Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Finances nationales
Fascicule 2 - Témoignages du 2 février 2016
OTTAWA, le mardi 2 février 2016
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui, à 10 h 31 pour mener son étude sur les questions qui pourraient survenir occasionnellement concernant les prévisions budgétaires du gouvernement en général, notamment les comptes publics, les rapports du vérificateur général et les finances publiques.
Le sénateur Larry W. Smith (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Bonjour à toutes les personnes présentes ainsi qu'aux personnes qui nous écoutent. Bienvenue au Comité sénatorial permanent des finances nationales. Je suis Larry Smith, sénateur du Québec. Je préside le comité. Je vais présenter les autres membres du comité.
Premièrement, de la Colombie-Britannique, nous avons le sénateur Larry Campbell. Le sénateur Campbell est le vice-président du comité. Le troisième membre du comité directeur des finances nationales est le sénateur Percy Mockler, du Nouveau-Brunswick. Nous avons également du Québec la sénatrice Bellemare, qui est absente aujourd'hui. Nous sommes conscients de son importance au sein du comité. La sénatrice Nicole Eaton, de l'Ontario, n'est pas présente aujourd'hui. Le sénateur Fabian Manning, de Terre-Neuve-et-Labrador n'est pas là aujourd'hui, mais nous avons la sénatrice Elizabeth Marshall, ancienne vérificatrice générale de Terre-Neuve-et-Labrador. Nous avons, pour représenter l'Alberta, un diplômé de Queen's — j'ai vérifié cela —, le sénateur Grant Mitchell. Pour représenter la Colombie-Britannique, nous avons un ancien politicien provincial et homme d'affaires de longue date très en vue, le sénateur Richard Neufeld.
Bien entendu, je ne voudrais pas oublier le président du Comité des banques et du commerce, un homme qui a grandement contribué au Parti conservateur du Canada, un vrai gentleman et un grand Canadien, le sénateur Irving Gerstein.
Le sénateur Gerstein: Merci, monsieur le président.
Le président: J'aimerais rapidement présenter notre équipe des finances nationales: les analystes du comité Sylvain Fleury et Alex Smith; notre greffière, Mme Gaëtane Lemay; et notre adjointe administrative, Mme Louise Martel. Maintenant, nous nous connaissons tous.
Chers collègues et membres du public qui nous écoutent, le mandat du comité est d'examiner les questions relatives aux budgets des dépenses fédéraux en général, ainsi qu'aux finances gouvernementales. Alors que s'amorce la première session de la quarante-deuxième législature, le but de notre séance d'aujourd'hui est d'examiner le cycle financier du Parlement et d'obtenir des mises au point à ce sujet. À cette fin, nous sommes ravis d'accueillir M. Brian Pagan, secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses au Secrétariat du Conseil du Trésor.
M. Pagan va faire une présentation que nous pourrons suivre sur papier. Monsieur Pagan, la parole est à vous.
Brian Pagan, secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada: Merci, sénateur, et félicitations pour votre nomination comme président. Je suis ravi d'être de retour devant le Comité sénatorial des finances, un comité qui prend le temps de s'arrêter au processus budgétaire et de comprendre les exigences du gouvernement. Je suis impatient de discuter avec vous et de vous présenter à nouveau le processus budgétaire, puis de discuter des changements qui s'en viennent et qui pourraient se traduire par de meilleurs renseignements et par un processus plus cohérent pour le traitement des affaires avec le Parlement.
Je vais suivre la présentation que vous avez sous les yeux, et je vais essayer d'y aller pagepar pageet de vous dire où j'en suis dans le document. Comme toujours avec un groupe de la taille du vôtre, un assez petit groupe intime, je veux qu'il s'agisse moins d'une présentation que d'une discussion. Je vous invite donc à me poser des questions quand vous le voulez. Si je dis quelque chose qui pique votre intérêt ou qui n'est pas clair, n'hésitez pas à me le dire.
La diapositive 2 présente tout simplement notre objectif d'aujourd'hui. Nous avons une nouvelle législature. Le président du Conseil du Trésor, Scott Brison, a reçu un mandat du premier ministre, un mandat public, qui consiste entre autres à faire correspondre les documents budgétaires dans le but de fournir de meilleurs renseignements, notamment sur les coûts, aux parlementaires, de sorte qu'ils puissent s'acquitter de leur responsabilité de contrôler les fonds publics et d'obliger le gouvernement à rendre des comptes. Il a aussi comme mandat de mettre davantage l'accent sur les résultats des programmes gouvernementaux. Au Secrétariat du Conseil du Trésor, nous estimons que ces deux tâches ou mandats se renforcent mutuellement. À la base de cela se trouvent une meilleure information et une meilleure documentation.
Le budget et le budget des dépenses, comme vous le savez, font partie des documents les plus importants concernant les dépenses gouvernementales. Le budget est le document de politique significatif d'un gouvernement. Il énonce ce que le gouvernement veut faire et est axé sur ses ambitions. Le budget des dépenses sert à présenter des plans plus concrets, ainsi que les ressources qu'il faut en particulier pour exécuter les plans. Cependant, comme les membres du comité le savent, il y a une coupure entre les deux processus.
Il n'y a pas de date fixe pour le budget. Il peut être présenté entre la mi-février et la mi-avril, alors que le budget des dépenses est soumis aux exigences du Règlement de la Chambre des communes et doit être déposé au plus tard le 1er mars. Donc, le budget des dépenses est établi. Il sera déposé à la fin du mois. Par conséquent, nous savons que dès que le budget des dépenses est déposé, il est dépassé parce qu'il sera supplanté par un budget qui viendra sans doute en mars.
Cela s'accompagne de toutes sortes de conséquences négatives. Il y a de la confusion dans l'esprit des parlementaires concernant les chiffres. Cela peut empêcher le Parlement de discuter avec les ministères dans le but de comprendre les programmes, les priorités et les montants qui sont réellement en jeu, et cela met un frein à la transparence et aux rapports financiers à cause de l'incohérence de nos documents et de l'absence d'harmonisation.
L'objectif est donc de mieux faire comprendre aux sénateurs le processus actuel. Grâce à cela, nous pourrions discuter avec les parlementaires, ou le président du Conseil du Trésor pourrait discuter avec les parlementaires dans le but de cerner des options et des améliorations à apporter.
