Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Finances nationales
Fascicule n° 5 - Témoignages du 12 avril 2016
OTTAWA, le mardi 12 avril 2016
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui, à 9 h 34, pour étudier les dépenses présentées dans le Budget principal des dépenses pour l'exercice se terminant le 31 mars 2017 (sujet : vue d'ensemble du Budget principal des dépenses et breffage sur les comptes publics).
Le sénateur Larry W. Smith (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour, mesdames et messieurs. Avant d'accueillir nos témoins du Conseil du Trésor, je dois complimenter les troupes, car tous ceux qui nous regardent, ici ou à la télévision, vont remarquer notre apparence soignée qui montre à quel point nous sommes heureux d'être de retour. Je veux complimenter ces dames, y compris la greffière. Honorables sénatrices, vous êtes très belles, comme d'habitude.
Aux sénateurs à ma gauche, au Québec, on aurait demandé, dans le temps, combien avait coûté leur coupe de cheveux et ils auraient répondu : « Quatre piastres, une piastre pour chaque côté. » Cela voulait dire qu'on était une « tête carrée ».
J'adore commencer par une blague et j'espère que les gens qui nous regardent à la télé ne pensent pas qu'on a complètement perdu l'esprit.
Bienvenue au comité sénatorial permanent des finances nationales. Bonjour, chers collègues et bonjour à nos téléspectatrices et téléspectateurs. Notre comité a pour mandat d'examiner les questions liées, de façon générale, au budget des dépenses du gouvernement fédéral et les finances publiques.
Je m'appelle Larry Smith, je suis sénateur du Québec et président du comité. Permettez-moi de vous présenter les autres membres du comité.
D'abord, à ma gauche, l'honorable sénateur Larry Campbell, le vice-président du comité. Lorsqu'il était maire de Vancouver, il gérait un budget de 1,2 milliard de dollars environ. Avant cela, il a travaillé au service de la GRC, notamment à l'escouade antidrogues. Il a ultérieurement joué un rôle décisif dans la création du premier bureau du coroner de la région de Vancouver, où il a ensuite occupé le poste de coroner en chef pour l'ensemble de la Colombie- Britannique.
Bienvenue, monsieur le sénateur.
Le sénateur Grant Mitchell est assis à côté du sénateur Campbell. Analyste financier agréé, il représente l'Alberta au Sénat depuis 2005. Il est titulaire d'une maîtrise en études politiques de l'Université Queen's et d'un baccalauréat en sciences politiques de l'Université de l'Alberta. Pendant 12 ans, de 1986 à 1998, il a d'abord été simple député à l'Assemblée législative de l'Alberta, ensuite il a occupé le poste de leader parlementaire de l'opposition officielle et finalement il a été chef de l'opposition officielle. Il a également fait carrière dans la fonction publique et dans le monde des affaires.
Le sénateur Richard Neufeld vient de la Colombie-Britannique. Avant d'être nommé au Sénat en 2008, il faisait de la politique active tant au niveau municipal qu'à l'échelon provincial. Élu quatre fois député de la circonscription Peace River-Nord à l'Assemblée législative de la Colombie-Britannique, il a siégé du côté de l'opposition et comme membre du gouvernement. De 2001 à 2009, il a occupé le poste de ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources pétrolières. Il est bien sûr intéressé par le dossier du gazoduc de la côte Ouest.
La sénatrice Elizabeth Marshall vient de Terre-Neuve-et-Labrador. Comptable agréée, elle est titulaire d'un baccalauréat en mathématiques de l'Université Memorial de Terre-Neuve. Avant d'être nommée au Sénat en 2010, elle a occupé divers postes de direction pendant ses 30 ans de service dans la fonction publique provinciale. Vérificatrice générale de la province pendant 10 ans, elle a occupé auparavant le poste de sous-ministre au Travail, Services et Transports ainsi qu'aux Services sociaux. Deux fois candidate aux élections provinciales, elle a été élue chaque fois dans la circonscription de Topsail; elle a occupé le poste de ministre de la Santé en 2003 et en 2004.
La sénatrice Nicole Eaton habite Toronto et représente l'Ontario au Sénat. Diplômée de la Toronto Film School, elle a travaillé dans les domaines du théâtre et de la télévision et a œuvré à divers titres dans de grands organismes bénévoles, et notamment au conseil d'administration de la Fondation de l'Hôpital St. Michael's et à celui du Ballet national du Canada. Elle est une ancienne administratrice du Musée royal de l'Ontario et elle est présidente de l'Institut pontifical des études médiévales. Elle a été chroniqueuse pour le National Post et elle est coauteure de deux livres.
[Français]
Je vous présente la sénatrice Diane Bellemare, qui représente le Québec. Elle détient un doctorat en économie de l'Université McGill et une maîtrise de l'Université Western Ontario. Elle a été professeure titulaire en sciences économiques à l'Université du Québec à Montréal, elle a publié plusieurs ouvrages sur les questions liées à l'emploi, et elle a siégé au Conseil économique du Canada et à Statistique Canada. En outre, elle a occupé le poste de présidente- directrice générale de la Société québécoise de développement de la main-d'œuvre et a travaillé à titre de conseillère stratégique auprès de diverses organisations.
Bienvenue à tous. Aujourd'hui, nous allons poursuivre notre étude du Budget principal des dépenses pour l'exercice se terminant le 31 mars 2017. Vous vous souviendrez que, en mars dernier, nous avons tenu cinq réunions et rencontré 12 ministères et organismes à ce sujet. Le Sénat a d'ailleurs adopté le premier rapport provisoire du comité portant sur le Budget principal le 24 mars dernier.
[Traduction]
Aujourd'hui, pour étudier de plus près le Budget principal des dépenses 2016-2017, nous sommes heureux d'accueillir deux représentants du Secteur de la gestion des dépenses au Conseil du Trésor du Canada. Devant nous, pour répondre à toutes nos questions portant sur le Budget principal des dépenses à l'échelle du gouvernement en 2016, nous avons Brian Pagan, secrétaire adjoint, et Marcia Santiago, directeur exécutif.
Je vous remercie encore une fois d'avoir accepté notre invitation. Je crois comprendre que vous êtes prêts à nous breffer sur les principaux liens existant entre les documents financiers, le budget fédéral, les comptes publics et le budget des dépenses. C'est ce qu'on fera dans la deuxième partie de la séance, mais commençons par une vue d'ensemble du Budget principal des dépenses 2016-2017.
Après votre exposé, monsieur Pagan, il y aura une période de questions.
[Français]
La parole est à vous.
Brian Pagan, secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Bonjour à tous. Je suis heureux d'être ici encore une fois pour vous donner un aperçu du Budget principal des dépenses de 2016-2017. Nous avons préparé une brève présentation, que j'aimerais revoir avec vous. Ensuite, nous serons heureux de répondre à vos questions.
À la page 2, on trouve les points saillants de cette présentation : en premier lieu, l'objet et la structure du budget et du cycle budgétaire dans son ensemble; deuxièmement, les principales sections du document qu'a déposé le président du Conseil du Trésor au Parlement le 23 février; ensuite, une précision sur le Budget principal des dépenses pour l'exercice et en quoi il diffère des budgets des années précédentes; enfin, je soulignerai les changements les plus importants survenus dans certains ministères au cours des 12 derniers mois et je vous expliquerai un projet pilote sur l'utilisation des crédits fondés sur des programmes.
[Traduction]
La page 3 rappelle aux membres du comité que le Budget principal des dépenses a pour objet de présenter les demandes d'autorisation de dépenser de chaque ministère, organisme et société d'État tributaire de crédits parlementaires pour l'exercice commençant le 1er avril. Ces montants rendent compte des décisions prises par le gouvernement à l'égard du financement autorisé précédemment qui a une incidence sur l'exercice 2016-2017. Le budget présenté à la Chambre en mars dernier concerne les nouveaux programmes et de nouvelles ambitions. Les demandes d'autorisation connexes feront l'objet d'exercices de préparation d'un budget de dépenses ultérieurs.
L'information contenue dans le Budget principal des dépenses permet d'expliquer les autorisations indiquées dans deux projets de loi de crédits différents. Les crédits provisoires, qui ont été approuvés en mars, composent la partie du Budget principal des dépenses dont ont besoin les ministères pour débuter l'année financière. Le projet de loi pour la totalité des crédits sera présenté plus tard à la Chambre, en mai ou en juin, et au Sénat. Il représente la totalité des besoins de financement des ministères et des organismes tels que présentés dans le Budget principal des dépenses. Je répète que ce budget des dépenses, ces autorisations, peut être modifié au moment où le gouvernement fait part de nouveaux besoins qui traduisent les priorités du budget de 2016 et autres priorités du gouvernement.
La page 4 rappelle le calendrier parlementaire pour l'examen des crédits, qui comporte trois périodes d'octroi de crédits se terminant le 23 juin, le 10 décembre et le 26 mars. Nous sommes évidemment dans la première période de crédits pour l'année, qui s'étend du 1er avril au 23 juin, pendant laquelle il est d'usage que les comités examinent le Budget principal des dépenses et votent la totalité des crédits. En général, le gouvernement présente un Budget supplémentaire des dépenses et c'est ce qu'il a l'intention de faire de nouveau cette année, ce qui offrira la première occasion d'approuver les demandes d'autorisation de dépenser pour les nouvelles priorités budgétaires.
La page 5 donne un aperçu ou un résumé de la structure du Budget principal des dépenses. Je vais consacrer pas mal de temps à ce sujet, parce que c'est très important.
La partie I du document est assez générale et présente simplement les montants globaux du Budget principal des dépenses, dont le total général s'élève à 250,1 milliards de dollars cette année. Elle ventile ce financement par autorisation annuelle votée et les crédits législatifs basés sur une loi préexistante.
La partie II constitue, à bien des égards, l'essentiel ou le corps et l'âme du document parce qu'elle donne les détails, les autorisations votées et les dépenses législatives, pour chaque ministère, organisme et société d'État tributaire de crédits parlementaires. Dans cette section, on trouve beaucoup d'information, ce que j'aimerais regarder avec vous rapidement. Je vais utiliser un ou deux exemples.
Si nous allons à la page II-82 du document, nous avons les demandes de Citoyenneté et Immigration. J'ai choisi ce ministère parce que j'ai témoigné devant ce comité tout récemment au sujet des demandes d'autorisation de Citoyenneté et Immigration en lien avec l'engagement du gouvernement envers les réfugiés syriens. À la page II-82, on nous présente le mandat du ministère, sa raison d'être et ses principales obligations et priorités. Il y a ensuite un graphique qui montre l'évolution des dépenses tant budgétaires que non budgétaires sur une période de trois ans et un tableau qui répartit les dépenses entre les crédits parlementaires. Citoyenneté et Immigration a un poste de dépenses de fonctionnement (1), un nouveau poste de dépenses en capital (5) et un poste de subventions et contributions (10) qui assure un moyen essentiel de financement de ses programmes. On voit aussi un budget des dépenses législatives et le total des dépenses budgétaires. Ce tableau donne les gros chiffres.
Plus bas, on voit les augmentations et les diminutions de crédits pour cet exercice-là qui constituent quelques-uns des changements importants pour le ministère. La toute première ligne indique une augmentation nette de 186 millions de dollars; on précise ensuite en quoi consiste cette augmentation. Il y a une liste d'augmentations et de diminutions, ou des « mises » et des « reprises ». Le premier élément de cette liste est l'augmentation de 179,3 millions de dollars pour mettre en œuvre la réponse du gouvernement à la crise des réfugiés syriens. Cela correspond à l'engagement de novembre 2015 du gouvernement. Ils ont réglé cette affaire essentiellement par étapes.
