux continu, tout en étant justes et équitables, tant à l'égard des ayants droit que des utilisateurs.

La commission a certaines des caractéristiques d'un tribunal de première instance pour tout ce qui concerne les questions dont elle est saisie. En particulier, la commission doit traiter des questions de fait et de preuve émanant de témoignages et rapports d'experts. La commission est souvent la première à interpréter de nouvelles dispositions législatives ou à appliquer des principes de droit établis par la Cour suprême du Canada. L'exposé des motifs des décisions de la commission doit être fiable, compréhensible et pertinent, puisant fortement dans les ressources de la commission et dans le talent et l'expertise de ses commissaires et de son personnel.

Dans une étude de 2016, Paul Daly écrit — je traduis librement — que :

[...] les délais auprès de la Commission du droit d'auteur pourraient être causés, à tout le moins en partie, par une culture ancrée qui tend à étirer le processus décisionnel et il faudrait que la commission soit équipée des outils nécessaires pour se défaire de cette culture implantée.

Il ajoute — je traduis ici aussi librement — que :

Ces délais sont potentiellement inévitables dans un environnement de droit d'auteur de plus en plus complexe dans lequel se trouve une Commission du droit d'auteur aux ressources limitées.

Somme toute, après avoir considéré tous les commentaires, études et soumissions produites à ce jour par les parties prenantes, nous ne voyons aucun véritable consensus prendre forme en ce qui concerne les solutions à adopter. Chaque partie prenante a ses propres opinions, ce qui rend les solutions multiples et incohérentes. Par exemple, il a été suggéré que la commission devrait devenir quelque chose d'analogue à un bureau de développement des affaires. Il est difficile de comprendre ce que l'on entend par là.

À tout événement, il serait inopportun que l'on tente par le biais de tout examen des procédures de la commission de contourner les recours appropriés devant les cours de justice pour contester le bien-fondé des décisions de la commission.

La commission ne peut échapper à certaines contraintes établies par le cadre juridique à l'intérieur duquel la commission poursuit son mandat. D'abord, la commission ne peut faire fi des règles de l'équité procédurale, comme obtenir les observations de toutes les parties sur des questions spécifiques qui prennent naissance en cours de dossier. Ces balises procédurales peuvent ralentir significativement le processus, pourtant elles ne peuvent être court-circuitées.

Ensuite, en dépit de la souplesse accordée à la procédure de droit administratif, la commission est liée par le fait que les tarifs qu'elle homologue sont de portée générale, contrairement aux décisions de justice qui ne concernent que les parties en cause. Les décisions de la commission doivent être prises dans l'intérêt public, c'est-à-dire tenir compte des intérêts au-delà des parties.

Enfin, malgré le fait que la commission soit maîtresse de sa propre procédure — tel que reconnu par la Cour suprême du Canada — les règles de procédure ne peuvent en aucun cas modifier les obligations imposées par la loi ou en faire fi. Par exemple, même si les parties s'entendent sur un projet de tarif, il incombe à la commission de vérifier que le tarif est dans l'intérêt de parties qui n'ont pas participé aux négociations privées. Cela exerce une pression sur les ressources de la commission, laquelle pression a augmenté exponentiellement au fur et à mesure que de nouvelles propositions de tarifs ainsi qu'une complexité technologique, économique et juridique accrue s'ajoutent à la charge de travail. L'augmentation de la charge de travail n'a cependant pas été accompagnée d'une hausse des ressources de la commission.

La commission est la première à reconnaître que la situation actuelle en ce qui a trait à ses processus doit être améliorée. En ce sens, la commission a déjà mis en place certaines mesures, dont la consolidation de plusieurs procédures en une audience unique. Toutefois, des pistes de solution additionnelles doivent être explorées. Nous croyons que la commission devrait faire partie de l'examen quinquennal de la loi qui aura lieu l'an prochain. Notre contribution à cet examen pourrait s'articuler autour de deux thèmes : en premier lieu, il est nécessaire d'améliorer l'exécution effective de notre mandat. À cet égard, nous allons travailler en étroite collaboration avec des représentants du ministère de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique.

En second lieu, nous devons traiter l'afflux de dossiers à la source, c'est-à-dire en analysant les structures des régimes de gestion collective prévus dans la loi. Nous allons étudier notamment leur fonctionnement, les façons dont elles peuvent être rationalisées afin qu'il y ait moins de propositions de tarifs ou plus de propositions consolidées et le statut des ententes déposées à la commission. À cet égard, nous ne limiterons pas notre contribution aux seules questions de procédure. Nous nous pencherons également sur certaines questions fondamentales qui n'ont pas nécessairement été posées par d'autres.

Dans ce contexte, la commission pourra offrir une perspective impartiale et des solutions susceptibles d'améliorer les régimes prévus dans la loi. Nous pensons pouvoir nous appuyer sur une expertise institutionnelle et sur notre compréhension des tenants et aboutissants des industries culturelles. Voilà qui termine ma présentation. Je suis à votre disposition pour répondre à vos questions.

Le président : Avez-vous quelque chose à ajouter, monsieur McDougall?

Gilles McDougall, secrétaire général, Commission du droit d'auteur du Canada : Non.

Le président : Avant de commencer, vous pourriez peut-être m'aider quant à savoir quels membres... nous avons entendu parler de temps plein et de temps partiel. Je ne sais pas exactement ce que fait un secrétaire général, mais vous êtes un employé à temps plein?

M. McDougall : Oui, je suis un employé.

Le président : Évidemment, monsieur Majeau, vous êtes le premier dirigeant. Dans ce cas-là, est-ce que tous les membres de la commission travaillent à temps partiel?

M. Majeau : Non. Je suis aussi un membre.

Le président : Et vous êtes un membre, d'accord.

M. Majeau : La loi précise que la commission est composée d'un maximum de cinq membres : un président, qui devrait être un juge actif ou à la retraite, un vice-président, qui est aussi le premier dirigeant de la commission — c'est moi — et jusqu'à trois membres. Par conséquent, actuellement, le président travaille à temps partiel. C'est le juge Blair. Je suis le membre à temps plein, et il y a un troisième membre, M. Landry, qui est aussi membre à temps partiel. Par conséquent, actuellement, il y a trois membres.

Le président : Donc, il y en a deux qui travaillent à temps partiel, et un, à temps plein.

M. Majeau : Exactement.

Le président : Possèdent-ils une expertise en matière de droit d'auteur?

M. Majeau : Pour ce qui est du président, il a une expertise sur la tenue des audiences et une expertise en droit administratif et en droit commercial. Le domaine du droit d'auteur est du nouveau pour lui.

Le président : Qu'en est-il des deux autres membres de la commission?

M. Majeau : Je vais vous parler de M. Landry. M. Landry a œuvré dans le domaine de la propriété intellectuelle toute sa carrière, chez Ogilvy Renault à Montréal. Quant à moi, je suis avocat, et j'ai travaillé auprès du secteur culturel toute ma carrière en fait. Avant d'être premier dirigeant ou vice-président, j'ai été secrétaire général de la commission. J'occupais donc le poste qu'occupe actuellement M. McDougall.

Le président : Combien d'employés y a-t-il?

M. Majeau : Nous comptons 18 employés, mais il y a une chose que vous devez savoir, ici. Au titre de la Loi sur la gestion des finances publiques, la commission est comme un ministère, et je suis l'administrateur en chef de ce ministère. Par conséquent, nous n'avons aucun soutien des autres ministères, contrairement, soit dit en passant — aux autres tribunaux du monde entier, qui bénéficient du soutien, aux États-Unis, de la Bibliothèque du Congrès, au Royaume-Uni, du Intellectual Property Office, et en Australie, de la Cour fédérale. Par conséquent, la commission fonctionne comme n'importe quel autre ministère. Des 18 employés, deux sont des économistes, ce à quoi s'ajoutent, actuellement, quatre avocats. Les autres sont du personnel de soutien, des finances, de l'administration et ainsi de suite, les greffiers de la commission.

M. McDougall : Des employés de ressources humaines.

Le président : Donc, vous ne pouvez pas vous tourner vers le ministère de la Justice et lui dire : « Eh! Nous sommes dépassés. Avez-vous des avocats spécialisés en droit d'auteur pouvant nous aider pendant six mois? »

M. Majeau : C'est le dernier endroit où nous irions parce que nous sommes une organisation indépendante. Le ministère de la Justice nous dirait : « Non, nous ne nous mêlons pas de vos affaires. » Tous les avocats dans les ministères sont en quelque sorte détachés temporairement par le ministère de la Justice. Ce n'est pas notre cas. Nos avocats sont bel et bien les nôtres. Ils relèvent de nous, pas du ministère de la Justice.

Le président : Une dernière question avant que je ne cède la parole à mes collègues : impartissez-vous beaucoup de travail? Impartissez-vous du travail à des cabinets d'avocats afin qu'ils vous aident à rendre vos décisions?

M. Majeau : Lorsque nous avons imparti certaines tâches, il s'agissait principalement d'enjeux administratifs, liés à l'accès à l'information, de nature budgétaire ou liés à l'administration. En plus de 20 ans, nous avons aussi obtenu de l'aide auprès d'économistes, à une époque, afin de nous aider à résumer les éléments de preuve, mais en ce qui concerne une assistance judiciaire, nous avons très peu souvent passé des marchés pour recevoir des avis juridiques. Il s'agissait de petits contrats.

[Français]

Le sénateur Massicotte : C'est un sujet très important, pas seulement pour les auteurs et créateurs, mais aussi pour l'économie canadienne. C'est une question d'équité, et la commission a un rôle très important à jouer à titre d'arbitre et pour définir les règles du jeu à l'aide d'un esprit critique, pour la culture et pour notre pays. Nous avons entendu des témoignages hier dont vous êtes certainement au courant. La plainte principale, la lacune ou le défi principal, c'est la question de la durée des délais, à part quelques autres commentaires. Personne ne remet en question la qualité des jugements rendus, les tarifs ou la structure; c'est effectivement une question de travail et de délais.

Les délais, vous-même en avez parlé, ne sont pas acceptables, parce qu'ils entraînent de l'incertitude et des pertes l'argent. Nous sommes certains que vous êtes des gens très habiles et bien organisés. Cependant, je me demande, connaissant vos intentions méritoires et votre compétence, qui est inégalée, pourquoi la commission a permis tous ces retards? Certes, il y a une charge de travail énorme; cependant, vous proposez, dans le cadre de l'examen quinquennal, de chercher des solutions. Pourquoi avoir attendu à ce point-ci pour trouver des solutions vous-même? Vous dites que les contributions et les commentaires ne fusionnent pas et que les gens sont en désaccord, ce que je comprends. Mais vous, comme chef, comme responsable, c'est à vous de déterminer que, même s'il n'y a pas consensus, néanmoins, vous prendrez telle décision pour arriver à des solutions concrètes au problème des retards.

M. Majeau : Je vais vous expliquer deux choses, sénateur. Les gens mêlent deux phases du processus. Il y a la phase A, qui a lieu avant et pendant l'audience, et la phase B, une fois que l'affaire a été entendue. En général, bien des gens ont fait des propositions, mais toutes les propositions ont trait à la phase A. Il y en a qui suggèrent d'élaborer des règlements, d'autres s'y opposent, d'autres veulent changer la directive sur la procédure. Il y a eu des études qui ont été faites — vous allez en entendre parler aujourd'hui —, par le professeur Daly et le professeur de Beer; il y a du travail qui a été fait à l'interne par les deux ministères, Patrimoine canadien et Innovation, Sciences et Développement économique Canada. Nous-mêmes, nous avons fait du travail. Or, tout cela concerne la phase A, une fois que le dossier est arrivé à l'étape de l'audience. Le problème dont vous avez entendu parler est surtout relié au temps que ça prend une fois qu'on a entendu l'affaire, et non pas avant.

Oui, il peut y avoir des problèmes avant d'entreprendre une affaire, mais dans ces cas, souvent, les parties ne sont pas prêtes. Nous sommes toujours prêts. Il n'est jamais arrivé que la commission dise ne pas être prête à entendre une affaire, car nous sommes toujours prêts. Mais souvent, les parties disent qu'elles ont déposé trop de tarifs et que, cette année-là, elles n'ont pas les ressources pour aborder telle ou telle audience, donc elles choisissent de procéder avec un dossier en particulier. Ce sont parfois des choix stratégiques. Dans la phase A, elles déposent un tarif et, ensuite, elles négocient. La phase B, c'est l'étape qui suit, une fois que la commission a entendu l'affaire. M. McDougall pourra peut-être vous parler de toutes les étapes qui sont prévues une fois qu'on a entendu l'affaire.

Souvent, les gens font des statistiques et disent que l'affaire a été entendue et que l'audience s'est terminée tel jour. Cependant, nous allons vous expliquer ce qui se passe par la suite, et je reviendrai pour vous expliquer autre chose.

Il est dommage que nous soyons obligés d'établir des priorités. Pendant que nous examinons un dossier, il en arrive un deuxième, un troisième et encore un autre. Il s'agit de gros dossiers qui font suite à des audiences. Ces dossiers sont extrêmement complexes, et cela, personne ne va le contester. Avec le peu de ressources dont nous disposons, nous devons établir des priorités. Donc, en principe, c'est le premier dossier que nous avons entendu qui recevra la première décision en ce qui a trait au tarif.

Le sénateur Massicotte : Je n'irai pas trop dans les détails, puisque vous admettez vous-même que les retards sont inacceptables. Je suis convaincu qu'il y a beaucoup de travail, mais qu'il se fasse en un mois, trois mois ou six mois, il reste que c'est toujours le même travail. Je ne comprends pas pourquoi on ne pourrait pas simplement aller plus vite.

M. McDougall : Dans le cas présent, j'entends beaucoup parler de la décision au sujet des services de musique en ligne qui met beaucoup de temps à être rendue.

Il s'est formé ce que j'appellerais un amas de décisions à rendre. La commission a dû rendre plusieurs décisions qui imposaient de nouvelles méthodologies d'évaluation des tarifs et l'évaluation de nouvelles exceptions statutaires ou de nouveaux éléments dans la loi. Au total, la commission a dû travailler sur cinq décisions importantes pour lesquelles elle a dû établir des priorités. Comme M. Majeau l'a mentionné, les priorités sont établies selon l'ordre dans lequel les différentes audiences se sont tenues.

Pendant qu'on travaille sur la décision liée à la radio commerciale, la décision sur les services de musique en ligne est en attente. Il faut plusieurs mois pour faire l'analyse de la décision, consulter les parties et s'assurer que les étapes du processus sont respectées. Il faut plusieurs mois pour gérer tout ça. C'est ce qui explique que les retards s'accumulent et que beaucoup de dossiers sont en attente.

