Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Finances nationales
Fascicule no 62 - Témoignages du 27 mars 2018
OTTAWA, le mardi 27 mars 2018
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd’hui, à 9 h 31, pour poursuivre son étude des questions qui pourraient survenir occasionnellement concernant les prévisions budgétaires du gouvernement en général, notamment les comptes publics, les rapports du vérificateur général et les finances publiques (sujet : les problèmes liés au système de paye Phénix).
Le sénateur Percy Mockler (président) occupe le fauteuil.
[Français]
Le président : Mon nom est Percy Mockler. Je suis un sénateur du Nouveau-Brunswick et président du comité.
[Traduction]
Bienvenue à toutes les personnes présentes dans la pièce et à toutes celles partout au pays qui nous regardent à la télévision ou en ligne. Je rappelle à nos auditeurs que les audiences du comité sont publiques et accessibles en ligne à sencanada.ca.
[Français]
Maintenant, je demanderais aux sénateurs de se présenter, en commençant à ma gauche.
La sénatrice Moncion : Sénatrice Lucie Moncion, de l’Ontario.
Le sénateur Pratte : André Pratte, du Québec.
[Traduction]
La sénatrice Jaffer : Mobina Jaffer, de la Colombie-Britannique.
Le sénateur D. Black : Doug Black, de l’Alberta.
La sénatrice Marshall : Elizabeth Marshall, de Terre-Neuve-et-Labrador.
La sénatrice Eaton : Nicky Eaton, de l’Ontario.
La sénatrice Andreychuk : Raynell Andreychuk, de la Saskatchewan.
[Français]
Le président : J’aimerais reconnaître la greffière du comité, Mme Gaëtane Lemay, et les deux analystes, MM. Sylvain Fleury et Alex Smith, qui, ensemble, soutiennent les travaux de notre comité.
[Traduction]
Aujourd’hui, honorables sénateurs, le comité poursuit son étude du système de paye Phénix au Canada. Nous avons devant nous deux représentants de Goss Gilroy Inc., une boîte de conseillers en gestion mandatée par le Secrétariat du Conseil du Trésor et par Services publics et Approvisionnement Canada, au début de 2017, pour mener une étude indépendante portant sur la gestion et la mise en œuvre de l’initiative de Transformation de l’administration de la paye. Pour nous parler des conclusions de leur rapport paru en octobre dernier, nous sommes heureux d’accueillir M. Jim Alexander, partenaire, et Mme Sandy Moir, directrice associée, Bureau d’Ottawa.
À titre informatif, Goss Gilroy Inc., ou GGI, a été fondé en 1981. Ses bureaux d’Ottawa, de St. John’s et de Vancouver emploient plus de 25 personnes. GGI a terminé plus de 3 300 projets de consultation dans toutes les régions du Canada et partout dans le monde pour divers clients dans les secteurs public et privé.
Le gouvernement fédéral a embauché GGI pour mener une étude sur les leçons tirées de la gestion et de la mise en œuvre de l’initiative de Transformation de l’administration de la paye, l’initiative de la TAP. L’étude porte sur les activités menées de 2008 à avril 2016. Elle a été entamée à la fin de février 2017, et la collecte de données a pris fin en juillet 2017.
On m’a indiqué, monsieur Alexander et madame Moir, que vous avez tous les deux des observations. Les sénateurs poseront ensuite des questions.
Sandy Moir, directrice associée, Bureau d’Ottawa, Goss Gilroy Inc. : Bonjour et merci de cette occasion de comparaître devant vous pour discuter des conclusions de notre rapport sur les leçons tirées de la TAP.
J’aimerais commencer par dire que c’était une évaluation indépendante. Les fonctionnaires nous ont permis de faire notre travail en nous donnant accès aux documents, aux coordonnées des principaux informateurs et participants aux ateliers, et ainsi de suite, mais les conclusions de ce rapport ne proviennent que de nous.
Nous avons examiné l’initiative de Transformation de l’administration de la paye, l’initiative de la TAP, comme vous l’avez mentionné, ce qui comprenait la modernisation des services de paye, que nous connaissons tous sous le nom de Phénix, ainsi que leur modernisation, notamment le transfert des services de paye d’un sous-groupe de ministères et d’organismes à un centre des services de paye situé à Miramichi. Nous nous sommes penchés sur ces deux projets.
J’aimerais également souligner que ce n’était pas un audit. L’étude n’a pas été entamée en recourant à des secteurs d’intérêt prédéfinis, et nous ne tentions pas de pointer du doigt ou de blâmer qui que ce soit. La méthodologie mettait plutôt l’accent sur des consultations axées sur l’ouverture et les échanges.
Nous avons fait 37 entrevues avec plus de 50 personnes ayant différents points de vue, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’appareil gouvernemental du Canada. Nous avons également organisé huit ateliers auxquels plus de 100 personnes issues de 39 ministères et organismes ont participé. Ces consultations s’appuyaient sur un examen ciblé de la documentation, sur laquelle nous nous sommes penchés pour comprendre le contexte ainsi que pour préciser et valider ce que les gens nous disaient pendant les consultations.
Nous avons également validé le rapport en appliquant notre propre expertise et en rencontrant tous les comités ministériels de vérification du Secrétariat du Conseil du Trésor et de Services publics et Approvisionnement Canada. Nous avons aussi organisé à cette fin des rencontres ciblées en personne. Le rapport a également été revu par plusieurs fonctionnaires qui ont vérifié l’exactitude de nos données.
Je vais maintenant céder la parole à Jim, qui décrira les leçons en termes généraux.
Jim Alexander, partenaire, Goss Gilroy Inc. : Bonjour. En tout, nous avons préparé 17 leçons. Les leçons sont réparties dans six grands domaines. Il y a une hiérarchie à ces leçons, que j’aimerais maintenant passer en revue avec vous.
Le premier grand domaine est celui de la définition de l’initiative. C’est le « quoi » de l’initiative. Nous avons cerné deux leçons dans ce domaine. L’une concerne la portée, puisque nous avons estimé qu’il est essentiel de bien définir ce qui change. Dans le cas de la TAP, l’initiative était définie de façon trop étroite en parlant de remplacer un logiciel et de transférer les dossiers à un centre des services de la paye. En fait, le modèle de services, les processus ministériels, les compétences et le savoir-faire changeaient, ainsi que la culture entourant la gestion des ressources humaines et les ressources humaines proprement dites.
La deuxième leçon liée à la définition de l’initiative consiste à élaborer une feuille de route qui explique les projets spécifiques et la façon dont ils sont interreliés. Donc, au moment où tous ces aspects changeaient, comment étaient-ils liés entre eux?
C’est le premier domaine de leçons, et le deuxième porte sur la gouvernance et la surveillance. C’est le « qui » de l’initiative. Ici, nous avons cerné trois leçons. La première est qu’un seul bureau doit être responsable de la reddition de comptes et de l’autorité pour une initiative. Services publics et Approvisionnement Canada était responsable de l’initiative de la TAP, mais pas de ce qui se produisait dans les ministères et les organismes, par exemple, et aucun bureau n’avait l’autorité pour l’initiative, c’est-à-dire le pouvoir de dire aux autres quoi faire.
La deuxième leçon dans ce domaine porte sur la gouvernance et la nécessité que celle-ci soit large et inclusive. Il faut mentionner le responsable chargé du processus — c’est-à-dire l’unité qui dirige la redynamisation des processus opérationnels associés à ce changement de bout en bout — ainsi que les organisations qui dirigent l’initiative et les autres types d’intervenants, comme les ministères et les organismes, les communautés fonctionnelles et les centres de politiques touchés.
La troisième leçon dans ce domaine porte sur la surveillance. Il est essentiel que la surveillance ne se limite pas à mener des vérifications et à faire le point. Il doit se faire un examen critique rigoureux. Dans ce domaine, la pratique exemplaire consiste à s’inspirer d’organisations indépendantes ayant une grande expérience à l’échelle internationale.
Ces deux domaines, la définition de l’initiative ainsi que la gouvernance et la surveillance sont essentiels au succès de toute initiative. Ils permettent de bien définir, de comprendre et de gérer la vision d’ensemble. Lorsque ces deux domaines de base sont gérés efficacement aux premières étapes d’une initiative, la transformation est plus susceptible de réussir.
Les quatre autres domaines de leçons influencent grandement la probabilité de succès de l’initiative de transformation. Bien qu’ils ne puissent pas remédier aux lacunes des deux principaux domaines de base dont je viens tout juste de parler, les leçons apprises dans ces quatre domaines sont toutes essentielles au bon déroulement des initiatives de transformation.