Dans le Budget supplémentaire des dépenses (B) de l'année dernière, nous avons eu leur demande immédiate d'autorisation de dépenser cette année-là. Dans le Budget principal des dépenses de cette année, nous avons les demandes de crédits pour réaliser ce programme cette année-ci. Dans cette page, on indique également les augmentations et les diminutions. Le ministère tente ainsi d'expliquer la composition du gros chiffre de 1,6 milliard au chapitre des dépenses budgétaires.
Voilà un exemple des détails fournis dans ce document. Le Budget principal des dépenses fournit cette information pour tous les ministères.
La page 7 cherche simplement à comparer le Budget principal des dépenses d'année en année. Comme je l'ai dit précédemment, le Budget principal des dépenses pour 2016-2017 s'élève à 250,1 milliards de dollars, ce qui comprend tant les dépenses votées que les dépenses législatives. En tout, cela représente une augmentation de 8,6 milliards de dollars, soit 3,6 p. 100, par rapport au Budget principal des dépenses déposé pour 2015-2016.
Cette augmentation est ventilée de deux manières : les dépenses votées devraient augmenter de 1,9 p. 100 par rapport à l'année dernière et s'élever à 89,8 milliards de dollars; les dépenses législatives augmenteront de 4,5 p. 100 et s'élèveront à 6,9 milliards de dollars. Cette augmentation est due en grande partie aux programmes législatifs d'aide aux aînés qui sont fonction tant de la hausse du nombre de bénéficiaires que du montant moyen de la prestation versée à chacun, et aux augmentations du Transfert canadien en matière de santé en raison de la formule d'indexation qui oblige à maintenir un certain plancher dans les sommes versées aux ministères.
La page 8 décompose cette somme de 250,1 milliards et la répartit d'une autre manière.
[Français]
Ainsi, 158,6 milliards de dollars, ou 63 p. 100 des dépenses, sont des paiements de transfert. Il s'agit de paiements versés à l'autre ordre du gouvernement, à des particuliers et à divers organisations. Cela comprend les programmes de subventions et de contributions d'un grand nombre de ministères, de même que les principaux paiements législatifs, telles les prestations aux personnes âgées et la péréquation. Les paiements de transfert représentent la totalité de la croissance des dépenses au cours des cinq dernières années.
Il y a aussi 68,8 milliards de dollars ou 28 p. 100 des dépenses de fonctionnement et des dépenses en capital. Finalement, on trouve 22,8 milliards de dollars, ou 11 p. 100 du total, qui servent à payer les frais d'intérêt sur la dette publique. Le coût de la dette poursuit sa tendance à la baisse en raison des faibles taux d'intérêt.
[Traduction]
La page 9 de mon exposé souligne les postes budgétaires subissant les plus fortes augmentations dans le Budget principal des dépenses 2016-2017. En haut, le montant de 728,4 millions va à EACL pour sa transition à un modèle d'organisme gouvernemental exploité par un entrepreneur. La mise en œuvre de ce modèle marque la fin de la restructuration d'EACL et utilise tous les crédits octroyés à l'organisation cette année.
Cette page présente aussi les crédits destinés à trois ministères, soit Parcs Canada, Pêches et Océans et Défense nationale, en lien avec les dépenses de 5,9 milliards de dollars annoncées en novembre 2014 pour le financement et la remise à neuf d'infrastructures fédérales. Ainsi, la Défense nationale recevra un soutien s'élevant à 232,3 millions de dollars. Cet argent servira à renouveler les infrastructures, et notamment un nouveau Centre de formation pour le soutien de la paix à Kingston et la réparation des terrains d'aviation, des hangars, des manèges militaires et des casernes partout au pays.
Enfin, sur cette liste, il y a un poste que les membres du comité devraient mieux connaître, soit un crédit de 236,9 millions de dollars pour la construction de navires hauturiers de sciences halieutiques dans le cadre du programme national de construction de navires.
La page 10 nous donne les principales modifications apportées au programme des dépenses. Dans la partie II, chaque ministère indique les augmentations et les diminutions subies. Sur cette page, nous avons résumé à votre intention les augmentations majeures dont rend compte la partie II. Emploi et Développement social bénéficie de telles augmentations. C'est largement lié aux augmentations accordées aux programmes législatifs dont je vous ai parlé. Il y a aussi EACL, que je viens de mentionner, et Parcs Canada et Pêches et Océans, en lien avec la construction de navires et les infrastructures fédérales.
Ensuite, il y a les diminutions majeures, notamment au ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord, au ministère des Ressources naturelles et au ministère des Transports. Chacun de ces ministères explique ces baisses. Ces dernières sont essentiellement attribuables à l'expiration de certains programmes, des programmes touchant naturellement à leur terme, par exemple, la Commission de vérité et de réconciliation aux Affaires autochtones, ou au report de fonds, c'est-à-dire que des sommes à la disposition d'un ministère pendant une année financière sont reportées à un exercice ultérieur parce que les modalités du programme ne justifient pas un besoin de liquidités d'un montant correspondant aux prévisions originelles pour cet exercice-là.
Monsieur le président, avant de terminer, j'aimerais prendre un instant pour expliquer aux membres du comité la nature d'un projet pilote inscrit au Budget principal des dépenses et que je résume à la page 11 de ma présentation.
Dans un rapport publié en juin 2012, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires a affirmé qu'une structure de contrôle qui repose sur l'objet des dépenses plutôt que sur les dépenses de fonctionnement et les subventions et contributions servirait mieux les parlementaires lors de leur examen minutieux des dépenses publiques. Dans ce rapport, le comité recommandait de passer à un système où les prévisions budgétaires et les lois de crédits connexes sont fondées sur les activités de programme.
Le ministère des Transports fait l'objet d'un projet pilote conçu en conséquence, dans lequel les subventions et contributions sont inscrites à des postes distincts basés sur la structure de programme en place. Aux fins de ce projet pilote, le contrôle parlementaire des crédits est élargi et s'applique autant au type de dépenses — l'apport au fonds de roulement et les subventions et contributions — qu'à l'objet ou à l'objectif des programmes de subventions et de contributions de Transports Canada.
Cette approche présente des avantages et des désavantages que nous aimerions déterminer avant d'aller de l'avant. Par conséquent, ce projet pilote sera l'occasion pour le SCT de demander aux parlementaires ce qu'ils pensent de la nature du contrôle parlementaire. Nous travaillerons également avec Transports Canada pour étayer les défis que présente cette autre structure des crédits. Ce que nous apprendrons nous aidera à comprendre l'ensemble des réformes pouvant être apportées au budget des dépenses. Nous avons également l'intention de mieux ordonnancer la production des documents budgétaires et de mettre clairement l'accent sur les résultats.
Le ministre dont je relève, Scott Brison, donnera de plus amples détails sur cette initiative à l'occasion de son témoignage devant le comité dans quelques semaines.
Monsieur le président, j'ai terminé ma présentation sur le Budget principal des dépenses de 2016-2017. Une autre diapositive que je présenterai dans la seconde partie de mon témoignage montre l'ordonnancement des rapports financiers; elle pourrait préparer le terrain en vue du témoignage du ministre dans les semaines à venir.
Les prochaines étapes du processus d'examen du Budget principal des dépenses sont les suivantes : les comités vont convoquer des témoins afin d'être en mesure de comprendre les demandes de crédits de chacun des ministères; le projet de loi pour la totalité des crédits sera déposé plus tard, en mai ou en juin, et son adoption autorisera les ministères à faire avancer le programme présenté dans ce Budget principal des dépenses. Comme je l'ai déjà indiqué, les nouvelles dépenses annoncées dans le budget de 2016 seront soumises au vote du Parlement sur les futurs budgets supplémentaires des dépenses, à commencer par le Budget supplémentaire des dépenses (A) au début mai.
[Français]
Nous vous avons donc donné un aperçu du Budget principal des dépenses et nous avons comparé le budget à celui de l'exercice précédent. J'espère que cela vous aura été utile. C'est avec plaisir que nous répondrons maintenant aux questions des membres du comité. Je vous remercie.
[Traduction]
Le président : Merci beaucoup, monsieur Pagan. Des sénateurs aimeraient vous poser des questions. Commençons donc.
La sénatrice Eaton : Lorsque vous parlez de nouveaux moyens d'assurer la transparence, je trouve cela intéressant : il y a notamment une baisse de 681 millions de dollars au ministère des Affaires indiennes et du Nord, mais je crois que, dans le budget, les Affaires indiennes obtiennent 8 milliards de dollars de plus. Il serait peut-être intéressant d'avoir des données horizontales, pour certains ministères comme la Défense nationale, qui lui aussi voit son budget diminuer de 300 millions de dollars, mais nous savons bien que ce n'est pas le cas. Il y a aussi Affaires autochtones et du Nord Canada. Peut-être serait-il possible d'avoir tout cela par ministère pour pouvoir vraiment nous faire une idée précise de ce que nous dépensons pour les Premières Nations et pour la défense en fin de compte.
Donc, on a ici une baisse de 300 millions de dollars. Il serait peut-être utile de savoir combien d'argent on a reprofilé et en quoi consiste le budget global. Cela ne nous dit pas vraiment s'il y a une augmentation, cela nous dit seulement qu'il y a une baisse, comme vous dites, de 300 millions de dollars. Est-ce qu'il s'agit d'un programme qui a pris fin?
M. Pagan : Madame, vous avez mis le doigt sur une de nos principales difficultés du point de vue de l'alignement et de la cohérence de nos documents. Là encore, notre ministre a hâte de rencontrer le comité pour discuter de moyens d'avancer.
Vous avez tout à fait raison dans les deux cas que vous signalez. Le problème, c'est le séquençage. Le budget des dépenses présente les approbations de l'exécutif à un moment donné. Ce document a été déposé le 23 février et il traduit ce qui a été porté à l'attention du Conseil du Trésor jusqu'à quelques semaines avant le dépôt. Autrement dit, il représente en quelque sorte la totalité des besoins connus à ce moment-là.
Ensuite, il y a le budget de mars, qui introduit de nouvelles priorités ou reconfirme la suite des programmes retenus. C'est donc un problème, parce que les documents ne sont pas présentés dans l'ordre. Le budget donne un aperçu de toutes les dépenses prévues, et le budget des dépenses ne présente que ce qui a été approuvé jusqu'à tel moment. Si des programmes doivent prendre fin, c'est indiqué, et s'ils sont renouvelés dans le budget, il faut les reconduire à l'aide d'un document différent.
Dans le cas des Affaires indiennes, il y avait 284 millions de dollars concernant l'arrivée à terme d'initiatives relatives au Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux et au Plan d'action pour la gestion de l'eau potable dans les collectivités des Premières Nations. Cet argent est sorti du Budget principal des dépenses et apparaît comme une réduction. Dans le budget de 2016, on a annoncé un investissement de 1,8 milliard de dollars dans l'infrastructure pour l'eau potable et les eaux usées dans les collectivités autochtones.
Si nous avions un processus par lequel nous présenterions le budget d'abord, avec cet engagement, puis le Budget principal des dépenses, cela n'apparaîtrait pas comme une réduction. En fait, nous indiquerions une augmentation dans les programmes destinés aux Autochtones. Vous verrez cette augmentation dans les budgets supplémentaires des dépenses que le gouvernement déposera au cours de l'année.