Le sénateur Massicotte : Il y a des pays qui fonctionnent plus rapidement. Dans votre présentation, est-ce que vous faites référence au fait que c'est peut-être une question de culture?

D'un côté stratégique, c'est peut-être dans l'intérêt des parties de chercher la décision de la commission, de ne pas nécessairement tout régler de gré à gré. Je comprends que la loi nécessite souvent votre approbation. Est-ce qu'il serait possible de faire en sorte de moins dépendre de la commission pour arriver à des conclusions? Aussi, pourquoi est-il nécessaire que vous approuviez des éléments sur lesquels les parties sont déjà d'accord?

M. Majeau : Ici, on entre dans des questions un peu plus techniques. Il n'en demeure pas moins que la portée de la communication de la musique et de l'exécution publique de la musique sont des régimes obligatoires. Les parties s'entendent, mais elles n'ont pas le choix de déposer leur entente, surtout que, souvent, ces ententes cherchent à viser un tarif de catégorie. Il peut y avoir des ententes avec une association, mais pour nous, le tarif est d'application générale et ne se limite pas seulement aux parties qui ont signé une entente. Nous devons nous assurer que ce soit cohérent avec nos autres décisions et que ce soit d'intérêt public, parce que tout le monde va devoir payer selon le tarif établi par une entente.

Dans ce régime particulier, avec le dépôt d'ententes et l'analyse du dossier, on doit arriver à une homologation des tarifs, c'est obligatoire. Encore une fois, sans vouloir entrer dans des questions trop techniques, je dirais que d'autres régimes sont optionnels, c'est-à-dire que les parties peuvent soit s'entendre, soit déposer un tarif devant la commission. Même si les parties s'entendent après avoir déposé un tarif, les ententes ont préséance sur nos décisions. Ce sont les mêmes, souvent, qui prennent l'entente en question et qui la déposent. Sans être obligés de le faire, ils la déposent devant la commission et disent que l'entente leur paraît représentative et qu'ils aimeraient qu'elle s'applique à l'ensemble de la population.

Le sénateur Massicotte : Est-ce qu'il y aurait moyen de minimiser le rôle de la commission?

M. Majeau : C'est une question qu'on aimerait aborder. Si vous nous demandez pourquoi on ne l'a pas fait avant, c'est parce qu'il est question de possibles modifications à la loi.

On peut chercher à savoir pourquoi l'exécution publique de la musique est un régime obligatoire pour certains, alors que pour tous les autres régimes, c'est facultatif. On peut aussi chercher à savoir pourquoi, dans tel régime, les ententes n'ont pas préséance, alors que dans un autre, elles ont préséance.

À mon avis, tout cela doit être harmonisé, et je le dis sans avoir fait d'analyse approfondie. En le disant, je m'avance un peu, mais peut-être qu'il y a des raisons qui justifieraient la conservation des deux régimes existants, ou peut-être pas non plus. Il y a des incongruités entre les différents régimes, notamment les régimes où l'ancien tarif homologué par la commission continue de s'appliquer tant qu'il n'y a pas de nouveau tarif. Pour d'autres tarifs, il y une obligation de demander à la commission que l'ancien tarif soit en vigueur sur une base provisoire. Il y a des régimes où on prévoit un versement unique. Dans le régime de la copie privée, la commission doit désigner une société de perception et non pas une société de gestion. Dans le régime de la retransmission, la commission doit faire une répartition des redevances entre les différentes sociétés de gestion.

Nous sommes bombardés de propositions de tarifs, et je pense qu'il y a beaucoup de travail à faire. Il faudrait faire en sorte qu'il y ait des dépôts de tarifs consolidés. Par exemple, dans le cas des tarifs liés à Internet, est-ce qu'on veut aller aussi loin? Ce n'est pas de notre ressort, c'est la responsabilité des ministères.

[Traduction]

Le sénateur Tannas : Merci, messieurs, d'être là. Je vous remercie aussi de votre service au pays. J'ai aimé entendre les témoins d'hier parler de tout le respect qu'ils ont pour votre organisation et le travail que vous faites. En fait, je crois que nous avons obtenu un consensus sur les enjeux dans le cadre des deux groupes de témoins; il y a environ huit témoins qui ont comparu hier, relativement à trois domaines. Le premier concernait les ressources de la commission. Un certain nombre d'entre eux estimaient vraiment qu'il fallait, dans un premier temps, fournir plus de ressources à votre organisation.

Ensuite, il était question de possiblement réaliser certaines activités de gestion de cas d'entrée de jeu, une dernière tentative de médiation, la menace d'une audience étant imminente. Cet effort de médiation réunirait les gens devant participer, justement, à l'audience, et pourrait, au bout du compte, mener à la formulation de recommandations et de jugements. C'est une pratique que nous avons constatée dans le cadre d'autres procédures judiciaires, des situations où une personne dit : « Écoutez, si j'étais juge, voici la décision que je prendrais », pour essayer d'encadrer les gens. Si une personne est dans le tort, elle se rendra peut-être compte qu'elle s'engage dans un processus dont elle n'avait pas bien envisagé le résultat.

Ce genre de gestion de cas au début du processus est une idée qui a été soulevée par deux ou trois personnes. Puis, lorsque nous en avons parlé à d'autres personnes, elles ont hoché de la tête et dit : « Oui, ce serait une bonne idée. »

Le dernier aspect, messieurs, concernait les délais. Tout le monde s'entendait pour dire qu'il faudra trancher sur la question des délais. Si votre organisation devait rendre ces décisions en une année, de combien d'argent auriez-vous besoin pour y arriver, vu votre charge de travail actuelle? Faudrait-il doubler, tripler, quadrupler ou quintupler vos sources ou est-ce absolument impossible, même avec tout l'argent du monde?

M. Majeau : Cette question est valide. Premièrement, pour ce qui est du budget, le ministère nous a demandé de produire un plan d'activités, si je peux m'exprimer ainsi. En d'autres mots, on nous demande de combien d'argent on a besoin et ce qu'on fera avec. On aura ainsi une bonne idée de la façon dont nous utiliserons les fonds.

Nous participons à un dialogue franc et ouvert actuellement avec le ministère. Je voulais le souligner parce que c'est une nouveauté intéressante et importante.

Deuxièmement, le problème qui se pose, c'est quelle sera la sanction si nous ne respectons pas le délai d'un an? Comment ferons-nous?

Le sénateur Massicotte : Vous êtes jeté en prison.

M. Majeau : Oui, des travaux communautaires, peut-être.

Je veux terminer de répondre à la question du sénateur Massicotte. Disons que l'audience se termine aujourd'hui. M. McDougall a commencé à parler brièvement des étapes suivantes : nous nous tournons à nouveau vers les parties. Très souvent, ce sont elles qui disent : « Nous ne pouvons pas vous répondre, parce que notre expert n'est pas disponible, il est parti enseigner ou encore il est en détachement ou je ne sais quoi d'autre, alors nous allons communiquer avec vous dans trois mois ». Puis, nous analysons ces réponses.

Aussi, pourquoi faut-il retourner voir les parties? Parce que la Cour d'appel fédérale nous a demandé à maintes reprises de nous assurer que nous avons tous les éléments de preuve nécessaires pour rendre des décisions solides et minutieuses. Si nous ne possédons pas une telle preuve solide, alors nous devons retourner voir les parties.

Si on ne comprend pas ce qu'elles ont découvert ou s'il manque un élément de preuve, il faut retourner voir les parties pour préparer de bons motifs. Sinon, on vous dira que c'est une mauvaise décision et qu'il aurait fallu demander aux parties pour obtenir une information complète.

Ce n'est pas comme devant un tribunal ordinaire, où un juge est confronté à la position A et à la position B et où, durant l'audience, il se penchera sur le rapport d'expert, mais n'y retournera plus par la suite. Il décidera : A, B ou C.

Nous ne fonctionnons pas de cette façon, et ce n'est pas ainsi qu'on nous a demandé de fonctionner.

Par conséquent, nous retournons voir les parties. Puis, nous devons aussi faire une distinction entre les motifs qui soutiennent le tarif. Les tarifs sont un instrument réglementaire complexe. Les parties aiment que la commission revienne les voir au sujet des tarifs. Par exemple, dans un dossier concernant les services de musique en ligne, nous avons dû retourner voir les parties pour poser plusieurs questions. Le tarif en tant que tel — il s'agissait de tarifs multiples, soit dit en passant — faisait intervenir trois sociétés de gestion collective.

Les sociétés de gestion collective n'utilisaient pas la même terminologie. Elles ne proposaient pas une méthode similaire pour calculer les taux tarifaires. Nous devons harmoniser la terminologie tarifaire parce qu'elle est complexe. C'est difficile d'harmoniser les taux des diverses sociétés de gestion collective lorsqu'elles utilisent de telles méthodes différentes.

Mais, une fois le travail fait, nous devons aussi retourner voir l'autre — à sa demande, soit dit en passant — pour nous assurer que le tarif en tant que tel est réalisable et logique parce qu'il y a des exigences redditionnelles. Il est arrivé dans le passé que nous disions : « Non, ne le faites pas. » Nous avons un dialogue constant sur les tarifs.

Il y a donc deux choses ici : il y a les motifs et les éléments de preuve nécessaires pour soutenir les motifs — appelez cela les décisions, si vous préférez — et les tarifs, qui sont une tout autre chose. Ensemble, les deux... que fait-on si nous avons un délai d'un an et que nous devons retourner voir les parties parce que nous ne comprenons pas un élément de preuve? Le temps file. Faut-il, à un moment, arrêter le chrono et dire : « C'est assez. Nous avons un délai et nous allons rendre une décision »? La partie visée sera la première à demander une révision judiciaire.

M. McDougall : Et ce qui se produira probablement devant la Cour d'appel fédérale, c'est que le dossier nous sera renvoyé pour que nous prenions une nouvelle décision. C'est un peu une situation sans issue.

Le sénateur Tannas : Ça semble être un joyeux cercle vicieux.

S'il y avait un délai, à moins d'un accord mutuel des parties en vue de le proroger, ce qui a aussi été souligné comme une amélioration possible, j'ai bien l'impression... je suis heureux que vous soyez ici, et c'est la raison pour laquelle vous êtes ici. Nous ne comprenions pas pourquoi vous ne pouviez tout simplement tenir une audience et dire : « D'accord, l'audience est terminée. Vous étiez censé venir avec tous les renseignements dont nous avions besoin pour rendre une décision, et nous allons rendre une décision en fonction de ce qui s'est produit durant l'audience », ce qui se produit habituellement dans tous les travaux des tribunaux auxquels j'ai pris part. Je n'ai pas l'occasion d'envoyer plus de renseignements par la poste, et le juge n'a pas l'occasion de me poser plus de questions qui lui viennent à l'esprit.

C'est un enjeu structurel. Quels autres pays ont adopté ce genre de structure? Les États-Unis ont-ils adopté cette structure? Je sais qu'on n'a pas toujours à regarder ce que font les Américains, mais c'est le meilleur marché libre pour exactement ce dont nous parlons ici, soit la musique, les livres et le reste. Appliquent-ils vraiment ce processus tordu?

M. Majeau : Franchement, je ne sais pas. Je ne sais pas s'ils utilisent un processus similaire. Je connais leur processus de façon générale, mais je ne peux pas entrer dans le détail. Je ne pourrais pas vous dire s'ils retournent voir les parties lorsqu'il manque quelque chose.

Le sénateur Tannas : Pourriez-vous le découvrir?

M. Majeau : Je peux assurément me pencher sur cette question.

Le sénateur Tannas : Parce que si c'est un problème structurel que vous avez et que d'autres pays l'ont aussi, y compris le pays sur lequel nous devrions peut-être prendre exemple, si c'est le problème, alors cela nous aidera à formuler certaines recommandations et peut-être à mettre en lumière une solution. Nous serions très reconnaissants si vous pouviez le faire.

M. Majeau : Oui, je m'engage à fournir au comité le plus rapidement possible l'information sur la façon dont fonctionnent les Américains. J'avoue que ce serait utile, alors je vous remercie de la suggestion.

Le président : J'aimerais revenir sur une question que j'ai posée au début au sujet des employés à temps partiel et temps plein. Vous avez dit que le président supervisait... qu'il participait à un procès ou quelque chose du genre. Je ne suis pas sûr. Le président est-il un juge à temps plein? Et, déjà, qui est le président?

M. Majeau : C'est le juge Robert A. Blair. Il siège à la Cour d'appel de l'Ontario. Cette semaine, il siège dans des affaires, alors c'est un juge à temps plein. Il siège et préside tous les dossiers devant la cour cette semaine, à Toronto, mais il travaille à temps partiel.

Le président : C'est un juge à temps partiel?

M. Majeau : Non, c'est un juge à temps plein et il travaille à temps partiel comme président de la commission.

Le président : Il touche un salaire complet de juge.

M. Majeau : Oui.

Le président : Est-ce qu'il travaille bénévolement pour la Commission du droit d'auteur ou est-ce qu'il reçoit une rémunération supplémentaire?

M. Majeau : Non, il ne reçoit pas une rémunération supplémentaire.

Le président : Donc, cette tâche fait partie de son travail?

M. Majeau : C'est ce qu'il appelle du service au public.

Le président : C'est bien. Mais est-ce problématique? Là où je veux en venir, c'est que, s'il n'est pas là et qu'il y a des choses à faire, n'y a-t-il pas une accumulation?

M. Majeau : Non. En vérité, il vient aussi souvent qu'on a besoin de lui. Nous avons des séances de travail, et le groupe lui-même est saisi d'une affaire, alors les dossiers sont pris en délibéré. Et il y a aussi des réunions avec le personnel professionnel, les avocats et les économistes.

Il est donc entièrement dévoué et participe aux travaux de la commission dès qu'on a besoin de lui. Ce n'est pas un problème.

Le président : En un mois, il consacre combien de temps? Deux ou trois jours?

M. Majeau : C'est variable. Si nous siégeons, il sera là.

Le président : En moyenne?

M. Majeau : C'est difficile à dire. Je vais devoir lui demander. Avant de siéger, il lit toute la preuve. Avant le traitement d'un dossier, il lit toutes les analyses de la preuve.

Je devrais lui demander combien d'heures il consacre à la commission chaque mois, mais ce n'est pas un problème du tout. Il fait ce qu'il faut.

C'est la même chose avec les membres à temps partiel. Il n'y a pas de limite au temps qu'ils doivent consacrer, et, soit dit en passant, ils livrent la marchandise : ils consacrent tout le temps requis. Ce n'est pas un problème, tout se passe bien de ce côté-là.

Le sénateur Black : Je suis désolé d'être en retard. Je participais à une cérémonie du Souvenir.

Je tiens à souligner ce que tous mes collègues ont dit : selon nous et selon tous les témoins que nous avons rencontrés, vous faites de l'excellent travail dans l'exercice de vos fonctions. Il faut que vous le sachiez.