Les trois leçons tirées des grands domaines de gestion du changement mettent l’accent sur le « qui », à savoir les gens qui contribuent à l’initiative de transformation et qui en subissent les effets. La gestion du changement doit encadrer et sous-tendre l’ensemble de l’initiative et être considérée comme un élément fondamental, puisqu’elle est cruciale pour obtenir l’appui des personnes touchées, et elle doit soutenir le personnel et les gestionnaires en les aidant à s’adapter à l’évolution des rôles.
Il y a une importante leçon à tirer dans le domaine de la gestion du changement en ce qui a trait à l’évaluation complète de la culture et du leadership. Il faut ensuite adapter cette culture ou gérer proactivement l’initiative au sein de la culture existante pour assurer le succès de la transformation.
Le prochain grand domaine de leçons tirées est celui de l’analyse de rentabilité et de la réalisation des avantages. Ce domaine porte sur les détails du système proprement dit et sur ce que nous voulons accomplir grâce à la transformation.
Les leçons dans ce domaine se rapportent à la participation des intervenants en ce qui a trait à la fonctionnalité de la nouvelle solution technologique, ainsi qu’à la prise de mesures pour minimiser la nécessité d’une personnalisation approfondie ou risquée. Par exemple, le fait que le gouvernement du Canada effectue rétroactivement une grande partie de ses transactions en matière de ressources humaines a grandement compliqué la personnalisation.
La réalisation des avantages est un autre sujet important qui a inspiré deux de nos leçons. On doit chercher à comprendre et ensuite à surveiller le « pourquoi » de l’initiative tout au long de la transformation, d’un trimestre à l’autre et d’une année à l’autre, pas seulement au début en espérant qu’il se produise quelque chose de bien à la fin.
L’autre leçon liée à la réalisation des avantages se rapporte au moment auquel les bénéfices, y compris les économies de coûts, deviendront tangibles. Dans le cas de la TAP, on s’attendait à des économies de coûts au cours de la première année après le lancement.
Une dernière leçon dans cet important domaine se rapporte au soutien aux intervenants touchés. Les ministères et les organismes ont joué un rôle extrêmement important dans la transformation, mais ils n’avaient pas la capacité, les ressources ni les moyens dans des domaines comme celui de la gestion du changement.
Le cinquième grand domaine des leçons est celui de la gestion de l’initiative et des projets, qui souligne des aspects de la façon dont l’initiative de transformation et les projets sont gérés quotidiennement au fil des ans. Dans ce domaine, les leçons portent sur une mise à l’essai adéquate, une collaboration avec le secteur privé ainsi qu’une mise à jour et un réexamen périodiques de l’analyse de rentabilisation.
Le sixième et dernier grand domaine des leçons est celui de la gestion des capacités, qui renvoie à la nécessité d’effectuer une gestion explicite de la transformation de la main-d’œuvre, c’est-à-dire le « qui », tout en mettant l’accent sur l’expertise et la façon dont elle doit être gérée et développée en tant que ressource essentielle.
Je vais maintenant redonner la parole à Sandy qui va conclure notre exposé.
Mme Moir : Pour conclure, même si nous avons cerné 17 leçons, nous estimons que c’est essentiellement la sous-estimation de la portée et de la complexité de l’initiative qui a entraîné sa chute.
Il est également important de souligner l’importance d’avoir une culture adéquate pour entreprendre ces transformations complexes. La souplesse, l’ouverture et la réceptivité sont des éléments clés d’une culture qui doit tenir compte de l’ampleur de la transformation et du défi qu’elle représente.
Nous tenons à mentionner que, au moment de rédiger notre rapport l’été dernier, nous étions d’avis que ces leçons n’avaient pas encore été apprises; on ne les a pas apprises pendant la mise en œuvre de la TAP.
Enfin, nous aimerions également souligner que ce ne sont pas de simples leçons pour lesquelles il existe des solutions miracles. L’apprentissage de ces leçons, pour ensuite mener les activités en conséquence, représente en fait un défi très difficile et important pour toute organisation, surtout lorsqu’elle est aussi vaste et complexe que l’appareil gouvernemental du Canada.
Un certain nombre de grandes et moyennes transformations sont en cours ou envisagées au sein de l’appareil gouvernemental fédéral. L’apprentissage et l’application de ces leçons seront nécessaires pour accroître les chances de succès de ces transformations.
Le président : Merci.
La sénatrice Marshall : Merci beaucoup d’être ici ce matin et de votre rapport, que j’ai trouvé très utile.
En tant que comité, nous avons accordé beaucoup d’attention à la façon dont le gouvernement gère les problèmes de Phénix et dont il entend les régler, s’il finit par les régler.
Je veux revenir sur deux ou trois points que vous avez tous les deux abordés. Vous avez dit qu’on a sous-estimé la complexité du projet. Vous avez parlé de la nécessité d’une feuille de route, et j’en ai déduit qu’il n’y en avait pas. Vous avez laissé entendre qu’il y avait plus d’un projet, c’est-à-dire qu’il aurait dû y avoir plusieurs projets distincts. Vous avez dit qu’aucune personne ou aucune entité n’a été chargée d’assurer le succès global de l’initiative. Je pense, madame Moir, que vous avez dit qu’on n’était pas ouvert à la prise de risques et qu’on ne récompensait pas les personnes qui disaient la vérité aux responsables. Je sais que Phénix n’a pas fait l’objet d’une mise à l’essai minutieuse, comme cela aurait dû être le cas, qu’on a restreint la complexité des transactions mises à l’essai. Il n’y avait pas de plan d’urgence.
Par conséquent, le gouvernement se retrouve maintenant dans une situation où on reconnaît qu’il y a de graves problèmes dans l’ensemble du système, et on essaie de les régler.
J’en arrive à ma question. Compte tenu des importants problèmes que vous avez cernés dans votre rapport et de la situation à laquelle fait maintenant face le gouvernement — et j’ai remarqué, madame Moir, que vous avez dit que les leçons n’ont pas encore été apprises, et des représentants du gouvernement nous ont dit ici comment ils allaient les régler —, dans quelle mesure êtes-vous persuadée que le gouvernement peut résoudre les problèmes actuels de Phénix et de l’ensemble du système si les leçons que vous avez cernées n’ont pas été apprises?
Vous lisez les reportages des médias. Nous avons entendu les responsables. Leurs propos ne m’inspirent pas trop confiance, puisque le projet de correction des problèmes est énorme au point de devoir encore suivre des étapes. Pouvez-vous nous dire où cela va nous mener selon vous?
Mme Moir : Bien sûr. La confiance… Eh bien, je peux vous dire que le rapport a suscité beaucoup d’intérêt, que les fonctionnaires l’ont lu, qu’ils y ont porté attention. Ils disent que les leçons sont affichées dans leurs bureaux et qu’ils les consultent fréquemment. On nous a invités à différentes rencontres de cadres supérieurs et d’autres personnes qui dirigent les transformations, y compris la mise en œuvre de Phénix et les correctifs qui y sont apportés. Nous savons qu’il y a un nouveau système de gouvernance en place. Nous ne sommes toutefois pas au courant des mesures précises qui sont prises pour y donner suite.
L’été dernier, il y avait encore des leçons non apprises. Il est très difficile pour moi de dire dans quelle mesure elles ont été apprises aujourd’hui, au mois de mars. Je peux seulement dire qu’on cherche à régler les problèmes, qu’on accorde beaucoup de visibilité aux leçons et que nous savons que certaines mesures ont été prises pour y donner suite.
La sénatrice Marshall : Le gouvernement a donc maintenant indiqué dans son budget qu’il prévoit des fonds pour examiner les options, comme on les appelle, en vue d’abandonner Phénix. Nous semblons avoir traversé un certain processus sans obtenir les résultats souhaités. Nous semblons prendre du recul avec incrédulité et constater que nous devons essayer de nouveau. S’il y a un autre projet de même taille, ne faudra-t-il pas apporter de grands changements pour en assurer la réussite?
Mme Moir : Je dirais que oui, absolument. Nous pouvons qu’espérer qu’on aura ces leçons à cœur. Comme l’a mentionné Jim, les problèmes fondamentaux se rapportaient à la compréhension de la complexité de l’initiative. On ne comprenait pas ce que les conseillers en rémunération faisaient tous les jours, et on ne voulait pas l’entendre. On n’a pas compris que des personnes dans des bureaux à cloisons apportaient continuellement des changements au système de paye pour venir à bout de payer les employés. On n’a pas compris les différents sous-projets qui devaient changer : la culture, les processus opérationnels, les compétences, les capacités. Toutes sortes de choses devaient changer.