C'est une difficulté majeure pour nous du point de vue de l'alignement et de la cohérence des budgets des dépenses. C'est vraiment la séquence.
La sénatrice Eaton : Surtout quand les services de certains ministères, comme la Défense et les Affaires indiennes, sont dispersés dans de nombreux ministères, la santé, le service correctionnel. Donc cela serait utile.
Est-ce que les 8 milliards vont aux Affaires indiennes ou est-ce qu'une partie va au service correctionnel, à la santé, et cetera? Vous voyez ce que je veux dire?
M. Pagan : Tout à fait. J'ai parlé du premier problème, qui est celui de la séquence.
Concernant votre deuxième remarque sur des données plus horizontales, nous sommes conscients de ces difficultés. Actuellement, nous sommes organisés par ministère, et nous attribuons les ressources en fonction des intrants, du capital de fonctionnement et des subventions et contributions. Le projet pilote vise à présenter un point de vue différent : l'objet des programmes. Nous allons voir cela d'assez près.
En même temps, nous allons réexaminer nos politiques concernant les résultats du gouvernement et favoriser une politique qui permette de mettre plus précisément l'accent sur...
La sénatrice Eaton : Essayer de trouver les résultats.
M. Pagan : C'est cela. Quelle est la responsabilité principale d'un ministère? Si on arrive à régler cela, on pourra mieux comprendre l'objet des ministères et là où va l'argent. On aurait une meilleure perspective horizontale. Pour les ministères qui ont un objet commun, comme la sécurité, les programmes autochtones, l'énergie et l'environnement, une structure fondée sur cet objet permettrait d'avoir une meilleure perspective horizontale.
La sénatrice Eaton : Peut-être que je ne sais pas comment le lire.
Dans un nouveau système redditionnel, pourrait-on, quelque part, par exemple pour la Défense nationale, rendre compte de l'argent reprofilé qui attend là, non?
M. Pagan : Dans le Budget supplémentaire des dépenses (C), le dernier de l'année, le comité se rappellera peut-être que nous avons proposé un nouveau projet pour prévoir ce que nous appelons les « affectations gelées », qui sont des fonds approuvés par le Parlement, mais qui ont, par la suite, été gelés par l'exécutif de sorte qu'ils ne peuvent plus être dépensés par un ministère. Il y a diverses raisons à cela, mais, en général, l'exécutif gèle des fonds lorsqu'un ministère annonce que le mandat d'un programme a changé. L'argent ne peut donc pas être dépensé, et le ministère souhaite le reprofiler pour l'avenir. Nous allons geler ces fonds pour qu'ils ne puissent pas être utilisés durant l'exercice 2015-2016 et les reporter à une année où on en aura besoin, qu'il s'agisse de l'exercice en cours ou d'années ultérieures.
C'était notre première tentative pour permettre cette perspective et rendre les choses plus transparentes. Je crois que le comité et le Bureau du directeur parlementaire du budget ont accueilli favorablement cette initiative. Le Parlement a accès beaucoup plus tôt au cours de l'exercice à des renseignements qui, sinon, auraient été présentés dans les comptes publics de l'automne 2016. Nous avons présenté ces renseignements au Parlement six ou sept mois avant l'échéance habituelle. Nous comptons faire évoluer les choses et améliorer le processus à mesure que nous nous engageons dans la réforme du séquençage des documents relatifs aux budgets des dépenses.
Nous aimerions faire participer les parlementaires à certaines autres mesures, notamment les diminutions. À l'heure actuelle, nous ne vous présentons que les augmentations. Nous mettons toujours de l'avance les nouveaux besoins représentant le nouveau financement des programmes. Si les programmes changent et qu'on a besoin de moins de fonds, nous nous contentons de les geler. Nous ne réduisons pas le crédit. C'est quelque chose dont nous voulons déterminer si c'est utile ou non.
Dans le cas de la Défense nationale, vous aviez une question au sujet de la réduction. Dans l'annexe concernant les affectations gelées, le Budget supplémentaire des dépenses (C) prévoit une réduction de plus de 600 millions de dollars pour la Défense nationale.
[Français]
La sénatrice Bellemare : J'ai des questions par rapport à notre rôle de parlementaires dans l'acceptation des crédits, et c'est en relation avec la transition des crédits votés vers les programmes. Je veux être certaine de bien comprendre ce qu'on a voté jusqu'à maintenant. Lorsqu'on vote le Budget principal des dépenses, si on prend l'exemple de l'Agence du revenu du Canada, en français, aux pages II-34 et II-35, on peut voir dans les crédits votés le crédit 1, soit les dépenses de fonctionnement, et le crédit 5, soit les dépenses en capital. De l'autre côté de la page, il y a les Dépenses par résultat stratégique et programme, où on retrouve quatre résultats stratégiques. Lorsqu'on vote, on vote les crédits 1 et 5. Maintenant, cela veut-il dire qu'on vote également les grands résultats stratégiques par programme?
M. Pagan : Oui.
La sénatrice Bellemare : Je vais compléter ma question : si on a, par exemple, un budget supplémentaire et qu'un projet a été voté qui exige des dépenses supplémentaires non liées aux résultats stratégiques. Par exemple, pour l'immigration, je pense qu'il y a eu des dépenses qui ne correspondaient pas aux résultats stratégiques. Alors, le Parlement doit voter ces dépenses-là dans le cadre du budget supplémentaire. Mais si, par exemple, il s'agissait de dépenses qui correspondaient déjà aux résultats stratégiques, doit-on également voter l'accroissement des dépenses liées à cette nouvelle décision? Est-ce que je suis claire?
M. Pagan : Oui, absolument.
La sénatrice Bellemare : Ma question a trait aussi à la discrétion de l'exécutif. Est-ce que l'exécutif a la discrétion, si on lui demande de faire telle tâche, de décider que, cette année, il va réduire celle-ci pour faire celle qu'on lui demande sans en parler et sans passer par le Parlement? Ou faut-il absolument que, chaque fois, le Parlement soit informé et vote sur les effets de la décision ou du projet de loi?
M. Pagan : Merci pour cette question. C'est très important et c'est exactement ce que nous étudions en ce moment dans le cadre de notre projet-pilote. J'aimerais simplement dire qu'à l'heure actuelle, le Parlement vote et contrôle les dépenses par crédit, c'est-à-dire dans le cas de l'Agence du revenu du Canada, le crédit 1 pour le programme et le crédit 5 pour le capital. Dans le cadre du vote 1, il y a toutes sortes d'activités. Dans l'exemple de l'Agence du revenu du Canada, on présente les quatre différents programmes stratégiques, mais c'est seulement à titre de renseignement. Ce n'est pas une mesure de contrôle par le Parlement des activités de l'agence.
[Traduction]
L'Agence du revenu du Canada, comme on le sait, recueille et traite les déclarations d'impôt, vérifie la conformité et verse des prestations. Tout cela relève actuellement du crédit 1, et le ministère a le loisir de faire passer des fonds d'un programme stratégique, par exemple la reddition de comptes et la conformité, à un autre programme, par exemple l'aide aux contribuables et aux entreprises, selon ses besoins et l'organisation des activités.
Ce n'est que lorsqu'ils proposent de faire passer des fonds de leur budget de fonctionnement à leur budget d'immobilisations, ou inversement, que nous devons faire approuver le transfert par le Parlement.
C'est un point très important. Le Parlement exerce un contrôle au moyen des crédits existants. Nous présentons l'information par programme stratégique ou par activité de programme pour éclairer les priorités du ministère, mais ils sont libres de faire passer des fonds d'un programme à l'autre, du moment qu'il s'agit du même crédit. Cela arrive régulièrement dans les ministères et on le comprend, parce qu'il faut pouvoir faire preuve de souplesse compte tenu de l'évolution des activités.
La sénatrice Bellemare : Est-ce qu'ils doivent s'adresser au Conseil du Trésor? Autrement dit, si, par exemple, ils font passer des fonds d'une importante priorité à une autre, faut-il passer par le Conseil du Trésor?
M. Pagan : En général, non. Si le programme est changé en profondeur, si on interrompt par exemple une activité, ou s'ils ont besoin de ressources supplémentaires pour continuer de remplir leur mandat, ils doivent en effet demander l'autorisation.
Mais pour les choses courantes et répondre aux différents besoins d'une très grande organisation, ils ont le droit de déplacer des ressources financières et humaines d'une activité de programme à une autre.
[Français]
La sénatrice Bellemare : Mais s'il leur faut plus d'argent, ces sommes additionnelles devront se retrouver dans le budget supplémentaire?
M. Pagan : Oui. S'il s'agit d'une augmentation nette, il faut obtenir l'approbation du ministère des Finances et du Conseil du Trésor, et ensuite, l'enveloppe sera présentée dans un budget supplémentaire. S'il s'agit de transférer des fonds d'un programme à l'autre, avec un net de zéro, nous n'avons pas besoin d'obtenir l'approbation du Conseil du Trésor ou du Parlement.
La sénatrice Bellemare : Dans le cas où on doit rajouter une priorité tout en réallouant des fonds, il n'est pas nécessaire... J'ai toujours pensé que l'architecture des plans et des priorités devait être approuvée par le Conseil du Trésor.
M. Pagan : Oui.
La sénatrice Bellemare : Donc, si on modifie l'architecture, comme dans ce cas-ci, si on ajoute ou si on change un élément de l'architecture, peu importe l'incidence financière, il est nécessaire d'obtenir l'aval du Conseil du Trésor.
M. Pagan : Oui.
La sénatrice Bellemare : Mais il n'est pas nécessaire d'aller devant le Parlement et de tenir un vote.
M. Pagan : C'est exact.
La sénatrice Bellemare : D'autre part, peut-être qu'avec la transition, il sera nécessaire de tenir un vote.
M. Pagan : C'est cela.
[Traduction]
Marcia Santiago, directrice exécutive, Secteur de la gestion des dépenses, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : Prenons le cas de Transports Canada et du nouveau projet pilote. Si le ministère ne peut pas dépenser tous ses paiements de transferts pour les passerelles et les couloirs, mais qu'il en a besoin pour financer des programmes plus petits actuellement inscrits au crédit 20 et autres, il doit retourner devant le Parlement pour pouvoir réaffecter ces fonds d'un crédit à un autre, alors que ce n'était pas nécessaire auparavant.
[Français]
La sénatrice Bellemare : Donc, cela crée d'autres activités parlementaires de surveillance, cela nous donne des outils supplémentaires pour voir comment les sommes sont dépensées.
Mme Santiago : Oui.
La sénatrice Bellemare : Merci beaucoup.
[Traduction]
M. Pagan : La sénatrice Bellemare a soulevé un point important ici du point de vue des crédits et des programmes. Je tiens à rappeler au comité que chaque ministère doit rédiger un rapport sur les plans et les priorités pour accompagner le Budget principal des dépenses. Ces rapports peuvent être très utiles aux comités pour comprendre la nature de chaque ministère.
Dans le cas de l'Agence du revenu du Canada, les besoins financiers s'élèvent au total à 4 milliards de dollars, et c'est réparti en deux crédits. Le crédit 1, qui est approuvé par le Parlement, est de plus de 3 milliards de dollars. Pour comprendre à quoi servent ces 3 milliards, on présente les activités de programme approuvées par le Conseil du Trésor qui composent les secteurs d'activité ou les activités de programme concernant la conformité des déclarations, le recouvrement, la cotisation et le traitement, ainsi que l'aide aux contribuables et aux entreprises.
