Le mardi 1^er juin 2021

Le Comité permanent de l’audit et de la surveillance a l’honneur de présenter son

QUATRIÈME RAPPORT

Votre comité, autorisé par le Sénat à superviser et faire rapport sur les audits internes et externes du Sénat et des questions connexes, et qui a été autorisé par le Sénat le 1^er décembre 2020, à faire rapport des questions relatives à la nomination de ses membres externes au Sénat, présente maintenant un rapport intérimaire qui contient certaines recommandations.

Contexte

Après le dépôt au Sénat du Rapport du vérificateur général du Canada — Les dépenses des sénateurs, en juin 2015, le Comité permanent de la régie interne, des budgets et le l’administration (CIBA) a chargé son Sous-comité du budget des dépenses du Sénat d’examiner les recommandations dudit rapport. Une recommandation clé dans le rapport du vérificateur général était de proposer la création d’un comité de surveillance indépendant chargé d’examiner les dépenses des sénateurs.

À la suite de cet examen, le sous-comité a présenté son 5e rapport à CIBA en octobre 2017, dans lequel il concluait que la création d’un comité permanent, en vertu du Règlement du Sénat (le Règlement), chargé d’examiner non seulement les dépenses des sénateurs, mais l’ensemble des dépenses du Sénat, constituerait la meilleure option pour assurer la surveillance des dépenses du Sénat. La plupart des fonctions de vérification au Sénat ont généralement été gérées par CIBA ou l’un de ses sous-comités, conformément aux dispositions du Règlement administratif du Sénat (RAS). Pour cette raison, le rapport du sous-comité recommandait également d’éviter qu’un membre de CIBA soit aussi membre d’un comité de l’audit et de la surveillance et que CIBA soit chargé de proposer les changements nécessaires au RAS pour permettre à un nouveau comité de remplir son mandat, « notamment d’agir de façon indépendante et d’interpréter les articles du RAS ayant trait à ses travaux ».

Dans son 21e rapport présenté au Sénat en novembre 2017, CIBA avait recommandé que le Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement (le Comité du Règlement) élabore et propose des modifications au Règlement dans le but d’établir le mandat général d’un Comité permanent de l’audit et de la surveillance. Ce rapport a été adopté par le Sénat le 27 mars 2018. Le 5e rapport du sous-comité du budget des dépenses du Sénat était joint en annexe. Le Comité du Règlement a ensuite examiné ces questions et présenté son 10e rapport au Sénat en novembre 2018, lequel proposait des modifications au Règlement pour créer un comité permanent d’audit et de surveillance. Le rapport du Comité du Règlement n’a cependant pas été adopté par le Sénat avant la dissolution du Parlement en septembre 2019. Les deux rapports soulignaient la nécessité de veiller à ce que le travail d’un comité d’audit et de surveillance soit autorisé à se poursuivre pendant une période intersessionnelle.

Le 1^er octobre 2020, le Sénat a adopté une motion visant à modifier le Règlement pour créer le Comité permanent d’audit et de surveillance (AOVS). Ces modifications comprenaient un mandat pour le comité qui autorise diverses fonctions d’audit que le comité doit entreprendre « dans l’esprit d’intégrité, d’indépendance, de transparence et de responsabilisation ». Le Sénat a nommé les trois premiers sénateurs au comité le 5 novembre 2020, et le comité a tenu sa première réunion le 25 novembre 2020. Depuis ce temps, des discussions informelles ont eu lieu au sujet des mandats respectifs d’AOVS et de CIBA en ce qui concerne les fonctions d’audit et de la surveillance au Sénat. Le Sénat doit néanmoins nommer deux membres externes à AOVS avant que le comité puisse se réunir pour poursuivre ses travaux conformément à son mandat.

