Délibérations du Comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 30 - Témoignages du 2 juin 2015
OTTAWA, le mardi 2 juin 2015
Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-46, Loi modifiant la Loi sur l'Office national de l'énergie et la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, se réunit aujourd'hui, à 17 h 24, pour étudier le projet de loi.
Le sénateur Richard Neufeld (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Je vous souhaite la bienvenue à cette séance du Comité permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles. Je m'appelle Richard Neufeld. Je représente la province de la Colombie-Britannique au Sénat et je préside ce comité. J'aimerais souhaiter la bienvenue aux honorables sénateurs, aux membres du public qui sont dans la pièce avec nous et aux téléspectateurs de partout au pays qui suivent nos délibérations à la télévision. Je rappelle à tous ceux qui nous regardent que les séances du comité sont ouvertes au public et disponibles en webdiffusion sur le site sen.parl.gc.ca. Vous pouvez également obtenir de plus amples renseignements sur les témoins prévus à l'horaire sur notre site web, à la page « Comités du Sénat ».
Je vais maintenant demander aux sénateurs de se présenter; je vais commencer par notre vice-président, le sénateur Paul Massicotte, du Québec.
Le sénateur MacDonald : Michael MacDonald, Nouvelle-Écosse.
Le sénateur Black : Doug Black, Alberta.
Le sénateur Boisvenu : Pierre-Hugues Boisvenu, Québec.
Le président : J'aimerais également présenter notre personnel. Voici Lynn Gordon, la greffière, et nos deux analystes de la Bibliothèque du Parlement, Sam Banks et Marc LeBlanc.
Le projet de loi C-46, Loi modifiant la Loi sur l'Office national de l'énergie et la Loi sur les opérations pétrolières au Canada a été modifié à la Chambre des communes et adopté en troisième lecture le 6 mai 2015. Le projet de loi a franchi l'étape de la première lecture au Sénat le 7 mai 2015 et a été renvoyé à notre comité le 14 mai 2015. Nous tenons aujourd'hui notre troisième journée d'examen de ce projet de loi.
J'ai le plaisir d'accueillir des représentants de l'Assemblée des Premières Nations : Cameron Alexis, chef régional de l'Alberta, et Stewart Wuttke, avocat général.
Messieurs, je vous remercie d'être parmi nous aujourd'hui. La parole est à vous. Je crois que vous avez préparé un exposé, après quoi nous allons vous poser des questions.
Cameron Alexis, chef régional de l'Alberta, Assemblée des Premières Nations : Merci, messieurs les sénateurs. Dans ma langue, isiyés signifie « merci ». Je vous remercie de me permettre de venir vous parler aujourd'hui, en compagnie de mon collègue Stewart Wuttke, qui se trouve à ma droite. Je vous remercie de nous donner l'occasion de vous présenter notre point de vue sur le projet de loi C-46, Loi sur la sûreté des pipelines. Je m'appelle Cameron Alexis. Je suis le chef régional actuel de l'Assemblée des Premières Nations pour les traités 6, 7 et 8 de l'Alberta et le responsable du portefeuille de l'énergie et de l'exploitation des ressources naturelles de l'APN.
L'APN est en faveur de mesures susceptibles de renforcer la sûreté et la sécurité des pipelines. Cependant, il y a des mesures qui seraient nécessaires, relativement aux Premières Nations, pour qu'elles puissent se prévaloir du processus de réclamations indemnisables et que le projet de loi tienne pleinement compte des droits des Premières Nations protégés par la Constitution et les protège lui aussi.
Au titre de la Loi constitutionnelle de 1982, toutes les lois, les règlements, les politiques ou les décisions liées à la sûreté des pipelines doivent respecter et protéger les droits et les titres des Premières Nations, en plus de respecter les articles 26, 28 et 32 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Plus particulièrement, l'article 32 de cette déclaration dicte ce qui suit :
1. Les peuples autochtones ont le droit de définir et d'établir des priorités et des stratégies pour la mise en valeur et l'utilisation de leurs terres ou territoires et autres ressources.
2. Les États consultent les peuples autochtones concernés et coopèrent avec eux de bonne foi par l'intermédiaire de leurs propres institutions représentatives, en vue d'obtenir leur consentement, donné librement et en connaissance de cause, avant l'approbation de tout projet ayant des incidences sur leurs terres ou territoires et autres ressources, notamment en ce qui concerne la mise en valeur, l'utilisation ou l'exploitation des ressources minérales, hydriques ou autres.
3. Les États mettent en place des mécanismes efficaces visant à assurer une réparation juste et équitable pour toute activité de cette nature, et des mesures adéquates sont prises pour en atténuer les effets néfastes sur les plans environnemental, économique, social, culturel ou spirituel.