Le RPP, c'est-à-dire le rapport sur les plans et les priorités, sera structuré de façon à fournir beaucoup de détails sur ce que fait exactement l'ARC en termes de conformité des déclarations. Il y sera question de nos interventions à l'échelle internationale et à l'étranger, ainsi que de la vérification des moyennes et grandes entreprises.
Concernant la cotisation des déclarations d'impôt et le traitement des paiements, il sera question de leur tendance progressive au traitement électronique et de la capacité à utiliser la technologie pour traiter les déclarations plus rapidement. Chaque activité de programme sera assortie d'objectifs et de cibles spécifiques. Par exemple, si vous transmettez votre déclaration par voie électronique, votre remboursement sera effectué dans les 7 jours quelle que soit la norme appliquée, c'est-à-dire la couverture de l'univers de vérification.
Je veux donc simplement rappeler au comité l'utilité de ces documents. Si vous recevez des témoins de certains ministères, il vous sera utile d'avoir en main leur RPP pour pouvoir poser des questions sur leurs secteurs d'activité, leurs cibles et leurs indicateurs.
C'est un élément important de la réforme en cours. Ce gouvernement est déterminé à renouveler la base factuelle des programmes et à fixer des cibles et résultats spécifiques aux programmes. Comme je l'ai dit, nous réviserons ce qu'on appelle actuellement l'architecture des activités de programme. Nous allons l'ajuster pour avoir une idée plus claire des responsabilités fondamentales des ministères et déterminer les résultats et indicateurs qui serviront à mieux comprendre ce qu'ils font et ce qu'ils essaient de réaliser avec les ressources fournies par le Parlement.
Le sénateur Mitchell : C'est un peu une suite à la question de la sénatrice Bellemare.
Il n'y a plus de mandats spéciaux depuis longtemps. Si le gouvernement a un besoin urgent d'argent, il doit le prévoir. Il n'y a plus moyen, comme auparavant, de s'adresser au gouverneur général et d'obtenir un mandat spécial.
M. Pagan : Permettez que je clarifie : le recours aux mandats spéciaux du gouverneur général est un instrument permanent du gouvernement. Il ne peut être utilisé que lorsque le Parlement est dissout en vue d'une élection générale.
L'année dernière, entre juillet et octobre, et jusqu'au retour du Parlement 60 jours après les brefs, nous aurions pu avoir recours aux mandats spéciaux du gouverneur général si nous en avions eu besoin, mais nous avions tout ce qu'il nous fallait à ce moment-là. L'élection a été décidée après approbation des projets de loi de crédit pour le Budget principal des dépenses et pour le Budget supplémentaire des dépenses (A), de sorte que les ministères disposaient de toutes les autorisations fournies par l'exécutif jusqu'à l'élection.
Avant de recourir aux mandats spéciaux pour quelque activité que ce soit, il faut se servir des crédits centraux et d'autres réserves du gouvernement.
Le comité connaît sûrement le crédit 5 du Conseil du Trésor, qui concerne les éventualités du gouvernement. C'est une réserve de 750 millions de dollars où les ministres du Conseil du Trésor peuvent puiser pour les attribuer à des ministères lorsque s'exercent des pressions visant à obtenir l'approbation de mandats de programme dépassant les autorisations fournies par le Parlement. C'est une source d'argent temporaire et à court terme en attendant que les ministères en question puissent obtenir l'autorisation du Parlement dont ils ont besoin en termes de nouvelles dépenses. Dans le cas de l'élection de l'année dernière, nous avons utilisé une petite partie du crédit 5 pour faciliter le fonctionnement des ministères, et c'est ce qui a permis d'éviter le recours aux mandats du gouverneur général.
Le sénateur Mitchell : Je remarque, dans la diapositive 8, que le budget prévisionnel total est de 250,1 milliards de dollars pour 2016-2017. Mais je sais que les dépenses du gouvernement seront supérieures à cela. Il y a deux ans, elles se sont élevées à 280 milliards de dollars, et maintenant c'est 250 milliards de dollars. Je crois que ce sera plutôt dans les 300 milliards de dollars. Ne pensez-vous pas? Quelle est la différence entre les 250 milliards de dollars que je vois ici et ce qui se passera en fin de compte? S'agit-il de paiements de péréquation? Peut-être que vous avez déjà couvert cet aspect.
M. Pagan : Votre question, sénateur, comporte deux volets, tout aussi difficiles l'un que l'autre.
Premièrement, le Budget principal des dépenses présente les chiffres approuvés à un certain moment. Il s'agissait essentiellement des prévisions à la fin de janvier. Puis il y a un autre budget où sont indiqués les nouveaux besoins. On y voit les nouveaux crédits demandés par les ministères pour mettre en œuvre les programmes du gouvernement. C'est l'une des raisons pour lesquelles il y a un écart entre ce que nous présentons dans le Budget principal des dépenses et dans les prévisions de dépenses. Le budget donne une perspective complète, tandis que le budget des dépenses donne un point de vue ponctuel.
Deuxièmement, et c'est encore plus important, il y a la différence de méthode comptable. Les prévisions s'appuient sur une comptabilité d'exercice, une comptabilité des dépenses, et comprennent essentiellement toutes les dépenses, y compris des éléments qui ne sont pas dans le budget parce qu'ils ne font pas partie des autorisations fournies par le Parlement par le biais de lois ou de crédits, alors que le budget des dépenses s'appuie sur une comptabilité modifiée (plus proche de la comptabilité de caisse).
C'est une source de confusion, et nous le comprenons. Là encore, nous avons l'intention, dans le cadre de notre programme d'alignement et de meilleure cohérence, de travailler avec les Finances pour faciliter un rapprochement entre les prévisions de dépenses du budget qui sont, je crois, de 291 milliards et le chiffre découlant de la comptabilité de caisse. Le ministre vous en parlera également.
Cela dit, l'écart entre ces chiffres globaux est résorbé dans différents documents. Peut-être pourrons-nous, dans la deuxième partie de l'exposé de ce matin, discuter plus en profondeur du budget dans le volume I des comptes publics du Canada et du budget des dépenses dans le volume II des comptes publics du Canada pour que vous puissiez mieux comprendre comment ces chiffres se suivent.
Le sénateur Mitchell : Je prends peut-être une tangente ici. Pour l'essentiel, on parle d'un budget gouvernemental de 300 milliards de dollars, soit 15 p. 100 du PIB. Si on ajoute les dépenses provinciales et territoriales nettes de transferts fédéraux pour éviter un double décompte, quel pourcentage total du PIB représenteraient les dépenses gouvernementales au Canada? En avez-vous une idée ici même? Cette question est-elle pertinente?
M. Pagan : Cette question est pertinente, mais je n'ai pas de réponse. Nous pourrions vous la fournir plus tard.
Le ministère des Finances produit ce qu'on appelle des tableaux de référence financiers, qui présentent les dépenses fédérales et provinciales. Je commencerais par consulter ces tableaux pour voir s'ils présentent l'ensemble des dépenses en pourcentage du PIB. Sinon, on peut l'obtenir directement de nos amis des Finances et vous le fournir.
Le sénateur Mitchell : J'aimerais bien avoir une comparaison avec d'autres pays et comprendre les écarts.
M. Pagan : Les tableaux de référence financiers fournissent des comparaisons de pays à pays, notamment en matière de dette. Je ne suis pas certain qu'ils fournissent des comparaisons de l'ensemble des dépenses de programme, mais nous vérifierons.
Le président : Pourriez-vous reformuler précisément ce que vous voulez obtenir? M. Pagan dit qu'il nous fournira ces renseignements, et je veux m'assurer que nous en ferons le suivi.
Le sénateur Mitchell : J'aimerais savoir quel pourcentage du PIB du Canada, qui est d'environ 2 billions de dollars, représentent les dépenses gouvernementales, aussi bien fédérales que provinciales et territoriales, nettes des transferts entre gouvernements pour éviter un double décompte.
M. Pagan : Mme Santiago me rappelle que, en plus des tableaux de référence financiers, Statistique Canada établit les comptes nationaux, qui s'y trouveront également.
Le sénateur Mitchell : D'accord.
Où sont les paiements de péréquation là-dedans? Dans les paiements de transfert? Est-ce qu'ils sont faciles à voir?
Mme Santiago : Ce sont des paiements législatifs. Ils font partie de l'ensemble des autorisations législatives du ministère des Finances.
Le sénateur Mitchell : Combien cela représente-t-il actuellement?
M. Pagan : Pendant que Mme Santiago cherche, voyez à la page II-113 le total des besoins réglementaires des Finances, qui s'élèvent à 89,4 milliards de dollars. Ce chiffre est valable pour tous ses programmes législatifs.
Mme Santiago : La péréquation fiscale représente précisément 17,9 milliards de dollars.
Le sénateur Mitchell : Cela n'inclut pas les transferts en matière de programmes de santé.
Mme Santiago : Le Transfert canadien en matière de programmes de santé s'élève à 36 milliards de dollars.
Le sénateur Mitchell : Donc cela s'ajoute. Merci.
M. Pagan : Jointe au Budget principal des dépenses, il y a une annexe en ligne des prévisions législatives pour chaque programme législatif de chaque ministère. Dans le cas des Finances, vous verrez des données précises sur le Transfert canadien en matière de programmes de santé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, les paiements de péréquation et d'autres dispositions financières.
Le sénateur Mitchell : Quand les chèques de péréquation sont-ils signés et envoyés aux provinces pour qu'une province comme la mienne, l'Alberta, commence à passer — j'espère que non, mais cela peut arriver — dans la colonne des moins nanties? À quel seuil cela se produit-il pour que l'argent change de direction?
M. Pagan : Il faudra que nous demandions à nos amis des Finances.
Le sénateur Mitchell : Pourriez-vous nous fournir cette information? Ce serait vraiment bien.
La sénatrice Marshall : Monsieur Pagan, nous avons passé beaucoup de temps à parler du Budget principal des dépenses. Les dépenses prévues dans le budget sont nettement supérieures à celle du Budget principal des dépenses. Comment se fera la transition entre les chiffres du Budget principal des dépenses et les chiffres du budget? Est-ce que c'est une année particulièrement difficile pour le Conseil du Trésor? Est-ce que tout se trouvera dans le Budget supplémentaire des dépenses (A)? Est-ce que c'est comme cela que se fera la transition?
M. Pagan : Il y a deux questions ici. Toutes les années sont difficiles pour le Secrétariat du Conseil du Trésor. Tous les budgets ont leur propre saveur et leurs priorités. Dans le contexte actuel où nous présentons le budget des dépenses avant le budget, il y a nécessairement un processus de rattrapage.
La sénatrice Marshall : En effet.
M. Pagan : C'est très complexe de notre côté et très déroutant de votre côté. Nous avons bien l'intention de faire en sorte que les choses soient plus claires et transparentes et que votre travail en soit un peu facilité, du moins l'espérons- nous.
Concernant les données relatives au budget de 2016, le fait qu'il ait été déposé en mars de cette année au lieu d'avril nous donne en fait plus de temps pour élaborer avec les ministères les priorités budgétaires qui seront incluses dans le budget des dépenses, et c'est ce que nous sommes en train de faire.
Le ministère des Finances et les autres ministères ont fait preuve d'un grand esprit de collaboration dans l'élaboration des priorités budgétaires. Le budget traduit clairement les priorités de ce gouvernement de sorte que les ministères étaient bien placés pour commencer à travailler sur les programmes relatifs à l'infrastructure, aux Autochtones, et cetera.