Le droit du Sénat de gérer ses affaires internes

En proposant la création d’un comité de vérification et de surveillance pour le Sénat, le Sous-comité du budget des dépenses du Sénat a pris note, dans son 5e rapport à CIBA, de la nécessité de tenir compte également

du rôle constitutionnel du Sénat, qui est l’une des trois composantes du Parlement du Canada. Une caractéristique distinctive à un organe législatif tient à sa capacité à s’autorégir, à l’abri d’ingérences externes. Le Sénat est une institution législative et non un ministère fédéral ou une société d’État. Toute recommandation liée à un organe de surveillance doit donc respecter les droits et privilèges du Parlement à régir ses propres affaires pour assurer son indépendance.

C’est un principe bien connu que le Sénat, en tant qu’organe parlementaire, a le contrôle exclusif de réglementer ses affaires internes, en particulier en ce qui concerne ses débats, son ordre du jour et ses travaux. Ce principe est souligné dans la première édition de La Procédure du Sénat en pratique, à la page 226, où l’on peut lire ce qui suit :

Le droit d’une Chambre de réglementer ses travaux sans ingérence extérieure est primordial à son fonctionnement et à son indépendance.

C’est en vertu de ce pouvoir fondamental que le Sénat a élaboré et adopté des ouvrages de gouvernance fondamentaux (notamment le Règlement, mais aussi le Code régissant l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs (le Code) et les RAS), qu’il peut les amender et qu’il en modifie l’effet au besoin en adoptant des ordres concernant ses travaux et ses affaires internes.

Votre comité estime que son mandat de superviser et de faire rapport sur les audits internes et externes, d’examiner les plans d’action et les états financiers du Sénat, tel qu’énoncé à l’article 12-7(17) du Règlement, est axé sur les opérations internes de l’institution et que son étude et ses actions jouent, par conséquent, un rôle important dans le droit du Sénat à l’autogouvernance.

Autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance

La plupart des comités sénatoriaux permanents ne peuvent fonctionner que pendant une session du Parlement, qui se termine par une dissolution ou une prorogation. Lors d’une prorogation ou d’une dissolution, la plupart des comités sénatoriaux cessent en pratique d’exister: les présidents et vice-présidents cessent d’exercer leurs fonctions, les comités n’ont plus de membres et tout travail du comité s’arrête. Dans le contexte actuel d’AOVS, une prorogation ou une dissolution entraînerait les mêmes conséquences. Dans une nouvelle session parlementaire, selon le Règlement et les pratiques actuels, le comité ne pourrait pas reprendre ses travaux avant que les sénateurs et membres externes soient nommés au comité par le Sénat.

Deux comités sénatoriaux sont affectés différemment par une prorogation ou une dissolution. L’un d’eux est CIBA, qui continue de fonctionner en vertu des dispositions relatives à l’autorité intersessionnelle prévues dans la Loi sur le Parlement du Canada (LPC). Le paragraphe 19.1(2) de la LPC prévoit que CIBA continue d’exister comme s’il n’y avait pas eu de prorogation ou de dissolution tant que le Sénat n’a pas constitué le nouveau comité lors de la nouvelle session. Le paragraphe 19.3 de la LPC précise pour sa part que CIBA peut s’occuper des questions financières et administratives qui relèvent du Sénat. Bien que la LPC ne fournisse pas à CIBA un ensemble complet de règles de procédure à suivre, le paragraphe 19.1(4) de la LPC stipule que le comité est placé sous l’autorité du Sénat et qu’il est assujetti à ses règles pendant les périodes intersessionnelles, ce qui permet à CIBA de continuer à agir pendant ces périodes en ce qui concerne les opérations courantes du Sénat. Il convient de noter que, dans le cadre des fonctions de gestion, telles que définies par le RAS, CIBA est également chargé de veiller à ce que des vérifications régulières des dépenses du Sénat aient lieu. CIBA est également habilité par les RAS à préparer les états financiers du Sénat et à retenir les services d’un vérificateur indépendant pour effectuer des audits du Sénat et de ses états financiers. En vertu de l’autorité intersessionnelle accordée par la LPC, CIBA et ses sous-comités peuvent exercer ces fonctions sans interruption pendant une prorogation ou une dissolution.