La Loi sur l'Office national de l'énergie nécessite des modifications substantielles afin de respecter le droit des Premières Nations d'établir des priorités et des stratégies pour l'exploitation de leurs territoires. Il faut également y ajouter des mécanismes de consultation et de coopération de bonne foi pour s'assurer d'obtenir le consentement libre, préalable et informé des gouvernements des Premières Nations.
La Loi sur la sûreté des pipelines met l'accent sur les mesures destinées à atténuer les conséquences de la construction d'un pipeline et y remédier. Cette loi devrait à tout le moins garantir que les Premières Nations reçoivent un dédommagement « juste et équitable » pour les dommages causés aux droits inhérents et issus de traités des Premières Nations, y compris nos droits sur nos territoires ancestraux, qui pourraient être bafoués en cas de déversement de pétrole. Il faut donc prévoir des mesures appropriées pour atténuer les effets néfastes sur les plans environnemental, économique, social, culturel ou spirituel de l'exploitation de pipelines.
De plus, la Loi sur la sûreté des pipelines et la Loi sur l'Office national de l'énergie devraient, de façon plus générale, prévoir un processus de consultation « de bonne foi » avec les gouvernements des Premières Nations pour garantir l'obtention du consentement libre et éclairé des Premières Nations avant la mise en œuvre de tout projet de pipeline susceptible d'avoir une incidence sur leurs terres, leurs territoires et leurs ressources, y compris les ressources aquatiques.
La loi devrait prescrire l'octroi de ressources financières et la communication d'information aux Premières Nations pour qu'elles soient en mesure d'intervenir en cas de fuite des pipelines et qu'elles connaissent bien les pipelines susceptibles d'endommager leurs terres, territoires et ressources.
Les Premières Nations sont souvent touchées directement et profondément par des déversements de pétrole de pipelines dans des régions éloignées qui ne sont pas détectées avant plusieurs jours par l'entreprise qui en est responsable. Il arrive que des chasseurs ou pêcheurs autochtones soient les premiers à découvrir un déversement et à le signaler au promoteur responsable de sa gestion, si l'on veut.
De plus, quand il y a des fuites dans des rivières, l'étendue géographique du déversement peut être très grande. Même quand les Premières Nations sont avisées d'un déversement, l'usage consiste à ne mettre à contribution que les Premières Nations situées à proximité de la source du déversement, même s'il peut avoir des effets énormes sur les ressources aquatiques et la survie de Premières Nations situées beaucoup plus loin.
C'est l'expérience malheureuse qu'ont vécue des Premières Nations de l'Alberta. Dans un exemple seulement, en avril 2011, le pipeline Rainbow, qui appartient à Plains Midstream, une société américaine, a fui et a laissé s'écouler 4,5 millions de litres de pétrole brut léger à environ 30 kilomètres du village cri Little Buffalo du lac Lubicon. Les membres de cette communauté en ont ressenti les effets directs : nausées, irritations des yeux et maux de tête. Il y a eu des effets environnementaux extrêmes dans tout le bassin versant. C'était la deuxième fois que cela arrivait pour cette entreprise. La communauté a dû attendre des années avant d'obtenir un peu d'attention de l'entreprise ou du gouvernement provincial ou qu'ils n'interviennent.
Il y a eu plusieurs autres incidents d'envergure au cours des 10 dernières années, notamment aux lacs Rainbow et Cold, en Alberta. Malgré tout, la LSP demeure muette sur les préoccupations des Premières Nations et aurait peu de chance de modifier un tant soit peu la pratique actuelle. La LSP ne change en rien le pouvoir des Premières Nations de réagir en cas de déversement.
L'APN avait proposé en 2013 que le gouvernement fédéral évalue ce dont les Premières Nations auraient besoin pour pouvoir réagir en cas de déversement d'hydrocarbures, une proposition que le gouvernement fédéral n'a pas voulu envisager. Pire encore, la LSP ne prescrit pas la divulgation aux Premières Nations des substances transportées dans les pipelines. Les entreprises ajoutent souvent des diluants chimiques aux produits d'hydrocarbures pour en augmenter la viscosité. Certains de ces diluants peuvent présenter des risques pour la santé humaine des premiers répondants et des autres personnes exposées aux déversements de pétrole. De plus, les diluants chimiques peuvent avoir des effets inconnus ou non signalés sur l'écologie locale, sur l'environnement même dont dépendent les chasseurs et les pêcheurs pour exercer leurs droits constitutionnels.
De même, nous craignons les dispositions de cette loi qui protègent les pipelines contre les personnes qui entrent en contact avec eux. Par exemple, ma famille a une terre de gestion des fourrures que plusieurs pipelines traversent. Il est de notre responsabilité de gérer cette ressource, mais cette loi compromet cette responsabilité et accroît la protection des pipelines au détriment de tous les autres intérêts liés à la terre.
J'ai remis au comité la liste des préoccupations et des recommandations de modifications que l'APN a soumise au comité de la Chambre des communes avec son mémoire de 2013 sur le transport en vrac d'hydrocarbures. Si vous avez des questions de nature technique à poser à ce sujet, vous pouvez les adresser à mon collègue, l'avocat général de l'APN, Stuart Wuttke.