Je peux vous dire que les choses ont beaucoup avancé du côté des présentations au Conseil du Trésor et des approbations du conseil et que nous présenterons une partie importante des priorités du budget de 2016 dans le Budget supplémentaire des dépenses (A), qui sera présenté au début de mai. Ce ne sera pas le tout des priorités du budget de 2016, mais cela reste notre objectif.
Ce que nous voulons établir en termes de résultats, c'est que près de 100 p. 100 des dépenses annoncées dans le budget devraient être présentées dans le budget des dépenses dans un délai raisonnable. C'est un objectif que mon ministre entérinerait, et c'est ce que nous voulons faire.
La sénatrice Marshall : Les dépenses prévues au budget sont d'environ 25 p. 100 supérieures à ce qu'on trouve dans le Budget principal des dépenses. C'est beaucoup. Est-ce qu'on s'attend à voir la plupart des dépenses ou presque toutes dans le Budget supplémentaire des dépenses (A)?
M. Pagan : Je n'ai pas le pourcentage exact sous la main, mais je pense qu'on peut dire que vous trouverez une bonne part des priorités du budget de 2016 dans le Budget supplémentaire des dépenses (A).
La sénatrice Marshall : Et comment les réductions seront-elles traitées, par exemple celles qui concernent la Défense nationale? Il semble qu'il y aura beaucoup de changements dans certains ministères. Je peux voir où vous allez ajouter de l'argent aux comptes à cause du budget, mais qu'en est-il des secteurs où il y aura des réductions, si certains projets ne sont pas poursuivis ou si certaines infrastructures ne sont pas maintenues? Comment cela sera-t-il traité?
M. Pagan : C'est une excellente question.
La sénatrice Marshall : Je vais vous dire pourquoi je pose la question. Nous venons de passer par un processus où nous avons consacré énormément de temps à l'analyse du Budget principal des dépenses. Des témoins nous ont parlé de différents programmes et de ce qu'on prévoit pour l'année qui vient, et maintenant on apprend que certaines de ces choses n'arriveront pas. J'aimerais avoir des éclaircissements sur les réductions.
Par contre, dans certains secteurs, les programmes ont été considérablement élargis. C'est un problème, mais je suppose que nous trouverons des détails dans le Budget supplémentaire des dépenses (A).
Pour en revenir à ma question d'origine, comment rendrez-vous compte des réductions?
M. Pagan : C'est une excellente question, madame la sénatrice, merci.
Comme je l'ai dit, le Budget principal des dépenses présente les approbations à un moment déterminé. Donc, quand on sait qu'il y a des réductions concernant certains programmes, par exemple des programmes parvenus à échéance ou quand un ministère prévoit des besoins pour l'avenir plutôt que pour l'exercice en cours, on voit des réductions dans les dépenses. La diapositive 10 indiquait certaines de ces réductions. C'est important parce que cela présente les dépenses révisées, disons, telles que nous les connaissions dans le Budget principal des dépenses.
Le budget de 2016 indique les nouvelles priorités et les programmes prévus par le gouvernement et il précise où celui- ci a l'intention d'investir des fonds. Si des programmes ou des ministères doivent être reprofilés ou dont il faut modifier les prévisions pour les dernières années, ces éléments seront traduits dans ces années-là. Ils ne changent rien au processus de 2016-2017.
À ma connaissance, le budget de 2016 n'a pas introduit de...
La sénatrice Marshall : Ces montants seraient laissés là? Seraient-ils gelés?
M. Pagan : C'est cela. Donc le ministère a ses autorisations pour cette année dans le Budget principal des dépenses, et, s'il y a des modifications aux autorisations ou un reprofilage dans les années suivantes, on en tiendra compte dans le Budget principal des dépenses des années en question.
La sénatrice Marshall : On ne le verrait donc pas dans le Budget supplémentaire des dépenses (A)? S'il y a des réductions à la Défense nationale, quand nous aurons le Budget supplémentaire des dépenses (A), est-ce que nous y verrons ces réductions? On verra les augmentations pour les Premières Nations, mais est-ce qu'on verra l'inverse? Comment le saurons-nous, nous les parlementaires?
Mme Santiago : Nous serons probablement en mesure de publier les réductions dans le même tableau d'affectations gelées d'ici le Budget supplémentaire des dépenses (C). Donc, si des dépenses doivent être réduites parce qu'on vient de mettre fin à un programme, s'il faut réduire le crédit, nous fournirons les mêmes renseignements en février prochain comme nous l'avons fait en février dernier.
La sénatrice Marshall : Pas avant février? Nous ne le saurons pas avant février?
Mme Santiago : Nous n'avons pas encore de chiffres précis pour beaucoup de ces crédits.
La sénatrice Marshall : Cela semble bien tard. Nous serons mis au courant des augmentations le mois prochain, mais nous ne saurons rien des réductions avant février.
Mme Santiago : Les réductions les plus importantes dont nous pourrons vous parler le mois prochain sont les réductions du côté législatif; par exemple, quand la nouvelle prestation canadienne pour enfants remplacera certains des paiements actuels.
La sénatrice Marshall : Ce sont des augmentations?
Mme Santiago : Du côté du budget des dépenses, ce sera en fait présenté comme une réduction puisque cela entre dans l'univers des dépenses fiscales. Pour ce genre de choses, nous n'avons que des données approximatives pour l'instant. Nous pourrons vous les présenter.
La sénatrice Marshall : Mais les réductions...
Mme Santiago : En deçà du niveau des crédits, nous n'avons pas de chiffres.
La sénatrice Marshall : Cela m'inquiète. Je veux être informée des augmentations, mais je veux aussi être informée des réductions. On parle d'une augmentation globale de 25 p. 100, donc certaines augmentations sont supérieures à 25 p. 100, et, au milieu de cela, il y a des réductions, probablement importantes.
L'autre question que je veux poser concerne le projet pilote dont vous avez parlé tout à l'heure. Pourquoi Transports Canada? J'ai vu un article de journal, il y a environ un mois, où on disait, je crois, que des représentants du Conseil du Trésor étaient sur place pour superviser la situation parce qu'il y avait un problème de respect des limites du budget, et je crois qu'ils disaient que c'était à cause des salaires.
Pourquoi choisir un ministère dont on parle dans les médias ou qui semble avoir des difficultés à gérer son budget? Cela pourrait être plus risqué et compromettre le succès du projet.
M. Pagan : Madame la sénatrice, la situation dont vous parlez à Transports Canada est récente, et différentes circonstances y ont contribué. M. Garneau a expliqué la situation devant un comité de la Chambre en mars. Cela avait à voir avec leur budget de fonctionnement. Très simplement, ils ont embauché du personnel supplémentaire dans un certain nombre de secteurs et ils ont subi des pressions en conséquence.
Quant à savoir précisément ce qui se passe actuellement à Transports Canada, je dois vous inviter à vous adresser directement au ministère.
Pour ce qui est des raisons de ce choix, qui remonte à un certain temps déjà, presque deux ans je pense, le Comité des opérations gouvernementales a fait savoir clairement qu'il s'intéressait aux crédits axés sur les programmes ou sur les objectifs. Pour déterminer la voie à suivre, il est très important de faire un essai, de créer un projet pilote, et nous cherchions donc un ministère représentatif de la réalité, de la complexité des opérations gouvernementales. En général, il s'agit d'un ministère doté d'un crédit de fonctionnement, d'un crédit d'immobilisations et d'un crédit de subventions et contributions. Transports Canada remplit ces conditions. Le projet pilote concerne son programme de subventions et contributions. Le ministère a un échantillon très représentatif de subventions et contributions et présente une complexité suffisante.
La sénatrice Marshall : C'était donc la raison de ce choix.
Mme Santiago : Il y avait quelques organisations plus petites, mais nous nous sommes rendu compte que cela pourrait être futile, et puis il y avait des organisations compliquées comme les Affaires autochtones et les Affaires étrangères.
La sénatrice Marshall : Il fallait choisir quelque chose entre les deux.
Mme Santiago : Oui.
La sénatrice Marshall : Est-ce qu'il y a une date d'échéance pour le projet pilote? Quand prendra-t-il fin? Est-ce qu'on en fera une évaluation quelconque par la suite?
M. Pagan : Comme je l'ai dit dans mon introduction, nous voulons que ce comité, et les comités parlementaires en général, y participent pour qu'ils comprennent mieux. Nous n'avons pas fixé de date d'échéance. Si une année d'expérience suffit pour nous orienter, tant mieux.
Il y a beaucoup d'éléments en mouvement ici, et il sera important de comprendre les répercussions de chacun de ces éléments. Si vous ne vous y retrouvez pas, il est important pour moi, pour le ministre et, je crois, pour tous les parlementaires que nous organisions correctement la séquence des documents. Nous comprenons très bien qu'il y a confusion lorsque le Budget principal des dépenses précède le budget, et nous voulons régler ce problème. Cela permettra de mieux comprendre les autres problèmes et difficultés, par exemple la comptabilité d'exercice par opposition à la comptabilité de caisse dont parlait le sénateur Mitchell, la gestion axée sur les résultats dont parlait la sénatrice Eaton, et puis le contrôle selon les intrants par opposition au contrôle selon l'objectif. Nous voulons être sûrs que tout cela est inscrit dans le contexte de tous ces autres éléments.
La sénatrice Marshall : Pour Transports Canada, quel est l'objectif? Il n'y a pas de date d'échéance, mais lorsque vous contrôlerez ce qui se passe au ministère, avez-vous l'intention d'en faire autant dans tous les ministères ou bien l'introduirez-vous seulement dans certains d'entre eux? Est-ce que c'est dans cette direction que vous allez?
M. Pagan : Nous allons l'évaluer. Nous demanderons son avis au comité et au ministère sur ce que cela signifie du point de vue des systèmes ministériels et de la souplesse au regard de la complexité. Nous examinerons certaines des autres questions considérées comme prioritaires par les parlementaires, dont le séquençage et l'importance des résultats. Ensuite, nous présenterons des recommandations au ministre et aux comités pour l'avenir.
Il peut être très instructif de remonter à la dernière fois que nous avons fait quelque chose comme cela. Il y a déjà pas mal de temps, cela remonte assez loin. Dans les années 1990, il y avait un programme structuré au Secrétariat du Conseil du Trésor. Il s'appelait le Projet d'amélioration des rapports financiers au Parlement. À l'époque, la difficulté était que tous les renseignements étaient regroupés dans un seul et même document. Le Budget principal des dépenses était une énorme brique comprenant les besoins relatifs à l'exercice, un examen des dépenses et des résultats antérieurs et des plans et prévisions pour l'avenir. C'était devenu tout simplement inintelligible pour les comités parce que la perspective était très large et qu'on s'y perdait carrément.
On a donc lancé un projet pilote pour présenter des documents distincts, à savoir, d'une part, les rapports sur les plans et les priorités, dont j'ai parlé tout à l'heure, qui indiquaient aux comités ce à quoi pourrait ressembler un exercice de planification distinct, et, d'autre part, les rapports ministériels sur le rendement, qui étaient alignés sur les comptes publics et dont la sortie devait aller plus ou moins de pair avec les comptes publics.
Grâce à ce projet pilote, précurseur du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires — en fait, ce comité a été créé à la suite de ce projet —, on a constaté que, en effet, c'était une meilleure façon de structurer les budgets des dépenses. Il fallait séparer la Partie III et prévoir une marge de planification distincte pour accompagner le Budget principal des dépenses et une autre pour le rendement, à l'appui des comptes publics. Ce processus a pris environ 18 mois. Le projet pilote a duré environ 18 mois. Je crois qu'il faut penser dans les mêmes termes ici.