Cela dit, je ne veux pas que vous vous mépreniez sur la teneur des questions que je vais maintenant vous poser parce que je respecte ce que vous faites.

Le président : Il est en train de vous flatter.

Le sénateur Massicotte : Faites attention, très attention.

Le sénateur Black : Le sénateur Tannas et moi venons de l'Alberta, et même si c'est une très bonne chose, parfois, l'inconvénient, c'est que nous avons tendance à être très impatients lorsque certaines choses ne fonctionnent tout simplement pas pour des raisons qui ne nous semblent pas logiques. Avec tout le respect que je vous dois, c'est ce que je constate aujourd'hui. Je constate qu'on comprend très bien les problèmes, mais soit la volonté n'est pas là, soit on ne reconnaît pas que les problèmes doivent être réglés.

Vous êtes le pilier d'une industrie extrêmement importante au Canada, une industrie qui est bien présente et qui croît. Nous entendons dire — et je le dis dans son acception la plus forte, mais aussi de façon tout à fait respectueuse — que votre structure ne marche tout simplement pas. Par conséquent, lorsqu'on entend des suggestions, comme celle que vient de formuler mon collègue le sénateur Tannas concernant un délai d'un an, votre réponse — et je le comprends —, c'était : « Oui, mais quelle est la sanction et qu'arrivera-t-il si on ne respecte pas le délai? » Je suis un avocat, tout comme vous, et, sur toutes les autres tribunes que je connais, que ce soit un tribunal, le processus de communication préalable, l'Office national de l'énergie, il y a des délais. Si les parties ne respectent pas les délais, elles en supportent les conséquences. Il n'y a pas de « Oh, eh bien, faites de votre mieux. » C'est inacceptable.

À mon avis, vous devriez concevoir un processus, pourvoir les postes de membres de la commission vacants et ajouter trois ou quatre commissaires et obtenir l'argent dont vous avez besoin, plutôt que d'attendre qu'un comité sénatorial examine publiquement le processus et dise : « Messieurs, le travail n'est pas fait. » Selon moi, le travail n'est pas fait, et j'estime aussi, respectueusement, que c'est inacceptable.

Nous avons formulé un certain nombre de suggestions quant au temps, à la rationalisation, à l'ajout de commissaires, à l'augmentation des ressources, et tout ce que j'entends c'est : « Eh bien, nous avons déjà essayé, ou nous allons tenir une réunion ou cela ne peut pas se faire ou ce sont les parties qui sont responsables. » Selon moi, c'est un obstacle au commerce dans notre pays, et j'aimerais plutôt vous entendre dire que vous admettez l'existence du problème et que vous allez le régler rapidement plutôt que d'attendre que nous ayons à vous dire qu'il y a un problème et qu'il faut le régler le plus rapidement possible.

Donc, je m'excuse d'être un peu abrupt, mais, franchement, je trouve tout à fait incroyable que nous prenions du temps pour en discuter.

M. Majeau : Si vous me le permettez, monsieur le sénateur...

Le sénateur Black : Bien sûr.

M. Majeau : Pour ce qui est de la question — je vais y aller en sens inverse — des ressources, cet enjeu est sur la table depuis toujours. Lorsque ce comité parlementaire, le Comité du patrimoine canadien de la Chambre des communes, s'est penché sur l'avenir de la musique, presque tous, et en fait, peut-être tous les témoins qui ont comparu devant le comité ont dit qu'il y avait un problème de ressource. Vous devez comprendre que ce n'est pas de notre ressort. Nous avons demandé. En fait, lorsque j'ai rencontré le ministre Moore — et nous avons eu une très bonne discussion —, il m'a demandé : « Comment puis-je vous aider? Je ferai tout ce qu'il faut. » Il m'a parlé de tout : « Avez-vous besoin d'un règlement? Avez-vous besoin d'une directive? Avez-vous besoin de ceci ou cela? Je vais soutenir totalement mon organisme. Cependant, ne me parlez pas de budget, c'est la seule chose que je ne veux pas entendre. »

Puis-je prendre une minute, peut-être, pour citer ce que l'honorable Stéphane Dion a dit dans son rapport? C'est un rapport supplémentaire, un rapport complémentaire. Voici ce qu'il a dit :

Il est recommandé qu'en vertu de l'article 66.8 de la Loi sur le droit d'auteur (2012), le Gouvernement du Canada procède à des consultations avec la Commission du droit d'auteur dans les meilleurs délais, dans le but d'analyser les raisons pour lesquelles les décisions de la Commission sont si tardives, notamment dans l'environnement numérique, et d'établir, avec elle, le niveau de financement adéquat à l'exécution de son mandat.

Cette initiative est restée au Feuilleton. On l'a reprise dernièrement, et on travaille sur le dossier. Vous devez comprendre que c'est...

Le sénateur Black : C'est utile.

M. Majeau : Vous comprenez que ce n'est pas...

Le sénateur Black : Je comprends. J'ai compris.

M. Majeau : Je suis désolé, quels étaient les autres enjeux?

Le président : J'ai le temps de vous poser une petite question complémentaire, ici, pour préciser quelque chose. Paul, c'est bien ça?

Le sénateur Massicotte : Oui.

Le président : Parce que la parole est au sénateur Black.

Le sénateur Massicotte : Encore une fois, je suis un peu d'accord avec son point. Vous semblez attendre que quelqu'un d'autre, le gouvernement, règle le problème en quelque sorte. Pourquoi ne pas prendre sur vous et dire : « Nous avons un problème, et nous allons le régler. »

M. Majeau : Quel problème? Pas le problème des ressources?

Le sénateur Massicotte : Les retards.

M. Majeau : Les retards sont provoqués, selon moi, par la structure de la loi, et il faut la modifier.

Le sénateur Black : C'est bien.

M. Majeau : Je ne suis pas responsable de la loi. Il y a deux ministères qui en sont responsables, et ils ont...

Le sénateur Massicotte : Selon vous, il n'y a rien que vous pouvez faire pour régler le problème?

M. Majeau : Encore une fois, il y a deux choses distinctes. Il y a la phase un, qui était avant...

Le sénateur Massicotte : J'avais bien compris tout ça, oui.

M. Majeau : Avant, je veux aborder la question des sanctions. Oui, vous avez raison. Nous pourrions prévoir des sanctions. Les parties devront présenter leur mémoire avant telle ou telle date, sinon, et patati et patata. Vous devriez voir leur réaction, cependant, lorsque nous procédons de cette façon actuellement. Peut-être que nous ne sommes pas assez fermes, et peut-être que nous avons été...

Le sénateur Black : Pas assez fermes.

M. Majeau : Nous n'avons pas été assez fermes.

Le président : Le sénateur Tannas a une petite question complémentaire à poser. Je suis désolé, sénateur Black, c'est en train de devenir une conversation, mais c'est correct.

Le sénateur Black : C'est utile.

Le sénateur Tannas : Le ministre Moore a dit : « De quoi avez-vous besoin à part de l'argent? » Lui avez-vous dit : « Il faut changer la loi »? En effet, ce que je comprends de vos propos, c'est que même avec tout l'argent du monde, vous ne pourrez pas respecter un délai d'un an en raison de la structure.

Avez-vous dit : « Écoutez, vous devez changer la loi, et voici certaines choses qui permettraient d'accélérer le processus. » Quelle réaction avez-vous obtenue à ce sujet?

M. Majeau : Une très bonne réaction. Il a dit : « C'est une contribution valide de la commission. Je l'accepte tout à fait, et nous y verrons quand nous serons rendus à l'examen quinquennal. »

Le sénateur Tannas : D'accord, bien.

M. Majeau : Je veux revenir encore à...

Le sénateur Greene : C'est un point important.

Le président : Je sais que c'est un point important, mais nous avons accueilli des gens ici qui nous ont dit : « Eh bien, nous avions un accord, et nous avons présenté cet accord à la commission. Il a fallu un an à celle-ci pour traiter un accord sur lequel les deux parties s'étaient entendues. » En quoi cela à voir avec la loi?

M. Majeau : Encore une fois, c'est plus une question de ressources et de priorités et c'est lié au nombre de dossiers que nous devons traiter. Je suis d'accord, cela n'a rien à voir avec la loi.

Le président : Mais c'est un accord accepté par les deux parties. Nous ne parlons pas d'un procès pour meurtre ici. Nous parlons de tarifs. La question qu'on se pose est : « Combien d'argent est-ce que je reçois pour telle ou telle chose, et combien d'argent je reçois pour telle ou telle autre? » Combien de temps faut-il pour trancher?

M. McDougall : Si vous me permettez d'ajouter quelque chose à ce sujet, n'oubliez pas qu'un tarif est une mesure d'application générale. Un tarif s'applique à tout le monde au sein de l'industrie. Habituellement, on conclut un accord avec une classe précise d'utilisateurs. Il arrive parfois que ces utilisateurs soient les principaux utilisateurs. C'est parfois une association professionnelle réunissant de plus petits utilisateurs. Nous devons nous assurer que la représentativité des personnes en cause dans l'accord reflète toute l'industrie à laquelle la décision s'appliquera, alors nous devons effectuer des recherches. Nous devons nous convaincre nous-mêmes. Nous devons nous assurer que ce sera juste et équitable pour tous ceux à qui la mesure s'appliquera, pas seulement pour les personnes qui s'entendent sur un tarif.

Le président : D'accord, je donne la parole au sénateur Black pour qu'il puisse terminer parce que, pauvre lui...

Le sénateur Black : Non, en fait, c'est parfait.

Le président : Nous prenons tout votre temps, j'en suis désolé. Il nous reste du temps, mais il reste la sénatrice Ringuette et le sénateur Enverga.

Le sénateur Black : Non, j'ai terminé. Je voulais simplement communiquer mes préoccupations. Nous avons eu une conversation.

Le président : Vos propos étaient solides, sénateur Black. Vous avez stimulé beaucoup de discussions. Sénateur Enverga?

Le sénateur Enverga : Merci d'être là aujourd'hui. Je comprends que votre rôle est très important et je sais aussi que votre travail est très complexe.

J'ai remarqué que 71 p. 100 des cas n'exigent pas d'audience et qu'il vous a tout de même fallu 3,2 ans, en moyenne, pour régler les cas ou en venir à une résolution. Comment se fait-il que le traitement des dossiers prenne encore trop de temps? Y a-t-il certaines solutions faciles de votre ressort, des occasions que vous pourriez saisir? Du côté des tribunaux, il y a les procédures liées aux contraventions de stationnement, il y a le tribunal des petites créances. Ce genre de choses est-il possible de votre côté? Pourriez-vous classer tous les dossiers dont vous vous occupez? Vous pourriez peut-être accélérer le traitement dans certains domaines? Je sais que ces dossiers touchent peut-être des centaines de milliers d'intervenants, tous ces artistes en difficulté qui sont étouffés par ce processus. Serait-il possible pour vous de mettre en place une façon accélérée de régler certains dossiers dès maintenant?

M. Majeau : À ce sujet, monsieur le sénateur, la plupart de ces tarifs, voire l'ensemble, ne sont plus contestés parce qu'un accord est en place. Par conséquent, conformément à la loi, le tarif homologué précédemment par la commission continue de s'appliquer.

En d'autres mots, nous avons décidé de réunir ces tarifs non contestés lorsque nous avons le temps — nous estimons qu'il y a une fenêtre à la commission —, parce que nous traitons en priorité les dossiers importants dont il faut s'occuper après les audiences publiques. Il y en a beaucoup.

Nous avons le choix de traiter en priorité ces gros dossiers pour lesquels il y a eu de longues audiences publiques ou les dossiers associés à des tarifs non contestés. Entre les deux, nous estimions qu'il fallait s'occuper des gros dossiers.

Cela signifie que ces tarifs non contestés ne sont pas homologués aussi rapidement qu'on l'aimerait, mais, au bout du compte, cela ne change rien au fait que le tarif précédent continue de s'appliquer.

Le sénateur Enverga : Oui, mais pourquoi faut-il tout de même trois ans?

M. Majeau : Parce qu'il y a un...

Le sénateur Enverga : Cela devrait être simple, non?

M. Majeau : Ces dossiers sont assurément plus simples, et peut-être que M. McDougall aimerait parler du fait qu'il reste certaines considérations logistiques liées à l'homologation de ces tarifs non contestés.

M. McDougall : Je crois que vous savez que nous recevons, en moyenne, environ 70 unités tarifaires chaque année à la commission. C'est impossible de mettre en place un processus pour 70 unités tarifaires différentes chaque année. Ni la commission, ni les parties ne pourraient avoir les ressources nécessaires pour y arriver.

Nous choisissons les dossiers sur lesquels nous devons nous pencher. Les autres, et c'est principalement des dossiers où il n'y a pas de contestation, sont mis dans un panier, puisqu'ils continuent d'être appliqués de façon provisoire de toute façon. Lorsque nous arrivons à ces dossiers, nous devons à nouveau examiner tous les tarifs individuellement comme s'il s'agissait d'un règlement et nous assurer qu'ils sont conformes à nos pratiques passées. Ça ne prend pas des années de travail, mais il faut tout de même y consacrer certaines ressources de la commission afin de vraiment faire le travail et de publier le tout dans la Gazette du Canada.

Habituellement, nous réunissons un ensemble de tarifs non contestés et aussi certains autres tarifs où il y a eu une contestation, mais pour lesquels il y a certains accords. Dans un tel cas, il faut réaliser l'analyse que nous avons déjà mentionnée au sujet de la représentativité ou non des parties à l'accord.

Ce sont ces étapes qui sont réunies qui accaparent certaines des ressources de la commission.

La sénatrice Ringuette : Je crois que tout le monde s'entend ici pour dire qu'il faut régler le problème de complexité de la loi. Il faut rationaliser les choses, premièrement, et nous aurons l'occasion de le faire au cours des prochains mois.

Ce que je ne comprends absolument pas, et je suppose — corrigez-moi si j'ai tort — que cela fait partie de la loi, c'est la contestation des accords. J'avais l'impression que vous établissiez un point de référence relativement à un tarif. Est- ce ce que vous faites?

M. Majeau : Que voulez-vous dire par « point de référence »?

La sénatrice Ringuette : Par exemple, prenons la SOCAN. Hier, des représentants de l'organisation nous ont dit que, dans leur groupe, il y a 25 tarifs différents. J'imagine que, pour leurs 25 tarifs, vous avez établi un prix de référence connexe et que vous examinez ce tarif de référence selon un cycle d'examen de deux ou trois ans.

Est-ce ainsi que vous fonctionnez? Oui ou non? C'est une question simple à laquelle vous pouvez répondre par oui ou non.

M. Majeau : Non.

La sénatrice Ringuette : Ce n'est pas le cas?