J'aimerais vous faire comprendre ce soir la condition essentielle pour que les droits et intérêts des Premières Nations soient reconnus et intégrés à la LSP. Je souligne en outre que l'invisibilité des Premières Nations est un problème systématique à l'Office national de l'énergie. Par conséquent, l'APN exhorte le comité non seulement à apporter certaines modifications à la Loi sur la sûreté des pipelines, mais à recommander au Parlement d'entreprendre immédiatement l'examen et la réforme de la Loi sur l'Office national de l'énergie et de s'attaquer au travail inachevé de la Loi sur le transfert des ressources naturelles de 1938, qui transférait la responsabilité de la réglementation en matière de ressources aux trois provinces des Prairies, tout cela sans la participation ni le consentement des Premières Nations. On appelle cette loi la LTRN dans les provinces de l'Ouest.
La Loi constitutionnelle de 1982 affirme clairement les droits et les titres autochtones, et les tribunaux canadiens l'ont répété maintes fois, dont tout récemment dans l'arrêt Tsihqot'in de la Cour suprême du Canada, qu'on appelle aussi l'affaire William, mais le Parlement continue d'adopter des lois qui n'intègrent pas ces droits ni ne les respectent. Cela doit changer, et je somme le comité d'en faire la recommandation claire, particulièrement aujourd'hui, jour où la Commission de vérité et de réconciliation dévoile ses constats et nous invite tous à travailler en vue d'une réconciliation.
Sur ce, en toute déférence, monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du comité, je vous remercie infiniment de m'avoir permis de m'exprimer ici. J'ai également remis à tous en annexe une liste de quelques exemples de déversements survenus en Alberta au cours des dernières années. C'est un exemple. Merci.
Le président : Merci beaucoup. Je vais donner la parole au sénateur Massicote pour commencer.
Le sénateur Massicote : Je vous remercie tous deux d'être avec nous aujourd'hui. C'est très apprécié, votre point de vue est très important pour nous.
On pourrait se demander si c'est le bon endroit ou le bon moment pour faire valoir clairement votre point de vue, si c'est le bon amendement, la bonne loi, mais je pense que notre comité ne conteste absolument pas les droits constitutionnels des peuples autochtones et que nous ne contestons absolument pas la nécessité de vous consulter réellement. Je pense que les décisions de la Cour suprême indiquent clairement que nous ne le faisons pas toujours, mais le gouvernement essaie tout le temps de nous convaincre de sa bonne foi et de son intention de parvenir à une entente mutuelle.
Je constate, d'après votre exposé que vous n'en êtes pas convaincu. Vous croyez qu'il faut modifier ce projet de loi pour le rendre encore plus fort, et vous mentionnez également qu'à ce jour, les consultations n'ont pas été adéquates et qu'il faut changer la façon de faire actuelle.
Pouvez-vous nous en donner des exemples? Pourquoi ce projet de loi, plutôt que toute la relation avec les Autochtones, qui est probablement une tout autre question? Pourquoi devrions-nous modifier ce projet de loi? Donnez-moi des exemples précis dans lesquels l'ONE n'a pas fait son travail, votre point de vue.
M. Alexis : Je vous remercie beaucoup de cette question. Je vais y répondre en partie, puis demander à mon savant ami à ma droite, de poursuivre.
Quand on parle de consultations, d'après mes observations, il n'y a pas de politique établie ni de document qui prescrit la façon de consulter, loi par loi, selon la législation fédérale. Je pense qu'il serait important de commencer par nous asseoir pour nous consulter pleinement les uns les autres sur les décisions de la Cour suprême. Bien souvent, monsieur et les autres sénateurs, nous constatons que nous sommes consultés après coup, quand tout est déjà bien avancé. Nous observons que nous serions censés être des partenaires égaux et que nous devrions travailler ensemble dès le début pour avancer ensemble. Cela améliorerait nos relations et réglerait le problème des consultations.
Oui, il y a des problèmes qui concernent les provinces et les territoires, qui doivent aussi travailler avec les Premières Nations. Oui, il y a des provinces qui ont des politiques de consultation, comme l'Alberta. Cependant, la position des chefs a toujours été que nous devons être consultés dès le départ, mais nous ne participons pas toujours pleinement à l'élaboration des politiques. J'espère que cela répond à votre question.
Le sénateur Massicotte : Est-il arrivé de mémoire récente qu'on ait construit des pipelines sur vos terres, sur les terres de votre peuple, que vous n'étiez pas d'accord et que le gouvernement fédéral vous a dit cavalièrement : « Je m'en balance que vous soyez d'accord ou non; nous allons le faire à notre façon »?