La sénatrice Marshall : Je me rends compte que tous ces projets sont très importants, et celui dont vous parliez tout à l'heure, à savoir d'essayer de regrouper les Budgets supplémentaires des dépenses (A), (B) et (C) et le Budget principal des dépenses pour qu'ils soient plus conformes au budget, représente une entreprise de taille. J'ai l'impression que cette année, surtout avec le changement de gouvernement et une toute nouvelle orientation, vous savez ce qu'il vous reste à faire.
Le président : M. Pagan a parlé de certaines des difficultés associées à la transformation à laquelle il veut participer et faire participer tous les parlementaires. Je veux m'assurer que nous avons assez de temps pour aborder ces questions, parce que j'aimerais également avoir une petite réunion de 10 ou 15 minutes avec le comité directeur, ou peut-être avec le comité tout entier, selon ce que nous voudrons faire.
Le sénateur Campbell a une question, puis ce sera au tour du sénateur Neufeld et du sénateur Mitchell. Ensuite, nous pourrons passer à la deuxième partie de votre exposé, monsieur Pagan.
Le sénateur Campbell : Ma question porte sur le crédit 20. On parle d'une augmentation de 87 millions de dollars de l'assurance de la fonction publique à cause de l'élimination des réductions de l'Examen vertical de 2008. En quoi consistait l'Examen vertical de 2008?
M. Pagan : Monsieur le sénateur, il s'agissait d'un examen très structuré des dépenses en matière de retraites et de prestations, et, en ce qui concerne le crédit 20, de la concrétisation de gains d'efficacité en termes de soutien de programme.
Le sénateur Campbell : Pourriez-vous donner un exemple de gain d'efficacité?
Mme Santiago : On a obtenu des gains d'efficacité grâce à cet examen sous la forme, par exemple, d'augmentations des retraites ou des taux de contribution aux régimes d'assurance dentaire, et de l'alignement des quotes-parts et des franchises des régimes d'assurance dentaire des retraités et des fonctionnaires. On a également fait des économies grâce, par exemple, à des stratégies de gestion des coûts comme les substitutions génériques pour l'assurance-médicaments et la répartition électronique des transactions. Donc, nous avons surtout mis en place un système entièrement électronique de présentation et de traitement des demandes. On a fait d'autres ajustements aux cotisations des retraités et on a éliminé les primes de santé payées par l'employeur pour les travailleurs de la santé fédéraux.
Le sénateur Campbell : Pourquoi a-t-on mis fin à ces mesures?
Mme Santiago : C'était la fin de la période d'économies. L'objectif était d'obtenir le plus gros de ces économies en peu de temps, et la fin de cette période devait être 2015-2016.
Le sénateur Campbell : Donc on a fait ces économies. Comment s'assurer qu'elles continueront maintenant qu'on a mis fin à ces mesures?
M. Pagan : La quote-part ou l'augmentation des franchises est une politique établie. C'est une exigence courante de l'employeur, et cela ne changera pas.
Le sénateur Campbell : En fait, toutes ces mesures font partie d'une politique pour éviter tout dérapage.
Mme Santiago : C'est exact. La croissance des dépenses prévues est simplement de l'ordre du normal.
Le sénateur Neufeld : J'ai une ou deux questions à la suite de celles du sénateur Mitchell au sujet des dépenses en pourcentage du PIB et de leur comparaison. Dans le même esprit, qu'en est-il de la dette en pourcentage du PIB? Je crois que cela tourne autour de 30 p. 100. Est-ce que c'est exact?
M. Pagan : Je crois que c'est un peu plus que cela.
Le sénateur Neufeld : Pourriez-vous nous donner ce chiffre?
M. Pagan : Certainement.
Le sénateur Neufeld : Y a-t-il un chiffre fatidique à ne pas dépasser? Dans ma province de la Colombie-Britannique, je sais que le premier ministre auprès duquel j'ai servi disait : « Pas question d'augmenter le pourcentage de la dette par rapport au PIB au-delà de 15 p. 100. » Nous avons travaillé à ce niveau. Je ne sais pas où en est la province actuellement. Je crois que le pourcentage est d'environ 16 p. 100. Mais est-ce qu'il y a un seuil fatidique ou est-ce que ce pourcentage n'a pas d'importance? Cela doit avoir de l'importance. Comment justifie-t-on ce seuil et qu'est-ce qu'un bon pourcentage de la dette par rapport au PIB, qu'on utilisait en Alberta, mais qu'on n'utilise plus?
M. Pagan : Monsieur le sénateur, voilà une question fascinante. Je ne crois pas qu'il y ait une réponse unique. On peut dire qu'il est normal et souhaitable d'assumer un certain niveau de dette pour investir dans l'avenir, mais nous savons tous que les économistes ne sont pas d'accord entre eux pour ce qui est du niveau acceptable.
J'ai parlé des tableaux de référence financiers tout à l'heure. Ils révèleront que le ratio entre la dette et le PIB du Canada est le meilleur des pays du G7 ou du G8. Cela signifie que nous sommes en position de force. Je pense qu'il y a consensus sur le fait que la dette actuelle est viable et qu'elle peut être gérée progressivement.
Pour répondre à votre question, il faudrait demander aux économistes du ministère des Finances de nous parler de leurs études à cet égard et de nous faire part de leurs réflexions. Au Secrétariat du Conseil du Trésor, ce débat n'a pas vraiment cours.
Marcia vient de vérifier, et, selon le budget de 2016, le ratio prévu entre la dette et le PIB est de 32,5 p. 100. Je pense que le pays qui vient après nous est l'Allemagne, et son ratio est de plus de 70 p. 100. Comme nous le savons, il y a des pays, comme l'Italie ou le Japon, qui dépassent 100 p. 100.
Il n'y a donc pas de réponse facile ou consensuelle à cette question. Cela dit, notre ratio est resté très stable et il a, en fait, diminué au cours des dernières années. Je pense que tout le monde est d'accord pour dire qu'il est viable.
Le sénateur Neufeld : Je me dis que, si nous avons le ratio le plus bas du G7, quand on parle de 100 p. 100, je ne sais pas si 30 p. 100 est un bon résultat pour autant. C'est ce que je me demande.
Deuxièmement, la sénatrice Marshall a demandé quand nous verrons les réductions de dépenses dans les différents programmes. Je suis très surpris qu'on puisse présenter les augmentations de dépenses, mais pas les chiffres des réductions de dépenses des mêmes ministères avant février prochain. Pourriez-vous nous en donner une explication rationnelle? Cela doit être fait par les ministères lorsqu'ils fournissent ces renseignements au Conseil du Trésor. Je connais bien le Conseil du Trésor et je sais quels renseignements il demande, et, si vous allez au Conseil du Trésor et dites : « Nous n'allons pas dépenser autant pour ce programme, mais nous voulons augmenter les dépenses de celui-là », cela veut dire que les chiffres sont là. Comment se fait-il qu'on ne puisse pas les fournir?
M. Pagan : Encore une fois, c'est exactement ce que nous avons fait dans le Budget supplémentaire des dépenses (C). Nous avons présenté au Parlement le chiffre global de tout ce que nous appellerons les réductions de dépenses découlant de la décision de l'exécutif de geler les fonds d'un ministère, c'est-à-dire de bloquer l'accès au financement, parce que les modalités d'un programme ont été modifiées ou que l'argent a été reprofilé en vue de son utilisation ultérieure. Nous pouvions faire cela et nous l'avons fait.
Si ma mémoire est bonne, cela tournait autour de 5,1 ou 5,2 milliards de dollars de dépenses en moins d'après nos prévisions, et nous en avons donné quelques-unes des raisons. Nous en avons vu des exemples dans le Budget principal des dépenses, qui ont été expliqués directement par la Défense nationale et les Affaires autochtones.
Le comité comme le directeur parlementaire du budget ont estimé que c'était une bonne chose en termes de transparence, et nous avons l'intention de continuer à travailler dans ce sens.
La question de savoir quand nous pourrons le faire est un peu plus difficile. La sénatrice Marshall parlait de réductions spécifiques dans le budget de 2016. Mes amis des Finances auront plus de détails, mais je ne connais pas de programme particulier de la Défense nationale ou des Affaires autochtones qui ait été éliminé ou réduit dans le budget de 2016. Il y en a peut-être, mais je ne suis pas au courant.
La sénatrice Marshall : Mais il était indiqué dans le budget, par exemple, que certains fonds ne seraient pas accordés à la Défense nationale pour certains éléments.
M. Pagan : S'il y a des fonds actuellement dans les niveaux de référence de la Défense nationale et si des programmes ont été approuvés par le Conseil du Trésor au titre desquels la Défense nationale est censée dépenser de l'argent dans l'avenir, et que, par ailleurs, le budget a modifié cette décision et que ces fonds ne seront plus disponibles, nous gèlerons ces fonds et nous les présenterons dans notre synthèse du Budget supplémentaire des dépenses (C) en tant que fonds non disponibles pour le ministère. Ces réductions apparaîtront dans les documents des budgets de dépenses suivants.
Ce qui importe, c'est que, quand ces décisions sont prises — nous avons présenté cela pour la première fois dans un Budget supplémentaire des dépenses (C)...
Le sénateur Neufeld : Quand cela?
M. Pagan : Si vous dites « les présenter comme disponibles », on peut faire cela; on peut les présenter dans les Budgets supplémentaires des dépenses (A) et (B). À notre connaissance, il n'y a pas actuellement de réductions dans le Budget supplémentaire des dépenses (A), et il n'y a donc pas de réduction à présenter concernant le MDN pour l'instant. Mais, si cela change et qu'on décide de reporter les fonds disponibles à des exercices ultérieurs ou simplement de les éliminer, on pourrait reproduire l'annexe du Budget supplémentaire des dépenses (C). On pourrait faire cela dans le Budget supplémentaire des dépenses (B).
Le sénateur Neufeld : Quand je m'en occupais, j'avais intérêt à dresser un budget qui permette à mon ministère de faire son année. On ne revenait pas avec des Budgets supplémentaires des dépenses (A), (B) ou (C). C'était comme cela. Si des circonstances exceptionnelles se produisaient, le Conseil du Trésor était là pour faciliter les choses.
Peut-on imaginer qu'un jour on puisse se débarrasser des Budgets supplémentaires des dépenses (A), (B), et (C) et avoir un budget ministériel qui dise : « Voilà combien d'argent on a et voilà comment on va le dépenser »? Les ministères ne peuvent-ils pas commencer à réfléchir un peu plus à l'échelle d'une année et non pas quelques mois à la fois, puis encore une bouchée, et une autre?
Je comprends que les choses sont complexes. Je comprends que le budget fédéral est beaucoup plus important qu'un budget provincial. Mais je crois que la plupart des provinces font la même chose. On présente un budget, ou la municipalité présente un budget, et c'est ce qu'on aura à dépenser, et il vaut mieux avoir une sacrée bonne raison pour dépenser plus. On peut dépenser moins et obtenir des félicitations, mais, si on dépense plus, ils nous attendent avec une brique et un fanal.
M. Pagan : C'est le fond du problème et c'est ce que nous considérons comme la principale difficulté à résoudre en termes de cohérence et d'alignement. Je dirais que ce n'est sûrement pas un problème ministériel. Les ministères connaissent leur affaire et connaissent leurs besoins, et ils sont disposés à gérer leurs programmes avec l'argent qu'on leur attribue.