Le président: Pouvez-vous en 30 secondes faire le point sur la réunion d'hier soir et sur le lien avec ce dont nous discutons aujourd'hui, si ça ne vous dérange pas?
M. Pagan: Merci, sénateur. J'ai mentionné que le ministre Brison a comme mandat d'améliorer ce processus. Il trouvait important de lancer cette initiative en invitant les parlementaires, tant les députés que les sénateurs, à une séance d'information nous permettant de présenter le système dans son état actuel. Je pense que cet événement était très important, en ce sens qu'il rassemblait tout le monde pour un point de départ commun, soit une nouvelle législature. Sauf erreur, il y a au Parlement 197 nouveaux députés n'ayant que très peu d'expérience, s'ils en ont, avec le processus d'établissement du budget et du budget des dépenses du gouvernement. Apporter des changements sans qu'ils comprennent notre façon actuelle de faire les choses rendrait le processus de changement plus ardu. Nous avons lancé cette invitation hier, et je m'attends à ce qu'il s'agisse de la première de plusieurs rencontres que nous aurons de ce genre. Nous sommes très satisfaits de la participation et de l'engagement des gens. Hier soir, quelque 78 députés et sénateurs sont venus, des questions très variées ont été posées et la question a manifestement suscité beaucoup d'intérêt. Je pense donc que c'est un bon tremplin pour les choses à venir.
[Français]
Je suis à la page3 de ma présentation. Cette séance d'information vise tout d'abord à vous donner un aperçu du processus budgétaire et de l'attribution des crédits par le Parlement.
Dans la première moitié de cette présentation, j'aborderai les points suivants: l'échéancier des rapports présentés au Parlement et les approbations liées au budget des dépenses, le fondement du pouvoir du Parlement, les renseignements contenus dans les documents budgétaires, le fondement juridique, c'est-à-dire les lois de crédits qui libèrent les fonds rattachés au budget des dépenses, et l'examen des budgets des dépenses par les comités parlementaires.
La deuxième moitié de la présentation porte sur la période qui précède l'élaboration des budgets des dépenses jusqu'au budget du gouvernement fédéral; je résumerai les principales difficultés que nous éprouvons avec le système actuel. De plus, on nous a chargés de régler ces questions et de proposer un meilleur processus afin d'appuyer le Parlement dans son rôle de surveillance des dépenses.
Les trois dernières diapositives sont des documents de référence insérés en annexe et qui regroupent des expressions importantes que nous utilisons lorsque nous traitons des budgets des dépenses et des crédits.
[Traduction]
Nous passons à la diapositive 4 de la présentation, sur laquelle je présente simplement le budget des dépenses et l'information qui s'y trouve. Les membres du comité connaissent le document en question, parfois appelé le Livre bleu. J'aimerais consacrer un peu de temps à expliquer ce que contient le document et la façon dont cela soutient les autres renseignements que le Parlement et le présent comité vont voir.
Le budget des dépenses comporte trois parties. La partie I est un aperçu, de très haut niveau, des dépenses totales du gouvernement, et cela couvre aussi bien les dépenses législatives que les dépenses discrétionnaires votées. Parce que le budget des dépenses est déposé avant le budget, il est nécessairement question des prévisions fournies antérieurement par les Finances au moment de la mise à jour économique et fiscale qui a lieu à l'automne. Nous tenons par conséquent compte de tout ce que les Finances ont fourni à ce moment concernant les prévisions, et nous revenons à cette période.
L'essentiel du Budget principal des dépenses figure dans la deuxième partie, qui contient les besoins en ressources de chaque ministère et des renseignements complémentaires. On y trouve une ventilation par programmes et activités.
La troisième partie comprend les Rapports sur les plans et les priorités, ou RPP, et les Rapports ministériels sur le rendement, ou RMR. Ils sont présentés au Parlement à différents moments au cours de l'année. En général, le RPP est déposé en mars, mais en vertu du Règlement, il peut l'être au plus tard en juin. Il est conçu pour aider les membres d'un comité qui étudie les prévisions budgétaires. Il y a donc, d'une part, un seul Budget principal des dépenses pour l'ensemble du gouvernement et, d'autre part, différents rapports sur les plans et les priorités qui fournissent des renseignements précis pour chaque ministère et organisme à l'appui des fonds demandés dans le Budget principal des dépenses. J'estime qu'il s'agit d'outils très utiles permettant aux comités d'étudier chaque ministère ou organisme.
À la fin de l'exercice, le 31 mars, nous mettons la dernière main aux états financiers et nous publions les Comptes publics. Nous les accompagnons des Rapports ministériels sur le rendement, qui font état des résultats financiers du ministère ou de l'organisme en plus de comporter des rapports provisoires et des sommaires des résultats pour chacun des programmes.
[Français]
Ce sont là les processus entourant les budgets des dépenses.
À la page4, les différences entre le budget et le Budget principal des dépenses sont présentées. L'alignement erroné du budget fédéral sur le Budget principal des dépenses est une source constante de frustration et nuit à la capacité du Parlement d'étudier les budgets des dépenses. Bien que le Budget principal des dépenses doive être déposé au plus tard le 1er mars, le budget fédéral est habituellement déposé entre le mois de février et le mois d'avril.
Par conséquent, des mesures importantes liées au total des prévisions des dépenses dans le budget fédéral ne figurent pas au Budget principal des dépenses du même exercice financier. Ce désalignement peut créer de la frustration pour les parlementaires chargés d'étudier les budgets des dépenses.
Le système actuel prolonge aussi l'intervalle entre l'annonce du budget et la mise en œuvre des programmes; des sommes appréciables qui sont annoncées restent donc inaccessibles aux ministères pendant de longues périodes. Cela a pour effet de retarder l'atteinte des résultats et d'accroître les fonds inutilisés en fin d'exercice.