M. Alexis : Je vous remercie de cette question.
Si je prends l'exemple de ma propre nation, la Première Nation sioux des Nakota d'Alexis, le pipeline de TransCanada traverse les terres de notre réserve. Il y a quelques dizaines d'années, il y a eu un déversement. Encore aujourd'hui, nous travaillons à décontaminer nos terres. C'est un exemple de déversement qui peut survenir et du temps qu'il faut pour décontaminer les terres après un déversement. Encore aujourd'hui, nous effectuons des tests de sol. Encore aujourd'hui, nous décontaminons la terre. C'est un exemple. C'est arrivé près de Whitecourt, en Alberta, à environ 85 minutes de route au sud-ouest d'Edmonton.
Le sénateur Massicotte : Les agriculteurs ont probablement le même genre de problème. Je pense qu'ils jouissent des mêmes droits que vous. S'il y a un déversement sur leurs terres, il est de la responsabilité de la société qui possède le pipeline d'analyser et de réparer les dommages et de verser une indemnité à tous les demandeurs touchés. En fait, je pense que ce projet de loi a été modifié pour que les dommages que vous subissez soient également pris en compte dans le calcul des dommages. Que souhaitez-vous d'autre? Que demandez-vous que les agriculteurs n'ont pas, par exemple?
M. Alexis : En toute déférence, je ne me comparerais pas à un agriculteur. Je crois que je suis un Indien visé par un traité dans ce pays et que nous avons des droits issus de traités qui sont censés être protégés par la Constitution. Je crois qu'il y a une différence ici dans la façon de faire les choses. Je constate qu'il n'y a pas de mesures particulières pour inclure les Premières Nations dans ce genre de situation. Je pense que c'est le genre de choses que nous devrions commencer à envisager.
Le sénateur Mitchell : Je vous remercie beaucoup de votre exposé. Recevez-vous une forme d'indemnité parce que le pipeline traverse vos terres ou n'en recevez-vous seulement qu'au moment de la construction initiale du pipeline? Y a-t- il un loyer ou quelque chose du genre?
M. Alexis : Merci beaucoup, sénateur. C'est une bonne question.
Il y a les ERA et elles comprennent certains taux par mille. N'oubliez pas que les ententes sur les répercussions et les avantages des Premières Nations ne comprennent pas de taux par mille. C'est simplement un exemple que je donne. Cependant, nous essayons d'utiliser les taux qui s'appliquent dans le contexte pour obtenir une indemnité équitable. Nous travaillons très bien avec certains groupes de l'industrie et moins bien avec d'autres.
Le sénateur Mitchell : Quelle est la distinction dans ce que vous venez de dire sur ces ententes, cette forme d'entente ne comprendrait pas de taux par mille? Quelle en est l'incidence? S'en trouvent-elles affaiblies? D'autre part, peuvent- elles être modifiées? J'essaie simplement de comprendre.
M. Alexis : C'est une bonne question, parce que nous savons tous que dans ce pays, quand un pipeline, qu'il soit de compétence provinciale ou fédérale, traverse une municipalité, la municipalité obtient un taux par mile négocié. Pour leur part, les Premières Nations doivent s'asseoir et négocier une ERA pour essayer d'obtenir un dédommagement équitable, peut-être comparable au taux par mile. C'est ce qui se passe dans la province d'où je viens, par exemple, monsieur.
Le sénateur Mitchell : Je viens de la même province que vous.
Vous semblez laisser entendre que certaines entreprises seraient plus enclines que d'autres à vous donner la même chose qu'à une municipalité. Vous affirmez travailler très bien avec certaines et moins bien avec d'autres. Pourquoi n'obtiendriez-vous pas la même chose qu'une municipalité?
M. Alexis : C'est une bonne question. Je n'ai pas de réponse à cette question. J'aimerais bien en avoir une, nous aurions un meilleur partenariat dans ce pays.
La sénatrice Ringuette : Est-ce que le taux par mille de l'entreprise est versé d'abord au gouvernement fédéral plutôt qu'à vous? Est-ce ce que vous nous dites?
M. Alexis : La majorité des Premières Nations n'obtiennent pas de taux par mille.
Qui en reçoit? Habituellement, quand un pipeline traverse une région, la municipalité touchée va négocier un taux par mille, alors que la Première Nation n'en recevra pas, donc nous devons négocier une entente pour obtenir un dédommagement équitable.
La sénatrice Ringuette : Vous le négociez avec l'exploitant du pipeline?
M. Alexis : Oui.
La sénatrice Ringuette : Donc, la société à qui appartient le pipeline ne donne pas de taux au gouvernement fédéral pour pouvoir passer sur vos terres. Cela fait une grande différence. Si ces entreprises paient un taux au gouvernement fédéral, puis que vous devez demander au gouvernement fédéral de le verser à vos communautés, c'est une chose. L'autre option, c'est qu'il n'y ait pas de taux par mille du tout pour le droit de traverser ce territoire, alors qu'il y a un taux payé à la municipalité ou au gouvernement provincial. C'est une autre histoire.