La difficulté, c'est le processus global, ce qu'on appelle ici sur la Colline les travaux des subsides. Ces règles n'ont pas été établies par le Conseil du Trésor ou le ministère des Finances, mais par les parlementaires. Ce sont les règlements des Chambres qui déterminent quand nous devons présenter le Budget principal des dépenses. Ainsi, le président du Conseil du Trésor est tenu de déposer le Budget principal des dépenses au plus tard le 1er mars. Le budget est généralement déposé entre la dernière semaine de février et la première d'avril. Il y a une marge de six semaines. Déjà là, les choses sont déconnectées.
Ce n'est ni la faute des ministères ni celle du Conseil du Trésor. Mon travail serait beaucoup plus facile si le Budget principal des dépenses était présenté après le budget. Je pense que les parlementaires doivent le comprendre et devraient s'en inquiéter. Mon ministre a donné une séance d'information aux parlementaires en février. Le sénateur Smith était présent. Je pense que cela a donné aux parlementaires une sorte de base commune pour comprendre les difficultés associées au séquençage.
Si on peut régler ce problème, votre vision utopique d'un seul budget et d'un seul budget des dépenses, et rien d'autre, devient tout à fait réalisable. C'est ce qu'on fait en Ontario et en Colombie-Britannique. Pour nous, ces deux provinces sont des modèles d'après lesquels nous pourrions mieux structurer notre processus.
Il n'y a pas que des provinces. Des gouvernements nationaux procèdent ainsi. L'Australie applique un modèle très cohérent comparativement au nôtre. Nous sommes très attentifs à ces exemples et nous tirons le meilleur de différentes juridictions pour l'appliquer à notre processus.
La sénatrice Eaton : Je reviens toujours sur le même point. C'est sûrement parce que j'ai la tête dure, mais c'est quelque chose que la presse a déjà souligné dans le passé, à savoir : « On a attribué tel montant d'argent à la Défense, mais il n'a pas été dépensé. » Je crois qu'il n'a pas été dépensé parce qu'il y a eu des retards et que l'argent n'a pas été reprofilé. Donc, il y a peut-être une ligne à côté de Défense avec, entre parenthèses, « argent reprofilé ». Quand le monsieur de la Marine était ici, il nous a parlé des retards concernant le navire scientifique et la Garde côtière. L'argent a été reprofilé, c'est évident. L'argent est là, quelque part, pour eux en attendant.
Peut-être qu'on devrait plus clairement l'indiquer dans une colonne adjacente à la Défense pour que les journalistes ne puissent pas dire : « Ah, oui, on vous avait donné tel montant d'argent, mais vous ne l'avez pas dépensé. Vous ne l'avez même pas dépensé. » Il a simplement été reprofilé, mais ils ne comprennent pas. Ce n'est pas clair.
M. Pagan : Là encore, c'est un enjeu très important, et cela entraîne une certaine confusion et une certaine frustration quand on essaie de savoir où va l'argent.
Notre système est tel que les choses arrivent parallèlement et ne sont pas aussi reliées qu'elles peuvent sembler. C'est certainement le cas des budgets des dépenses et du budget. Le budget présente une perspective annuelle, et le ministère des Finances établit le profil des dépenses d'exercices précis. C'est le point de départ du travail fait en collaboration avec les ministères pour structurer leurs programmes et veiller à ce qu'ils utilisent les fonds qui leur sont attribués chaque année.
Le problème, c'est que le budget est établi en janvier, février et mars, en fonction des meilleures données possible, et qu'il faut du temps aux ministères pour concevoir leurs programmes et établir les conditions et modalités de ces programmes avant de commencer à les mettre en œuvre.
La sénatrice Eaton : D'année en année, par exemple, vous savez que certains festivals de sciences sont retardés. Pourquoi ne pas mettre une note sous Défense pour indiquer que tel montant est profilé pour résorber ces retards, qu'il est à la banque autrement dit?
Mme Santiago : On pourrait envisager quelque chose comme cela. Il s'agirait de trouver un moyen d'être capable de dire que le budget des dépenses de la Défense, cette année, est de 20 milliards de dollars, mais que, sur ce total, 6 milliards proviennent d'années antérieures et ont été reprofilés pour cette année.
La sénatrice Eaton : Ou on pourrait dire que le budget de cette année pour la Défense est de 15 millions et ajouter une note indiquant qu'il y a 20 milliards en banque pour les retards qui arriveront à terme telle année, pour que cela n'apparaisse pas comme une réduction. Vous voyez ce que je veux dire?
M. Pagan : Tout à fait.
On peut choisir un programme quelconque, par exemple les chantiers navals, où un montant défini d'argent est disponible et distribué d'année en année. Quand ils changent le profil de cet argent, c'est présenté comme une coupure, mais, en fait, sur la durée du programme, soit 10 ou 15 ans, les dépenses sont plus souvent qu'autrement conformes au budget, voire inférieures. Ce qui apparaît comme une réduction n'en est pas nécessairement une. C'est seulement la façon dont nous la présentons par année.
Il y a deux aspects à cela, comme je l'ai dit. Peut-être qu'on devrait présenter les budgets des dépenses après le budget. Ainsi, on ne présenterait pas de réductions quand il s'agit d'augmentations.
L'autre aspect est double : d'abord la présentation, où on pourrait présenter les principales initiatives, comme les chantiers navals, les sites contaminés, et ainsi de suite, selon un certain horizon pour avoir une idée de l'ensemble des programmes, et ensuite présenter les prévisions actuelles de dépenses dans chaque affectation.
La sénatrice Eaton : C'est un peu ésotérique. Il n'y a pas vraiment eu de réduction, puisque vous n'avez pas payé pour l'exécution, qui se produira l'an prochain.
M. Pagan : C'est une question distincte, qui est un peu plus fondamentale et qui a à voir avec nos règles concernant les subsides. Dans une certaine mesure, certains de ces délais sont fonction de l'ordre dans lequel nous présentons les choses. S'il y a trois cycles de subsides, dont l'un arrive à échéance le 26 mars, le Parlement accorde effectivement au ministère l'autorisation de dépenser l'argent la dernière semaine de l'exercice. On sait que, dans les grands ministères, on a des difficultés à embaucher du personnel, à terminer les contrats et à payer les produits livrables. Dans certains cas, les ministères sont presque mis en situation d'échec au sens où on leur accorde l'approbation cinq jours avant la fin de l'exercice.
On a constaté, depuis quelques années, que, à la fin de l'exercice, des ministères avaient, en fait, dépensé moins que ce que leur Budget principal des dépenses prévoyait, mais qu'ils avaient demandé d'autres autorisations durant l'année en fonction des priorités du budget. Plus récemment, en 2014-2015, le Budget supplémentaire des dépenses (C) a reçu la sanction royale le 31 mars, soit le dernier jour de l'exercice, après 18 heures. Je ne me rappelle pas le chiffre exact, mais on a approuvé quelque chose comme 2 milliards de dollars le dernier jour ouvrable de l'exercice après la fermeture des bureaux. Une partie, presque par définition, deviendra caduque parce que le ministère n'aura pas eu assez de temps ou de latitude pour terminer le programme.
Il existe des moyens de régler cela, et l'un d'eux, c'est de placer les budgets des dépenses après le budget. Comme vous le savez, trois ministères, à savoir l'Agence canadienne d'inspection des aliments, Parcs Canada et l'Agence du revenu du Canada, ont des crédits permanents de deux ans. Ils ont donc plus de latitude pour faire passer les fonds d'un exercice à l'autre. L'échéance du 31 mars n'est pas pour eux la limite ou la restriction que c'est pour les autres ministères. On va examiner tout cela.
J'ai dit l'Agence canadienne d'inspection des aliments, mais le troisième ministère est l'Agence des services frontaliers du Canada, et non l'ACIA.
Le sénateur Mitchell : Merci pour ces explications détaillées.
Parlons de la dette et des paiements de la dette. Il est intéressant de constater que, entre 2006 et 2015, la dette, la dette nette du pays, a augmenté de 150 milliards de dollars pour passer à 687 milliards de dollars. Au cours de cette période, en tout cas une partie puisque je ne suis pas remonté à 2006, nous voyons dans le Budget principal des dépenses que les paiements de la dette sont passés de 29 à 23 milliards de dollars, soit environ 25 p. 100 — pas exactement, mais pas loin — ou 22 p. 100. La dette a augmenté, mais les paiements de la dette ont diminué. Il est clair que c'est parce que l'ancienne dette à taux d'intérêt élevés arrive à son terme et qu'elle est remplacée par une nouvelle dette à taux d'intérêt moindres.
A-t-on des tableaux d'échéances pour la dette du gouvernement du Canada pour voir les modalités et savoir ce qui est dû quand et ce qui est à court ou à long terme?
M. Pagan : Le Secrétariat du Conseil du Trésor n'a pas de données de cet ordre, monsieur le sénateur. Une fois encore, ce sont nos amis des Finances qui gèrent la dette. Ils ont une équipe très proactive et stratégique qui gère notre créance en tirant parti des taux d'intérêt et des échéances. Je sais qu'ils publient un rapport, mais je ne suis pas très au courant. Je pourrais indiquer au greffier à qui s'adresser.
Le sénateur Mitchell : Ce serait bien, oui. J'aimerais voir ce rapport. Nous voulons reporter la dette aussi longtemps que possible.
M. Pagan : Comme vous l'avez dit, il y a un coût de gestion de la dette. Il revient au gouvernement de faire une gestion très stratégique de cette créance pour que le coût en soit le plus viable et le plus faible possible.
J'en sais assez sur le programme pour pouvoir dire qu'ils font le maximum pour faire valoir les obligations à long terme. Le gouvernement du Canada a émis une obligation de 50 ans à des taux d'intérêt remarquablement faibles. La demande a dépassé l'offre parce que le Canada est considéré comme étant un pays dont on veut être créancier parce qu'il paie ses factures. Le gouvernement a pu financer la dette à des taux d'intérêt incroyablement faibles. On vérifie régulièrement que la gestion du portefeuille se fait au coût le plus bas possible.
Le président : Passons à la prochaine question. La sénatrice Marshall a soulevé tout à l'heure la question globale des comptes publics. Nous avions demandé à M. Pagan et à Mme Santiago de nous donner un aperçu des idées et concepts à l'œuvre pour que nous puissions être mieux informés et prendre des mesures pour en savoir plus sur le fonctionnement des comptes publics au gouvernement.
M. Pagan : On aurait dû proposer au comité un exposé avec diapositives comme celui-ci. Je vais prendre quelques minutes pour vous expliquer le processus global ou le contexte, puis je pourrai répondre à vos questions sur les détails des documents.
Sur cette diapositive, vous voyez les différents documents, rapports et processus présentés au Parlement. Je vais essayer de vous expliquer les liens entre eux.
Si vous comptez les cases de cette diapositive, il y a 13 étapes distinctes — c'est-à-dire des documents ou des approbations — présentées au Parlement au cours d'un exercice, soit entre le 1er avril et le 31 mars.
Dans le coin gauche, en haut, vous voyez le Budget principal des dépenses de 2016-2017, qui a été présenté le 23 février. C'est donc la première opération. Comme je l'ai dit, cela représente les approbations de l'exécutif à un certain moment. Ce n'est pas prospectif. Cela représente simplement les approbations du Conseil du Trésor jusqu'à une certaine échéance. On y voir les besoins des ministères pour la durée de l'exercice.
Ce document est suivi par des crédits provisoires, qui représentent une fraction de ce dont les ministères ont besoin, soit, pour l'essentiel, trois ou quatre douzièmes de ce dont ils ont besoin pour commencer l'année.