[Traduction]
La page6 fournit simplement un exemple de la façon dont le Parlement autorise les dépenses dont les montants sont puisés dans le Fonds du revenu consolidé. J'ai déjà expliqué la différence entre les programmes «législatifs» et «votés» ou «discrétionnaires», et votre comité se souviendra sans doute que presque les deux tiers du montant d'environ 250 milliards de dollars autorisé par le Parlement correspondent à des dépenses législatives qui ont été approuvées par des lois distinctes. Il s'agit de transferts sociaux, de transferts à des provinces et de paiements à des particuliers. Pour ce qui est des programmes comme le Régime de pensions du Canada, le régime d'assurance-emploi et la péréquation, il s'agit de leurs propres autorisations législatives et ils représentent environ 160 milliards des dépenses annuelles.
Le budget des dépenses fournit l'information sur ces programmes. Nous avons les prévisions les plus à jour sur les dépenses prévues, mais ce n'est pas dans le budget des dépenses qu'elles sont autorisées. Elles sont autorisées par la loi qui s'y rapporte et seront engagées avec ou sans document budgétaire ou loi de crédits adoptée par le Parlement.
La partie rouge du graphique à barres représente les dépenses votées qui nécessitent l'adoption d'une loi de crédits par le Parlement; le budget des dépenses contient de l'information sur ce plan. Il s'agit d'environ 90 milliards de dollars par année ou d'un tiers des dépenses publiques. Bien entendu, ce montant couvre les budgets de fonctionnement des ministères et des organismes; environ 130 ministères et organismes obtiennent des autorisations de dépenser du Parlement. Cela couvre les programmes de subventions et de contributions des ministères et organismes de même que les investissements en capital dans le matériel important et les immeubles.
Le budget des dépenses contient de l'information sur les autorisations législatives et votées, mais bien entendu, il sert principalement à fournir des renseignements sur les dépenses discrétionnaires votées des ministères et des organismes.
Je crois que je vais m'arrêter ici pour répondre à vos questions.
Le président: La sénatrice Marshall, qui avait une question, pourrait commencer. Quatre personnes veulent vous poser des questions.
La sénatrice Marshall: Je vous remercie beaucoup de votre présence.
Vous parlez des budgets des dépenses et du temps qui s'écoule entre le dépôt du budget et celui du budget des dépenses. Le budget est déposé après la préparation du budget des dépenses. Quand les ministères et les organismes commencent-ils à établir le budget des dépenses? C'est en novembre, non?
M. Pagan: C'est exact. Merci, madame la sénatrice. C'est une très bonne question.
C'est un processus sans fin, car les documents budgétaires se fondent sur les décisions budgétaires, les objectifs budgétaires du gouvernement et les approbations subséquentes du Conseil du Trésor sur les modalités du programme.
Au cours de l'année, les membres du Conseil du Trésor se rencontrent pour approuver les modalités du programme, et nous consignons ces approbations dans différents documents budgétaires. Une de mes diapositives contient des explications à cet égard.
Le Parlement ne peut accorder d'autorisations que pour l'exercice en cours. Habituellement, le Parlement accorde des autorisations dans le cadre d'un processus lié au Budget supplémentaire des dépenses qui se termine le 31 mars, mais l'autorisation du Conseil du Trésor se répercutera sur les années subséquentes. Au secrétariat, nous avons un processus selon lequel nous tenons compte des approbations du Conseil du Trésor et les regroupons dans le Budget principal des dépenses. Ce processus commence durant l'été, en fait. Nous collaborons avec les ministères, et le Conseil du Trésor effectue une analyse pour confirmer qu'il s'agit d'une approbation du CT, qu'il n'y a pas de limite de temps, et cetera. Nous présentons le tout aux ministres, au mois de janvier ou au début de février, de sorte que ce soit présenté au Parlement au plus tard le 1er mars, comme le prescrit le Règlement. Il s'agit donc d'un processus d'environ six mois.
La sénatrice Marshall: Oui. Je pense en l'occurrence au nouveau gouvernement. Puisque vous avez commencé à préparer le budget des dépenses bien avant de connaître l'orientation que choisirait le nouveau gouvernement, je crois que cette année, le décalage sera plus important, n'est-ce pas? J'ai l'impression qu'il y a un décalage dans une année normale, mais que le décalage est encore plus important lorsqu'il s'agit d'une année électorale. Est-ce exact?
M. Pagan: Eh bien, il s'agit d'une autre très bonne question. Cette année, la différence, c'est simplement que les travaux parlementaires ont repris un peu plus tard et que les comités viennent d'être constitués pour examiner les documents budgétaires.
Les comités du Cabinet du Conseil du Trésor sont censés approuver, en bonne partie, des programmes permanents. Certains sont d'une durée limitée, mais dans l'ensemble, les programmes gouvernementaux sont censés exister à long terme.
Tout gouvernement voudra avoir la possibilité de réexaminer les dépenses pour s'assurer que les décisions prises antérieurement sont toujours pertinentes et correspondent aux nouvelles réalités et priorités du gouvernement.
Vous avez tout à fait raison de dire que le gouvernement actuel n'a pas encore eu la possibilité d'examiner toutes les dépenses dans leur ensemble, mais il est presque certain qu'il le fera pour s'assurer que les programmes de gouvernement actuels visent toujours un but légitime en fonction de ses priorités.
La sénatrice Marshall: Merci. Comme nous avons peu de temps, je ne poserai pas d'autres questions, mais j'ai une suggestion. Lorsque vous serez rendu à ce sujet-là, pourriez-vous nous dire ce qui est présenté selon la comptabilité de caisse et ce qui est présenté selon la comptabilité d'exercice? Je crois que c'est ce que vous comptez faire en cours de route. Cela m'intéresse.
M. Pagan: Je vais le faire tout de suite. Toutes les données que le Secrétariat du Conseil du Trésor ou moi fournissons dans les documents budgétaires sont présentées selon la comptabilité de caisse.
Comme votre comité le sait peut-être, nous utilisons deux régimes de comptabilité dans la fonction publique: la comptabilité d'exercice pour les données des budgets des dépenses et du volume I des Comptes publics et la comptabilité de caisse pour les données des budgets des dépenses et du volumeII des Comptes publics. Plus tard, j'expliquerai les différences entre les deux régimes ainsi que le bien-fondé relatif de cette approche.
La sénatrice Marshall: Merci.
Le sénateur Campbell: Merci beaucoup. Puisque je suis un nouveau membre du comité, veuillez me le signaler si jamais mes questions vous semblent un peu étranges.