Lorsqu’on pense à l’avenir, à la prochaine génération de systèmes de paye, nous ne pouvons qu’espérer qu’on verra la situation de manière assez globale pour comprendre tout ce qui change et bouge à mesure qu’on progresse. Il faut plus qu’un simple nouveau système de paye pour remplacer Phénix. Il faut beaucoup plus.
La sénatrice Marshall : Compte tenu des deux options — le vérificateur général et les syndicats disent que nous devons abandonner Phénix maintenant —, d’après ce que vous savez, quelle est celle que vous choisiriez? Si vous deviez prendre la décision maintenant, travailleriez-vous avec ce que vous avez pour tenter de réparer le système, ou feriez-vous marche arrière en recommençant à zéro?
Mme Moir : Eh bien, je n’ai pas vu les analyses en profondeur nécessaires pour comprendre à quel point Phénix est défaillant. Je suppose qu’il y a un seuil au-delà duquel il serait défaillant au point de devoir envisager un nouveau système, mais je ne suis pas en mesure de me prononcer, ne serait-ce qu’au sujet du seuil en question. Je ne travaille pas pour les TI. Je ne sais pas où le seuil se situe et à quel point Phénix s’en approche. Il faudrait sans aucun doute que je comprenne ces aspects avant de pouvoir formuler une recommandation et dire s’il faut un nouveau système ou s’il faut plutôt réparer Phénix.
Le sénateur Pratte : Je vous remercie d’être ici aujourd’hui. Je m’intéresse au rôle joué par tous les intervenants. Vous avez brossé un tableau assez précis du rôle joué par le secteur public dans tout cela. Si j’ai bien compris ce que vous dites, IBM n’était pas réellement responsable des problèmes. En fait, l’entreprise a fait ce qu’on lui avait demandé de faire, et elle aurait peut-être aimé en faire plus, mais elle n’en a pas eu la chance. Vous ai-je bien compris?
M. Alexander : Après notre examen des divers documents et nos discussions avec les intervenants, il était assez évident que le gouvernement avait passé beaucoup de temps, c’est-à-dire de nombreuses années, à élaborer des exigences extrêmement détaillées qui précisaient exactement ce qu’un intégrateur de système devait faire s’il obtenait le contrat. Le défi, dans ce cas-là, c’est qu’il est très difficile, pour une entité gouvernementale, de déterminer exactement ce qui devrait être fait, car les gens qui savent le mieux comment faire ces choses, ce sont ceux qui les ont faites plusieurs fois, par exemple les entreprises comme IBM. Un trop grand nombre de précisions entraînent la rédaction d’un contrat sans nuances dans lequel on énonce qu’il faut faire ceci et qu’il faut faire cela, et qu’il faut le faire d’une certaine façon.
Les discussions que nous avons eues avec les fonctionnaires et les intervenants du secteur privé ont indiqué que des pratiques exemplaires — et c’est également notre expérience — consisteraient à obtenir la participation du secteur privé beaucoup plus tôt en ce qui concerne les approches et les solutions possibles, afin qu’à la signature du contrat, les deux parties soient convaincues que le projet sera une réussite.
Bref, d’après ce que nous avons compris, IBM a suivi exactement les précisions du gouvernement et les modifications constantes que ce dernier a apportées par l’entremise de multiples ordres de changement pendant la durée du contrat.
Le sénateur Pratte : Mais je présume que nous aurions aimé que les représentants d’IBM, à un moment ou à un autre, prennent l’initiative et nous disent que ce qu’on leur demandait de faire ne fonctionnerait pas ou n’irait nulle part, n’est-ce pas?
M. Alexander : L’un des commentaires que nous avons formulés et auxquels nous avons fait référence concerne la nature de la participation du secteur privé à la gouvernance et à la résolution de problèmes — pas seulement pour IBM, mais également pour les autres entreprises du secteur privé qui ont participé à l’initiative. Cette discussion nous a appris que les entreprises du secteur privé n’avaient pas la marge de manœuvre nécessaire pour se réunir et faire le bilan de la situation ou pour s’arrêter afin de trouver une autre façon de procéder. Elles devaient évoluer dans une relation très structurée qui ne permettait pas vraiment de profiter de la créativité qui peut émerger de temps à autre et qui peut être très avantageuse dans les partenariats public-privé.
Le sénateur Pratte : L’autre chose qui m’a surpris dans le rapport, c’est que tout cela semble apolitique. Je veux dire que c’est purement bureaucratique. Aucun ministre n’est concerné. Il n’y a aucun politicien. Certains ministres ont pris certaines décisions liées au lancement de l’initiative et à sa mise en œuvre en ligne, mais autrement, il n’y a aucune trace de l’action d’un ministre ou d’un politicien. Est-ce parce qu’il s’agissait seulement de bureaucrates, est-ce parce que vous avez décidé de ne pas intervenir dans le volet politique, et cetera?
M. Alexander : Comme Sandy l’a indiqué, nous tentions d’éviter de chercher des coupables parmi les fonctionnaires ou les politiciens qui pourraient avoir participé au projet. Nous avons fait référence à des décisions qui avaient été prises par des comités du Cabinet, par le Conseil du Trésor, et cetera, et dans la mesure dans laquelle nous pouvions parler de l’impact de ces décisions précoces et de leur caractère fondamental, ces décisions précoces étaient visiblement liées à de très hauts fonctionnaires, car des ministres ont participé à la prise de décisions au milieu des années 2000, et cetera. Nous avons réellement tenté d’en tirer des leçons pour l’avenir au lieu de chercher à connaître en détail le déroulement de chaque réunion du Cabinet, et cetera.
Le sénateur Pratte : Il est évident, du moins avec le recul, que lorsque la décision a été prise de lancer le processus en ligne, on n’avait pas mené suffisamment d’essais. Il y a des problèmes, et ce sont apparemment des problèmes importants. Est-ce seulement parce que nous avons pris du recul et que cela nous semble maintenant évident, ou les décideurs de l’époque auraient-ils pu savoir que le processus n’était certainement pas prêt à être lancé en ligne?
Mme Moir : Les personnes concernées en étaient certainement conscientes à l’époque, sauf qu’on n’a essentiellement pas tenu compte de leurs préoccupations. Par exemple, elles avaient planifié un projet pilote avec RNCan, mais il a été annulé. Elles n’ont jamais profité de leur propre milieu de mise à l’essai indépendant. On nous a montré tous les registres et tous les rapports sur les essais de l’époque, et pourtant, comme vous le dites, avec le recul, ce n’était manifestement pas suffisant. À l’époque, les ministères et les organismes, et même les intervenants de SPAC, avaient formulé quelques préoccupations selon lesquelles le projet n’était vraiment pas prêt et qu’il restait des sujets d’inquiétude. Dans notre rapport, nous avons mentionné que nous avons examiné un rapport d’essais datant de janvier 2016, donc seulement un mois avant le lancement, et il contenait des préoccupations qui, à notre avis, étaient suffisamment graves pour suggérer qu’il fallait prendre une pause. Donc, les essais n’étaient pas adéquats, et certaines personnes le savaient certainement.
La sénatrice Eaton : Merci beaucoup. C’est très intéressant. J’aimerais obtenir des éclaircissements sur une question posée par le sénateur Pratte au sujet du secteur privé relativement au gouvernement qui assure la programmation. Faites-vous valoir que plutôt que de laisser le gouvernement préciser les besoins de chaque ministère, le secteur privé aurait dû installer SoftPay et peut-être inviter tous les autres intervenants du contrat et leur permettre d’examiner chaque ministère pour déterminer quel programme devrait être utilisé?
M. Alexander : Dans une certaine mesure, c’est bien cela, mais cela remonte encore plus loin. Il aurait fallu demander au gouvernement de décrire le problème qu’il tentait de résoudre. Ensuite, il aurait fallu continuer de lui reposer cette même question. Lorsqu’on commence à comprendre le problème que le gouvernement souhaite résoudre, c’est-à-dire qu’il veut obtenir un système de rémunération modernisé et qu’il souhaite épargner de l’argent, et cetera, il faudrait ensuite laisser les entreprises du secteur privé proposer différentes façons d’y arriver, au lieu de leur dire que le gouvernement a déjà choisi le logiciel qui sera utilisé et qu’il faudra le configurer et l’adapter. Il s’agit donc de se demander si le secteur privé peut jouer un rôle différent. Il faut tenter de déterminer si le risque pourrait être partagé entre le secteur public et le secteur privé.
D’autres pays ont mené des expériences, ont lancé des projets pilotes et ont mis en œuvre des façons de gérer les approvisionnements qui requièrent la participation d’une ou plusieurs entreprises du secteur privé pendant la phase initiale et ensuite, une approche presque gagnante est éventuellement élaborée conjointement par le gouvernement et le secteur privé.