Plus tard, généralement en mars, nous présentons le budget, qui, comme on le sait, va introduire de nouvelles priorités et de nouveaux plans. Tout ce qui se passe ensuite est fonction des efforts déployés pour rattraper le budget. Les rapports sur les plans et les priorités sont généralement déposés plus tard en mars, et mon président a bien l'intention de faire en sorte qu'ils soient déposés le même jour que le Budget principal des dépenses. C'est ce à quoi nous allons travailler. Ces documents expliquent dans le détail les besoins relatifs aux programmes dont la sénatrice Bellemare a parlé, et ils donnent une idée plus précise des activités prévues par les ministères à la date du Budget principal des dépenses. Il n'y est pas question des priorités du budget du gouvernement. Tout cela se passe avant le début de l'exercice, mais c'est indispensable à l'exercice en cours.
Il se passe quatre choses avant le début de l'exercice : le Budget principal des dépenses, les rapports sur les plans et les priorités, le budget et les crédits provisoires.
Ensuite, commence l'exercice. Le Conseil du Trésor et d'autres ministères viendront expliquer le Budget principal des dépenses aux comités, mais il y a aussi la toile de fond du budget : « C'était votre priorité à ce moment-là, maintenant on a un budget. Qu'allez-vous en faire? Quand pourrons-nous voir cela? »
Les Budgets supplémentaires des dépenses sont un moyen de répondre aux nouveaux besoins formulés dans le dernier budget, voire dans des budgets d'exercices antérieurs.
Donc, comme on le sait, on va voir trois budgets supplémentaires au cours de l'année : le Budget supplémentaire des dépenses (A) fin juin, le Budget supplémentaire des dépenses (B) en décembre et le Budget supplémentaire des dépenses (C) en février.
Je crois que la sénatrice Eaton a demandé comment on pourrait rationaliser tout cela. Si le Budget principal des dépenses était déposé après le budget, je pense qu'on n'aurait plus besoin du Budget supplémentaire des dépenses (A). Nous n'aurions plus besoin du Budget supplémentaire des dépenses du printemps parce que le Budget principal des dépenses serait déposé à ce moment-là. Ce moyen très simple permettrait de simplifier et de rationaliser une partie des opérations.
On peut dire que, si on remet de l'ordre dans la séquence et qu'il y a une bonne coordination avec le ministère des Finances, nous serons en mesure de reporter une bonne partie du budget, sinon son ensemble, dans le Budget principal des dépenses. Cela éviterait, comme le sénateur Neufeld le suggérait, d'avoir recours au Budget supplémentaire des dépenses (B), et même (C).
Encore une fois, cela se fait en Ontario, en Colombie-Britannique et dans des juridictions fédérales, dont l'Australie. On reconnaît généralement qu'il peut y avoir un budget supplémentaire en cours d'année pour l'administration et pour indiquer les réductions, et peut-être les augmentations imprévues, mais on pourrait certainement passer de trois budgets supplémentaires à deux, voire un seul, si les choses étaient échelonnées correctement.
La sénatrice Eaton : Un seul budget supplémentaire.
M. Pagan : C'est cela.
Donc, c'est ce en quoi consiste le processus des budgets des dépenses.
Ce que vous voyez en bas à gauche de l'illustration, c'est la façon dont nous relions tout cela et rendons compte des dollars et des cents effectifs et des résultats obtenus.
La comptabilisation des autorisations accordées par le Parlement se fait au moyen de documents appelés comptes publics. Pour ceux qui nous regardent à la télévision, voici les comptes publics. Ils sont en trois volumes. Le volume I fournit des données de rapprochement avec les dépenses prévisionnelles du budget. Tout au début du volume I, à la page 1-5, vous verrez un résumé des informations comptables réelles ou un rapprochement des informations comptables avec les prévisions originales du budget.
Le volume II, comme la partie II du Budget principal des dépenses, présente des données détaillées par ministère, organisme et société d'État. On y verra donc un rapprochement entre les autorisations accordées par le biais des budgets des dépenses et l'utilisation réelle de ces autorisations, plus un compte rendu des dépenses finales.
La partie III des budgets des dépenses comprend toutes sortes de données supplémentaires sur la comptabilité du gouvernement, notamment sur nos dettes, nos obligations, les créances radiées ou remises, les remises fiscales et les frais. Il y a énormément d'information dans ce troisième volume.
C'est selon cette architecture que nous présentons les prévisions dans le cas du budget et les besoins de crédits dans le cas des budgets des dépenses, que nous fournissons des explications sous forme de renseignements supplémentaires dans les rapports sur les plans et les priorités et les rapports ministériels sur le rendement et, enfin, que nous en rendons compte dans les comptes publics.
Je m'attends à des tonnes de questions, et j'y répondrai dans toute la mesure du possible. Mais je tiens à préciser que Marcia et moi-même pourrons vous parler de ce que nous faisons au Secrétariat du Conseil du Trésor, c'est-à-dire du processus des crédits et de la présentation des budgets des dépenses. Pour les comptes publics, il vaut mieux s'adresser à nos collègues du Bureau du contrôleur général. Le contrôleur général lui-même, Bill Matthews, est un ami du comité, puisqu'il s'est trouvé auparavant à ma place. Donc, si nous entrons dans des détails trop fins, vous voudrez peut-être inviter M. Matthews et son personnel à venir vous parler des comptes publics.
La sénatrice Marshall : Est-ce que les états financiers de toutes les sociétés d'État sont regroupés en un seul document? Y a-t-il un volume V ou VI des comptes publics pour cela... est-ce que les états financiers des sociétés d'État se trouvent tous au même endroit quelque part?
M. Pagan : De toutes les sociétés d'État?
La sénatrice Marshall : J'allais vous demander combien il y en a.
M. Pagan : Bonne question, je n'en ai aucune idée.
Le volume I est le document financier qui regroupe tout. Il donne une perspective consolidée de toutes les dépenses et de tous les revenus, sociétés d'État incluses, et je crois que les détails se trouvent dans le volume III. Il faudra qu'on vérifie.
La sénatrice Marshall : Qui fait le suivi des sociétés d'État? Le Conseil du Trésor ou différents ministères? Qui s'assure que toutes les sociétés d'État ont des états financiers vérifiés tous les ans? Qui surveille cela?
M. Pagan : Il y a une équipe, au Conseil du Trésor, qui s'occupe de la gouvernance des sociétés d'État et s'assure qu'elles respectent les normes.
La sénatrice Marshall : Que personne ne tombe entre les mailles du filet.
M. Pagan : Ce sont des sociétés d'État, elles ont donc une certaine indépendance à l'égard du gouvernement.
La sénatrice Marshall : Oui, je sais bien.
M. Pagan : Chaque société d'État a son propre cadre législatif ou est assujettie à ses propres dispositions législatives, qui prévoient qu'elle doit produire des états financiers vérifiés. C'est pour cela qu'elles ont des conseils d'administration.
La sénatrice Marshall : Et des rapports annuels et tout cela.
[Français]
La sénatrice Bellemare : Je voudrais savoir le rôle que le Sénat a joué ou qu'il devrait jouer ou qu'il joue par rapport aux comptes publics. Je sais qu'à la Chambre basse, les députés doivent voter le rapport, le dépôt des comptes publics. Il y a peut-être même des débats. Au Sénat, en tout cas depuis que j'y siège, nous n'avons jamais examiné les comptes publics dans le cadre du Comité sénatorial permanent des finances nationales, et nous n'en avons jamais débattu ni posé des questions à leur sujet. Peut-être que, par le passé, à l'époque où le Sénat devait, tout comme la Chambre basse, adopter l'augmentation de la dette, avant 2008, avant la modification législative qui a aboli l'obligation d'approuver les emprunts du gouvernement, peut-être qu'il y avait aussi un débat sur les comptes publics.
Je sais que cela ne fait pas partie de notre mandat officiel de parlementaires, semble-t-il, mais j'aimerais savoir si cela en a déjà fait partie.
M. Pagan : Je ne suis pas assez au courant des différents intérêts et des enjeux des différents comités sénatoriaux pour répondre à votre question. À mon avis, les comptes publics représentent un outil très important pour mieux comprendre l'utilisation des crédits et des autorités votés par le Parlement, et il peut servir de base de données pour mieux comprendre ce qui se passe dans les différents ministères. Par exemple, en ce qui concerne le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, dans le volume II des comptes publics, on constate un écart assez significatif en ce qui concerne les crédits approuvés par le Parlement et l'utilisation actuelle. Cet écart représente, à ce qu'on dit, les fonds inutilisés.
[Traduction]
Ces fonds excédentaires relèvent des crédits centraux du gouvernement. Donc, dans la mesure où nous n'utilisons pas les autorisations accordées par le Parlement, cela permet de comprendre comment s'est déroulé l'exercice au regard du crédit pour éventualités. Si ces fonds ne sont pas utilisés, on comprend que nous n'avons pas eu besoin d'y recourir et que les ministères ont été capables de gérer leurs programmes à l'aide de leurs propres autorisations. On verra les écarts entre les prévisions pour la rémunération et l'assurance de la fonction publique et les reports, et les montants effectivement utilisés.
La même dynamique s'applique à tous les ministères. Donc c'est peut-être à eux qu'il faudrait poser des questions sur les fonds inutilisés et les raisons de cette non-utilisation.
Dans le Budget principal des dépenses, nous contrôlons les crédits par intrant, et nous présentons l'information par programme. Dans les comptes publics, on voit l'utilisation de ces crédits et les dépenses réelles des programmes. Les ministères peuvent donc poser des questions.
Au début de l'année, vous avez dit à l'Agence du revenu du Canada que vous comptiez dépenser tant d'argent. En fait, vous avez dépensé tant. Qu'est-ce qui, dans vos activités, a justifié cet écart?
[Français]
C'est une source d'information qui peut servir à mieux comprendre le dossier et à tenir des discussions plus informées avec les ministères.
[Traduction]
Le président : Nous avons distribué un peu d'information sur les comptes publics à nos membres. Les habitués des finances vont assimiler tout cela plus rapidement, mais, à première lecture, le volume I donne un excellent aperçu, et même les gens les moins versés dans le domaine peuvent comprendre certains des concepts de base.
J'invite tous les membres, s'ils n'ont pas eu l'occasion de lire ce qui leur a été remis, de le faire, parce que je crois que cela donne une perspective et que cela nous aidera à avancer quand nous approfondirons les questions.
Le sénateur Campbell : La dernière page est un glossaire de termes, et c'est probablement le plus intéressant que j'aie jamais vu. Il est très utile. J'ai parfois du mal à suivre à cause du vocabulaire financier dont je ne suis pas familier. Et ce glossaire m'a beaucoup aidé. Merci au personnel qui l'a rédigé. Merci.
Le président : S'il n'y a plus d'autres questions maintenant, j'aimerais remercier M. Pagan et Mme Santiago. Votre aide a été précieuse, et nous nous ferons un plaisir de continuer avec vous.
Nous savons que le ministre Brison sera parmi nous la semaine prochaine pour nous parler plus en détail de certains des changements et des nouvelles orientations que le gouvernement veut instaurer. Nous serons heureux de le recevoir.
À cette étape de la séance, nous prendrons deux secondes pour dire au revoir à M. Pagan et Mme Santiago, puis nous nous retrouverons à huis clos pendant environ cinq minutes pour passer en revue la partie préliminaire de notre étude sur l'infrastructure.
(La séance se poursuit à huis clos.)