M. Majeau : Ça ne se passe pas exactement comme vous le décrivez.

La sénatrice Ringuette : Est-ce un problème lié à la loi ou un problème au sein de la commission?

M. Majeau : Ni l'un ni l'autre. Je dois fournir une explication, ici, si vous me le permettez.

La sénatrice Ringuette : Non, je ne...

M. Majeau : Je suis désolé. Je vais vous expliquer : les tarifs sont proposés. Il y a un prix proposé par la SOCAN. Parfois, la SOCAN présente ses dossiers pour deux, trois ou quatre ans, mais c'est habituellement pour un an. Elle propose un tarif, et certaines personnes peuvent s'y opposer.

Quand vous dites qu'il y a un point de référence, qu'arrive-t-il si la SOCAN dit : « Pour cette utilisation précise, nous augmentons le taux de 25 p. 100 »? Dans ce cas-là, certaines personnes s'opposent, alors il faut écouter ce que ces personnes ont à dire à ce sujet.

La sénatrice Ringuette : Est-ce un processus prévu dans la loi ou est-ce un processus interne? C'est dans la loi?

M. Majeau : C'est en partie dans la loi, oui. Le tarif proposé fait partie de la loi. L'objection à un tarif aussi, tout comme le fait que la commission doit formuler des motifs relativement à son homologation d'un tarif.

La sénatrice Ringuette : Travaillez-vous actuellement sur une proposition pour rationaliser et simplifier la loi et tout le processus?

M. Majeau : Ce que nous voulons cette année, c'est proposer et formuler des recommandations pour l'examen quinquennal. Mais, encore une fois, je dois préciser quelque chose : nous ne sommes pas responsables de la loi. Nous l'appliquons. Nous allons travailler en étroite collaboration avec...

La sénatrice Ringuette : Nous comprenons. Ne soyez pas offusqué. Nous comprenons que vous devez appliquer la loi.

J'avais l'impression que, en ce qui concerne les demandes tarifaires, il s'agissait d'un tout nouveau scénario fournisseur-utilisateur et que, par conséquent, vous deviez établir un nouveau tarif, que pour les 852 unités que vous avez, vous aviez établi une norme de référence pour les utilisateurs et les fournisseurs associés au tarif et qu'il y avait un processus en vertu duquel chacun était examiné tous les deux ou trois ans. Mais vous dites que ce n'est absolument pas le processus qui a cours.

M. Majeau : Vous avez raison.

La sénatrice Ringuette : On comprend donc mieux pourquoi tout le monde se plaint des délais.

Le sénateur Day : Vous devez parler du ministre Moore. Il a dit : « Parlez-moi de tout sauf d'argent. » Vous avez indiqué lui avoir parlé d'un certain nombre de changements nécessaires selon vous et vous vous êtes fait dire qu'on allait y voir dans le prochain plan quinquennal. Est-ce que j'ai bien compris?

M. Majeau : Oui, vous avez bien compris. J'ai dit que nous allions formuler des recommandations. J'ai des idées, et permettez-moi de vous donner, justement, une idée en exemple. Chaque fois qu'une partie propose un tarif provisoire, l'autre partie s'oppose. Si la société de gestion collective propose un tarif provisoire, l'autre partie s'y oppose, et si les utilisateurs proposent un tarif provisoire, la société de gestion collective formule une objection.

À ce sujet, il y a une chose avec laquelle nous nous sommes débattus : pourquoi est-ce qu'on ne peut même pas forcer les deux parties à s'entendre sur un tarif provisoire? Disons que les parties ont six mois pour s'entendre sur un tarif provisoire. Si elles n'y arrivent pas, eh bien, malheureusement, la commission pourrait adopter la proposition A, B ou encore sa proposition à elle. Je ne sais pas, mais c'est une question sur laquelle nous voulons nous pencher. Je ne dis pas que c'est la meilleure solution. Je dis que nous voulons réfléchir à de telles idées, encore une fois, en collaboration avec les deux ministères responsables de la loi.

Le sénateur Day : Avez-vous préparé pour le ministre Moore une liste des améliorations qui, selon vous, devraient être apportées? Vous dites que quelque chose sera fait pour l'examen de l'année prochaine. Qu'en est-il de la fois où vous avez rencontré le ministre Moore? Avez-vous préparé quelque chose que vous pourriez nous fournir?

M. Majeau : Non, parce que l'objectif de la réunion n'était pas que j'arrive avec une liste.

Le sénateur Day : Donc, vous ne pouvez pas nous fournir quelque chose qui avait été préparé à ce moment-là?

M. Majeau : Non.

Le sénateur Day : La seule autre question que je veux poser vise à obtenir une précision par rapport à la soumission que vous nous avez fournie. Merci de l'avoir préparée. C'est très utile, et j'ai eu l'occasion de l'examiner. Vous avez indiqué que M. Daly a réalisé une étude pour vous plus tôt cette année. Voici comment vous avez relaté ses propos :

[...] Les délais auprès de la Commission du droit d'auteur pourraient être causés, à tout le moins en partie, par une culture ancrée qui tend à étirer le processus décisionnel...

Admettez-vous que votre organisation a une « culture ancrée » qui tend à étirer le processus décisionnel?

M. Majeau : Oui, à ce sujet, je suis d'accord avec le sénateur Black. C'est, encore une fois, causé par le fait que nous n'avons pas de sanctions. Lorsque j'ai parlé des sanctions, je ne parlais pas seulement de la partie B, du temps qu'il nous faut pour rendre une décision et de ce qui se produit si nous ne rendons pas une décision dans un délai d'un an. Nous pourrions aussi imposer des sanctions aux parties qui ne présentent pas les choses au moment approprié.

C'est vrai, nous avons probablement été trop indulgents. « Nous ne pouvons pas présenter le dossier d'ici telle ou telle date. Nous ne sommes pas disponibles pour l'audience en mai prochain. Nous avons ceci, nous avons cela. » Sur ce point, je suis totalement d'accord. C'est un changement de culture, mais le changement de culture doit aussi venir des intervenants. Franchement, je ne vois pas qu'ils ont beaucoup changé, mais c'est probablement de notre faute. Nous ne devrions peut-être pas les consulter; nous devrions simplement dire : « Malheureusement, désormais, voici comment les choses se passeront. »

Le sénateur Day : Il faut plus de ressources. Il faut changer un certain nombre d'enjeux réglementaires et la culture actuelle. C'est ce sur quoi il faut travailler.

M. Majeau : Si vous me le permettez, je voudrais très brièvement préciser que...

Le président : Vous avez résumé les choses en quelque sorte. Nous allons passer au sénateur Smith et au sénateur Greene. Espérons que vous pourrez répondre à sa question durant les interventions des deux autres.

Le sénateur Smith : Je veux revenir sur les interventions des sénateurs Tannas, Day et Black. Je veux rapidement revenir sur les considérations 17 et 18, et cela permettra peut-être de renforcer certaines choses qui ont été dites : « Les décisions de la commission doivent être prises dans l'intérêt public, c'est-à-dire tenir compte des intérêts au-delà des parties. » C'est une phrase très intéressante, parce qu'elle semble dire... Vous devriez peut-être me dire ce que cela signifie, parce que ce devrait être ma question. Prenons le point 18 : « Par exemple, même si les parties s'entendent sur un projet de tarif, il incombe à la commission de vérifier que le tarif est dans l'intérêt de parties qui n'ont pas participé aux négociations privées. » Donc, je comprends le libellé, mais je voulais souligner ces points parce qu'ils ont peut-être liés à ce dont nous parlons. Qui prend cette décision? Quand cette décision est-elle prise? Y a-t-il un point limite? La culture de votre organisation renforcera la façon dont vous procédez, alors vous pourriez peut-être aborder cet aspect des choses.

M. McDougall : On revient à cette idée d'une application générale d'un tarif. Lorsque nous disons « les parties en cause », nous parlons en fait des personnes qui s'opposent à un tarif précis ou aux entités qui participent réellement à des discussions afin d'en venir à un accord. Nous reconnaissons que ces personnes, si importantes qu'elles puissent l'être au sein de leur industrie, ne représentent pas toute l'industrie. Du point de vue des objectifs de politique publique, nous devons aussi tenir compte des parties qui n'ont pas participé aux négociations privées pour nous assurer qu'elles ne seront pas touchées négativement.

Le sénateur Smith : Si je comprends bien ce que vous dites, vous tenez compte des autres intervenants de l'industrie qui seront touchés pour vous assurer que leurs droits seront respectés. C'est exact?

M. McDougall : C'est exact.

Le sénateur Smith : Vous réalisez ce processus, mais il faut que, à un moment donné, on arrête de se regarder le nombril et qu'on se dise en quelque sorte : « Ces problèmes existent. » À un moment donné, vous devez prendre une décision. Peut-être qu'un des enjeux, c'est que vous avez besoin de ressources à temps plein qui vous aideront dans votre capacité de rendre des décisions. Je n'essaie pas d'être impoli. C'est seulement que j'ai été surpris lorsque j'ai passé les choses en revue. On cherche toujours des choses qui sont liées aux discussions. Je me demande simplement où vous en êtes.

M. McDougall : Je suis d'accord avec vous. Nous aurions besoin de ressources pour pouvoir faire correctement et dans les délais prévus ce qui est mentionné là. Je crois qu'il y a une dimension supplémentaire qui est importante. Nos décisions sont examinées par la Cour d'appel fédérale, qui peut parfois nous fournir des directives quant au processus à suivre. Dans ce cas, même nos processus, le caractère équitable de nos processus, sont examinés par la Cour d'appel fédérale.

Le sénateur Smith : Il y a beaucoup de personnes qui jouent les gérants d'estrade.

M. McDougall : Oui.

Le sénateur Greene : J'ai une question très brève. J'ai l'impression que, en quelque sorte, peu importe ce que nous ferons ici, nous allons régler des points de détail plutôt que d'y aller à fond. Je me demande quelle serait votre réaction et quelle serait peut-être, selon vous la réaction de l'industrie si nous décidions tout simplement d'éliminer tout ce que vous faites et de laisser le marché suivre son cours? Cela peut sembler être une idée radicale pour cette industrie, mais ce ne l'est pas pour la plupart des autres industries du monde occidental. Par conséquent, veuillez nous formuler des commentaires à ce sujet : laissez libre cours au marché.

M. Majeau : Je trouve cette idée radicale. Je suis d'accord, c'est très radical. Par exemple, de quelle façon les sociétés de gestion collective composaient-elles avec tous les restaurants partout au pays? Qui se présentera à chaque restaurant et négociera avec chacun d'eux, avec chaque poste de radio, chaque poste de télévision et chaque fournisseur de services Internet?

Le sénateur Greene : Ces intervenants ont tous des associations.

M. Majeau : Oui, mais, très souvent, les associations n'ont pas nécessairement le mandat de leurs membres, et ces associations ne représentent pas toute l'industrie que leurs membres représentent.

M. McDougall : J'aimerais ajouter rapidement quelque chose et parler de l'autre côté du marché. Les sociétés de gestion collective se trouvent dans les faits en position monopolistique, parce qu'elles possèdent tous les droits dont un utilisateur précis a besoin pour fonctionner. Ce monopole, s'il n'est pas réglementé par une organisation, entraînera l'établissement de prix de monopole. C'est le rôle de la commission, de prévenir une telle situation.

Le président : Quel est votre budget?

M. McDougall : Notre budget total s'élève à 3,2 millions de dollars par année.

Le président : D'accord. Nous devons conclure. Il reste 22 minutes, et nous devons changer de témoins. Nous aimerions que les nouveaux témoins fassent vite.

Nous en sommes à la deuxième partie de la réunion. Bienvenue encore une fois au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. Je m'appelle David Tkachuk et je suis président du comité. Nous poursuivons notre deuxième audience sur le fonctionnement et les pratiques de la Commission du droit d'auteur du Canada. Nous sommes heureux d'accueillir aujourd'hui un certain nombre de firmes de gestion de droits d'auteur et des représentants de créateurs de contenu. Nous accueillons Michael A. Geist, Chaire de recherche du Canada en droit d'Internet et du commerce électronique de la faculté de droit de l'Université d'Ottawa, Paul Daly, maître de conférences en droit public à l'Université de Cambridge et professeur émérite en droit (Derek Bowett) du Queens' College, Cambridge, par vidéoconférence, Ariel Katz, professeur agrégé, Chaire de l'innovation en commerce électronique à la faculté de droit de l'Université de Toronto, Jeremy de Beer, professeur titulaire à la faculté de droit de l'Université d'Ottawa, Daniel Glover, associé, Propriété intellectuelle, McCarthy Tétrault LLP, et Howard P. Knopf, avocat, Macera et Jarzyna LLP/Moffat & Co Patent & TM Agents.

Il y a beaucoup d'avocats ici, et une grande puissance intellectuelle, alors nous devrions être capables de découvrir comment tout a commencé.

Nous voulons tirer profit de votre expertise, alors allez-y, s'il vous plaît, monsieur Geist.

Michael A. Geist, Chaire de recherche du Canada en droit d'Internet et du commerce électronique, Université d'Ottawa — faculté de droit, à titre personnel : Bonjour. Mon domaine de spécialité, ce sont les politiques numériques et principalement la propriété intellectuelle. Je m'intéresse activement aux enjeux liés au droit d'auteur depuis de nombreuses années. J'ai dirigé la rédaction de trois livres sur la réforme du droit d'auteur au Canada et la jurisprudence de la cour et je comparais régulièrement devant des comités pour parler de ce dossier. Cependant, je comparais aujourd'hui à titre personnel pour présenter mes propres points de vue.

Les critiques à l'égard de la Commission du droit d'auteur sont nombreuses. En effet, dans un domaine qui est souvent extrêmement divisé, le désenchantement à l'égard de la commission est parfois la seule chose sur laquelle les gens semblent s'entendre.

J'ai l'impression que les critiques portent actuellement sur deux problèmes généraux : parfois, c'est le contenu des décisions et, d'autres fois, bien sûr, c'est la façon dont les décisions sont rendues. Je crois que le comité doit n'accorder que peu d'attention aux critiques sur le contenu des décisions de la Commission du droit d'auteur. En tant qu'ancien président de la commission, l'honorable William Vancise a souligné plus tôt cette année que les critiques sur le contenu des décisions se résument habituellement, comme il l'a dit, à ceux qui se retrouvent avec le mauvais bout du bâton. En d'autres mots, si vous aimez la décision, vous êtes d'accord avec la commission, et si vous ne l'aimez pas, vous croyez que la commission est dysfonctionnelle et doit faire l'objet d'un remaniement.