Outre CIBA, à la fin d’une session parlementaire et conformément aux articles 38 à 40 du Code, les membres du Comité permanent sur l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs (CONF) forment une autorité intersessionnelle chargée de l’éthique et des conflits d’intérêts des sénateurs (CONF-AI). La CONF-AI n’est ni un comité permanent ni un comité spécial selon le Règlement. La CONF-AI peut néanmoins étudier des questions liées au Code, avec des pouvoirs limités. Elle ne peut pas, par exemple, présenter ou déposer un rapport au Sénat, ce qui constitue une partie importante du mandat du comité permanent (seul CONF, en tant que comité permanent du Sénat, a le pouvoir de faire rapport au Sénat). Néanmoins, la CONF-AI peut poursuivre une partie du travail du comité permanent en ce qui concerne le régime d’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs.

L’une des recommandations principales du 5e rapport du sous-comité du budget de dépenses du Sénat était de proposer que tout comité d’audit et de surveillance créé s’engage dans une « gestion adéquate des réunions », ce qui signifie que le comité devrait « se réunir régulièrement et tenir un compte rendu de ses décisions ». Le sous-comité a en outre proposé que le comité « ait également la possibilité de se réunir au besoin sans restriction, par exemple pendant une intersession ». Le rapport précisait aussi que la portée du mandat du comité d’audit et de surveillance devrait garantir un accès permanent à l’autorité de l’organisation, à la direction et à tous les auditeurs (internes et externes).

Le rapport faisait également la recommandation suivante, qui a ensuite été incluse dans le 21e rapport de CIBA, adopté par le Sénat en mars 2017 :

Que des consultations soient menées par la direction de tous les caucus et groupes reconnus du Sénat en vue de proposer des modifications à la Loi sur le Parlement du Canada afin de conférer un pouvoir intersessionnel au Comité permanent de l’audit et de la surveillance, une fois que ce nouveau comité aura été établi et qu’il aura commencé ses travaux. Tout retard dans l’obtention de ce pouvoir intersessionnel ne devrait pas empêcher le comité d’entreprendre ses fonctions.

Une recommandation similaire a été incluse dans le 10e rapport du Comité du Règlement en ce qui concerne la création d’un comité d’audit. À ce jour, aucun amendement à la LPC visant à conférer une autorité intersessionnelle au comité n’a été officiellement proposé au Sénat, bien que des consultations aient eu lieu.

Votre comité est d’avis que l’imprévisibilité inhérente en ce qui concerne la durée de la présente session parlementaire ne devrait pas, dans la mesure du possible, interrompre les travaux du comité. Comme indiqué à l’article 12-7(17) du Règlement, le mandat du comité l’autorise à retenir les services d’auditeurs internes et externes et de superviser les audits internes et externes, en plus d’examiner les plans d’action, les rapports financiers trimestriels et les états financiers vérifiés du Sénat. Ces rôles et responsabilités importants exigent que le comité se réunisse régulièrement et périodiquement pour surveiller et examiner les opérations financières du Sénat tout au long de l’exercice financier tel qu’exigé par le Sénat, puisque ces opérations se poursuivent sans tenir compte des interruptions à une session parlementaire.

Par conséquent, votre comité croit que le Sénat pourrait permettre à la plupart des travaux du comité de se poursuivre, d’abord en créant une structure interne appropriée qui fonctionnerait pendant une période intersessionnelle, en tant que fonction nécessaire pour gérer les affaires internes courantes du Sénat, et ensuite en modifiant certaines de ses règles de gouvernance actuelles relatives aux vérifications, en tant que fonction de gestion des affaires internes du Sénat. Votre comité croit également que le Sénat pourrait établir une structure interne d’une manière similaire à celle qui a été utilisée pour établir l’autorité intersessionnelle chargée de l’éthique et des conflits d’intérêts des sénateurs, dont l’autorité émane du Code, adopté par le Sénat par le biais d’un rapport du Comité du Règlement et entré en vigueur en 2005.