Nous entendons constamment parler du désalignement des budgets et des budgets des dépenses. On nous en parle depuis toujours. Pourquoi ne pouvons-nous pas régler le problème? Pourquoi nous en plaignons-nous toujours? Nous continuons à dépenser de l'argent inutilement. Si cela n'a aucun sens en pratique, pourquoi ne les alignons-nous pas?
M. Pagan: Je vous remercie de la question.
Le changement est toujours difficile. Il ne se fait jamais, ou très rarement, tout seul. Il faut l'annoncer, l'amorcer. Je pense que nous sommes arrivés au point où la mission du président du Conseil du Trésor est de reconnaître certaines difficultés et peut-être certains dysfonctionnements de notre système et aussi de provoquer un véritable changement. Mais ce n'est pas une simple mission qui le produira; il faudra des études justificatives et des mobilisations.
Par exemple, en 2012, votre homologue de la Chambre, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, ou OGGO, a produit un rapport très important qui mettait le doigt sur certaines contradictions du processus actuel et certaines frustrations qu'il engendre. Le gouvernement y a répondu, en partie par des changements immédiats, puis en s'engageant à étudier certaines des autres recommandations; la mission, à mon avis, correspond à cette réponse.
Cela est seulement l'effet des antécédents, du contexte. Le changement prend du temps, celui qu'il faut pour forger un consensus.
L'autre élément important, ici, c'est que mes collègues et moi, au Secrétariat du Conseil du Trésor, nous avons des idées et des propositions très précises, mais, en fin de compte, il faut vraiment que le Parlement s'approprie les changements et les réalise.
L'obstacle fondamental qui se dresse devant nous est le Règlement de la Chambre, qu'une politique ou les idées du Conseil du Trésor ne peuvent pas changer. Cela exige une motion à la Chambre et l'approbation des députés. Encore une fois, le Règlement de la Chambre des communes exige le dépôt du Budget principal des dépenses au plus tard le 1er mars. Nous chercherons donc, avec le concours des comités parlementaires, d'autres échéanciers possibles, d'autres occasions de déposer ce document sans priver les parlementaires d'information. Nous pensons trouver de bons arguments, une méthode simple et facile de l'harmoniser avec le budget, mais, pour cela, il faudra des études et l'appui du Parlement.
Le sénateur Campbell: C'est une étude que nous avons entreprise il y a des années; 2012, c'était il y a quatre ans.
Le Sénat peut-il proposer des modifications ou celles-ci doivent-elles venir de la Chambre?
M. Pagan: C'est le Règlement de la Chambre. À ce que je sache.
Encore une fois, le président du Conseil du Trésor et le leader de la Chambre ont une mission très précise. Hier soir, trois ministres étaient présents, notamment le leader de la Chambre et le ministre de la Réforme démocratique. Cela montre manifestement que le gouvernement est tout à fait décidé à trouver une cause au problème, un problème à résoudre et il est décidé à mobiliser les parlementaires pour s'y attaquer et rendre notre processus plus cohérent.
[Français]
La sénatrice Bellemare: Ma question est très simple. Elle se rapporte à votre diapositive 6, à la page 6 de votre document. Le budget en capital pour 2015-2016 est de 10,2 milliards de dollars. Cette somme comprend-elle les dépenses annuelles prévues en infrastructure, ou est-ce que celles-ci se retrouvent plutôt dans les transferts aux provinces et aux territoires? J'aimerais faire la distinction entre ces éléments.
M. Pagan: En fait, c'est les deux. Les montants que l'on voit ici en capital, soit 10,2 milliards, représentent des investissements du gouvernement dans l'infrastructure fédérale — on pense, par exemple, à Parcs Canada et au ministère de la Défense nationale — de même que des paiements de transferts. Par exemple, une partie très importante du budget d'Infrastructure Canada est prévue pour le transfert de paiements aux provinces aux fins de projets d'infrastructure.
La sénatrice Bellemare: Dans le cas des transferts aux provinces et aux territoires, on ne sait pas quelle partie est destinée aux programmes courants et quelle partie est prévue pour le capital en immobilisation. Bien sûr, il y a toute une discussion à avoir à ce sujet.
M. Pagan: La partie législative ne comprend pas de transferts en matière d'infrastructure. Ce n'est que la partie discrétionnaire, en rouge, qui fait partie du budget d'Infrastructure Canada.
[Traduction]
Le sénateur Mitchell: Merci, monsieur Pagan. Un de vos propos m'a frappé: dès que le budget est déposé, le budget des dépenses devient caduc, dans un certain sens.
Si j'ai bien compris, on dépose généralement le budget avant ou en même temps que le budget des dépenses. Mais vous avez laissé entendre que le dépôt du budget des dépenses pouvait précéder celui du budget, auquel cas ce premier document ne pouvait rien révéler de neuf tant que le budget n'était pas établi; est-ce exact?
M. Pagan: C'est exact. Il n'y a pas de date fixe pour le dépôt du budget et, en fait, l'une des recommandations du rapport du comité OGGO de 2012 était de fixer une autre date.
D'après moi, il revient vraiment au ministre des Finances de le faire, mais une date flottante pour le dépôt du budget présente un avantage: celui de permettre au gouvernement de tirer parti des meilleurs renseignements disponibles. Nous l'avons vu, l'année dernière, pendant la chute des prix du pétrole. On a attendu jusqu'en avril pour voir si elle était temporaire ou permanente, puis on a fondé le budget sur ce qui semblait être une situation plutôt permanente.
Comme la sénatrice Marshall l'a expliqué, les échéanciers sont tels que, pour fixer le dépôt du budget des dépenses au 1er mars, nous devons vraiment avoir terminé l'exercice dès janvier. À cet égard, même à la date la plus rapprochée possible pour le dépôt du budget, à la mi-janvier ou en février, votre budget des dépenses serait essentiellement caduc parce que le budget est un processus relativement secret. Les priorités du Cabinet et les ressources qu'il y consacrera sont secrètes.