La sénatrice Eaton : En résumé, on a presque mis la charrue devant les bœufs.
M. Alexander : Ils ont présumé qu’ils connaissaient la solution et ont passé deux ans à l’élaborer en détail, et ils ont ensuite demandé à quelqu’un de la mettre en œuvre.
La sénatrice Eaton : Après examen du système — et manifestement, il devra être mis à jour ou modifié —, la ministre a comparu devant nous la semaine dernière, et ses interventions étaient très intéressantes. Elle a dit qu’elle espérait stabiliser le système. Elle ne croyait pas vraiment pouvoir le réparer; elle espérait seulement pouvoir le stabiliser.
À votre avis, étant donné la complexité de chaque ministère et les différences entre eux, devrait-on donner à chaque ministère son propre système de rémunération au lieu de tenter d’installer un système de rémunération universel pour l’ensemble des services publics?
M. Alexander : C’est une excellente question, sénatrice. Au centre de tout cela, il faut déterminer dans quelle mesure les différentes sections du secteur public sont différentes, il faut cerner les sections qui sont semblables et celles qui sont uniques. L’un des exemples souvent mentionnés concerne les membres de l’équipage de la Garde côtière et la complexité de leur rémunération. Il est difficile de tenter d’utiliser le même processus pour tout le monde, car les processus opérationnels sont très complexes.
La sénatrice Eaton : La semaine dernière, nous avons entendu les représentants du Service correctionnel du Canada.
Tout était très intéressant, mais l’une des choses que j’ai retenues, c’est la citation suivante, qui est tirée de votre étude :
[…] les personnes consultées — qu’elles relèvent de SPAC ou non — ont dit aux membres de l’équipe de l’étude qu’il existait une culture qui n’était pas ouverte au risque et qui ne récompensait pas le fait de dire la vérité aux personnes de pouvoir. De plus, on nous a dit que cette culture qui visait à décourager la tenue de séances d’information pour annoncer de mauvaises nouvelles était particulièrement prévalente au sein de SPAC à l’époque de l’initiative.
Quelles mesures un ministère doit-il adopter pour modifier cette culture, afin que les gens puissent affirmer, sans crainte, qu’un processus ne fonctionne pas ou que c’est une mauvaise idée?
Mme Moir : Je vous remercie d’avoir posé la question. C’est une bonne question.
Souvent, la modification d’une culture doit être enclenchée aux échelons supérieurs. En effet, les dirigeants doivent montrer que les échecs sont acceptables, tant et aussi longtemps qu’ils sont signalés tôt dans le processus. Un échec comme Phénix est inacceptable, car personne ne l’a repéré et personne n’a rien dit avant qu’il soit trop tard. Il s’agit de favoriser une culture dans laquelle on accepte les mauvaises nouvelles — et où on va même jusqu’à les accueillir favorablement et les encourager —, et cela doit se produire aux échelons les plus élevés de l’organisme, c’est-à-dire, selon moi, du ministre jusqu’aux échelons inférieurs.
Nous avons affirmé que cette culture était particulièrement prévalente au sein de SPAC, et c’était peut-être en raison des personnes qui dirigeaient l’initiative à ce moment-là, mais c’était encore plus répandu, car cela se passait pratiquement à l’échelle du gouvernement. On nous a parlé de cas qui s’étaient produits dans des ministères et des organismes, c’est-à-dire que des personnes nous ont dit qu’elles avaient transmis les informations nécessaires à leur sous-ministre, mais qu’après la réunion, rien n’avait changé.
Cette culture d’aversion au risque, cette tendance à insister pour que les tableaux de contrôle des projets indiquent toujours le feu vert, et jamais un feu jaune ou rouge, est une culture omniprésente au sein du gouvernement du Canada. Ce n’est pas un facteur qu’on retrouve seulement au sein de SPAC.
Pour répondre à votre question, il faut que les efforts en vue de modifier cette culture viennent des échelons les plus élevés. Il faut que des exemples soient diffusés partout, c’est-à-dire qu’il ne faut pas seulement encourager cette initiative dans le cadre de relations individuelles, mais également dans le reste de l’organisme, afin que tout le monde puisse constater que les échecs sont acceptables, que nous avons corrigé le tir et que nous sommes maintenant sur la bonne voie.
La sénatrice Eaton : J’aurais aimé savoir cela avant la comparution de la ministre, la semaine dernière.
La sénatrice Moncion : L’une des choses que je trouve surprenantes dans le rapport, c’est qu’il y avait seulement un appel d’offres. En effet, une seule entreprise a présenté une solution au gouvernement, c’est-à-dire PeopleSoft, par la société IBM.
J’aimerais donc savoir dans quelle mesure ce dénouement est inattendu. La plupart du temps, plus d’une entreprise présente une DDP ou une proposition dans le cadre d’un processus d’appel d’offres. Dans ce cas-ci, il y a seulement une entreprise, et le logiciel en question avait déjà reçu des commentaires négatifs. C’est le premier obstacle ou le premier avertissement.
Il y a deux autres choses que je n’ai pas vues dans votre rapport. J’ai examiné votre rapport, mais je n’ai pas vu de section sur la gestion de projet — comment le projet a été géré et les différentes étapes qui allaient être lancées — et sur l’analyse du projet, l’analyse du risque. Je n’ai pas vu l’analyse du risque. Je pense que la rémunération représente probablement le risque le plus élevé, car c’est la réputation de l’organisation qui en subira les conséquences si ses employés ne sont pas payés correctement. Votre rapport n’examine pas ces éléments. Avez-vous eu des commentaires après les faits sur ces éléments et sur la façon dont ils avaient été mis en œuvre?
Mme Moir : Pour répondre à votre première question, sénatrice, au sujet du soumissionnaire unique, ce n’est manifestement pas une situation idéale. Il est préférable d’avoir un processus concurrentiel. Toutefois, comme Jim l’a mentionné, le gouvernement du Canada avait des exigences extrêmement précises. En effet, il avait déjà décidé qu’il voulait utiliser PeopleSoft. Ce n’est pas IBM qui a suggéré ce logiciel. Le gouvernement cherchait un intégrateur de systèmes qui pourrait mettre en œuvre PeopleSoft au sein du gouvernement du Canada en suivant une démarche très précise. Je crois que les soumissionnaires ont étudié ces exigences et ce qu’on leur demandait de réaliser et ont tout simplement décidé qu’ils ne voulaient pas entreprendre ce projet. Nous n’avons pas parlé à d’autres soumissionnaires potentiels; c’est seulement mon hypothèse.
En ce qui concerne vos questions sur la gestion de projet et les étapes nécessaires, ils ont suivi les pratiques exemplaires habituelles en matière de gestion de projets et ils se sont procuré tous les outils. Tous les plans nécessaires avaient été établis et on avait créé les comités requis pour les grands projets complexes. Toutefois, vous avez soulevé un bon point. Je crois que les leçons que nous avons tirées laissent croire que le gouvernement du Canada devrait examiner certaines de ses politiques en matière de gestion de projets dans le cas des initiatives très vastes et complexes qui s’appliquent à l’ensemble de l’organisation, comme celle-ci.
Ils avaient cerné le risque. Encore une fois, ils avaient établi tous les plans de gestion des risques, ils avaient un registre des risques et ils les surveillaient. Comme vous le dites, la rémunération des employés est un élément extrêmement important et ce n’est pas quelque chose qu’on peut prendre à la légère. Toutefois, encore une fois, il y avait cette culture dans laquelle on craignait de signaler les mauvaises nouvelles. Même si les risques avaient été cernés et compris, ils n’ont pas été gérés de façon appropriée, car personne n’acceptait le fait qu’il y avait peut-être des problèmes.
Jim, je crois que vous souhaitez ajouter quelque chose.
M. Alexander : Si vous me le permettez. Cela revient aux défis fondamentaux liés à cette initiative. Lorsque le projet a été divisé en deux projets distincts — la consolidation des conseillers en rémunération à Miramichi, et ensuite l’autre projet, c’est-à-dire le nouveau système qui allait être utilisé, à savoir Phénix —, tous les autres changements n’étaient pas considérés comme étant des projets ou comme des éléments connexes, notamment le rôle des ministères et les changements apportés aux pratiques des ressources humaines au sein des ministères.
Les registres des risques et la gestion de projet visaient uniquement la solution logicielle. Ils n’étaient pas axés sur le vaste changement qui était en cours. Donc, lorsqu’on s’y prend mal dès le début et lorsque la portée est trop étroite, on peut utiliser de très bonnes pratiques de gestion de projet, mais les appliquer à un projet trop restrictif et ne pas remarquer le vaste changement que cela entraîne. C’est la leçon fondamentale que nous avons apprise au début de ce processus.
