Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Finances nationales
Fascicule n° 25 - Témoignages du 14 février 2017
OTTAWA, le mardi 14 février 2017
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui, à 9 h 31, pour étudier le programme de plusieurs milliards de dollars du gouvernement fédéral pour le financement des infrastructures.
Le sénateur Larry W. Smith (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bienvenue au Comité sénatorial permanent des finances nationales, chers collègues et membres du public. Le mandat du comité est d'examiner les questions liées aux budgets fédéraux de façon générale, de même que les finances du gouvernement.
Aujourd'hui, nous allons poursuivre notre étude sur la conception et l'exécution du programme de plusieurs milliards de dollars du gouvernement fédéral pour le financement des infrastructures.
Je m'appelle Larry Smith, je suis sénateur du Québec, et je préside le comité. Laissez-moi vous présenter les autres membres du comité. À ma gauche, de l'Ontario, se trouve le sénateur Woo.
Le sénateur Woo : De la Colombie-Britannique.
Le président : Je suis désolé, de la Colombie-Britannique. C'est bien de voir une telle fierté pour la Colombie- Britannique, et la réponse a été très rapide. Toutes mes excuses, sénateur. Merci beaucoup. De la Colombie- Britannique donc, le sénateur Woo. De l'Ontario — j'étais trop emballé au sujet de North Bay — la sénatrice Moncion.
[Français]
De Montréal, nous avons le sénateur Pratte.
[Traduction]
À ma droite, du Nouveau-Brunswick, la province du Canada où il y a le plus de neige avec 75 centimètres, et les bottes enneigées pour le prouver, le sénateur Percy Mockler.
[Français]
À sa droite, il y a le sénateur Éric Forest, du Québec.
[Traduction]
Ensuite, nous avons le sénateur Paul McIntyre, qui est en remplacement et qui contribue aux travaux du comité. Merci beaucoup, sénateur, de participer à la réunion d'aujourd'hui.
À sa droite, de Terre-Neuve-et-Labrador, il y a la sénatrice Beth Marshall et, évidemment, du nord de la Colombie- Britannique, le sénateur Neufeld. Merci beaucoup, messieurs.
[Français]
Aujourd'hui, notre témoin participe à nos travaux par vidéoconférence. De Toronto, nous accueillons Tiff Macklem.
[Traduction]
M. Macklem est le doyen de la Rotman School of Management depuis 2014. Avant cela, il a été premier sous- gouverneur de la Banque du Canada, où il a joué un rôle de premier plan dans les efforts visant à assurer la stabilité des systèmes financiers à l'échelle mondiale. Il a notamment contribué à l'orientation de la Banque du Canada pendant la crise financière de 2008, faisant d'elle l'envie de ses homologues mondiaux. Il a aussi occupé les fonctions de sous- ministre délégué au ministère des Finances.
En mai 2016, il a corédigé avec David Dodge et Kevin Lynch un article intitulé « For Canada's growth, a second phase of infrastructure investment is key », qui a été distribué avant la réunion.
Monsieur Macklem, bienvenue. Je crois comprendre que vous avez une déclaration liminaire. Nous aurons ensuite des questions. Vous avez la parole, monsieur. Merci beaucoup de participer à la réunion d'aujourd'hui.
Tiff Macklem, doyen, Rotman School of Management, Université de Toronto, à titre personnel : Merci beaucoup de m'avoir invité. J'ai eu le privilège, lorsque j'occupais d'autres postes, de témoigner devant vous et d'autres comités du Sénat. Je suis ravi d'être de retour maintenant, à titre personnel, dans mon nouveau poste à la Rotman School of Management.
Les comités du Sénat jouent un rôle essentiel, et le sujet d'aujourd'hui — les investissements en infrastructure — est très important pour la croissance et la prospérité du Canada.
Je vais vous présenter mes remarques sous forme de six arguments.
D'abord, la croissance potentielle et la croissance à long terme ralentissent, et les investissements stratégiques en infrastructure font partie de la solution au problème de croissance du Canada.