Les ministères formulent des demandes; ils ont arrêté des priorités, mais ils ignorent, jusqu'au dépôt du budget, si ces priorités seront financées. Donc, après la mise au point et l'explication du budget, ils découvrent s'ils ont l'argent nécessaire à de nouvelles initiatives et, pour en profiter, c'est la course pour soumettre les demandes à l'approbation du Conseil du Trésor, puis du Parlement.
En ce sens, le budget des dépenses devient caduc après le budget. Heureusement, un processus permet d'actualiser l'information, à la faveur d'un budget supplémentaire des dépenses subséquent, mais, dans une certaine mesure, on tourne sans cesse en rond, et le temps qu'il faut prendre pour redresser les propositions a un coût réel.
Le budget crée des attentes, des aspirations — il annonce la volonté du gouvernement — mais, ensuite, nous perdons une partie de ce sens de l'urgence et une partie de l'élan parce qu'il faut du temps pour élaborer des propositions. Nous avons cherché et trouvé dans d'autres parlements des méthodes et des exemples pour améliorer notre processus et optimiser nos échéanciers. Notre président s'y intéresse beaucoup.
Le sénateur Mitchell: Les budgets des dépenses ne se résument pas seulement à regrouper temporairement les dépenses faites en 2015-2016 pour pouvoir entreprendre l'exercice 2017. Ce serait ma première question. Question corollaire: est-ce que nous nous finançons à partir des budgets mêmes des dépenses pendant les trois premiers mois, ou est-ce le Budget supplémentaire des dépenses (A) qui nous conduit jusqu'en juin?
M. Pagan: À la première question, je répondrai que les budgets des dépenses devraient être plus que le simple renouvellement des dépenses existantes, parce qu'ils devraient comprendre les priorités budgétaires, ce qui, malheureusement, n'est plus le cas.
Le sénateur Mitchell: D'accord.
M. Pagan: Le processus actuel, le dépôt du budget des dépenses le 1er mars, vise à donner au Parlement un mois d'avance sur l'exercice budgétaire pour se faire une idée des plans des ministères pour le nouvel exercice, puis voter ce que nous appelons les crédits provisoires, qui sont essentiellement une avance. Ils constituent une fraction des besoins totaux des ministères durant l'exercice, qu'ils leur permettent d'entamer, puis le Parlement examine le budget des dépenses plus en détail en avril et en mai et vote la totalité des crédits pour le Budget principal des dépenses en juin.
J'ai une diapo très détaillée qui vous l'expliquera.
Le sénateur Mitchell: Merci.
[Français]
M. Pagan: Donc, la page 7 représente la situation actuelle, soit la présentation du budget des dépenses en mars, et la présentation du budget entre mars et avril. Par conséquent, il en résulte un désalignement des renseignements présentés au Parlement. Voilà tout simplement une présentation de la situation actuelle.
[Traduction]
La diapo 8 présente, encore une fois, pour répondre à la question du sénateur Campbell, les motifs pour lesquels nous organisons ainsi notre travail. Le processus par lequel le gouvernement présente l'information au Parlement qui l'approuve s'appelle les travaux des crédits. La Chambre a codifié certains processus qui comprennent des cycles budgétaires particuliers.
Dans notre exercice budgétaire qui va du 1er avril au 31 mars, le Parlement a délimité trois périodes de crédits pendant lesquelles le gouvernement peut soumettre de nouvelles demandes pour ses dépenses à l'approbation du Parlement: du 1er avril au 23 juin, de septembre au 10 décembre et de janvier au 26 mars. Je pense qu'il sera utile de consacrer quelques minutes à l'explication de ce cycle.
D'abord, notre président n'est tenu de déposer aucun autre budget des dépenses que le Budget principal des dépenses. Il peut déposer autant des autres budgets qu'il le désire à l'intérieur d'une période de crédits. Il nous est arrivé, par le passé, de présenter 14ou 15 budgets supplémentaires des dépenses au cours d'un exercice. Mais ce qui est codifié dans les travaux des crédits, c'est que le Parlement ne s'en occupe qu'à une date très précise, fixée par le Règlement de la Chambre des communes: c'est la dernière journée de l'opposition au cours d'une période de crédits. Le leader de la Chambre négocie donc avec ses homologues pour désigner les journées de l'opposition et, à la dernière journée de l'opposition d'une période de crédits, le président du Conseil du Trésor dépose un projet de loi demandant des crédits pour les budgets des dépenses. Ce n'est pas une politique du Conseil du Trésor. Nous n'y pouvons rien. C'est une règle de la Chambre.
D'ordinaire, dans la période qui va du 1er avril au 23 juin, notre président dépose le Budget supplémentaire des dépenses (A), première occasion d'exposer les postes budgétaires présentés après le dépôt du Budget principal des dépenses. Le Parlement l'étudie ensuite. Passons rapidement au mois de décembre. Généralement, on dépose alors le Budget supplémentaire des dépenses (B), qui offre généralement la meilleure occasion de présenter des mesures budgétaires au Parlement, vu, habituellement, le très court délai entre le budget et le Budget supplémentaire des dépenses (A). Enfin, dans la période actuelle, de janvier à mars, le Parlement est très occupé par trois documents importants: le Budget supplémentaire des dépenses (C), le dernier de l'exercice budgétaire; le Budget principal des dépenses pour l'exercice qui débutera le 1er avril; le budget. Le Budget supplémentaire des dépenses (C) et le Budget principal des dépenses donnent lieu à des projets de loi de crédits pour le 31 mars, et le budget est étudié par le Parlement.
Précisons, c'est très important, que le budget, sauf de très rares exceptions, ne confère aucun pouvoir de dépenser. Peut-être qu'une loi d'exécution du budget modifiera certaines dispositions législatives et introduira de nouveaux règlements ou de nouvelles exigences, mais il est très rare qu'elle autorise un ministère à faire des dépenses de programmes directes. Tout cela se fait par le truchement du budget des dépenses.
La diapo 9 me ramène à ce tableau et à l'examen du budget des dépenses par un comité. Dès leur dépôt, les Budgets des dépenses sont renvoyés aux divers comités permanents de la Chambre et au Comité sénatorial permanent des finances nationales. Les comités examinent ou sont incités à examiner chaque poste ou chaque crédit ministériel. Ils peuvent approuver un crédit, le réduire ou le refuser, mais ils ne peuvent pas l'augmenter ni virer des montants d'un crédit à un autre ni d'un ministère à un autre.