Quelle est la situation? L'entreprise qui exploite le pipeline ne paie-t-elle rien du tout au gouvernement fédéral pour traverser le territoire qui fait partie de vos terres ancestrales?
Stuart Wuttke, avocat général, Assemblée des Premières Nations : Je peux essayer de répondre à cette question.
Quand un projet est réalisé sur des terres autochtones, il y a divers facteurs qui entrent en ligne de compte. Les terres de la réserve elle-même appartiennent bien sûr à la Couronne, qui détient les fonds en fiducie, donc il y a un certain nombre de choses que le ministère des Affaires autochtones négocie ou est censé négocier avec les entreprises.
Pour ce qui est des ERA, les ententes sur les répercussions et les avantages, le gouvernement fédéral va parfois donner des directives, parfois non. En général, la perception actuelle est que les Premières Nations ont le droit de conclure leurs propres ententes, mais que si elles négocient une mauvaise entente, c'est un peu de leur faute. Si elles négocient une bonne entente, tant mieux.
D'après ce que je comprends du fonctionnement de beaucoup de Premières Nations, bien souvent, lorsqu'elles négocient ce genre d'entente, elles travaillent en vase clos. Il y a beaucoup de dispositions de confidentialité quand une société de pipeline négocie avec une première nation ou une autre. Même s'il s'agit du même pipeline, les différentes communautés n'obtiendront pas nécessairement les mêmes avantages à l'issue de leurs diverses négociations. C'est une drôle de façon de faire, mais c'est en général ce qui est à la disposition des Premières Nations.
La sénatrice Seidman : Merci beaucoup, chef Alexis, d'être parmi nous aujourd'hui.
Vous avez présenté au comité un mémoire intitulé « Mémoire sur le transport des hydrocarbures », qui porte la date du 27 juin 2013. J'aimerais vous questionner sur quelques recommandations qu'on trouve dans ce mémoire. L'une d'elles va en ce sens :
Pour que la consultation ait un sens et qu'il y ait participation effective au moment d'établir les plans et les priorités, toute information pertinente doit être divulguée par les organismes de transport, les manutentionnaires et le gouvernement, notamment celle pouvant être considérée comme confidentielle (brevet);
Monsieur Wuttke, vous avez déjà commencé à en parler en réponse à la sénatrice Ringuette, mais j'apprécierais que vous m'aidiez à comprendre ce que signifie cette recommandation.
M. Alexis : Merci beaucoup. Je vais demander encore une fois à Stuart de vous répondre, parce que ce n'est pas moi qui ai soumis ce mémoire. Il a été soumis par l'APN sous forme écrite, mais personne n'est venu le présenter à titre de témoin.
M. Wuttke : J'ai abordé une partie de ce sujet dans ma réponse antérieure.
Comme je l'ai dit, pendant les négociations des Premières Nations avec divers promoteurs, beaucoup de renseignements sont exclusifs, beaucoup de discussions sont confidentielles. Souvent, les Premières Nations agissent sur la foi des renseignements qu'on leur communique, mais on ne leur communique pas nécessairement toute l'information. On peut leur en cacher, par exemple.
La sénatrice Seidman : De quel genre de renseignements parlez-vous? Ces renseignements exclusifs sont-ils des secrets d'entreprise? Que voulez-vous dire?
M. Wuttke : Ce serait en partie des secrets d'entreprise. D'autres concernent le montant des indemnités : on ne veut pas que des tiers connaissent les montants exacts qu'on reçoit : ils doivent rester confidentiels. Quelques kilomètres plus loin, une autre nation peut être en train de négocier le même accord. On ne peut pas l'approcher ni lui communiquer de renseignements, lui dire ce qu'on obtient. Personne ne sait s'il signe un accord équitable ou non. Il le saura après.
Plus tard, après la mise en exploitation et le versement des indemnités, après la réception, par les Premières Nations, des déclarations vérifiées dans lesquelles sont divulgués les montants des redevances, par exemple, ce n'est qu'à ce moment-là, à la toute fin, qu'on peut connaître les modalités des accords avec d'autres groupes. C'est à ce moment-là qu'on peut déterminer si l'accord est bon ou mauvais.
La sénatrice Seidman : Je voudrais que vous m'aidiez à comprendre l'autre recommandation, la dernière sur cette page, qui n'est pas numérotée :
pour assurer l'intégrité de la consultation et des plans de sécurité, il faudrait consentir des ressources suffisantes aux Premières Nations pour qu'elles demeurent capables de s'engager dans un dialogue où on joue cartes sur table.
Que voulez-vous par « ressources suffisantes »?