Dans le passé, j'ai critiqué et soutenu les décisions de la commission. Je crois que la commission prenait trop de temps à reconnaître et à appliquer les décisions en matière de droit d'auteur de la Cour suprême du Canada, particulièrement en ce qui a trait à l'utilisation équitable. Cependant, cette situation commence à changer, et les décisions reflètent maintenant davantage la jurisprudence de la cour. Les décisions sont remises en question et continueront de l'être, mais nous devons tout de même reconnaître qu'il y a un système établi pour traiter ces appels. Une réforme n'est pas nécessaire du côté du contenu.

Comparez cela, comme vous l'avez fait du côté du contenu, avec les préoccupations administratives. La façon dont la commission rend ses décisions, les coûts engagés, la rapidité à laquelle les décisions sont prises et la facilité de participation sont des enjeux qui méritent vraiment qu'on s'y attarde.

Il y a eu jusqu'à présent deux initiatives différentes visant à cerner d'éventuelles réformes. Comme vous le savez, la commission a créé un groupe de travail d'avocats et d'experts qui comparaissent régulièrement devant elle dans le cadre d'un processus de consultation. Ce processus n'a pas semblé aller très loin, cependant, certains estimant que ceux qui comparaissent souvent devant la commission hésitaient à la critiquer et à critiquer certains de ces processus publiquement.

Plus récemment, comme vous le savez aussi, deux études importantes ont été réalisées par MM. de Beer et Daly, qui ont formulé des recommandations plus étoffées. Je crois que ces deux études sont de très importantes contributions et qu'elles fournissent des recommandations éclairées concernant de possibles réformes. J'ai aussi très hâte — comme vous, j'en suis sûr, d'entendre ce qu'ils auront à dire ici.

De mon point de vue, il ne fait aucun doute qu'il faut définir des délais et des dates limites raisonnables concernant la tenue des audiences et la prise de décisions. Parfois, les parties peuvent accepter de faire traîner les choses, si je peux le dire ainsi, sans exercer de pression sur les processus de la commission. Vu l'importance des décisions de la Commission du droit d'auteur au-delà des parties immédiatement visées, la rapidité est cruciale.

C'est ce qu'on peut constater dans de nombreux autres domaines. Le CRTC, par exemple, offre à toutes les parties beaucoup plus de certitude en ce qui a trait aux délais et réduit certains des coûts associés aux longs délais et à l'application rétroactive des décisions.

Cependant, au-delà des délais et des dates limites, je voulais dire deux ou trois choses sur l'absence de participation publique aux processus de la commission. En fait, mes propos donnent suite à la question posée par le sénateur Smith.

Vers la fin de la dernière séance, nous avons parlé du rôle de l'intérêt public dans les décisions de la commission. L'exclusion ou ce qui semble être l'exclusion du public de toute participation active dans le cadre de bon nombre de ces audiences semble vraiment aller à l'encontre de ce qu'on constate devant les autres commissions, tribunaux et organismes qui gèrent des enjeux liés à des parties individuelles, mais dont les décisions ont des répercussions sur un groupe beaucoup plus grand d'intervenants. Par exemple, au cours des dernières années, le CRTC et le Bureau de la concurrence ont pris des mesures pour faire participer le public et le mobiliser plus directement dans le cadre des activités décisionnelles, durant les audiences et relativement à d'autres enjeux.

Un exemple parfait est littéralement en cours en ce moment au CRTC, qui tient une audience sur la différenciation des prix, juste de l'autre côté de la rivière, et il a trouvé plusieurs façons de mobiliser le public, allant même jusqu'à participer à une discussion publique sur le site web Reddit pour essayer de mobiliser les membres du public et obtenir leurs points de vue. Toute cette participation est ensuite rendue publique, ce qui permet aux décideurs d'être plus éclairés et a aussi pour effet, selon moi, d'accroître le niveau de confiance à l'égard des décisions en tant que telles.

À l'opposé, la Commission du droit d'auteur en fait peu pour encourager la participation publique, malgré le fait que ses décisions ont un impact qui va au-delà des parties en cause. Lorsqu'on lui a posé des questions au sujet des préoccupations touchant l'accessibilité et la participation, la commission a souligné que le groupe de travail dispose de données probantes selon lesquelles ses pratiques sont régulièrement examinées. Elle s'est comparée à la Cour d'appel fédérale en soulignant que « bien sûr que le public ne participe pas parce qu'il n'a pas vraiment sa place ici comme tel ».

Malgré tout le respect que je lui dois, je crois que la commission a tort. Je crois que l'impact des décisions va bien au- delà du nombre limité de parties qui participent aux audiences, et, malgré tout, la commission semble croire que ses intervenants se limitent principalement aux avocats spécialisés en PI, aux associations de droits d'auteur et, peut-être, à certaines des entreprises qu'elle ne rencontre peut-être pas directement.

Les décisions ont assurément un impact direct sur d'autres utilisateurs commerciaux, mais aussi sur le grand public et sur notre compréhension du domaine des droits d'auteur. Tout ça a ensuite des répercussions sur des choses comme les prix à la consommation et les pratiques en matière de droit d'auteur sur des enjeux comme l'utilisation équitable et les œuvres qui sont du domaine public.

Bon nombre de branches du gouvernement et d'agences administratives ont reconnu le besoin d'engager le public et de définir de meilleurs processus décisionnels en maximisant la participation et l'engagement publics. Jusqu'à présent, la commission n'a rien fait de tel. Ses processus, comme vous l'avez déjà entendu, sont coûteux, longs, et, essentiellement, inaccessibles au grand public. Je crois que cela doit changer.

Je serai heureux de répondre à vos questions.

Le président : Très bien. Quatre minutes 51 secondes.

Monsieur Daly.

Paul Daly, maître de conférences en droit public, Université Cambridge et professeur émérite en droit (Derek Bowett), Queens' College, Cambridge, à titre personnel : Merci. Je comparais aujourd'hui à titre personnel. Je dois dire que je me suis libéré d'un cours que je donne jeudi après-midi, qui, ironiquement, concerne la législation et les processus législatifs.

Évidemment, la raison pour laquelle le comité m'a invité découle du rapport que j'ai préparé plus tôt cette année pour Patrimoine canadien et Innovation, Sciences et Développement économique Canada. Mon rapport, qui découle du rapport de M. de Beer, est indépendant et ne reflète pas les points de vue des ministères gouvernementaux en cause, et encore moins les points de vue de la Commission du droit d'auteur. J'ai fourni des copies de mon rapport aux membres du comité dans les deux langues officielles, et j'ai constaté durant la dernière séance que vous les avez lus attentivement. Le sommaire et les recommandations constituent un aperçu utile si vous n'avez pas lu le rapport au complet. Dans le cadre de mon introduction, je vais m'en tenir à quelques remarques contextuelles générales au sujet de la production du rapport.

Premièrement, je suis un généraliste plutôt qu'un spécialiste. Mon principal domaine d'expertise universitaire concerne les principes généraux du droit administratif, la façon dont les organismes administratifs devraient être structurés et la façon dont leurs décisions devraient être examinées par les tribunaux. Même si je connais bien les principes généraux et importants du droit en matière de propriété intellectuelle et que je connais bien les problèmes causés par la complexité technologique et commerciale accrue, je ne suis pas un expert des subtilités des droits d'auteur, contrairement aux autres témoins qui comparaissent ici cet après-midi.

Peut-être contre-intuitivement, cela m'a aidé à produire mon rapport. Parfois, il est souhaitable et même nécessaire de laisser une place à des observateurs externes objectifs. Selon moi, c'est le cas pour ce qui est de la commission. Dans le cadre des diverses tribunes proposées par la commission, des experts en la matière ont tellement débattu qu'ils se sont retrouvés dans ce qui semble être une impasse. Le résultat malheureux, c'est que, même si on s'entendait généralement pour dire que la commission a de la difficulté à relever les défis contemporains liés aux droits d'auteur, ce que souligne maintenant l'analyse empirique réalisée par M. de Beer, il n'y a aucun consensus sur la façon dont la commission doit relever ces défis.

L'avantage que j'avais, puisque je n'étais pas de ce combat, c'était la capacité de regarder le fonctionnement de la commission d'un point de vue externe. Par conséquent, je ne me sentais lié d'aucune façon aux pratiques actuelles de la commission ou aux préférences des parties qui se présentent devant elle.

Même si les praticiens peuvent protester et dire que leur domaine est sui generis, et que, par conséquent, toutes références à d'autres organismes décisionnels ne tiennent pas compte de la nature unique du contexte contemporain des droits d'auteur et des défis connexes, selon moi, la comparaison que j'ai proposée avec des pairs décideurs a permis de mettre en lumière de façon utile certains aspects du fonctionnement de la commission.

À certains égards, la commission est hors norme comparativement aux organismes comparables et, vu le rythme très lent de certains de ses processus décisionnels, comme l'a souligné M. de Beer et comme, selon moi, cela est largement reconnu, ce devrait être à la commission d'expliquer pourquoi elle ne peut pas imiter les tribunaux pairs qui s'acquittent de leur mandat de façon plus efficiente.

Deuxièmement, toutes les données probantes disponibles, surtout l'incapacité des intervenants de la commission de s'entendre sur ce que l'organisation peut faire pour relever les défis auxquels elle est confrontée, donnent à penser que la culture en vigueur à la commission est problématique et doit être changée. Je parle ici plus des participants que de la commission, mais c'est un point sur lequel on reviendra peut-être plus tard.

Il est possible de changer la culture sans apporter de changement aux procédures de la commission. Cependant, celle-ci ne s'est pas montrée capable d'apporter un tel changement de culture, malgré les exhortations occasionnelles formulées aux parties afin qu'elles réagissent de façon plus appropriée. Par conséquent, je doute qu'un changement culturel puisse être réalisé sans accroître la gamme des outils que la commission a à sa disposition pour modifier les comportements des parties qui comparaissent devant elle.

Nécessairement, cela exige de la commission qu'elle s'adapte à ce que font des tribunaux comparables — par exemple, en recevant le pouvoir par l'intermédiaire de la loi d'imposer des dépens aux parties qui abusent ou font un mésusage de ses procédures — et en faisant approuver des règles de présomption officielles par le Cabinet fédéral qui définissent les attentes à l'égard des parties qui comparaissent devant elle.

En suivant mes recommandations, la commission aurait le meilleur de tous les mondes possibles : ses procédures seraient conformes à celles de tribunaux comparables et elle aurait les outils nécessaires pour changer la culture.

Enfin, selon moi, un leadership créatif et une saine gestion des ressources permettraient à la commission d'appliquer mes recommandations sans financement supplémentaire. Il est difficile de déterminer si des fonds supplémentaires sont justifiés. Comme je l'ai souligné dans mon rapport, il faudrait réaliser une étude comparative beaucoup plus détaillée pour prouver au-delà de tout doute raisonnable que des ressources supplémentaires sont nécessaires.

Cependant, je le dis par précaution universitaire : les avocats peuvent rarement prouver qu'une hypothèse est totalement vraie ou absolument fausse. Malgré tout, mon rapport et le rapport de M. de Beer fournissent des renseignements qui, si on les utilise en faisant preuve de bon sens et de sagesse pratique, aideront les législateurs et les autres intervenants qui participent au processus d'examen.

Merci.

Le président : Merci beaucoup. Monsieur Katz, allez-y s'il vous plaît.

Ariel Katz, professeur agrégé, Chaire de l'innovation en commerce électronique, Université de Toronto — faculté de droit, à titre personnel : Merci, monsieur le président, et merci aux membres du comité. Je donne présentement des cours sur la propriété intellectuelle et les enjeux à l'intersection des domaines de la propriété intellectuelle et du droit de la concurrence. Avant de venir au Canada, j'étais avocat-conseil à l'interne de l'Israeli Antitrust Authority, et l'un de mes principaux projets a été de concevoir et de mettre en œuvre un système de réglementation pour les associations de droit d'auteur au titre de la loi israélienne sur la concurrence.

Vous avez entendu de nombreuses plaintes au sujet des procédures de la commission, et je ne vais pas les répéter. Je suis d'accord avec bon nombre de ces plaintes, mais je ne crois pas que ce sont elles qui constituent les vrais problèmes. Je veux vous parler aujourd'hui des vrais problèmes sous-jacents de la commission, de la façon de les régler et de la raison pour laquelle je crois qu'on peut le faire en vertu de la législation actuelle et sans réforme majeure.

Quel est le problème? La commission compte probablement parmi les tribunaux de ce genre les plus gros et les mieux financés dans le monde. Elle accuse des lacunes sur le plan non pas des ressources, mais bien de l'ingéniosité. Le problème de la commission est lié à ses procédures : sa réglementation ne repose pas sur de bons principes fondamentaux.

La commission s'est décrite elle-même comme un organe économique, un tribunal quasi judiciaire indépendant, et elle a expliqué que son rôle est de fixer des redevances justes et équitables. La commission peut décrire ce qu'elle fait, mais elle n'est pas tout à fait capable de nous dire pourquoi elle existe et quel problème elle est censée régler. Plus précisément, les décisions de la commission ne témoignent pas d'une vision cohérente des raisons pour lesquelles les redevances qu'elle fixe sont effectivement justes et équitables ni ne permettent de distinguer ces redevances de celles qui sont injustes ou inéquitables.

De même, la commission se voit comme un organe de régulation, mais sa conception des intervenants visés par ses activités est parfois confuse. La raison d'être de la commission est-elle de réguler les sociétés de gestion parce que celles- ci fixeraient autrement des prix trop élevés? Ou est-elle censée réguler les utilisateurs parce qu'ils paieraient trop peu autrement?

Ce sont là les questions fondamentales, et différentes réponses à ces différentes questions supposeraient l'établissement de mécanismes réglementaires et de procédures divers. Les réponses auraient aussi une incidence sur les questions qu'il faut prouver, sur la nature des éléments de preuve que la commission devrait prendre en considération, sur les intervenants qui devraient produire les éléments de preuve et sur ceux qui porteraient le fardeau de prouver diverses choses. Elles détermineraient la validité constitutionnelle de certains aspects du régime et permettraient de décider si cela relève de la compétence fédérale ou de la compétence provinciale.

La mission réglementaire de la commission est devenue vague et tend à s'étendre — à cause de l'absence d'une vision claire de la mission de la commission —, et les pratiques actuelles reflètent ce fait. Je serai heureux de vous en parler plus en détail au moment des questions.

Comment cela s'est-il produit? La situation n'a pas toujours été comme cela. La commission, première du genre dans le monde, a été établie sur la recommandation de la Commission Parker en 1936. Cette commission comprenait que l'administration du droit d'auteur présente un problème sur le plan de la politique de la concurrence, et non de la doctrine du droit d'auteur. Elle a expliqué que, lorsque le droit d'auteur est administré collectivement : « La concurrence n'existe plus. Un monopole, ou un supermonopole, est né. » Elle reconnaissait en même temps que l'administration collective pouvait s'avérer le moyen le plus commode d'accorder des licences et décrivait les sociétés de gestion comme un monopole inévitable.