Les comités font rapport au Parlement ou ils sont réputés lui avoir fait rapport. On suppose qu'ils ont examiné les crédits. Ensuite, comme je l'ai dit, à la dernière journée de l'opposition, on dépose le projet de loi de crédits. La Chambre examine toutes recommandations au Parlement pour qu'il approuve, réduise ou refuse les crédits, après quoi on tient un vote sur la loi de crédits.
Ceci est l'étude en comité. Il va sans dire que nous estimons énormément la contribution de votre comité. Sincèrement, je peux dire que c'est le comité qui intervient le plus souvent et le plus méthodiquement sur les budgets des dépenses. À l'avenir, je crois que si on réclame des idées pour améliorer le processus, votre avis sera très important.
Les deux prochaines diapos sont très importantes pour comprendre ou situer dans son contexte tout ce que j'ai essayé d'expliquer jusqu'ici. Avec votre indulgence, je m'arrêterai un peu à la diapo 10 pour que tout vous semble aussi clair que possible.
Voici une représentation des différents documents, des différents rapports que nous avons avec le Parlement pendant l'année civile. L'explication de leur enchaînement nous permettra de mieux comprendre pourquoi le système peut être si rébarbatif pour les parlementaires et si incohérent pour le profane.
Commençons à gauche. Nous sommes en février, et, dans le bas de la page, il est question du Budget supplémentaire des dépenses (C). Je peux vous dire que le président du Conseil du Trésor le présentera au Parlement, plus tard en février, pour conclure l'exercice budgétaire. Ce premier rapport ou document produit dans l'année civile 2016 donnera lieu à un projet de loi de crédits, qui en sera l'aboutissement. Le Parlement a deux occasions d'intervenir et de prendre une décision.
Dans le coin supérieur gauche, nous voyons le Budget principal des dépenses pour l'exercice à venir. C'est le troisième contact avec le Parlement. Le quatrième serait les crédits provisoires pour ce Budget principal des dépenses.
Nous avons ensuite la troisième partie du budget des dépenses, les Rapports sur les plans et les priorités, qui sera aussi déposée en mars. Il vise à aider les comités à comprendre les besoins pour ces budgets des dépenses.
Enfin, le budget clôt ordinairement l'exercice budgétaire, mais il n'arrive pas toujours avant la fin de l'exercice. Comme nous l'avons vu, l'année dernière, on peut le déposer en avril. En général, il l'est en février ou en mars.
En février et mars, on dépose au Parlement six documents, décisions ou produits d'information. Ensuite, au début du nouvel exercice budgétaire, une série d'autres suit. Peu après le budget, on entame le nouvel exercice par le Budget supplémentaire des dépenses (A), qui aboutit à une loi de crédits. Une autre loi de crédits correspondra au Budget principal des dépenses. Nous nous occupons donc du Budget principal des dépenses en deux temps: les crédits provisoires, accordés par le Parlement avant le 31 mars; puis la totalité des crédits, accordée par le Parlement au cours de cette période de crédits se terminant le 23 juin.
D'ici juin, neuf opérations se dérouleront au Parlement. Après le congé d'été, puis la rentrée automnale — l'exercice budgétaire entre-temps, s'est terminé — nous présentons les états financiers, les comptes publics. Ensuite, pour étayer les comptes publics, les ministères produisent leurs rapports ministériels sur le rendement, le dixième document qu'examine le Parlement.
Enfin, pour clore l'année civile, on dépose le Budget supplémentaire des dépenses (B), en novembre, habituellement, puis, en décembre, un projet de loi de crédits qui lui fait suite.
Cela fait en tout 13 produits d'information, opérations ou décisions du Parlement en une année. Dans la période actuelle, février et mars, les exercices budgétaires semblent se confondre. Je présente cela de manière à bien faire comprendre l'enchaînement des différents produits.
La diapo 11 présente simplement la séquence que je viens de décrire, en l'appliquant à un exemple très réel, un programme très concret, une priorité du gouvernement actuel, c'est-à-dire sa réponse à la crise des réfugiés syriens. Après son élection, en octobre, et la formation du Cabinet, en novembre, l'une des priorités immédiates du nouveau gouvernement a été de tenir sa promesse électorale. Le Cabinet a pris la décision stratégique de mettre sur pied un programme pour répondre à cette crise. Cela a été l'une de ses premières décisions.
Une fois la décision stratégique prise, nos collègues à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada ont mis sur pied un programme, y compris les modalités très détaillées de la façon dont ils allaient procéder, leurs partenaires, le calendrier et les coûts. Ils ont fait leur présentation au Conseil du Trésor, qui a examiné et remis en question le programme avant de l'approuver. Ensuite, le programme a été présenté comme élément principal du Budget supplémentaire des dépenses (B) déposé au Parlement en décembre.
Maintenant, le Budget supplémentaire des dépenses n'est bon que jusqu'à la fin de l'exercice. IRCC a obtenu les fonds nécessaires pour le programme pour la période allant de décembre à la fin de l'exercice. Mais, il s'agit d'un programme de deux ans. Donc, nous savons qu'il y aura des besoins financiers liés à ce programme pour l'exercice 2015-2016. C'est ce que l'on peut voir ici, dans le Budget principal des dépenses, au haut de la page. Cet engagement envers le programme d'IRCC figurera dans le Budget principal des dépenses pour l'exercice 2016-2017.
Voilà un exemple, sénatrice Marshall, du processus décisionnel, à un moment précis de l'année, et de la façon dont nous nous assurons que le résultat de cette décision figure dans le Budget principal des dépenses.
La sénatrice Marshall: J'ai pensé à quelque chose en vous écoutant. Au bas de la page 11, de la diapositive 11, concernant le dossier des réfugiés syriens auquel vous avez fait référence, vous dites que le Budget supplémentaire des dépenses (B) a été déposé en décembre et le Budget supplémentaire des dépenses (C) en février. Est-ce que cela signifie que les prévisions de dépenses n'étaient pas suffisamment élevées et qu'un second...