Le plan d'infrastructure du gouvernement comporte une première étape qui est actuellement en cours, et elle est axée sur des projets qui commencent immédiatement et qui s'échelonnent sur quelques années. La première étape comprend des centaines et des centaines de projets partout au pays. Ces projets contribueront certainement à créer des emplois qui seront bien accueillis et qui aideront les collectivités et les gens dans le besoin, mais ils ne stimuleront pas beaucoup la croissance à moyen ou à long terme. Voilà l'objectif de la deuxième étape, et c'est ce sur quoi porteront mes remarques.
Pendant une bonne partie des 40 dernières années, le taux de croissance potentielle et le taux de croissance à long terme du Canada étaient en moyenne de 3 p. 100. Mais pour les 20 prochaines années, ces taux se situeront probablement plus autour de 1,5 p. 100, soit la moitié. Cette situation s'explique par le ralentissement de la croissance de la main-d'œuvre, alors que les baby-boomers prennent leur retraite en grand nombre, ainsi que par une diminution de la croissance globale de la productivité.
Le problème de croissance ne sera pas résolu au moyen de mesures de stimulation monétaire ni par des mesures de préparation financière. Il faudra faire des investissements dans le talent et l'équipement. Il faudra de nouveaux produits innovateurs à vendre, de même qu'un accès à de nouveaux marchés.
Les infrastructures stratégiques qui mobilisent les investissements du secteur privé, soutiennent l'innovation et fournissent une porte d'entrée aux nouveaux marchés constituent une partie essentielle de la solution.
Deuxièmement, le déficit en infrastructure du Canada est considérable. Il y a toute une gamme d'estimations quant à l'ampleur du fossé infrastructurel au Canada. Ce qu'elles ont toutes en commun, c'est qu'elles sont considérables. Mais si on va au-delà des chiffres, les besoins sont faciles à voir.
Nous avons un pays énorme qui dépend beaucoup du commerce. Il nous faut rapidement obtenir un meilleur accès aux marchés en croissance en Asie et ailleurs. Il faudra donc faire des investissements considérables dans les infrastructures d'accès afin de pouvoir acheminer nos produits agroalimentaires, notre pétrole et notre gaz, les produits fabriqués et les produits de nouvelle technologie à ces marchés. Ces investissements en infrastructure d'accès vont mobiliser les investissements d'entreprise qui créeront une nouvelle capacité de production, de nouveaux emplois et de nouveaux revenus.
Nos villes sont parmi les plus agréables, les plus sécuritaires et les plus diversifiées au monde. Mais si nous voulons profiter de cette situation, nous devons prendre des mesures relatives à la congestion. Montréal, Toronto et Vancouver sont parmi les villes les plus congestionnées en Amérique du Nord. Nous devons faire en sorte de disposer de réseaux de transport multimodal qui permettent le mouvement des gens, des biens et des services dans nos villes et au-delà de celles-ci.
Nous avons aussi besoin d'infrastructures qui soutiennent l'innovation et qui sont tournées vers l'avenir. Par exemple, le transport sera probablement transformé dans les années à venir avec l'arrivée des véhicules électriques et autonomes, des corridors intelligents et de l'intelligence artificielle. Nous avons besoin d'investissements en infrastructure qui mettent le Canada à l'avant-garde de cette transformation à venir. Cela comprendra des infrastructures de transport intelligent qui communiquent avec les véhicules pour améliorer la circulation, rendre nos routes plus sécuritaires et réduire les émissions de gaz à effet de serre.
Troisièmement, les investissements dans des infrastructures vraiment stratégiques s'accompagneront de choix difficiles. Ils nécessiteront un ancrage politique clair et des indicateurs clairs pour évaluer la valeur économique.