La sénatrice Andreychuk : Pour revenir sur de nombreuses questions qui ont déjà été posées, je ne comprends toujours pas qui était responsable, dans le sens bureaucratique. Nous savons à qui revient cette responsabilité, c’est-à-dire qu’elle revient à un ministre, au bout du compte. Mais y avait-il un comité ou une personne responsable? Je croyais avoir trouvé la réponse en lisant le rapport, mais je me trompais.
M. Alexander : C’est une très bonne question qui devrait avoir une réponse très simple.
Lorsque le Conseil du Trésor a approuvé le projet Phénix, il en a confié la responsabilité à SPCA, ou TPSGC, à l’époque. Au sein de TPSGC, un fonctionnaire serait responsable de l’ensemble du projet.
Il existait un comité qu’on utilisait pour diffuser et possiblement recueillir des informations à différents niveaux de comités, du sous-ministre jusqu’au directeur, mais il s’agissait de comités d’information qui étaient souvent utilisés pour diffuser de l’information de l’équipe de projet aux ministères. Ce n’était certainement pas des comités décisionnels.
Dès qu’on déclare qu’il s’agit d’un projet, un ministère sera responsable du projet et déterminera la façon de procéder. C’est la façon dont la reddition de comptes s’effectue, et d’une certaine façon, on ne peut pas sortir de ce sentier. Tout est déjà bien déterminé lorsqu’on attribue une portée aussi étroite et qu’on confie le projet à un organisme sans mettre en œuvre un système de gouvernance fondé sur la collaboration.
La sénatrice Andreychuk : À titre de suivi, ce projet aurait été lancé et la personne qui en aurait assumé la responsabilité au sein des comités ou du ministère jugeait qu’elle savait ce qu’elle faisait. Par exemple, moi, je me serais retirée du processus. Je ne peux même pas faire fonctionner mon ordinateur. Un grand nombre de bureaucrates à qui je parle sont dans la même situation. Nous apprenons ce que nous pouvons et nous connaissons nos limites. Toutefois, tous ces gens semblaient penser qu’ils pouvaient comprendre la bureaucratie et ce qu’ils lui faisaient par l’entremise du système Phénix.
Lorsque vous parlez de l’aversion au risque, personnellement, je doute qu’on puisse approfondir davantage cet aspect, mais effectivement, notre culture est réfractaire au risque. Bien entendu, si on se trompe, on n’aura pas droit à son boni de fin d’année. On doit prouver qu’on a fait du bon travail et qu’on mérite une prime. La nature humaine est ainsi faite.
Au-delà de cette aversion au risque, il y a aussi le fait que l’on croit en savoir plus que les autres. C’est ce que j’en déduis ici. Au début du processus, quelqu’un quelque part a cru qu’il pourrait gérer tout le processus, et visiblement, cette personne ne connaissait pas ses limites.
M. Alexander : C’est une excellente observation. Sandy a indiqué tout à l’heure que l’aspect qui avait été le plus mal compris dans tout cela, c’est le rôle des conseillers en rémunération, c’est-à-dire les quelque 2 500 conseillers en rémunération qui travaillaient sur l’ancien système. D’après ce qu’on nous a dit, l’ancien système avait son lot d’erreurs, était complexe et pas du tout convivial, mais les conseillers en rémunération connaissaient très bien leurs clients; ils faisaient partie intégrante de leur ministère ou de leur organisme et trouvaient des solutions adaptées. Lorsqu’on avait un problème de paye, on n’avait qu’à s’adresser à un conseiller en rémunération qui y remédiait tout de suite.
On a sous-estimé les connaissances de ces conseillers en rémunération. Lorsqu’on a aboli ces postes, on ne connaissait rien au travail de gestion de la paye, et le système à lui seul, qu’il s’agisse de l’ancien ou du nouveau, n’était pas suffisant. On avait donc besoin de ces gens et des connaissances qu’ils avaient acquises pendant 25 ou 30 ans.
En raison du regroupement des services de paye à Miramichi et de l’âge des conseillers en rémunération, le gouvernement a dû composer avec un grand nombre de conseillers en moins. Certains ont pris leur retraite et d’autres se sont trouvé un autre emploi, et personne n’était en mesure de garantir l’exactitude de la paye versée à chacun des agents correctionnels, officiers de navire et infirmières dans le Nord.
Mme Moir : J’aimerais revenir sur ce que vous avez dit au sujet de la capacité de comprendre le système de paye, de gérer les projets et d’observer les changements.
Comme nous l’avons précisé dans notre rapport, l’équipe responsable du projet n’avait pas les capacités nécessaires pour mener un projet de cette envergure. Or, elle se leurrait en croyant pouvoir le faire. C’était évident dans la demande de propositions qui a été publiée et dans les exigences énoncées. L’équipe en question n’était ni ouverte aux conseils ni disposée à consulter le secteur privé ou qui que ce soit d’autre pour obtenir son avis. Tous ceux qui ont soulevé des inquiétudes se sont fait dire : « Ne craignez rien, on s’en occupe et tout ira bien. » Il n’y avait toujours que de bonnes nouvelles.
Comme je l’ai dit, et comme nous l’avons indiqué dans notre rapport, nous ignorons si leur positivisme venait du fait qu’ils ne comprenaient pas que les choses allaient mal. Était-ce parce qu’ils croyaient pouvoir régler le problème à temps? Nous ne savons pas ce qu’il en est exactement. Était-ce parce qu’ils tenaient avant tout à toucher leur boni? On se demande vraiment pourquoi ils nous cachaient la vérité. Quoi qu’il en soit, cette équipe n’était pas outillée pour gérer un projet de cette envergure.
La sénatrice Andreychuk : Nous sommes en pleine crise du système Phénix. C’est très pénible. L’ancien système n’existe plus, à part pour certains ministères qui ne faisaient pas partie du projet. Par conséquent, si vous étiez à une réunion du Cabinet, que feriez-vous? Vous iriez de l’avant, j’imagine, car on ne peut plus faire marche arrière. Je crois savoir que nous devrions commencer dès maintenant à concevoir un système de paye qui répond aux besoins du gouvernement et qui tient compte de tout ce que vous avez énuméré. Chose certaine, il ne s’agit pas d’un projet à court terme. Il faudra un certain temps pour y parvenir, mais encore faut-il exercer une surveillance politique et embaucher une personne compétente, plutôt que d’accorder une promotion à un employé qui entreprendra le projet seul.
M. Alexander : Je pense que ce sont de très bonnes observations. Je suis sûr que vous connaissez la règle selon laquelle s’il faut un certain nombre d’années pour créer un problème, il en faudra probablement autant pour le régler.
La sénatrice Moncion : Je pense que ce qui arrive, c’est que beaucoup de problèmes sont gérés au quotidien. On apporte les correctifs au fur et à mesure que les problèmes surgissent. Peut-être que je me trompe, mais je crois qu’en ce moment, on a affecté suffisamment de gens pour gérer le système de paye, et malgré le fait qu’il y a beaucoup d’erreurs à rectifier, ils essaient de stabiliser la situation, de sorte que tous les employés puissent toucher leur rémunération hebdomadaire ou bihebdomadaire correctement. Après quelques années, ils doivent commencer à comprendre comment fonctionne le système Phénix. La plupart des gens sont rémunérés comme il se doit et conformément à leur contrat.
Je ne crois pas qu’il soit bien avisé de se lancer dans un autre projet aussi imposant que Phénix. Je pense qu’il vaut mieux stabiliser le système existant, du moins, c’est ce que nous ont dit les représentants de Statistique Canada. C’est ce qu’on a décidé de faire. J’ai posé la question au Sénat, et on m’a répondu la même chose. On a commencé à corriger les problèmes dès leur apparition, mais il y a un petit groupe de gens qui travaillent là-dessus. Est-ce que je me trompe?
Mme Moir : Nous n’avons pas pris part à la correction du système, alors il est difficile pour nous de nous prononcer là-dessus.
Le sénateur D. Black : Je remercie nos deux témoins de leur présence. J’ai trouvé votre rapport très ouvert, honnête et, à vrai dire, dévastateur.
À la lumière de votre témoignage, j’ai pu me faire une bonne idée du rôle du gouvernement et de ses erreurs. Ce que vous nous avez dit à ce sujet était très clair.
Par contre, je ne suis pas tout à fait sûr quant au rôle qu’a joué IBM dans toute cette saga. Vous avez dit que le processus avait été trop restrictif, mais je suis quand même étonné qu’une firme de la réputation et de la taille d’IBM, selon ce que vous me dites, soit intimidée par ses clients à un point tel qu’elle n’a pas su reconnaître ni comprendre que le projet était voué à l’échec. Or, en tant que consultant externe, il me semble qu’ils avaient une obligation ou une responsabilité de le faire.