M. Pagan: Oui. Il arrive que l'approbation d'un programme — le ministère présente les meilleurs renseignements dont il dispose. Ensuite, les circonstances changent et il s'aperçoit qu'il a de nouveaux besoins financiers. C'est alors qu'un Budget supplémentaire des dépenses est nécessaire.
Dans ce cas-ci, c'est différent. Le Parlement a repris ses travaux le 4 décembre, si je ne m'abuse, et n'a siégé que sept jours. Les ministres n'étaient pas encore prêts; on a donc manqué de temps.
Nous savons qu'IRCC dirige ce projet et que le ministère avait des besoins immédiats, mais nous savons aussi que d'autres travailleront à ce programme: l'Agence de la santé publique du Canada, l'Agence des services frontaliers du Canada et le ministère de la Défense nationale. Les besoins de ces partenaires n'étaient pas encore définis; ils étaient moins clairs.
Donc, nous avons uniquement traité avec le ministère et le Parlement, en décembre, des besoins d'IRCC. Une présentation subséquente au Conseil du Trésor portait sur les besoins des partenaires que j'ai mentionnés. Ce sont ces besoins qui seront présentés au Parlement dans le cadre du Budget supplémentaire des dépenses (C). Je suis conscient que c'est difficile à comprendre.
La sénatrice Marshall: Non, ce n'est pas difficile à comprendre. Je réfléchis tout simplement à d'autres questions qui me viennent à l'esprit.
M. Pagan: D'accord. Alors, si c'est clair pour vous, je vais ajouter une autre dimension: le moment choisi pour les transactions. J'ai souligné que pour présenter le Budget principal des dépenses le 1er mars, il faut d'abord définir les besoins. Les besoins d'IRCC ont été approuvés à temps pour être inclus dans le Budget principal des dépenses, mais pas ceux des partenaires. Donc, le Parlement verra une demande de fonds pour les partenaires dans le Budget supplémentaire des dépenses (C), une demande de fonds pour IRCC dans le Budget principal des dépenses pour le prochain exercice, et une demande de fonds dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) pour les autres organisations qui n'auraient pas réussi à définir leurs besoins à temps pour qu'ils soient inclus dans le Budget principal des dépenses.
J'utilise cet exemple pour vous expliquer certains des problèmes associés à des dates d'échéances rigides. On ne parle ici que d'une seule initiative — une initiative phare du gouvernement. La complexité de ce processus est accrue lorsque les budgets présentent plusieurs priorités. Il faut alors se dépêcher pour combler les écarts avec des Budgets supplémentaires des dépenses subséquents.
La sénatrice Marshall: Cela laisse entrevoir la possibilité que le gouvernement s'engage à des dépenses sans fournir les fonds nécessaires. Nous y reviendrons lors d'une prochaine séance.
[Français]
La sénatrice Bellemare: C'est une question qui m'est venue après avoir vu la page 9. Elle concerne les pouvoirs du Comité sénatorial permanent des finances nationales et des comités de la Chambre des communes.
Vous avez dit que les comités pouvaient approuver, réduire ou ne pas approuver un crédit. Est-il déjà arrivé que le Comité sénatorial permanent des finances nationales n'ait pas approuvé ou ait réduit des crédits?
M. Pagan: Je n'ai pas d'exemple précis en tête par rapport à ce comité-ci, mais je peux vous dire que c'est le cas. Je ne sais pas s'il s'agissait d'un comité du Sénat ou de la Chambre des communes, mais il est déjà arrivé qu'un comité décide de réduire un crédit demandé par un ministère.
L'exemple le plus récent date de 2006 et concerne le gouverneur général. Il s'agissait d'un programme concernant l'Arctique qui proposait un voyage en Arctique avec une délégation de personnalités de marque. Le comité avait décidé de ne pas approuver ce programme, et cette recommandation avait été approuvée par la Chambre des communes.
La sénatrice Bellemare: J'ai une question complémentaire par rapport à cela. Pour ce qui est des pouvoirs des comités, vous dites que cela peut arriver. Cependant, dans le cas du budget, normalement, il est étudié en bloc et ne fait pas l'objet de recommandations spécifiques.
Je ne parle pas du budget des dépenses, mais bien du budget. Généralement, il est étudié ici, mais il est recommandé en bloc. En fait, aucun comité n'a le pouvoir de le modifier.
M. Pagan: Je ne suis pas nécessairement au courant de la façon dont les comités étudient le budget, mais, vous avez raison, il ne s'agit pas d'approuver un élément spécifique du budget. Il y a ce qu'on appelle la Loi d'exécution du budget, qui est étudiée en comité et ensuite votée à la Chambre des communes et au Sénat, et qui permet de mettre en vigueur les modifications législatives et réglementaires proposées par le gouvernement.
[Traduction]
Le président: Il nous reste environ cinq minutes et il y a encore quelques sénateurs qui voudraient intervenir. Allons- y avec de brèves questions et peut-être que par la suite, monsieur Pagan, vous pourriez nous faire un résumé de votre présentation, si vous le voulez bien.
M. Pagan: Certainement.
Le sénateur Campbell: Je tiens à vous remercier d'avoir accepté notre invitation. C'est extrêmement intéressant. Je réalise qu'il me reste encore beaucoup de choses à apprendre. Honnêtement, j'ignorais que c'était si complexe. Je n'arrive pas à comprendre comment les choses n'arrivent pas en même temps lorsqu'il est question de fonds.
Je suis impatient de poursuivre la lecture de votre mémoire et de vous accueillir ici de nouveau. Vos explications sont logiques.
M. Pagan: Merci.
Le sénateur Mitchell: À la diapositive 10, on voit que le projet de loi pour la totalité des crédits du Budget principal des dépenses est déposé presque en même temps que le projet de loi de crédits provisoires du Budget supplémentaire des dépenses (A). Pourquoi le projet de loi pour la totalité des crédits du Budget principal des dépenses — le budget a été déposé et vous avez eu du temps pour l'étudier — ne couvre-t-il pas tout ce que l'on retrouve dans le Budget supplémentaire des dépenses? Pourquoi est-ce nécessaire de déposer un projet de loi de crédits provisoires du Budget supplémentaire des dépenses immédiatement après le Budget principal des dépenses? Ne devrait-on pas tout trouver dans le Budget principal des dépenses?