L'objectif devrait être d'augmenter la croissance de la productivité à moyen et à long terme, en fonction du produit intérieur brut par habitant, au cours des 10 à 20 prochaines années. Le principal critère pour les propositions d'infrastructure stratégique devrait porter sur la capacité de ces projets d'avoir la taille, la portée et le poids nécessaire pour augmenter les niveaux de productivité au Canada. Il faudrait donc se pencher sur des variables économiques comme le multiplicateur d'investissement du secteur privé; autrement dit, quels genres d'investissements d'entreprise du secteur privé ces investissements en infrastructure mobiliseraient-ils? Il faudrait aussi se pencher sur les gains en efficacité et les avantages directs et indirects des investissements en infrastructure.
L'indicateur qui est probablement le plus simple et le plus clair de la valeur économique est la capacité des investissements en infrastructure de générer des sources de revenus à l'avenir. Il faudra donc trouver moyen de mesurer et de facturer les services offerts au moyen des infrastructures.
Les sources de revenus sont importantes d'un point de vue financier et aussi pour tirer profit du capital privé, ce qui m'amène à mes quatrième et cinquième arguments.
Mon quatrième argument est qu'il est approprié d'emprunter aujourd'hui pour financer les infrastructures, à condition que ces investissements génèrent une source de revenus à l'avenir.
Et pour parler dans la négative, au-delà des mesures de relance financières à court terme en vue de favoriser la macro-stabilisation, nous ne devrions pas emprunter pour financer des infrastructures qui ne produiront pas de nouvelles sources de revenus à l'avenir. En d'autres mots, les investissements dans les infrastructures qui ne produisent pas de nouveaux revenus mesurables ne devraient pas être financés à même l'assiette fiscale.
Ce qu'il faut retenir, c'est qu'il va falloir être très clair en ce qui concerne les sources de revenus liées aux investissements stratégiques dans les infrastructures. En tant que comité sénatorial des finances, vous devriez scruter les sources de revenus futures issues des investissements en infrastructures aussi attentivement que les sources de dépenses nécessaires pour les construire.
Cinquièmement, les investissements suffisamment importants pour satisfaire nos besoins en matière d'infrastructures stratégiques exigeront des capitaux privés.
Or, pour obtenir les investissements en infrastructures nécessaires tout en exerçant une certaine prudence par rapport aux emprunts, il va falloir de nouvelles sources de financement. Heureusement, il y a beaucoup de capitaux privés, ainsi que beaucoup de partenaires disposés à investir dans les infrastructures qui produiront des revenus, dans la mesure où le calcul risque-investissement est intéressant et dans la mesure où la quantité et la qualité des projets le justifient.
Le secteur public devra, quoiqu'il arrive, assurer le leadership en matière de projets d'infrastructures verts en raison de l'incertitude les entourant. Il est extrêmement difficile de tarifier ces projets, ce qui effraie le capital privé. Mais, il faut savoir qu'en concevant ces projets verts, le secteur public doit garder à l'esprit le potentiel de génération de revenu de ces infrastructures, car ce n'est qu'ainsi que l'on pourra, par la suite, vendre ou louer ces infrastructures au secteur privé. Il s'agit également d'un bon test de la valeur productive des investissements en soi.
Il existe également des occasions de recycler les actifs par la vente d'actifs existants, ce qui peut faire augmenter le stock global des infrastructures en offrant des occasions de financement progressif aux gouvernements désireux d'investir dans les nouvelles infrastructures.
Sixièmement et dernièrement, une banque d'infrastructure canadienne bien pensée pourrait jouer un rôle important pour soutenir les infrastructures stratégiques au Canada.
Pour que cette banque soit efficace, il va falloir qu'elle soit dotée d'un mandat clair et d'une indépendance opérationnelle suffisante par rapport au gouvernement afin d'attirer les meilleurs talents en infrastructure et de produire des évaluations expertes en matière de propositions de projets.
La gouvernance de la banque d'investissement canadienne sera critique. Il faudrait émuler l'Office d'investissement du régime des pensions du Canada afin d'atteindre un juste équilibre entre les intérêts publics et l'indépendance voulue pour bien exercer un mandat bien défini.