M. Wuttke : Actuellement, les Premières Nations sont financées surtout par le gouvernement fédéral ou si elles ont leurs propres sources de financement... Dans de nombreux cas, leurs communautés peuvent ne pas disposer d'assez de ressources humaines pour négocier certains accords ou examiner divers plans de sécurité, comme c'est dit ici, en cas de pépin. Elles n'ont peut-être pas de biologistes, par exemple, pour prélever des échantillons ni d'ingénieurs chimistes pour les conseiller. Leurs capacités sont limitées, comme les ressources pour obtenir les conseils de spécialistes de l'extérieur ou de l'industrie, vu le peu d'argent qu'elles reçoivent pour subvenir aux besoins de la bande. Elles s'engagent alors dans ces activités ou ces négociations avec des promoteurs sans pouvoir compter sur une équipe complète de conseillers, contrairement à l'industrie ou au gouvernement fédéral.
Quel immense progrès ce serait, par exemple, si Environnement Canada communiquait gratuitement des avis ou des conseils aux autorités des Premières Nations! Actuellement, cette aide n'existe pas. Les Premières Nations s'engagent donc dans ces négociations à l'aveuglette.
La sénatrice Seidman : Vous parlez donc de spécialistes qui pourraient vous aider à déterminer ce qui est important?
M. Wuttke : Exactement. Le promoteur peut communiquer des renseignements, et, parfois, il faut le croire sur parole, faute des compétences voulues pour vérifier ses théories ou les hypothèses qu'il offre ou qu'il suggère. Ses calculs peuvent être erronés; ses conclusions, peu convaincantes, mais comment le savoir à moins d'embaucher des spécialistes qui évalueront les propositions et leurs répercussions et qui feront des recommandations? Essentiellement, les Premières Nations ne disposent d'aucun moyen pour vérifier les faits.
La sénatrice Seidman : Merci beaucoup. Tous ces renseignements ont été utiles.
Le président : J'ai des questions à poser sur la communication des renseignements. D'après mon expérience, dans la province d'où je viens, la plupart des Premières Nations tiennent au maintien de leur confidentialité. Habituellement, à ce que je sache, elles ne veulent pas que les autres apprennent de la compagnie ce qu'elles ont obtenu. Elles diront que cela « doit rester entre nous ». Les compagnies sont tenues de respecter cette exigence.
À votre connaissance, est-ce la même chose en Alberta? D'après moi, cela ne peut pas être très différent.
M. Alexis : Merci beaucoup, monsieur le président. C'est une excellente question. Je suis heureux que vous l'ayez posée, parce que, dans le cas d'un pipeline qui traversera le pays, vous constaterez que les négociations se font avec chaque nation, comme vous l'avez laissé entendre, et chacune d'elles a conclu une entente à huis clos dans le cadre de l'entente sur les répercussions et les avantages. Certaines de ces ententes sont meilleures que les autres.
Dans le même temps, les négociations ont lieu à huis clos, faute d'une loi ou d'une politique qui imposerait les modalités des négociations avec chaque nation dont le territoire est traversé par ce pipeline. C'est donc une négociation au cas par cas, avec chaque nation séparément. Souvent, la compagnie tient à ce que cela se passe ainsi, pas seulement la nation. Mais si une règle était en vigueur pour prescrire les modalités des négociations, je pense que ce serait utile à tous.
Le président : D'après vous, donc, le gouvernement fédéral devrait promulguer une loi obligeant à traiter chaque nation exactement comme les autres, dans le cas d'un pipeline qui traverserait le pays. Croyez-vous vraiment que toutes les nations concernées l'accepteraient?
M. Alexis : Pas nécessairement, mais je pense que cela constituerait un bon point de départ pour une réflexion à ce sujet. Par exemple, des discussions ont eu lieu sur les pipelines en direction de l'est. Dans ce cas, ils traverseront de nombreuses provinces, municipalités et, bien sûr, terres ancestrales des Premières Nations. On peut se demander comment on s'y prendra à mesure qu'on franchira ces divers territoires. Une politique ou une loi claire et sans exception qui y répondrait pourrait être utile à tous.
Le président : Je comprends. Je prendrai note de ce conseil. Peut-être que votre groupe, avec des représentants partout au Canada, devrait commencer à y travailler avec toutes les Premières Nations pour concrétiser cette idée.
Mon autre question concerne les déversements dont vous nous avez parlé, le pipeline du lac Rainbow, dans vos notes. Ces accidents sont-ils du ressort de la province ou de l'Office national de l'énergie?
M. Alexis : Merci pour la question. Elle est intéressante, parce que les compétences de l'office s'étendent à l'ensemble du territoire canadien si les pipelines sont destinés à traverser plusieurs provinces et territoires. Quant à la province, effectivement, elle doit s'occuper des déversements sur son territoire, mais, en même temps, certaines de ces conduites en alimentent de plus grosses. Ensuite, il y a aussi la question, pour toutes les provinces de l'Ouest, de la Loi concernant le transfert des ressources naturelles, dont on ne s'est pas occupé. Alors, actuellement, avec quelles provinces et quelle autorité collaborons-nous? La question reste posée, parce que cette loi, par exemple, reste une affaire non réglée.