Alors la Commission Parker percevait le défi réglementaire comme un défi courant, à savoir la réglementation de monopoles naturels. Elle était d'avis que les sociétés de gestion, comme d'autres types de monopoles naturels offrant des services importants, devraient être réglementées afin que l'on puisse veiller à ce qu'elles n'abusent pas de leur pouvoir sur le marché ou à ce qu'elles ne l'exercent pas de façon arbitraire. La Commission du droit d'auteur du Canada a été créée précisément pour mettre en œuvre cette recommandation.

Ce raisonnement avait également une place prédominante dans la littérature universitaire et dans l'évolution de la loi, y compris lors des grandes réformes des années 1980 et 1990. On le retrouve également dans les décisions de la Cour suprême et du Conseil privé ainsi que dans la plupart des décisions de tribunaux inférieurs relatives à ces enjeux.

Plus récemment, la commission a commencé à professer l'opinion selon laquelle son rôle est non pas vraiment de maîtriser l'exercice du pouvoir des sociétés de gestion sur le marché, mais plutôt de préserver et d'équilibrer le pouvoir sur le marché entre les sociétés de gestion et les utilisateurs. C'est un rôle très différent. Il est même arrivé à la commission d'aller jusqu'à dire que son rôle est en fait de protéger les sociétés de gestion contre les utilisateurs.

C'est peut-être une illustration parfaite de ce qu'on appelle la « théorie de la capture », où l'organe de réglementation, avec le temps, commence à s'identifier au groupe réglementé et à oublier son mandat relatif à l'intérêt public. Il y a peut-être un type secondaire de capture, à savoir la capture par le petit cercle d'avocats spécialistes du droit d'auteur dont la pratique s'articule autour de la commission, lesquels tirent peut-être parti de ce régime alambiqué qui a pris forme.

Le résultat est un virage spectaculaire mais inexplicable dans la vision de la commission à l'égard de son propre mandat, ce qui a mené à des normes vagues, changeantes et indéterminées qui sont, à mon avis, à l'origine de l'état actuel des choses.

Que pouvons-nous faire pour corriger cela? Nous devons adopter un régime réglementaire qui repose sur des principes. Le régime devrait être fondé sur la reconnaissance du fait que l'administration collective du droit d'auteur est une anomalie dans l'économie de marché. En effet, il est très rare que la loi permette aux concurrents d'une industrie complète d'interagir collectivement avec leurs utilisateurs au lieu de se faire concurrence.

Selon moi, un régime réglementaire rationnel devrait comprendre les trois éléments suivants : une évaluation préliminaire, une entrave minimale à la concurrence et un examen périodique assorti d'une possibilité de renverser la décision.

Le but de l'évaluation préliminaire est de pouvoir distinguer les situations où l'administration collective accroît effectivement l'efficience de celles où l'administration collective ne fait qu'accroître les profits et l'emprise sur le marché des titulaires de droits d'auteur, sans qu'il y ait d'avantage compensatoire clair pour les utilisateurs et le public.

Le deuxième élément, lequel est aligné sur les approches modernes en matière de réglementation des monopoles, repose sur l'idée que, même si nous cernons des situations où l'administration collective serait justifiée — on franchit donc la première étape —, la réglementation ne devrait pas être axée exclusivement sur l'établissement de tarifs : elle devrait également insister sur le ciblage et l'élimination des entraves à la concurrence afin d'accroître la pression concurrentielle exercée sur les sociétés de gestion.

Le troisième élément est l'examen périodique. Il faudrait faire un examen périodique des deux premiers éléments : pas seulement les tarifs, mais aussi la justification. Les progrès technologiques et de nouveaux modèles d'affaires peuvent permettre la création de nouveaux modèles concurrentiels d'octroi de licences, même si cela n'était pas possible dans le passé. Par conséquent, il faut veiller à ce que le régime réglementaire ne devienne pas une entrave à la concurrence, et les mesures qui sont prises devraient réduire au minimum le danger que les structures monopolistiques s'enracinent. Je crois que ce phénomène est très présent aujourd'hui au Canada.

Le président : Votre temps est presque écoulé.

M. Katz : J'en suis rendu à mon dernier point. Comment pouvons-nous le faire? Qui peut le faire? Cela peut sembler ambitieux, mais la plupart de ces choses peuvent être accomplies dans les limites du cadre actuel. Ce qu'il nous faut pour y arriver, c'est une Commission du droit d'auteur qui comprend bien son mandat et qui est disposée à le réaliser. On le constate dans l'évolution de la loi. La réglementation pourrait aider à faire cela au besoin, mais une composante qui fait cruellement défaut au Canada est le rôle que le Bureau de la concurrence pourrait jouer.

Il nous faut un Bureau de la concurrence qui est disposé à aider la commission et à jouer un rôle beaucoup plus actif qu'il ne l'ait jamais fait dans le passé, et je pourrais vous parler plus en détail de cela.

Si je ne pouvais vous faire qu'une seule recommandation, ce serait la suivante : au-delà de ce que vous pourriez recommander de faire avec la commission, vous pourriez aussi recommander que le Bureau de la concurrence exerce ne serait-ce qu'une partie de son pouvoir d'étudier la situation et d'exercer le mandat qui lui est conféré en vertu de la Loi sur le droit d'auteur — mais aussi de la Loi sur la concurrence — et d'intervenir de façon beaucoup plus active à l'égard de ce régime réglementaire.

Le président : Merci, monsieur Katz. Monsieur de Beer?

Jeremy de Beer, professeur titulaire, faculté de droit — Université d'Ottawa, à titre personnel : Je m'appelle Jeremy de Beer. Avant de me lancer dans l'enseignement du droit, j'ai travaillé au sein de la Commission du droit d'auteur en tant qu'avocat. Je témoigne aujourd'hui en mon nom personnel au sujet de mon expérience et de ce que j'ai enseigné et étudié depuis.

Mon principal point est que les problèmes touchant le processus d'homologation des tarifs transcendent la Commission du droit d'auteur. En effet, les problèmes que connaît la commission ne peuvent être compris — et encore moins réglés — si on ne tient pas compte également du régime législatif qui la sous-tend, du comportement stratégique des parties touchées par ce régime et des contraintes imposées à la commission par des cours de révision.

Vous avez mon étude sur le processus d'homologation des tarifs, et je vous ai aussi fourni un résumé graphique des principaux points. Je vous encouragerais à y jeter un coup d'œil.

Au cours de la période qui s'étend du dépôt de la proposition jusqu'à l'homologation d'un tarif, laquelle peut durer de 1 à 12 années, une diversité extraordinaire de choses peuvent se produire.

Au cours de la période de 15 ans visée par mon étude, à la suite de l'importante refonte législative de 1997, 850 tarifs ont été homologués par la Commission du droit d'auteur, chacun d'eux couvrant des droits, des sociétés de gestion, des années, des activités ou des utilisateurs différents. Il y avait en outre 209 tarifs en attente d'homologation au moment où j'ai mené mon étude. Je mentionne ces plus de 1 000 tarifs non pas pour saluer la productivité de la commission, mais pour montrer la prolifération d'affaires que la commission est légalement tenue d'instruire. Bien entendu, tous ces tarifs ne sont pas égaux, alors il est certain que la commission ne les traite pas tous de la même façon sur le plan de la procédure. Nous pouvons présumer que les tarifs ayant la valeur la plus élevée, ceux qui sont les plus complexes et les plus controversés, sont les 28 p. 100 ayant fait l'objet d'une audience.

Voici quelques points saillants relativement à ces procédures. Elles ont duré en moyenne 4,4 ans, de la proposition jusqu'à l'homologation. Toutefois, c'était en 2013. Si les 209 propositions de tarifs en attente avaient été homologuées le jour du dépôt de mon rapport, le 31 mars 2015, le délai de traitement moyen aurait été de 5,3 ans. Aujourd'hui, j'estimerais à sept ans le délai moyen pour les procédures déjà en attente. Oui, le processus est long, et il semble s'allonger. Toutefois, il n'y a aucun consensus au sujet du temps que devrait durer le processus, et encore moins au sujet des causes profondes ou des solutions appropriées.

Alors, que se passe-t-il? Je vais évoquer trois possibilités.

Le premier facteur — et peut-être le plus important, selon moi — est le régime législatif sous-jacent que la commission est chargée d'administrer. Hier, vous avez interrogé des témoins au sujet des similitudes et des différences dans le traitement des diverses sociétés de gestion et des divers groupes d'utilisateurs. Il y a, de fait, au moins six procédures fondamentalement différentes que les grandes réformes législatives de 1989, de 1997 et peut-être de 2012 — nous n'avons pas encore pleinement apprécié l'impact de cette dernière — ont créées ou compliquées.

La commission des États-Unis, dont nous avons beaucoup entendu parler, n'instruit qu'une fraction des affaires que la Commission du droit d'auteur du Canada doit traiter. Par conséquent, j'avancerais que, faute d'une réforme législative fondamentale et d'une refonte majeure de l'administration collective du droit d'auteur au Canada, ces délais américains n'offrent pas un point de comparaison approprié. Cela dit, les États-Unis peuvent nous apprendre des leçons, comme le fait de procurer à une commission un effectif complet possédant une expertise pertinente, au lieu de laisser des postes vacants ou d'offrir des postes à temps partiel.

Le deuxième facteur tient au fait que les parties à la procédure d'homologation ainsi que les opposants, les sociétés de gestion et leurs avocats sont très habiles pour ce qui est d'exploiter la procédure pour en tirer un avantage stratégique ou effectif. C'est non pas une critique de leur culture — la culture des parties, pas la culture de la commission —, mais un compliment à l'égard de leur efficacité. Qu'attendriez-vous d'autre lorsque des centaines de millions de dollars de redevances sont en jeu chaque année?

Contrairement à ce que vous avez entendu hier, je ne crois pas que les parties acceptent un délai « satisfaisant » de gaieté de cœur si cela porte atteinte à leurs intérêts, et leurs actes semblent me donner raison. Si vous regardez le délai que j'ai décrit, il faut plus de trois ans, en moyenne, juste pour obtenir une audience. Ce n'est pas que la commission traîne les pieds dans ces affaires. Premièrement, les sociétés de gestion et les opposants n'ont pas les moyens de prendre part à une audience chaque année, alors elles accumulent les propositions de tarif et les font traiter en lots. Cela influe sur le temps requis pour les traiter. Pendant ce temps, la commission gère activement des différends allant de la qualité pour agir jusqu'à la preuve, et elle doit se pencher sur les demandes et les exigences des parties.

Un dernier point : lorsque la commission prend l'initiative de simplifier les procédures, les parties portent souvent la décision devant les tribunaux, accusant la commission d'attaquer indirectement des tarifs qu'elle n'aime pas. En raison des contrôles judiciaires et des appels subséquents, le troisième facteur de l'accroissement de la complexité et de l'allongement des délais concerne les contraintes du droit administratif. Je note que M. Daly — peut-être la sommité mondiale en la matière — est parmi nous, et je serais heureux de parler de cela lorsque vous poserez des questions.

Alors, en somme, ce n'est pas une simple question de gestion de cas ou de ressources. L'affectation de ressources supplémentaires pourrait s'avérer utile dans l'immédiat, mais cela ne va rien changer à la complexité croissante du cadre législatif, au comportement intéressé des intervenants ou aux contraintes liées à l'administration d'une loi de plus en plus complexe.

Daniel Glover, associé, Propriété intellectuelle, McCarthy Tétrault LLP, à titre personnel : Je suis un avocat spécialiste de la propriété intellectuelle à McCarthy Tétrault. Je représente des créateurs ainsi que des utilisateurs devant la commission et jusqu'à la Cour suprême, mais aujourd'hui, comme c'est le cas pour les autres témoins, les opinions que j'exprimerai sont les miennes.

Madame la sénatrice, messieurs les sénateurs, la commission est un organe économique vital. Elle sert l'intérêt public seulement si elle fait la promotion de transactions qui procurent du contenu à l'utilisateur rapidement et qui rémunère le créateur de façon équitable.

Ces buts peuvent être atteints au moyen de règles-cadres permettant d'affecter les ressources là où les besoins sont le plus criants. Le rôle de la commission devrait être de favoriser l'octroi de licences collectives, surtout pour éviter l'échec du marché ou des abus éventuels par des sociétés de gestion ou des utilisateurs. Cependant, alors que les technologies numériques évoluent à un rythme effréné, le régime tarifaire ne semble pas suivre la cadence.

Le processus de la commission se déroule très lentement, même lorsque les tarifs ne sont pas contestés, comme on l'a fait remarquer aujourd'hui. En 2015, les nombreux tarifs soumis à l'étude de la commission avaient fait l'objet d'une attente de plus de cinq ans. L'affaire du Tarif 22, qui s'est retrouvée devant la Cour suprême deux fois, a été réglée 17 ans après la date de dépôt de la proposition de tarif. L'affaire clé relative au droit de mise à disposition est en attente d'une décision depuis plus de trois ans, pourtant, il s'agissait d'une audience sur dossier.

Huit autres affaires récentes étaient en attente d'une décision de 20 à 36 mois après leur date d'audience. Il s'agit de la phase B dont vous a parlé le commissaire Majeau plus tôt.

À un moment donné, personne ne gagne : l'incertitude affecte tous les intervenants.

Les causes profondes sont très complexes. J'en expose quelques-unes dans la version écrite de mon exposé, et d'autres ont été abordées aujourd'hui. Ce que je dirais, par contre, c'est qu'il faudrait sans doute apporter des changements fondamentaux — peut-être à la loi plutôt qu'à la façon dont la commission se comporte — afin d'agir sur ces causes.

En ma qualité d'avocat prodiguant des conseils aux créateurs comme aux utilisateurs, je peux confirmer que les retards causent beaucoup d'angoisse à tout le monde. Laissez-moi rapidement fournir trois exemples : premièrement, du côté de l'utilisateur, les fournisseurs de contenu se retrouvent devant une boîte à surprise pour ce qui est de la responsabilité, les taux définitifs provenant d'un tarif qui est inconnu depuis des années, même après l'expiration du tarif. Cela nuit aux nouveaux modèles d'affaires et pourrait amener des services innovateurs à éviter le Canada. Trop risqué.

Deuxièmement, les créateurs font face à des retenues importantes plusieurs années après l'utilisation de leurs œuvres. Il y a retenue parce que la société de gestion ignore quel sera le taux définitif, et si elle reçoit de l'argent en vertu d'un tarif provisoire, elle doit retenir les fonds au lieu de les faire suivre jusqu'aux créateurs.