Dans quelle mesure IBM avait-elle les poings liés? Êtes-vous d’avis que ces contraintes l’ont empêchée d’agir?
M. Alexander : C’est une très bonne question. Dans notre rapport sur les leçons tirées, nous avons essayé de comprendre comment les choses se sont passées dans le cadre de la transformation de l’administration de la paye afin de tirer des leçons pour l’avenir. Même si nous avons eu des discussions avec les représentants actuels d’IBM qui ont dirigé la mise en œuvre de Phénix, nous n’avons pas parlé aux gens d’IBM qui étaient là en 2012 ou en début de course ni aux autres firmes qui n’ont pas soumissionné pour savoir pourquoi il n’y avait eu qu’un seul soumissionnaire.
Étant donné la portée de notre mandat, nous n’avons pas demandé à IBM à quel point elle s’était sentie entravée, mais en parlant avec d’autres sociétés qui ont joué divers rôles dans le processus, nous avons compris que le gouvernement était très strict et fermé aux négociations. Il voulait qu’on s’en tienne mordicus au contrat et exigeait qu’on n’en fasse pas plus que ce qui était demandé.
Comme j’ai travaillé à Ottawa et collaboré avec le gouvernement fédéral, je sais que le service d’approvisionnement a beaucoup d’autorité et de pouvoir. Lorsque le contrat stipule telle ou telle chose, le fournisseur a beau négocié, il est contraint de faire ni plus ni moins que ce qu’exige le contrat. Le gouvernement fédéral est une entité contractante très importante.
Le sénateur D. Black : À ce moment-là, pourquoi le gouvernement du Canada s’est-il même donné la peine d’embaucher un consultant externe?
M. Alexander : Habituellement, les intégrateurs de système sont embauchés parce que le gouvernement n’a pas l’expertise requise pour configurer PeopleSoft, SAP ou d’autres systèmes de planification des ressources de cette envergure. Par conséquent, il doit se faire appuyer par une entreprise qui s’y connaît bien. On l’a déjà fait par le passé. Que cette équipe ait configuré ou non PeopleSoft pour une situation complexe relative à la paye, je n’en suis pas certain, mais grâce à leur propriété intellectuelle, je sais qu’elle devrait être en mesure de configurer rapidement un système à partir des exigences énoncées et ainsi de suite.
Le sénateur D. Black : N’y a-t-il pas contradiction entre ce point de vue, que je partage entièrement, et le fait qu’on a accordé à cette entreprise très peu de latitude? N’est-ce pas contradictoire? « On vous embauche parce que vous êtes les meilleurs et que vous pouvez nous aider, mais soit dit en passant, nous savons mieux que vous ce qui doit être fait et nous allons vous dire quoi faire. »
M. Alexander : Ce sont des situations qui ne sont jamais évidentes. Il serait intéressant de discuter avec diverses entreprises pour savoir pourquoi il n’y a eu qu’un seul soumissionnaire. Il s’agissait d’un énorme contrat qui aurait généré des revenus pour plusieurs années, et il me semble que la plupart des entreprises du secteur privé auraient trouvé ce contrat alléchant, d’autant plus que le gouvernement du Canada paie ses factures. Ce n’est pas comme si le gouvernement n’allait pas être en mesure de payer. Il s’agit d’un revenu fiable. En effet, il y aurait peut-être lieu de se demander pourquoi il n’y a eu qu’un seul soumissionnaire, mais ce n’est pas une question sur laquelle nous nous sommes penchés.
Mme Moir : Cette habitude de tourner le dos aux conseils et de donner des ordres est ancrée partout au gouvernement. Chose certaine, SPAC le fait, mais d’autres ministères le font également. On a l’impression que le secteur privé est là pour répondre à nos appels d’offres. « Nous savons ce dont nous avons besoin. Nous savons ce qui est le mieux. Nous allons vous embaucher pour rédiger ce rapport, exécuter ces tâches et concevoir ce système comme nous l’entendons. » C’est, en gros, ce qui s’est passé. C’est d’ailleurs le cas de la plupart des contrats du gouvernement fédéral. C’est prescriptif. La fonction consultative du secteur privé, des sociétés d’experts-conseils, a diminué au fil du temps. À vrai dire, les conseils stratégiques de l’extérieur ne sont plus aussi précieux qu’ils l’étaient auparavant. Il ne faut donc pas s’étonner qu’IBM, ayant obtenu ce contrat, ait offert au gouvernement de réviser le plan et que celui-ci ait refusé. « On n’a pas besoin de vos conseils .» Comme Jim l’a dit, la firme doit s’en tenir au contrat. On lui demande de faire ni plus ni moins que ce qui est stipulé dans le contrat. Elle n’a donc pas le choix.
La sénatrice Cools : J’aimerais remercier nos témoins. Je dois vous dire que je vous admire. Vous avez dit des choses qui m’ont interpellée. Vous avez notamment parlé de certaines cultures omniprésentes au sein du gouvernement, dont celle de l’aversion au risque. Vous avez aussi mentionné la réticence à signaler les problèmes, quels qu’ils soient. Je suppose que si les gens étaient réticents à signaler des problèmes, ils étaient aussi réticents à entendre de mauvaises nouvelles. Quand je réfléchis à tout cela et que j’analyse la situation, je me dis qu’on a ici affaire à un échec lamentable sur le plan du leadership et de la gestion, et ce, à tous les niveaux.
Je ne comprends pas comment le gouvernement du Canada a pu se mettre dans une telle position. Je ne peux pas le concevoir. Si nous étions dans un pays du tiers monde, on pourrait mieux comprendre et accepter la situation, mais ce n’est pas du tout le cas. Nous sommes l’un des États les plus modernes et les plus progressistes qui soient, et nous sommes reconnus pour nos bonnes relations dans le monde entier. Avez-vous une idée de la façon dont cette situation aurait pu se produire? C’est incroyable. C’est comme si nous étions sur une autre planète.
Mme Moir : Je vous remercie pour vos observations. Effectivement, vous avez raison. Le rapport est tout à fait accablant.
Encore une fois, on a sous-estimé la complexité de l’initiative. Le gouvernement croyait faire deux choses : d’une part, déménager les conseillers en rémunération et, d’autre part, centraliser les services. Comme on l’a souvent entendu, ils « remplaçaient une calculatrice ». C’est ce qu’ils pensaient de la situation. « Nous allons déplacer des employés. Nous le faisons tout le temps. Nous allons centraliser des services, ajuster notre personnel et instaurer des systèmes, comme nous le faisons régulièrement. Nous l’avons déjà fait par le passé. IBM l’a déjà fait également. C’est ce qui se trouve dans les contrats. Voilà ce qu’il y a à faire. »
Si le gouvernement avait pris la peine de bien évaluer la complexité et la réelle ampleur de l’initiative en sachant qu’il apportait des changements aux processus opérationnels, à la culture, ainsi de suite, il aurait su qu’il n’était pas à la hauteur et qu’il avait besoin d’être mieux encadré par le secteur privé. Il aurait embauché quelqu’un à mi-chemin pour mener une étude et évaluer la situation. Cependant, rien de tout cela n’a été fait et, par conséquent, le gouvernement n’était pas outillé pour assurer le succès de cette initiative.
La sénatrice Cools : Auriez-vous une idée du coût total de ce fiasco? C’est une catastrophe. Au bout du compte, combien ce fiasco aura-t-il coûté au gouvernement?
Mme Moir : Je ne peux même pas deviner. Je suis désolée.
La sénatrice Cools : J’imagine que le coût sera colossal.
Le sénateur D. Black : Sénatrice Cools, le ministre nous a dit la semaine dernière qu’on en était à 642 millions de dollars jusqu’à maintenant.
La sénatrice Marshall : Nous devons maintenant nous tourner vers l’avenir. J’ai trouvé votre rapport fort intéressant, car il explique ce qui s’est réellement produit. Cependant, il ne sera pas d’une grande utilité si le gouvernement n’en tire pas des leçons.
Le gouvernement essaie désormais de réparer Phénix. Le système en tant que tel est vaste et complexe, et vous dites qu’on a sous-estimé la complexité de l’initiative. Étant donné tous les problèmes auxquels on est confrontés en ce moment, serait-il possible qu’on sous-estime la complexité des problèmes à résoudre?
Dans votre rapport, vous parlez de toutes ces personnes ou de tous ces ministères — le Conseil du Trésor, le dirigeant principal de l’information — qui auraient dû participer plus activement au projet. Il est aussi question de la culture. N’est-ce pas toujours un problème? On envisage la possibilité de mettre en place un nouveau système, et pourtant, la culture n’a aucunement changé.