Votre comité propose donc que le Sénat mette en place une structure similaire intitulée l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance, composée des membres d’AOVS à la fin de la session parlementaire, avec le mandat de maintenir et de poursuivre certaines des fonctions d’audit du comité permanent, tel que prévu à l’article 12-7(17) du Règlement. En ce qui concerne les membres externes, le Règlement décrit le processus par lequel ils sont nommés au comité, mais il est silencieux quant à la durée du mandat de ces membres externes. Dans des circonstances normales, une fois nommés par le Sénat, leur mandat au sein du comité prendrait fin lors d’une prorogation ou d’une dissolution, comme pour tout sénateur nommé à un comité, en l’absence d’une disposition législative visant à prolonger leur mandat au sein du comité (comme c’est le cas pour les sénateurs qui sont membres de CIBA). Les sénateurs restent sénateurs pendant une période de prorogation ou de dissolution, mais les membres externes n’ont aucun statut lorsque le comité cesse ses activités pendant l’intersession. Votre comité estime que les membres externes, au même titre que les sénateurs qui sont membres d’AOVS, devraient être autorisés à poursuivre leur travail à titre de membre de l’autorité intersessionnelle, avec les modifications nécessaires pour tenir compte de leur relation unique avec le Sénat.

Dans la section suivante, votre comité proposera des changements correspondants qui, selon nous, clarifieront davantage le mandat de l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance, jusqu’à ce que des modifications permanentes au RAS, au Règlement ou d’autres mécanismes — tels que des modifications législatives — règlent la question du chevauchement des mandats entre CIBA et AOVS et du statut des membres externes d’AOVS.

RECOMMANDATION 1 :

Votre comité recommande que le Sénat adopte les mesures suivantes :

Que, pendant la période intersessionnelle qui suivra la fin de la deuxième session de la quarante-troisième législature, une autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance soit établie jusqu’à ce que le Sénat constitue un nouveau Comité permanent de l’audit et de la surveillance dans une nouvelle session parlementaire;

Que :

a)l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance soit composée des sénateurs et membres externes du Comité permanent de l’audit et de la surveillance qui sont membres à la fin de la présente session parlementaire; et

b)les auditeurs internes et externes retenus par le Sénat exercent leurs fonctions sous la direction générale de l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance;

Que, sous réserve des règles, de la direction et du contrôle du Sénat, l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance exerce toute autre fonction du comité permanent que celui-ci lui délègue par voie de résolution et conformément au mandat du comité tel que défini à l’article 12-7(17) du Règlement; et

Que le pouvoir du comité d’examiner les délibérations à huis clos d’autres comités du Sénat défini à l’article 12-9(3) du Règlement, ne s’applique pas à l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance pendant une période intersessionnelle.

Le Règlement administratif du Sénat et les fonctions de vérification de CIBA

Comme mentionné ci-haut, jusqu’à la création de l’AOVS par le Sénat, les fonctions de vérification et d’audit au Sénat étaient gérées par CIBA ou l’un de ses sous-comités, dans le cadre de leurs responsabilités générales d’administration et de gestion, conformément aux RAS. Le comité d’AOVS a, pour sa part, été créé pour être un organe de contrôle visant l’examen des dépenses du Sénat, tout en restant indépendant de l’administration et de la gestion quotidiennes de l’institution. Bien que ce soit à AOVS de déterminer la nature exacte de ses activités et de ses travaux futurs une fois pleinement constitué, l’article 12-7(17) énonce clairement le mandat et les responsabilités principales du comité. Il ressort également des modifications au Règlement adoptées par le Sénat que l’intention était de conférer à AOVS un niveau d’indépendance important par rapport à CIBA, comme en témoigne le fait qu’un sénateur ne puisse être à la fois membre de CIBA et d’AOVS (article 12-3(4)) et que le président de CIBA et le président d’AOVS ne puissent être membres du même parti ou groupe parlementaire reconnu (règle 12-13(3)).