M. Pagan: Nous traitons des produits d'information différents, et je crois que l'on a toujours présumé — mais il faudra le confirmer — qu'une situation très complexe est rendue plus cohérente si chaque document est accompagné d'un projet de loi de crédits.
Au début de l'exercice, nous obtenons des crédits provisoires en vertu du Budget principal des dépenses. C'est le premier projet de loi de crédits de l'exercice. Le projet de loi pour la totalité des crédits vient ensuite et est donc le deuxième projet de loi de crédits de l'exercice. C'est lui qui accorde la totalité des crédits prévus dans le Budget supplémentaire des dépenses.
Lorsque nous déposons un Budget supplémentaire des dépenses, c'est pour présenter de nouveaux renseignements au Parlement, et puisque ces renseignements ne figurent pas dans le Budget principal des dépenses et qu'ils sont traités à une date différente, nous présentons un projet de loi de crédits provisoires du Budget supplémentaire des dépenses. Donc, le Budget supplémentaire des dépenses (A) devient le troisième projet de loi de crédits de l'exercice.
Le sénateur Mitchell: Est-ce qu'il reflète davantage ce que l'on retrouve dans le projet de loi budgétaire que ce que l'on retrouve dans la présentation du budget?
M. Pagan: Oui, mais, sincèrement, nous devons en faire davantage à cet égard. Ce que je vous ai expliqué, ce sont quelques-uns des problèmes avec lesquels nous devons composer en matière de cohérence et...
Le sénateur Mitchell: Très bien.
M. Pagan: Nous respectons le mandat du président et du ministre des Finances. Nous travaillons avec nos collègues du ministère des Finances afin d'inclure davantage de postes budgétaires dans le Budget supplémentaire des dépenses (A). Je crois qu'à l'avenir, les comités verront plus de points budgétaires dans le Budget supplémentaire des dépenses (A). Ça, c'est la première chose.
Deuxième chose, nous pouvons faire un meilleur rapprochement avec le budget. Quelqu'un a souligné plus tôt que le budget est axé davantage sur une comptabilité d'exercice, alors que le budget des dépenses est axé sur l'argent liquide. Ce n'est pas néfaste ou difficile à comprendre si l'on a des tableaux de rapprochement qui présentent une analyse croisée nous permettant de comprendre comment les données présentées dans le budget correspondent à des montants en argent liquide dans le Budget supplémentaire des dépenses.
Nous travaillerons avec le ministère des Finances afin de réaliser le rapprochement pour le Budget supplémentaire des dépenses (A) au cours de l'année à venir.
Le président: Mesdames et messieurs, j'aimerais dire deux choses.
D'abord, monsieur Pagan, j'aimerais, en 60 secondes, que vous nous fassiez un résumé de votre présentation. Nous sommes très heureux de vous avoir accueillis et vous remercions de votre rigueur. Je suis convaincu que nous vous inviterons de nouveau pour poursuivre cette discussion.
Ensuite, pour les membres du comité, nous avons un point à l'ordre du jour concernant le budget. Nous devons déposer un rapport au Sénat. J'aimerais prolonger la séance de deux ou trois minutes pour en parler. Ce ne sera pas long.
Monsieur Pagan, si vous pouviez nous faire un résumé de 60 secondes, ce serait merveilleux.
M. Pagan: Merci, sénateur. Je vous remercie sincèrement de m'avoir invité et j'ai bien aimé échanger avec les membres du comité. Vous jouez un rôle très important pour aider les parlementaires et les Canadiens à comprendre ce processus.
Selon nous, il y a un problème: nous semons la confusion en présentant des documents hors séquence et mal alignés.
Mon objectif aujourd'hui était d'attirer votre attention sur ce problème, de bien préciser le mandat du président du Conseil du Trésor par rapport à ce problème, d'accroître la cohérence entre les documents et les renseignements déposés au Parlement et de mieux les aligner, ce qui nous permettra d'avoir accès à de meilleurs renseignements, de mettre en œuvre en temps plus opportun les priorités du gouvernement et, au bout du compte, de disposer de programmes et de services plus efficaces.
Cela dit, je vous remercie de votre intérêt et je suis impatient de revenir témoigner devant vous.
Le président: Merci beaucoup. En vue de votre prochaine visite, nous aimerions que vous réfléchissiez à la question suivante et que vous nous fournissiez une réponse écrite d'une page, si possible. La question est: si vous aviez un chemin critique à nous donner en matière de calendrier, combien de temps, selon vous, ce processus prendra-t-il? À quoi ressemblera-t-il et quelles en seront les étapes?
M. Pagan: Je vous répondrai avec plaisir.
Le président: Notre greffière communiquera avec vous. Un des problèmes que nous avons — pas avec votre groupe, mais avec d'autres groupes—, c'est que lorsque nous demandons des informations, nous ne les recevons pas toujours. Nous voulons envoyer un message aux témoins, soit que lorsque nous demandons des informations, nous aimerions les recevoir. Votre groupe est un de ceux qui coopèrent bien. Merci beaucoup d'être venu.
M. Pagan: Merci.
Le président: Mesdames et messieurs, j'aimerais maintenant aborder l'ébauche du rapport qui vous a été distribuée avant la séance. En vertu de votre expérience au sein d'autres comités, vous savez peut-être qu'au début de chaque nouvelle session parlementaire, tous les comités doivent adopter et déposer un rapport au Sénat sur les dépenses encourues par le comité au cours de la session précédente. C'est ce que vous avez devant vous. Ce rapport couvre une période de près de deux ans.
Le Comité des Finances nationales a dépensé environ 7000$. Ces dépenses sont principalement liées aux témoins.
Plaît-il aux membres du comité d'adopter ce rapport?
Des voix: D'accord.
Le président: Quelqu'un s'y oppose? Merci beaucoup.
Cela met fin à notre première réunion. C'est un bon début. Comme vous le voyez, nous aurons une session chargée avec 13 composantes d'un budget qui sont presque terminées. Nous devrons mener plusieurs examens. Nous avons aussi parlé un peu des études qui pourraient nous intéresser et nous poursuivrons la discussion à cet égard lors de nos prochaines réunions.
La séance est levée.
(La séance est levée.)