La fonction publique doit non seulement réparer le système, mais il se peut qu’elle ait aussi à composer avec un tout nouveau système. Vous avez parlé aux gens. Dans quelle mesure la fonction publique est-elle capable d’aller de l’avant et de mener un autre projet de cette ampleur? De nombreux fonctionnaires ne sont pas rémunérés correctement en ce moment. C’est un problème. Et il y a cette aversion au risque. Qu’en pensez-vous? Seront-ils en mesure d’assumer un autre projet d’une telle envergure, seulement pour remédier au problème?
Mme Moir : Chose certaine, cela dépend de la mesure dans laquelle ils ont appris les leçons et qu’ils les appliqueront. Il y a beaucoup de gens très intelligents et efficaces au sein du gouvernement fédéral. Il faut espérer qu’à l’avenir, ils feront appel à des experts du secteur privé en début de parcours, non seulement à des experts de plusieurs entreprises du Canada, mais aussi de l’étranger. Ils devront se faire appuyer par des gens qui pourront bien les conseiller et les aider à mieux évaluer l’ampleur des prochaines initiatives.
Pour ce qui est de la stabilisation du système, si le comité avait convoqué les responsables du projet il y a deux ou trois ans, il aurait sans doute accueilli quelques représentants de SPAC. Le 6 février, vous avez entendu des représentants du BAPGR, du Bureau du contrôleur général et de SPAC, et il y a un début de collaboration. On commence à comprendre que ce ne sont pas que les gens qui établissent le système qui doivent rendre des comptes.
Je ne sais pas si cela répond bien à votre question, sénatrice.
La sénatrice Marshall : Je m’interroge surtout à propos de la mise en œuvre d’un nouveau système à l’échelle de la fonction publique, ou encore de l’application de correctifs au système actuel.
Vous avez parlé aux gens. Vous leur avez posé des questions pour préparer votre rapport, alors vous devez en avoir une idée. Je présume qu’il y a des fonctionnaires, qui sont tout simplement découragés à l’idée de revenir à la case départ, sachant qu’on songe à jeter Phénix aux poubelles, un projet qu’on a mis 10 ans à mettre en place. J’imagine leur réaction : « J’abandonne. Je ne suis même pas payé correctement; c’est trop. »
J’essaie seulement de tâter le pouls de la fonction publique. Qu’en dites-vous? Pensez-vous que les fonctionnaires sont prêts à consacrer encore 10 ans à un projet semblable? Ce sont les mêmes personnes.
Mme Moir : Ce sont les mêmes personnes. Quand nous avons fait les ateliers avec les conseillers en rémunération, les employeurs et les chefs de section, leur frustration était évidemment palpable, mais aussi leur fatigue. Et c’était il y a un an. Nous ne leur avons pas parlé de Phénix depuis, mais je me doute bien que leur frustration et leur fatigue ne sont que plus grandes. Par contre, le système en place a été lancé il y a deux ans, et rien n’a encore été réglé. Je ne serais pas surprise si une bonne partie des fonctionnaires se disaient en faveur d’un nouveau système, puisque celui que nous avons ne fonctionne pas. Cela reste cependant une supposition de ma part.
La sénatrice Marshall : Fatigue, c’est le cas de le dire. Merci beaucoup.
Le sénateur Pratte : Je veux revenir sur vos commentaires concernant la perte de centaines de postes de conseiller en rémunération, qui a, bien sûr, été le résultat d’un projet de centralisation.
Je ne suis pas sûr de comprendre le lien entre la modernisation du système de paye, le projet Phénix, et le projet de regroupement des services de paye. Est-ce que le hasard a voulu que les deux soient lancés en même temps, ou y a-t-il véritablement un rapport entre les deux?
M. Alexander : Après avoir consulté divers documents et discuté avec des gens ayant pris part à tout cela, nous avons compris que les deux initiatives faisaient partie du même plan. On disait qu’avec la modernisation du système de paye, la solution logicielle en tant que telle, les conseillers pourraient traiter beaucoup plus de dossiers, et qu’il ne serait plus nécessaire d’en employer autant. Parallèlement, l’idée était d’obtenir une masse critique d’employés en les regroupant dans un seul centre de traitement, et peut-être ainsi gagner en efficacité.
Nous l’avons souligné dans notre rapport, mais les choses ont été faites à l’envers. Pour effectivement réaliser des économies, il n’aurait pas fallu mettre à pied tous ces conseillers et envoyer les autres à Miramichi avant même que le système ait été mis en place et qu’il ait fait ses preuves. De plus, on s’attendait à des économies dès son lancement, mais ce n’est jamais le cas. Il y a toujours une baisse de productivité avant qu’on ne reprenne le cours normal des choses.
Alors, les deux projets étaient liés, mais il semble qu’on ait procédé à l’envers, peut-être pour… Bon, je ne vais pas m’avancer sur les raisons derrière ce désordre.
Mme Moir : Non seulement les choses ont été faites à l’envers, mais les deux projets ont été administrés de manière indépendante. Ils faisaient partie de la même présentation au Conseil du Trésor; c’était les deux volets de l’initiative de Transformation de l’administration de la paye. Cependant, il est impossible de trouver un rapport ou un plan de gestion du changement qui aborde les deux projets comme un tout. Il est toujours question soit de la modernisation de la paye, soit du regroupement des services de paye. Le Comité consultatif supérieur de projet, le CCSP, se concentrait exclusivement sur la modernisation de la paye. Des comités distincts avaient été formés pour les premières années de l’initiative. Ce n’est qu’en 2013 que le comité consultatif supérieur a commencé à recevoir des mises à jour concernant le regroupement des services de paye. Par contre, il ne s’agissait que de mises à jour; il n’y avait pas de liens étroits entre les deux. Même si les deux projets s’inscrivaient dans le cadre de la même initiative, ils n’ont jamais été administrés de façon coordonnée.
Comme Jim l’a indiqué, nous sommes d’avis que les choses ont été faites à l’envers, mais comme les deux projets ont suivi des trajectoires totalement différentes, personne n’a pensé à l’ordre de mise en œuvre. L’équipe de la modernisation de la paye s’affairait à remplacer une calculatrice, et l’équipe de la consolidation était occupée à mettre sur pied un centre de paye à Miramichi.
Le sénateur Pratte : Si j’ai bien interprété votre rapport, après avoir mis à pied les 600 conseillers en rémunération, le gouvernement n’avait d’autre choix, en quelque sorte, que de lancer le système, puisque les conseillers n’étaient plus là pour faire le travail. Ne pouvant plus compter sur l’ancien système, il a dû aller de l’avant avec le nouveau.
Mme Moir : C’est exact. Cela se trouve dans notre rapport, comme vous l’avez dit. C’est ce que tout le monde nous a dit. Même s’ils savaient que c’était une catastrophe en devenir, ils n’avaient pas le choix de lancer le système, puisque les ministères et organismes n’avaient plus de conseillers en rémunération.
Toutefois, nous soulignons aussi dans notre rapport qu’il n’est pas impossible de revenir sur une telle décision si la situation le justifie. Je ne suis pas experte en la matière, mais je crois qu’il aurait fallu l’approbation du ministère pour annuler le réaménagement des effectifs et rappeler les conseillers au travail.
Il n’était pas impossible de revenir en arrière, mais c’était une décision majeure à prendre, et pour cela, tout le monde aurait dû comprendre à quel point la situation était catastrophique. À ce moment-là, certains ne l’avaient pas compris ou ne voulaient pas se l’avouer.
Le sénateur Pratte : C’est en fait ce qui se passe en ce moment; on rappelle les conseillers mis à pied.
Mme Moir : Effectivement.
La sénatrice Eaton : Pour en revenir à votre étude un moment, nous avons entendu les témoignages de représentants syndicaux, et ils nous ont dit que jamais on n’avait discuté des problèmes engendrés par Phénix avec les représentants du ministère de la Santé du Queensland, en Australie, qui avait mis en place un système semblable conçu par IBM pour ses 78 000 employés. Votre rapport ne fait pas mention de l’expérience du Queensland. Pourquoi? Ce n’était pas utile, à votre avis? C’est ma première question. Pensez-vous que le gouvernement a, lui, consulté d’autres organisations qui ont été aux prises avec des problèmes de paye?
Mme Moir : Nous n’avons pas abordé le sujet dans notre étude. Notre mandat était clair : parler aux personnes concernées de ce qui s’est passé au cours des huit dernières années, et déterminer pourquoi cela a tourné au vinaigre. Nous avons effectivement examiné les pratiques exemplaires à l’échelle mondiale. Nous y avons fait référence dans notre rapport : « … selon les pratiques exemplaires… » Mais vous avez raison, nous n’avons pas parlé précisément du cas de l’Australie.