Malgré ces limitations claires, il semble y avoir un chevauchement dans les fonctions d’audit puisqu’elles ont été attribuées à la fois à l’AOVS (par le biais du Règlement) et à CIBA (par le biais de la LPC, du Règlement et des RAS). Aucun des documents de gouvernance du Sénat n’est prescriptif quant à la manière dont ces fonctions d’audit et de surveillance doivent être exercées par l’un ou l’autre de ces deux comités. Votre comité est d’avis qu’il faut trouver un mécanisme permettant aux membres de l’AOVS de poursuivre leurs fonctions en ce qui concerne l’audit et la surveillance des dépenses du Sénat d’une manière indépendante de CIBA, à travers une période intersessionnelle.

Votre comité croit qu’une solution à court terme est possible si le Sénat demande à CIBA d’utiliser ses pouvoirs résiduels pour déléguer ses fonctions d’audit et de vérification du Sénat aux membres de l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance. Cette délégation pourrait être suivie d’éventuels amendements au RAS afin de clarifier et de séparer davantage ces fonctions. En conséquence, nous recommandons au Sénat d’ordonner à CIBA de mettre en œuvre les mesures suivantes : (1) déléguer leurs responsabilités actuelles en matière d’audit dans le cadre des RAS aux membres de l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance; et (2) ordonner à CIBA d’élaborer les amendements nécessaires au RAS afin que dans l’avenir, l’AOVS (et son autorité intersessionnelle) soit en mesure de remplir son mandat, tel que défini dans le Règlement, indépendamment de CIBA.

RECOMMANDATION 2 :

Votre comité recommande :

Que, une fois que les membres externes au Comité permanent de l’audit et de la surveillance auront été nommés, le Sénat ordonne au Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration (CIBA) de déléguer, par une décision enregistrée, les fonctions d’audit et de vérification de CIBA, conformément au paragraphe 2(2) du chapitre 2:02 et au paragraphe 5 du chapitre 3:04 du Règlement administratif du Sénat (RAS), à l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance, à titre de mesure provisoire pour la période intersessionnelle suivant la fin de la deuxième session de la quarante-troisième législature; et

Qu’il soit entendu que les fonctions d’audit déléguées à l’autorité intersessionnelle chargée de l’audit et de la surveillance comprennent le pouvoir de

1.superviser les activités de vérification interne et externe du Sénat;

2.examiner et approuver les plans de vérification, les rapports et les recommandations concernant les fonctions de vérification interne et externe, y compris les rapports des auditeurs internes et externes;

3.examiner les plans d’action de l’Administration du Sénat et s’assurer qu’ils répondent adéquatement aux recommandations et aux constatations découlant des vérifications internes et externes, et que les plans d’action ont été mis en œuvre efficacement;

4.examiner les rapports financiers trimestriels et les états financiers vérifiés du Sénat;

5.retenir les services des auditeurs externes et internes et superviser leur travail;

6.attribuer et approuver les dépenses liées au paiement des auditeurs internes, à partir des fonds réservés aux opérations annuelles du Comité permanent de l’audit et de la surveillance, nonobstant le paragraphe 2(1)(c), mais sous réserve des paragraphes 7 et 8 du chapitre 3:05 du RAS; et

7.attribuer et approuver les dépenses liées à la rémunération ou le remboursement de dépenses autorisées pour les membres externes, à partir des fonds réservés aux opérations annuelles du Comité permanent de l’audit et de la surveillance, sous réserve des paragraphes 7 et 8 du chapitre 3:05 du RAS; et

Que le Sénat ordonne à CIBA d’élaborer et de proposer des modifications corrélatives au RAS, au besoin, afin de s’assurer qu’à l’avenir, le Comité permanent de l’audit et de la surveillance soit en mesure d’agir de façon indépendante et d’interpréter les sections du RAS qui ont trait à son mandat, selon l’article 12-7(17) du Règlement.

Respectueusement soumis,