Le président : L'Office national de l'énergie est chargé des pipelines qui traversent les frontières internationales ou les frontières intérieures du Canada. Ces pipelines relèvent donc de lui. Cela risque de créer plus de difficultés.
Quand vous avez parlé de rédiger une loi, j'ai compris que vous parliez de participer à sa rédaction. Cette loi, si un pipeline était construit entre l'Atlantique et le Pacifique, toucherait beaucoup de nos Premières Nations. À qui le gouvernement fédéral devrait-il s'adresser ou avec qui devrait-il négocier les modalités de rédaction de cette loi? Quel groupe superviserait toutes nos Premières Nations touchées? Elles constituent autant de parties individuelles, et c'est tout à fait légitime. Je pense que beaucoup d'entre elles ont leur petite idée sur ce qui devrait se produire.
La difficulté que je perçois dans l'élaboration d'une loi, c'est de désigner tel groupe pour représenter toutes les parties sans vexer personne et en les ayant toutes sur la même longueur d'onde sur la conduite des négociations. Qui est-ce que ce sera?
M. Alexis : Je laisserai à Stewart le soin de compléter ma réponse.
Chez les Premières Nations, les affaires se traitent nation par nation. Vous avez raison. Cependant, les Premières Nations se réunissent en assemblée générale annuelle, et les chefs, un peu à la manière des gouvernements, y débattent des résolutions. Une fois une résolution de l'Assemblée des Premières Nations adoptée, c'est essentiellement ce qu'il faut continuer de préconiser et ce sur quoi il faut exercer des pressions dans l'intérêt des parties. Le système n'est pas parfait, mais c'est habituellement ainsi que cela se passe.
Ailleurs, comme en Alberta, pour traverser le territoire visé par le Traité no 6, par exemple, il faudrait négocier avec les chefs compétents. Comme vous pouvez maintenant le voir, dans une autre province, par exemple la Saskatchewan, le traité applicable pourrait être le Traité no 4 ou un autre traité à numéro. Ou, en Colombie-Britannique, vous pourriez devoir tenir compte d'un traité de l'ère moderne, comme celui avec les Nisga'a.
M. Wuttke : Je voudrais seulement ajouter que notre situation actuelle, c'est vraiment le gouvernement fédéral qui l'a créée. Les 636 Premières Nations du Canada sont essentiellement des bandes créées conformément à la Loi sur les Indiens. Ce sont vraiment des créatures du gouvernement fédéral, qui a créé ce système pour une raison quelconque. Malheureusement, c'est dans ce système que nous devons fonctionner. En ce qui concerne les problèmes actuels de consultation, au XXIe siècle, voilà les titulaires de droits avec qui le gouvernement devra négocier.
Dans le passé, de toute évidence, les Premières Nations possédaient des gouvernements ou étaient des confédérations d'une taille beaucoup plus importante, par exemple le peuple ojibway ou la Confédération iroquoise ou, encore, la nation crie. C'étaient des groupes importants, mais ce système traditionnel de gouvernance a été en grande partie remplacé par la Loi sur les Indiens.
Certaines Premières Nations se reconstruisent, par exemple, les Nisga'a. Un certain nombre de bandes se sont rassemblées et ont créé un organe autonome de gouvernement. Beaucoup de nations ont donc entrepris un processus de réunification.
En toute justice, je sais que c'est une tâche rebutante que de consulter toutes ces nations, mais nous sommes pris avec ce système créé par le gouvernement fédéral.
Le président : Je viens du nord-est de la Colombie-Britannique. Je ne peux pas parler pour les Premières Nations, mais je sais que les sept de cette région ne voudraient jamais que l'Assemblée des Premières Nations ou un autre groupe les représente. Jamais. Cela n'est du moins pas arrivé pendant les nombreuses années que j'ai travaillées avec elles.
Ce serait donc tout un défi à relever que de négocier avec les 600 nations pour élaborer une loi. Je pense que nous avons tous une idée du temps que cela prendrait pendant qu'on attend de corriger un système bancal.
Merci beaucoup pour vos réponses.
Le sénateur Massicotte : Comme je n'ai pas tellement l'expérience des questions qui vous occupent, j'ai besoin d'un peu mieux comprendre. À la lecture de votre exposé et du mémoire plus général que nous avons reçu, je sens de la déception, presque de la colère à cause du traitement que vous a fait subir l'Office national de l'énergie et de l'absence de consultations par le gouvernement fédéral.
Permettez-moi d'être plus précis, et vous pourrez m'éclairer. Supposons qu'un pipeline traverse votre territoire. D'après les journaux, les promoteurs et les gouvernements respectent beaucoup vos droits sur ces terres et ils cherchent à obtenir votre autorisation. D'après ce que je lis, jusqu'à maintenant, personne n'a bafoué votre autorité en disant que votre opinion ne comptait pas, que les choses allaient se passer comme il l'entendait. Il semble qu'on délègue beaucoup d'autorité pour obtenir votre autorisation. Est-ce vrai?