En conclusion, permettez-moi de souligner que les infrastructures stratégiques sont un impératif de productivité pour le Canada, mais ces infrastructures ne se construiront pas toutes seules. Il va falloir des politiques claires, ciblées, assorties de mesures de succès et d'une structure institutionnelle crédible et dotée des ressources nécessaires.
Je suis très encouragé par les recommandations du Conseil consultatif en matière de croissance économique et par la récente annonce de la nouvelle banque canadienne de l'infrastructure. Le Sénat peut jouer un rôle important en encourageant la mise en œuvre sensée de ces initiatives et en surveillant leur exécution.
Je serais maintenant heureux de répondre à vos questions.
Le sénateur Woo : Merci, Tiff, de votre exposé. Je m'intéresse tout particulièrement à votre idée de l'utilisation des infrastructures stratégiques comme tremplin vers la productivité et les sources de revenus. J'imagine que vous voulez parler d'une sorte d'analyse coûts-avantages axée sur les taux de rendement à long terme et des mécanismes multiplicateurs pour le secteur privé.
Qui selon vous devrait être chargé d'évaluer les avantages nets et la valeur de ces projets? Est-ce que ce devrait être Infrastructure Canada, un organe gouvernemental, ou pensez-vous que la nouvelle banque canadienne de l'infrastructure, dotée d'une bonne structure de gouvernance, des bons incitatifs pour le privé, sera en mesure de prendre les bonnes décisions en fonction des incitatifs qui découlent de la structure bancaire quasi publique/privée?
M. Macklem : Permettez-moi de vous expliquer ce que j'entends par plus de rentrées.
Les résultats de la plupart des investissements stratégiques sont facilement mesurables. Du côté des transports, on peut calculer la valeur des marchandises qui utilisent les infrastructures de transport, par exemple le train, les camions et, ultimement, nos ports afin d'atteindre les marchés en Asie et ailleurs dans le monde. Dans le cas de l'eau potable et des eaux usées, vous pouvez facilement mesurer — et nous le faisons déjà — le volume d'eau qui circule dans les systèmes d'aqueduc. Quant à l'énergie, vous pouvez mesurer les kilowatts qui sont transportés. Lorsqu'on parle du transport de passagers, les gens paient pour monter à bord du Go Train ou du Sky Train. Il est possible de mettre des postes de péage sur les autoroutes. Toutes ces choses peuvent être mesurées et si elles ont de la valeur, les particuliers et les entreprises paieront volontiers pour les utiliser. Cela génère un flux de rentrées direct. C'est ce dont je parlais.
Pour répondre à votre question quant à la façon dont nous pouvons trouver un équilibre entre l'intérêt public et l'intérêt privé, le secteur privé peut jouer un rôle très utile dans la sélection et l'évaluation des projets, fournir des capitaux, évaluer la valeur présente de ces flux de rentrées puis, à la fin, l'acquisition et l'exécution.
Du côté de la prise de décisions, il sera essentiel que nos gouvernements démocratiquement élus jouent un rôle de premier plan. Pour atteindre l'équilibre dont nous parlions, vous voudrez probablement qu'une banque d'infrastructures réalise une évaluation, la donne au gouvernement pour que celui-ci décide s'il s'agit en effet d'un projet qui mérite de se concrétiser. Il faudrait que cette décision publique soit prise tôt au cours du processus.
Une fois qu'il est décidé que ce projet est dans l'intérêt public, faudrait le confier à la banque d'infrastructure et lui donner l'indépendance opérationnelle d'exécuter le projet.
La banque d'infrastructure pourra faire appel à son expertise pour le structurer, lui trouver des capitaux privés, l'exécuter et s'occuper de l'approvisionnement.
Le sénateur McIntyre : Monsieur Macklem, je vous remercie de votre présentation.