Du côté des créateurs, si les utilisateurs réussissent à faire tomber un tarif sur la foi d'arguments juridiques longtemps après la mise en place du tarif provisoire, les sociétés de gestion pourraient se faire accuser d'enrichissement injustifié devant les tribunaux. Plus l'attente est longue, plus la responsabilité potentielle est grande.

Troisièmement, la technologie évolue rapidement. Plus la commission met de temps à rendre une décision, moins ses conclusions sont susceptibles de refléter le fonctionnement d'une technologie donnée. Cela crée de l'incertitude sur le marché, car les parties n'ont d'autre choix que de se livrer à des conjectures quant à la façon dont la commission va traiter de nouveaux modèles d'affaires.

Il y a un intérêt valide à faire en sorte que les affaires instruites par la commission se déroulent plus rapidement et à explorer la possibilité qu'un grand nombre ou la plupart des procédures tarifaires soient réglées d'une autre façon. Dans de nombreux autres pays, le fait d'accorder aux parties la possibilité de s'entendre est la norme. Si elles y parviennent, nul besoin pour un tribunal d'intervenir. Il n'y a aucun timbre d'homologation.

Mon associé Barry Sookman a brossé un portrait des modèles internationaux lors de la conférence de l'ALAI tenue en mai dernier, et j'ai fourni à la greffière une copie de son exposé. Ces modèles internationaux permettent d'accroître la rapidité et la prévisibilité, enchâssent des délais précis dans la loi, encouragent la création de licences expérimentales et exigent que les commissaires possèdent des types particuliers d'expertise, par exemple en matière d'économie et de droit.

D'autres pays ont consacré énormément de temps et de réflexion à la mise au point de mesures permettant de veiller à ce que l'octroi de licences collectives soit rapide, juste et prévisible. Ces idées ne sont pas toutes nécessairement bonnes pour le Canada, mais on devrait néanmoins les examiner soigneusement.

En somme, le Parlement doit, dans le cadre de son examen quinquennal, étudier soigneusement le rôle et les fonctions de la commission et, franchement, se montrer créatif. D'autres pays ont vécu cette expérience, et il serait judicieux d'examiner leurs systèmes. En particulier, vous devriez vous demander s'il est sensé, dans le contexte des droits d'exécution, de permettre aux créateurs et aux utilisateurs de passer directement un contrat de licence au lieu d'exiger qu'ils obtiennent une homologation de la commission chaque fois. Cela conclut mon exposé.

Le président : Merci beaucoup, monsieur Knopf, vous avez la parole.

Howard P. Knopf, avocat, Macera & Jarzyna LLP/Moffat & Co Patent & TM Agents, à titre personnel : Merci, monsieur. Je vous demanderais peut-être environ une minute de plus : je sens le besoin de réfuter certaines déclarations de M. Majeau, et j'ai pris des notes. Voici donc ma déclaration préliminaire.

Mon message est très simple : il faut prendre des règlements supplémentaires à l'égard de la commission; je vous propose une liste précise à la page 2 de mon exposé, et le gouvernement pourrait se pencher sur ces mesures la semaine prochaine s'il le veut. Il n'a pas besoin d'attendre jusqu'en 2017.

Il faut que la commission possède moins de ressources, pas plus. Lorsque Graham Henderson et moi-même nous entendons sur quelque chose — ce qui ne s'est presque jamais vu —, c'est probablement un aspect que vous voudrez prendre au sérieux, car nous avons probablement raison.

L'audience d'hier était très intéressante. Nous n'avons pas vu comparaître les opposants institutionnels habituels, comme les radiodiffuseurs ou les câblodistributeurs. Je ne comprends pas tout à fait pourquoi.

Avant d'oublier, j'aimerais réagir à certaines des déclarations de M. Majeau. Quelqu'un a demandé si les services juridiques étaient confiés à des sous-traitants. Si vous consultez le site web de la commission, vous verrez que beaucoup de services de gestion sont donnés en sous-traitance, et la commission a récemment utilisé 128 000 $ pour retenir les services d'un avocat à temps partiel pour aider M. Majeau, en plus des quatre avocats à temps plein faisant partie du personnel.

J'ai été surpris d'apprendre que la commission compte actuellement 18 employés à temps plein. Son effectif est donc six fois plus gros que celui de la commission américaine. Plusieurs des sénateurs ont demandé pourquoi la commission ne peut pas se pencher sur des ententes conclues par des parties qui sont rompues aux subtilités du droit d'auteur. Regardez le Tribunal de la concurrence, il fait cela constamment. De fait, dans une récente affaire qui a beaucoup fait parler — l'affaire Stargrove, sur laquelle M. Geist a écrit abondamment — il était question du droit d'auteur, et l'affaire a été réglée très rapidement au moyen d'une entente, laquelle a bien entendu été acceptée par le Tribunal de la concurrence.

Plusieurs sénateurs ont demandé pourquoi les gens reviennent après l'audience : la commission revient sur la question, les parties reviennent sur la question. Certes, il m'arrive de me dire que j'aimerais bien revenir au tribunal pour ajouter un argument qui m'est venu par après, ou que le tribunal m'invite à améliorer un argument. J'aimerais bien pouvoir faire cela, mais ce genre de choses ne se fait pas. Lorsque c'est terminé, c'est terminé, sauf à la commission, où tout s'éternise.

On nous parle continuellement de ces 852 tarifs. Eh bien, jusqu'à ce que la commission prenne connaissance de l'étude de M. de Beer, il n'y avait eu, selon la taxonomie de la commission, que 74 tarifs au cours de cette période de 14 ans, et cela correspond à 4,9 tarifs par année, pas 70. M. de Beer est un bon ami à moi, mais franchement, 70 tarifs par année, c'est absurde. La commission homologue moins de cinq tarifs par année, tient deux ou trois audiences par année et ne rend que deux ou trois décisions importantes par année.

Il y a aussi eu une déclaration au sujet du budget. La dernière fois que j'ai vérifié — et cette information se trouve dans mon mémoire —, son budget était non pas de 3,2 millions de dollars, mais plutôt de 3,5 millions. C'est beaucoup plus que le Tribunal de la concurrence, soit dit en passant.

Je reviens maintenant à ma déclaration préliminaire.

La commission met habituellement plus de quatre ans à se rendre à l'audience. Il lui faut habituellement deux ans après celle-ci pour en arriver à une décision dans le cadre d'une audience tenue en cas de contestation. Il y a une grave question de rétroactivité à cet égard, et celle-ci attire maintenant l'attention de la Cour suprême, grâce à l'intervention que j'ai faite au nom de MM. Katz et Lametti.

En passant, la SOCAN a confirmé ce que j'ai dit hier. Même la SOCAN, qui est la plus grande des sociétés de gestion collective, a déclaré n'avoir que 25 tarifs. M. de Beer fractionne ceux-ci paragraphe par paragraphe, puis multiplie le tout par le nombre d'années. C'est complètement irréaliste.

La commission est arrivée au point où l'un de ses plus gros dossiers de tous les temps, concernant l'enseignement postsecondaire — que Mme Finlay a mentionné plusieurs fois hier —, se poursuit par défaut. Les gros opposants institutionnels — à savoir les universités et les collèges — se sont retirés après avoir dépensé 3 millions de dollars, d'après ce que nous savons, dans le seul but, essentiellement, d'aider Access Copyright, et ils se sont retirés. Nous ignorons pourquoi, mais on dirait que ce retrait tient à l'usure et au manque d'argent. C'est l'impression que j'ai.

Il a été mentionné que la commission débat toujours l'arrêt de la Cour suprême de 2012 et des dispositions législatives subséquentes sur le « droit de mise à disposition » pour trois ans. On aurait pu envoyer ce dossier à la Cour d'appel, et l'affaire serait réglée depuis longtemps. Nous entendons constamment dire que les lois ont changé et que la Cour suprême ne cesse de créer de la nouvelle jurisprudence. Vous savez quoi? Tous les tribunaux du pays ainsi que la Cour suprême doivent composer tous les jours avec des lois et une jurisprudence en évolution, mais on ne les voit pas se plaindre auprès du gouvernement et quémander des ressources supplémentaires aux fins de l'interprétation d'un arrêt de la Cour suprême. Ils sont censés connaître la loi. Tous les avocats ici présents savent ce qui s'est produit en 2012. En revanche, il semble que la commission ait du mal à comprendre cela et ait besoin de ressources supplémentaires. Je ne sais pas pourquoi.

Comment la commission se compare-t-elle à d'autres tribunaux? Elle ne se compare pas avantageusement. La plupart des tribunaux de première instance où des cours tiennent une audience dans l'année ou dans les deux années qui suivent, et à la Cour fédérale, les dossiers vraiment compliqués font l'objet d'un procès dans les deux années, tout au plus. Sous le régime du célèbre règlement concernant les avis de conformité portant sur les médicaments brevetés, dont vous avez peut-être entendu parler, il faut que tout soit réglé, du début à la fin, en deux semaines. Cela vous incite à rester alerte. C'est la loi, et on ne rate jamais l'échéance.

Selon le Conseil canadien de la magistrature, une décision devrait être rendue dans les six mois suivant l'audience, à moins qu'il s'agisse d'un cas très complexe où interviennent des circonstances particulières. C'est l'avis du Conseil canadien de la magistrature. Or, il ne se passe rien de spécial à la commission pour l'amener à déroger à cette norme.

Mon ami Ariel Katz a parlé de la théorie de la capture. En effet, c'est le cas ici. Un petit groupe d'avocats et de soi- disant experts ont convaincu la commission qu'il y a quelque chose de mystique dans le domaine du droit d'auteur qui le distingue des autres et que les règles normales de la gravité ne s'appliquent pas à lui. Ce n'est pas le cas.

Oui, nous avons des échéances. Nous devons faire de la gestion de cas. Nous avons besoin de règles au sujet de la preuve, de la confidentialité, des documents confidentiels et tout le reste. M. Daily, avec le respect que je lui dois, a manqué une occasion de suggérer des dispositions réglementaires particulières. Je les ai ici — je n'ai pas été payé pour cette étude —, elles accompagnent les modifications du fonctionnement que j'ai recommandé.

Pour ce qui est du meilleur modèle, nous pourrions jeter un coup d'œil aux États-Unis : il y a là beaucoup de leçons à tirer. Le meilleur modèle est juste au bout de la rue où se trouve la commission du droit d'auteur. En effet, la commission du droit d'auteur se trouve au 56, rue Sparks, et le Tribunal de la concurrence est situé au 90. Le Tribunal de la concurrence fonctionne vraiment bien : son budget est plus modeste, il est beaucoup plus productif, il instruit des affaires plus grosses et plus compliquées que la commission, et il s'acquitte de sa tâche. Il vient de terminer un dossier énorme, celui du Toronto Real Estate Board, dont vous avez peut-être entendu parler, où il était presque toujours question du droit d'auteur, ou alors il en a été beaucoup question. Or, le tout a duré cinq ans, du début à la fin. Pour la commission, cela correspondrait à la vitesse de la lumière.

La commission est six fois plus grande que ses homologues partout ailleurs, et, comme plusieurs personnes l'ont mentionné, elle ne fonctionne pas. Alors, je vous ai donné 10 façons précises dont le gouvernement pourrait mettre en œuvre les recommandations à compter de la semaine prochaine, s'il le veut, et trois ou quatre moyens dont on pourrait s'en occuper en 2017 en mettant en place un mécanisme, y compris l'attribution de dépens, et cetera

Pour résumer, ce dont nous avons besoin, c'est de moins de ressources, de plus de réglementation — notamment des échéances — et de moins d'excuses. Merci.

Le président : Merci beaucoup. Monsieur le sénateur Massicotte.

Le sénateur Massicotte : Merci à tous de votre présence; nous vous en sommes très reconnaissants.

La bonne nouvelle, c'est que nous sommes tous d'accord pour dire qu'il y a un problème; même la commission convient qu'il y a un problème. Et les problèmes importants, ce sont les retards... injustes, inadéquats, inappropriés, et ainsi de suite.

La majeure partie d'entre vous souscrit à l'idée que le grand problème, c'est la gestion du processus; c'est la façon d'obtenir de meilleurs résultats — des résultats plus efficients —, et certains d'entre vous apportent également une contribution, et cela semble faire partie du problème : la structure ou la loi sont telles qu'elles favorisent ces retards, et il faudrait probablement apporter des modifications aux lois et adopter une orientation culturelle différente. C'est ce que je crois. Je pense qu'il s'agit de mon propre résumé.

Un examen quinquennal aura lieu l'an prochain dans le cadre d'un processus parlementaire, mais quelle est la prochaine étape? Nous pouvons refaire tout cela. Les enjeux sont assez complexes. Il y a des gens qui étudient le processus en tant que tel, la façon de le rendre plus convenable. Quelle est la prochaine étape? Devrions-nous proposer l'embauche de personnel ou devrions-nous demander à la commission d'embaucher deux ou trois experts chargés de formuler des recommandations précises? Vous n'allez pas obtenir de consensus en raison d'intérêts contradictoires. Comment pouvons-nous obtenir les vrais résultats qui nous rendront heureux dans deux ans et nous permettront de dire que cela a provoqué un changement et réglé le problème? Parler, c'est bien, mais comment pouvons-nous obtenir de vrais résultats?

M. Glover : Vous devriez peut-être vous informer de la façon dont on le fait ailleurs. Nous ne sommes pas en train d'inventer une nouvelle solution. Beaucoup d'autres pays sont dotés d'une structure prenant la forme d'une commission, mais cette structure est un filet de sécurité en cas de problème lié à des déficiences du marché.

La loi de ces autres pays est éloquente. Les procédures sont éloquentes; elles sont objectives, c'est-à-dire qu'on peut voir comment d'autres grands partenaires commerciaux font les choses. Ma recommandation serait que vous jetiez un coup d'œil à cela.

Le sénateur Massicotte : C'est certain. Nous pouvons toujours en apprendre beaucoup de quelqu'un d'autre. Y a-t-il d'autres commentaires?

M. Geist : En fait, je pense que 2017 est le bon moment pour le faire. Vous avez entendu de la bouche d'un certain nombre des témoins qui ont comparu ici et au cours des deux derniers jours que c'est un peu comme une grosse pelote de laine et que, si on tire sur un morceau, il y a des répercussions ailleurs. Les liens qui existent entre certains aspects de la Loi sur le droit d'auteur et le fonctionnement de la Commission du droit d'auteur ne sont pas si faciles à séparer.

Nous avons beaucoup entendu parler de certaines des affaires de gestion administrative des dossiers qui pourraient peut-être être étudiés très rapidement afin que l'on tente de les régler. Certaines des questions fondamentales qui, selon moi, ont été soulevées sont vraiment dignes de faire l'objet d'un examen dans le cadre de cet examen de 2017.