Si des représentants du gouvernement les ont consultés ou rencontrés, cela n’a pas été mentionné dans nos entretiens. Nous n’avons pas entendu parler d’une rencontre avec le gouvernement australien. Pourquoi cela n’a-t-il pas été fait? Je ne le sais pas. Par contre, il faut se rappeler qu’ils croyaient essentiellement remplacer une calculatrice, alors peut-être qu’ils n’ont pas jugé que c’était nécessaire.
La sénatrice Eaton : Est-ce que d’autres pays du G7 ont recours à un système de paye centralisé pour leurs fonctions publiques respectives?
Mme Moir : Je ne sais pas.
La sénatrice Eaton : Les États-Unis, la France, l’Allemagne, l’Angleterre?
M. Alexander : Quand nous avons posé la question, on nous a, entre autres, donné l’exemple de l’Alberta. Je crois que la province a adopté un système de paye centralisé.
La sénatrice Eaton : Je ne me moque pas de vous, mais on est loin du compte avec la population de l’Alberta.
M. Alexander : Ce n’est pas du tout la même échelle, en effet.
Nous n’avons pas été en mesure de trouver d’autres exemples. En creusant un peu, nous avons appris que la solution du Canada est unique en soi. Le gouvernement a demandé à IBM de mettre en place PeopleSoft, un logiciel prenant en charge toutes les opérations de ressources humaines, de rémunération, et plus encore. Il y aurait même une composante liée aux finances. Cependant, SPAC ou TPSGC a demandé à ce que seul le volet rémunération de PeopleSoft soit mis en place. Il semble qu’aucune autre organisation n’ait jamais essayé de dissocier le volet des RH de celui de la rémunération, pour tenter de les rattacher plus tard. Tous les ministères avaient leur système de RH, et certains utilisaient déjà PeopleSoft. Puis, SPAC a lancé Phénix. Les ministères se sont manifestés, et le gouvernement a décidé de séparer les différents volets, pour essayer de les recoudre plus tard.
Encore là, avec le recul, il y a lieu de se demander pourquoi on a procédé ainsi. Cela ne pouvait qu’accroître les risques et compliquer considérablement les choses.
La sénatrice Eaton : C’est, entre autres, ce que nous a dit la ministre Qualtrough la semaine dernière. Ils essaient de recoller les morceaux de Humpty Dumpty. Les systèmes de RH.
M. Alexander : Exactement.
La sénatrice Eaton : Une dernière question : vous a-t-on permis de parler librement à tout le monde? Est-ce que les deux ministres, le Conseil du Trésor et les services d’approvisionnement, tout le monde, vous ont aidé? Tout le monde a accepté de vous parler? Pas de porte fermée ni de problème?
Mme Moir : Nous n’avons pas eu de problème. Nous n’avons pas parlé à la classe politique, alors nous n’avons pas posé de questions aux ministres ni au président du Conseil du Trésor. Par contre, nous avons parlé aux sous-ministres et à leurs subalternes, jusqu’aux employés. Si quelqu’un nous disait qu’il fallait parler à telle ou telle personne, nous faisions ce qu’il fallait pour nous entretenir avec elle. Même chose pour les documents. Si on nous disait : « Avez-vous vu le plan de 2013? », nous demandions à voir ce document, et on nous y donnait pleinement accès.
La sénatrice Moncion : Ma question porte sur l’analyse du projet. Je ne sais pas si vous vous êtes penchés sur la question, mais quelles étaient les compétences de ceux qui ont travaillé à la solution logicielle, ou qui étaient chargés de formuler des commentaires ou de présenter les attentes du gouvernement? Connaissaient-ils bien les enjeux en matière de RH ou de paye? C’est complexe. On pense souvent que la rémunération, c’est simple, mais ce n’est pas le cas. C’est un département très complexe, parce que son bon fonctionnement dépend de la multitude de vérifications à faire. Il y a donc beaucoup d’éléments à intégrer à un système. D’où ma question : les personnes chargées du projet connaissaient-elles bien les systèmes de paye?
M. Alexander : Ce qu’on nous a dit, c’est que les personnes concernées à SPAC et aux bureaux de paye régionaux avaient participé de près à la définition du rôle de Travaux publics, à l’époque, et du processus de rémunération. Là où l’information a pu manquer, c’est concernant les variantes pouvant se présenter au service correctionnel ou à Santé Canada, pour le travail d’infirmière dans le Nord, ou encore à la Garde côtière. Je crois qu’on avait très bien compris ce qu’impliquaient les services de paye pour SPAC, mais comme je le disais tout à l’heure, la référence dans ce domaine, c’était les conseillers en rémunération comptant une vingtaine ou une trentaine d’années d’expérience dans chacun des ministères. À mes débuts, il y a jadis, je travaillais par quarts au gouvernement. Quand j’avais un problème, j’allais voir la conseillère en rémunération, et c’était elle qui m’expliquait tout cela ou qui corrigeait la situation. D’après ce que nous avons pu voir, l’équipe a quelque peu sous-estimé la complexité et la diversité des transactions.
Le président : Avant de conclure, honorables sénateurs, j’aimerais poser quelques questions aux témoins.
À titre d’information, en date du 21 février, le nombre total de dossiers en attente est de 626 000. Il peut être question de documents à transmettre, de documents à corriger, et même de corrections à apporter au système de paye en tant que tel.
Dans votre rapport, à la leçon 14, vous dites qu’à la lumière de l’initiative de Transformation de l’administration de la paye, le gouvernement devrait savoir qu’il faut lancer toute nouvelle solution technologique seulement après l’avoir soumise à des essais complets au moyen de simulations complètes basées sur des situations réelles, et ce, à l’aide d’un large échantillon d’utilisateurs réels.
Est-ce que cela vous a étonnés d’avoir à rappeler au gouvernement fédéral qu’il faut soumettre à des essais complets une nouvelle solution technologique aussi complexe? Sachant, surtout, que bon nombre de ministères et organismes avaient sonné l’alarme au préalable.
Mme Moir : Avons-nous été étonnés? Absolument. La quasi-totalité des gens, à qui nous avons parlé ont fait mention de la mise à l’essai inadéquate. Nous avons parlé à des gens qui ont participé aux essais. Des simulations ont été effectuées dans les ministères, mais cela a été fait pendant la fin de semaine, et elles ont été organisées à la dernière minute. À Parcs Canada, par exemple, les simulations ont eu lieu au mauvais moment de l’année, puisqu’il n’y avait aucun étudiant sur la liste de paye. Beaucoup d’erreurs ont été rapportées pour les postes étudiants, car il s’agit d’emplois saisonniers, qui supposent des cessations d’emploi et de nouvelles embauches, et tout ce qui vient avec. C’est un facteur qui complique considérablement le traitement de la paye. Nous avons consulté ce rapport, qui était daté de janvier 2016. Nous avons été surpris de voir qu’on avait choisi d’aller de l’avant malgré toutes les erreurs signalées, codées en fonction de leur gravité. Je pense notamment aux nominations intérimaires, qui sont au nombre des choses qui posent problème encore aujourd’hui.
Le président : Vous êtes des professionnels. Je ne doute pas une seconde du professionnalisme de votre entreprise ni de ce que j’ai vu ici ce matin. J’aimerais tout de même vous poser la question suivante : compte tenu de tous les dossiers en attente d’une résolution, combien de temps pensez-vous qu’il faudra pour tout régler avec le système actuel, si c’est possible? Combien d’années cela prendrait-il, selon vous?
M. Alexander : Revenons à la règle de base. Si on remonte à la conception du système en 2008, ou peut-être à la passation du marché en 2012, jusqu’à 2016 ou 2018, où nous en sommes aujourd’hui, environ six ans se sont écoulés. Donc, si on a mis six ans à creuser ce fossé, il en faudra autant pour en sortir. Si vous arrivez à couper ce délai de moitié, ce serait fantastique, mais on ne peut pas espérer de régler en quelques mois une situation qui dégénère depuis des années. C’est incompréhensible; c’est tellement complexe et cela touche tellement de gens, et de multiples façons.
Le président : Aux représentants de Goss Gilroy Inc., merci beaucoup de votre professionnalisme et pour toute l’information que vous nous avez donnée. Ce fut certainement très intéressant et même éclairant.
Honorables sénateurs, merci beaucoup. Si vous me le permettez, j’aimerais que nous poursuivions la séance à huis clos un moment, afin de discuter de notre programme des prochaines semaines.
(La séance se poursuit à huis clos.)