Vous avez soulevé six points intéressants. Au point 5, vous avez dit clairement que la nécessité de consigner les besoins d'infrastructure avec de bonnes finances publiques nécessitera des sources de financement supplémentaires. Si je comprends bien, vous pensez que les expériences britannique et australienne montrent la volonté du secteur privé d'investir dans ce type de projets. Que pourrait apprendre le Canada de ces deux pays au sujet du recrutement de tels partenaires?
M. Macklem : Il convient de ne pas réinventer la roue. Il existe de bons exemples ailleurs. J'insisterais toutefois sur certaines leçons.
Tout d'abord, j'ai mentionné le potentiel du recyclage des actifs par la vente ou la location d'actifs qui appartiennent déjà aux gouvernements fédéral ou provinciaux ou aux administrations municipales. Cela pourrait donner aux divers ordres de gouvernement la marge de manœuvre fiscale nécessaire pour alors investir dans de nouvelles infrastructures stratégiques essentielles à la croissance de notre économie et à la création d'une société plus prospère.
La plupart des éléments d'infrastructure publique au Canada appartiennent aux gouvernements provinciaux et aux administrations municipales. Une des choses que le Royaume-Uni a faite particulièrement bien a été de créer des mesures incitatives pour intégrer ces infrastructures dans des forfaits diversifiés attrayants pour le secteur privé.
Les réseaux d'eau potable et d'eaux usées en sont un bon exemple. Ils appartiennent habituellement aux municipalités. Certains de ces réseaux sont très petits. Au Royaume-Uni, ils ont été regroupés afin que plusieurs municipalités puissent s'unir et créer un service régional d'aqueducs. Les Britanniques ont ainsi obtenu des services d'aqueducs qui étaient suffisamment diversifiés et d'envergure pour être loués ou vendus au secteur privé, qui est alors chargé de la prestation des services. Cela a permis de libérer de nouvelles ressources que les municipalités ont pu utiliser pour investir dans de nouvelles infrastructures.
De façon générale, quoi qu'il en soit, toutes sortes de possibilités se présentent à tous les ordres de gouvernement. Il est probable que rien n'arrivera, toutefois, sans que le gouvernement fédéral fasse preuve d'un certain leadership. Il devra prendre la direction de la coordination de cette démarche et trouver des mesures pour inciter les provinces et les municipalités à y participer. C'est donc une chose à retenir.
Ce qu'il faut surtout savoir, c'est qu'il y a un énorme capital privé en quête de rendement réel à long terme. C'est donc une véritable occasion d'investissement dans l'infrastructure. Nous savons, toutefois, qu'il est très important pour le secteur privé de réduire le risque que posent ces investissements. C'est là que pourraient être utiles diverses caractéristiques d'une banque canadienne de l'infrastructure. Nous l'avons constaté tant au Royaume-Uni qu'en Australie, où l'incertitude est atténuée en obtenant, comme je l'ai répondu au sénateur Woo, des approbations du gouvernement aux premières étapes du processus; c'est là que nous avons des experts en infrastructure hautement qualifiés qui ont l'expérience de la collaboration avec le secteur privé pour restructurer, réaliser et exécuter ce genre de projets; et où la banque de l'infrastructure pourrait devoir participer au capital ou offrir quelques garanties du gouvernement pour composer avec une part des incertitudes, particulièrement au tout début du projet.
Voilà donc certaines leçons que nous pouvons tirer de l'expérience d'autres pays.
[Français]
Le sénateur Forest : Merci beaucoup de votre participation à notre réunion. Le défi des infrastructures comporte, à mon avis, deux volets importants. Il y a tout l'aspect du rattrapage, donc le retard que nous avons accumulé à assurer des infrastructures de qualité selon les normes, et tout l'aspect de la mise à niveau qui est nécessaire pour nous permettre d'être concurrentiels dans un contexte de mondialisation de l'économie.