Si les promoteurs essaient de s'entendre avec vous, c'est vous qui avez tout le pouvoir de négociation pour obtenir, dans l'accord, la satisfaction de certaines revendications de vos droits que vous avez mentionnés aujourd'hui. Cela fait partie de la négociation d'un contrat. Alors, qu'est-ce qui m'échappe? Ou bien, n'est-ce pas la vérité?
M. Wuttke : Je peux répondre à votre question. Quand, vraiment, il y a absence de consultation... Je reconnais les efforts faits jusqu'ici pour obtenir l'autorisation des Premières Nations pour la mise en valeur des ressources. Ils sont assez récents et nous en sommes redevables en grande partie aux jugements de la Cour suprême. Dans le passé, on a réalisé un certain nombre de projets, comme des barrages hydroélectriques, dans diverses régions du Canada, sans faire de consultations. On s'est contenté de les construire en causant des dégâts considérables dans les écosystèmes où vivaient les Premières Nations, mais, désormais, un mécanisme est en place qu'on s'efforce de respecter.
D'autre part, on entend toujours parler, par exemple, des exigences de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones concernant la mise en valeur des ressources et des projets réalisés sur les terres traditionnelles. Le gouvernement fédéral a toujours affirmé que les Premières Nations n'ont aucun droit de veto sur la réalisation d'un projet. Pour beaucoup de leurs communautés, cela signifie que si elles ne négocient pas un accord par ce processus pour obtenir leur autorisation dont vous avez parlé, il subsiste toujours, en fin de compte, la menace ou la possibilité que le gouvernement fédéral réalise le projet ou le pipeline, malgré leur opposition.
Je pense qu'il est juste de dire qu'on fait des efforts pour ménager les intérêts des Premières Nations. Sont-ils suffisants? On pourrait en discuter, mais, en fin de compte, je pense que, en réalité, le gouvernement fédéral pourrait encore délivrer divers permis et ne pas se soucier des souhaits des Premières Nations.
Le sénateur Massicotte : Sachant ce qu'ont dit des témoins antérieurs, c'est certainement la position fédérale. En ce qui concerne l'interprétation de vos droits — autrement dit la nécessité et l'obligation de consulter —, j'ai entendu des Autochtones dire que « consulter » signifiait l'obligation de conclure une entente. Je pense que le gouvernement fédéral dit qu'il consultera tant qu'il faudra, mais son interprétation du jugement de la Cour suprême lui donne, à son avis, le droit, à la fin, de décider si les consultations qu'il a faites étaient sincères. Je ne suis pas avocat en droit constitutionnel. Vous êtes déçus de ne pas avoir ce droit de veto fédéral, mais c'est la loi du pays tel qu'on la définit.
Si c'est le cas, alors, quand je lis vos arguments et l'énoncé de vos problèmes — par exemple circuler en tracteur sur les terres et ainsi de suite —, la plupart de ces revendications sont négociables dans un cadre contractuel, comme, pour utiliser la comparaison, le font les agriculteurs pour leurs terres. Il existe un accord générique, mais on peut résoudre beaucoup de problèmes par des négociations directes. Il est très difficile pour une loi du Parlement de prévoir toutes les possibilités et de satisfaire tous vos intérêts. Je vous encourage donc à régler d'abord ces différends quand vous négociez ces accords. Avez-vous des observations?
M. Wuttke : J'ajouterai seulement que, lorsque vous parlez des terres, vous devez savoir de quelles terres il est question. Pour les terres des réserves, les Premières Nations ont certaines obligations et certains droits.
Quant aux territoires traditionnels, visés par les traités, certains ne sont pas des terres des réserves, mais ils continuent d'être utilisés pour des activités traditionnelles comme la cueillette et la pêche, et ces activités constituent davantage une zone grise pour certains. Il se peut donc que personne ne possède l'autorité pour contrôler ce qui arrive sur ces terres, dans ces cas-là. D'autres pourraient opposer plus de résistance.
Seulement, dans un contrat, tant que les relations sont bonnes, qu'il n'y a pas d'incidents et que les parties sont très souples, les problèmes susceptibles de survenir n'empêchent pas, pour le moment, la circulation en tracteur sur l'emprise du pipeline. Mais les relations pourraient se dégrader, et on pourrait faire remarquer que la loi interdit de le faire. Vous proposez une loi. Cela place une nation dans une position peut-être désagréable ou dans laquelle elle ne devrait pas se trouver.
Le sénateur Massicotte : D'accord, je le concède.
Le président : Il ne reste plus de questions sur la liste.
Je vous remercie tous les deux, messieurs, d'avoir répondu à notre invitation et d'avoir livré le fruit de vos réflexions. Nous vous en sommes très reconnaissants. Nous tiendrons compte de votre témoignage dans notre étude de ce projet de loi.
(La séance se poursuit à huis clos.)