Honnêtement, concernant certains des changements qui ont eu lieu en 2012, je suis vraiment d'avis qu'il est presque prématuré que nous comprenions pleinement les répercussions de ces changements. Nous venons tout juste d'entendre dire que, dans certains cas, la commission n'a même pas encore tranché la question. Toutefois, elle se penche sur l'un des problèmes de longue date qui n'avaient pas été réglés fondamentalement en 2012, et le fait de faire du processus de 2017 l'un des éléments de base de ce que le gouvernement tente de faire constitue en fait un mécanisme valable pour aborder ce problème.

M. Katz : M. Glover a fait ressortir deux ou trois fois le problème des déficiences du marché, et je pense qu'il s'agit d'un problème fondamental. J'ai étudié beaucoup de sociétés de gestion collective au Canada et ailleurs et dans le passé, et j'ai des tonnes d'exemples. Je pourrais passer des heures à vous en parler, mais, là où je veux en venir, c'est que, si on creuse un peu plus la question, on voit que, souvent, les déficiences du marché qui sont présumées n'existent pas. En outre, bien souvent, les sociétés de gestion elles-mêmes sont la source des déficiences du marché. Elles ont tiré un avantage stratégique du système réglementaire afin de créer des pratiques inefficientes qu'elles règlent ensuite en délivrant des licences et en percevant des droits relativement à ces pratiques.

Voilà la disposition sous-jacente du système de réglementation : il est censé régler les déficiences d'un marché. Au lieu de présumer que ces déficiences existent, nous pourrions enquêter afin de déterminer si elles existent bel et bien, et, si c'est le cas, ne permettre que les cas où nous comprenons que les déficiences du marché sont graves et que l'administration collective est la meilleure solution à ces déficiences. Toutefois, si nous le faisions sérieusement, je suis convaincu que nous verrions que le nombre de cas où nous avons besoin de tarifs est bien moins important que ce que nous avons. Et, bien entendu, cela réduirait le nombre de tarifs et le nombre de cas, les retards et toute la complexité de notre situation actuelle.

Encore une fois, à mon avis, la commission a pour mandat de le faire, si vous comprenez l'évolution de la loi et le but que le Parlement avait l'intention d'atteindre. Cependant, si la commission ne le comprend pas — encore une fois —, le Bureau de la concurrence a un mandat clair, et il devrait tout simplement l'exercer. Il a peur de le faire, mais il le devrait.

M. Knopf : C'est dommage, d'une certaine manière, que les commissions royales d'enquête aient été abandonnées au pays parce que je vous ai fourni, par l'entremise du greffier, une copie du légendaire rapport de la Commission Parker de 1935, qui a établi la Commission d'appel du droit d'auteur, au sujet de laquelle le sénateur Day a posé des questions hier. Nous célébrons son 80^e anniversaire cette année. Le libellé de ce rapport est aussi beau aujourd'hui qu'il l'était à l'époque, si on remplace le terme « radio » par « télévision » et l'expression « films sonores » par « Internet ». Nous n'obtiendrons probablement pas d'autre commission royale, mais, si une étude à long terme est menée, je peux penser à deux ou trois excellents juges à la retraite qui pourraient être capables de très bien en diriger une.

Entretemps, je vous exhorte à examiner les 10 dispositions réglementaires que je propose et deux ou trois modifications précises du mécanisme. J'y ai beaucoup réfléchi. Je pense qu'elles sont relativement sans controverse. Selon moi, peut-être même que Graham Henderson et moi-même nous entendrions sur beaucoup d'entre elles; peut- être M. Glover aussi. Et, si c'est le cas, il y a là quelque chose par quoi commencer qui n'exige pas beaucoup d'études ou la tenue d'études que recommandent d'autres études. C'est la pire chose qui pourrait arriver parce que cela va simplement ralentir les choses pendant des années.

M. de Beer : Si nous devons faire une comparaison internationale — ce qui est une des questions que le ministère m'a posées, à savoir si je recommanderais cela... si nous le faisons, c'est non pas les pratiques, mais les mandats des autres tribunaux qui devraient être étudiés, car le système canadien est unique. Aucun autre tribunal n'est chargé, sous le régime de l'ensemble des lois, de faire ce que nous avons demandé au tribunal canadien de faire — la Commission du droit d'auteur du Canada.

Je pense que la leçon clé pour les modifications de 2017, c'est que nous devons faire très, très attention avant de compliquer davantage le droit d'auteur en ajoutant couche après couche après couche de nouveaux droits. C'est ce qui est arrivé en 1997, et c'est ce qui a causé les problèmes qui surviennent maintenant. Nous observons les effets que des décennies plus tard, alors cela devrait nous inciter à la prudence pour la prochaine fois où nous procéderons à une modification des droits d'auteur. Il y a de graves conséquences à long terme auxquelles il faut réfléchir, et cela n'a pas été fait.

Le sénateur Enverga : Je pense que vous avez répondu à la plupart des questions, mais je vous remercie de votre présence. Il me reste encore beaucoup de lecture à faire, mais je vais sauter ma question pour le moment.

Le sénateur Greene : Puis-je présumer que la plupart d'entre vous affirment que, de façon générale, nous devrions pousser l'industrie et la commission vers des solutions qui sont davantage axées sur le secteur privé et laisser le marché trancher ces questions dans la mesure où nous le pouvons? S'agit-il de votre point de vue commun?

M. Knopf : C'est clairement le cas aux États-Unis. Dans ce pays, une autre chose qui n'a pas été mentionnée, c'est que les deux grandes sociétés de gestion collective — BMI et l'ASCAP — qui, ensemble, forment ce que nous appelons la SOCAN, fonctionnent depuis des décennies — depuis les années 1930 et les années 1940 — selon ce qu'on appelle un mécanisme de jugement convenu, où chacune est réglementée par un juge de la cour de district possédant une expertise considérable. Ces juges finissent par prendre leur retraite, et un autre les remplace. Toutefois, ils travaillent sur un très grand nombre d'affaires entre eux, et, si le juge en étudie une et affirme qu'elle semble raisonnable entre des organisations très complexes, elle est approuvée.

Il en va de même pour le Copyright Royalty Board. Il y a là une incitation à l'approbation, mais nous avons très souvent entendu dire que cette instance se soucierait tellement de l'intérêt du public qu'il lui faut un an ou deux pour approuver une entente. Eh bien, ce ne devrait pas être le cas. Encore une fois, les parties sont complexes. Le public a eu une occasion. Peut-être qu'il a besoin d'une occasion plus ouverte au moyen d'observations moins officielles. Nous pouvons en discuter. Nous avons Internet, maintenant.

Je me souviens de M. Sookman, avec qui je suis rarement d'accord, — l'associé de Dan — qui a dit quelque chose de semblable lors de la grande conférence qui a eu lieu en mai... les solutions relatives au marché. Je pense que M. Katz pense la même chose. Quand le marché trouve une solution, la commission devrait écouter.

Pourquoi n'avons-nous pas Pandora au Canada? Parce que le marché n'est pas logique pour cette entreprise. Pourquoi devrait-elle venir ici et dépenser des millions et des millions de dollars en avocats et en experts, attendre des années et des années pour obtenir une décision rétroactive dans le but de percer le marché canadien? Notre marché n'est pas plus important que celui de la Californie, du Texas ou de l'État de New York, pour l'amour du ciel. Cela ne vaut pas le coup pour elle de s'en donner la peine. Nous rendons les choses très difficiles à cause des procédures dont nous discutons aujourd'hui.

M. Katz : Pour répondre à la question du sénateur Greene, oui, j'inciterais, ou je vous exhorterais à inciter — vous avez peut-être plus de pouvoir — les parties à compter davantage sur les mécanismes du marché.

Toutefois, j'assortis cette affirmation d'une énorme mise en garde, car le but n'est pas de laisser les sociétés de gestion collective se débarrasser de la réglementation et de simplement les laisser traiter avec les utilisateurs. Dans ce cas, nous ne faisons qu'aggraver le problème, ou, du moins, nous ne le réglons pas. Si nous avons des sociétés de gestion collective, nous devons nous assurer qu'elles n'abusent pas de leur pouvoir sur le marché.

Mon problème tient au fait que je ne pense pas que nous ayons besoin d'un si grand nombre de sociétés de gestion collective pour administrer le nombre de droits que nous avons.

Le sénateur Greene : Le Bureau de la concurrence pourrait nous aider.

M. Katz : Oui, oui, exactement.

Le président : Monsieur Daly, aviez-vous quelque chose à ajouter?

M. Daly : C'est en réponse aux deux premières questions. Je suppose que la réalité, c'est qu'il n'est pas vraiment réaliste que l'on abolisse la Loi sur le droit d'auteur et que l'on recommence à zéro. Ce qui pourrait être possible, ce serait d'envisager de pousser les parties à chercher des solutions axées sur le marché ou de pousser la commission à être proactive en adoptant de nouvelles dispositions réglementaires, comme celles que M. Knopf a si gentiment préparées pour elle... ce serait d'établir dans le prochain ensemble de modifications à apporter à la Loi sur le droit d'auteur des normes de rendement qui pourraient être imposées à la commission relativement aux délais pour les décisions, et ainsi de suite. Manifestement, cela doit être fait avec une certaine prudence, mais je pense qu'il s'agit de quelque chose qui pourrait être envisagé dans le cadre de votre examen.

Vous établissez les normes, puis la commission et les parties — et, par extension, les parties qui comparaissent devant la commission — devront faire preuve d'ingéniosité et utiliser leur expertise pour trouver des moyens de les respecter.

M. Glover : Je soulignerais le contraste entre le fonctionnement du marché dans les années 1930, quand la commission a été établie, et la façon dont il fonctionne maintenant. Dans les années 1930, la commission a été établie en partie parce que les organisations de droits d'exécution ramassaient toutes sortes de droits et exerçaient un pouvoir de monopole sur les petits utilisateurs. Il y avait un véritable déséquilibre sur le marché.

Aujourd'hui, les opposants qu'on retrouve souvent devant la commission sont des entreprises très complexes, comme Google, Bell, Rogers et SiriusXM. Dans bien des cas — pas tous —, l'équilibre est total entre les parties, et elles pourraient — si on leur donnait la capacité de le faire — régler le différend en privé sans jamais recourir à la commission, sans ajouter à la charge du travail de la commission.

Dans d'autres situations, la commission est nécessaire. Selon le modèle qu'on voit dans divers pays, leur tribunal n'est saisi d'une affaire que si un utilisateur ou une société de gestion collective le demande parce que les négociations ont échoué. Voilà un modèle que vous pourriez envisager.

M. Geist : Je voulais seulement répondre rapidement à deux ou trois des commentaires afin de souligner que, bien sûr, il est très tentant de dire : « Pourquoi les parties ne peuvent-elles pas simplement aller résoudre ce conflit par elles- mêmes et laisser le marché régler le problème ». S'il est vrai que ce sont habituellement des utilisateurs complexes qui comparaissent devant la commission en tant qu'opposants, la question que je tentais de soulever, c'est qu'il y en a de nombreux autres qui ne sont pas complexes et pour qui ces types de décision et ces questions ont d'énormes conséquences, et ils ne comparaissent pas.

Alors, l'intérêt du public n'est pas quelque chose où on peut dire : « Ne pouvez-vous pas tout simplement passer à l'action? » Il s'agit en fait de l'un des défauts fondamentaux de la façon dont le système fonctionne actuellement. Nous n'entendons pas le point de vue de ces groupes; pourtant, les conséquences et les répercussions sur notre système d'éducation, au Canada, sur chaque consommateur et Canadien, de façon plus générale, sont directement touchées par ce système. Ces groupes ne sont pas complexes. Ils ne comparaissent pas et, si nous ne veillons pas à ce que ces voix soient entendues elles aussi, et que nous nous contentons de dire « laissons le marché décider », cela signifie que ces points de vue ne seront pas du tout pris en compte.

M. Katz : Je veux seulement ajouter quelque chose. Dans le secteur du droit de la concurrence, en économie, il y a une théorie qu'on appelle l'augmentation des coûts des rivaux. Il existe diverses versions de cette théorie, mais, selon une variante, les sociétés détenant le pouvoir sur le marché s'entendent sur toutes sortes de plans de réglementation visant à consolider leur propre monopole.

Une autre chose dont nous devons nous inquiéter, simplement pour répéter les deux arguments... si on prend les bons gros types d'utilisateurs, comme les entreprises de câblodistribution ou Google, oui, ils peuvent s'occuper d'un grand nombre de ces choses par eux-mêmes, mais il est possible que le tarif sur lequel ils s'entendent ou la redevance qu'ils accepteraient de payer établisse une norme qui fera en sorte qu'il sera beaucoup plus difficile pour les nouvelles entreprises de percer le marché.

Encore une fois, je soupçonne que des données probantes indiquent que ces pratiques ont lieu. Cela ajoute une troisième ou une quatrième couche à toute l'histoire de la capture réglementaire et laisse l'intérêt du public à l'écart, ce qui néglige l'élément essentiel : quand nous avons une industrie fortement réglementée qui n'a pas une idée claire de ce que nous réglementons et pourquoi, nous observons ces genres de pathologie. Voilà pourquoi nous devons toujours retourner à la première question : pourquoi faisons-nous cela?

M. Daly : Je veux seulement revenir brièvement sur la question qu'a soulevée M. Geist au sujet de la participation du public, qui est un élément important. À la page 37 de mon rapport, vous verrez un renvoi au régime d'ordonnance sur consentement du Tribunal de la concurrence, où les parties peuvent s'entendre. Il n'y a pas d'approbation automatique par le tribunal. Il s'agit d'une décision éclairée rendue par le tribunal à la lumière des éléments de preuve. Ainsi, il pourrait être possible d'avoir des solutions axées sur le marché et que la commission du droit d'auteur agisse dans un rôle de surveillance, mais de s'assurer qu'il y a certaines délibérations publiques et une certaine participation du public au processus, pas seulement des solutions machinales sur lesquelles les parties se sont entendues par elles-mêmes.

Le président : Je pense que je suis d'accord. C'est pourquoi, en fin de semaine, je vais regarder le réseau NFL et les réseaux d'affaires, mais pas en HD, en raison du cadre réglementaire qui les empêche de diffuser leurs émissions de cette façon particulière parce que certains monopoles détiennent ce droit.

Néanmoins, la séance a été excellente. Messieurs, vous avez été tout simplement formidables. Nous avons appris beaucoup de choses. Je pense que l'une de vos recommandations sera que, pour quiconque procédera à l'examen — qu'il s'agisse de la Chambre des communes ou du Sénat —, ce groupe de témoins serait très intéressant. Messieurs, merci infiniment.

(La séance est levée.)

Banques, commerce et économie

Délibérations du Comité sénatorial permanent des Banques et du commerce

Fascicule n° 9 - Témoignages du 3 novembre 2016

Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Banques et du commerce