Cependant, c'est un défi qui est partagé à l'échelon fédéral, provincial et municipal. Un objectif qui m'apparaît fort important est celui de se donner un plan stratégique national en matière d'infrastructures. Comment pourrait-on arriver, selon vous, à concilier les objectifs poursuivis par le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les gouvernements municipaux dans le cadre d'un plan national stratégique en matière d'infrastructures?
[Traduction]
Le président : Voilà donc une question bien touffue.
[Français]
M. Macklem : C'est peut-être la question la plus difficile. J'ai déjà mentionné que je suis tout à fait d'accord avec le fait qu'il sera très important d'avoir une stratégie nationale.
[Traduction]
J'entends l'interprétation en superposition, alors peut-être que je ne m'exprimerai qu'en anglais parce que c'est un peu gênant. Excusez-moi.
J'en conviens tout à fait. Il sera très important d'avoir une stratégie nationale, et il est clair que le gouvernement veut aller en ce sens, ce qui à mon avis est très positif.
Vous avez parfaitement raison, il serait important, pour cela, que les gouvernements fédéral et provinciaux et les municipalités travaillent de concert, de façon plus constructive. Dans ma réponse antérieure, j'ai donné l'exemple du Royaume-Uni et de l'Australie, dont le leadership fédéral est très productif.
Je crois que le modèle doit être de nature coopérative et faire en sorte que le gouvernement fédéral offre aux municipalités et aux provinces des mesures incitatives pour qu'elles travaillent ensemble et aussi avec lui. Moi j'ajouterais néanmoins que pour commencer, il faudra un mandat fédéral très clair, avec des objectifs nets.
La banque de l'infrastructure peut, à mon avis, être un centre d'excellence dans toutes les facettes de la création d'une infrastructure stratégique. Le regroupement de ces talents dans ce centre d'excellence, on peut l'espérer, saura inciter les provinces et les municipalités à collaborer avec lui.
Je suis d'accord avec vous qu'il y a au Canada, depuis très longtemps trois ordres de gouvernement, et nous n'avons pas toujours bien su les amener à travailler ensemble. Si on peut réussir à les faire mieux travailler ensemble, ce sera une des clés du succès de ce projet.
[Français]
La sénatrice Moncion : J'ai beaucoup aimé votre présentation. Ma question concerne le point 4 de votre présentation, où vous avez parlé des investissements dans les infrastructures d'aujourd'hui qui pourront générer des revenus éventuels. Vous mentionnez que ce qui ne génère pas de revenus futurs devrait être financé par les revenus actuels.
À l'heure actuelle, je ne suis pas certaine que l'on tienne compte de l'aspect des projets qui est lié aux revenus que ces projets pourront générer plus tard. Je pense plutôt que nous les examinons sur la base actuelle en ce qui concerne le financement. Cela fait référence aux coûts d'infrastructure que vous mentionniez, coûts qui augmentent, parce qu'il y a peut-être un déséquilibre dans le financement.
Pourriez-vous nous clarifier cette section?
[Traduction]
M. Macklem : Certainement.
Le déficit budgétaire est logique dans deux situations, la première est quand on a besoin d'une stimulation macroéconomique à court terme pour aplanir le cycle des effets. À mon sens, l'élément important de la première phase du programme d'infrastructure est de générer un certain degré de demande globale et de stimuler les dépenses, ce qui créera des emplois qui seront les bienvenus et, nous l'espérons, rétablira plus rapidement le potentiel de notre économie ou le taux tendanciel de croissance de son PIB.
La deuxième situation où il est logique d'emprunter, c'est quand l'investissement d'aujourd'hui générera des revenus pour l'avenir. Si on pense à une entreprise qui fait un investissement — par exemple pour construire une nouvelle usine — c'est très naturel. L'entreprise construit cette usine pour assurer une production à venir, laquelle sera vendue et créera un revenu. Pour décider si elle devrait construire cette usine, elle évalue le coût de l'immeuble comparativement au revenu à venir.
Donc, que ce soit le gouvernement lui-même qui fait un investissement dans l'infrastructure ou qu'il le fasse au moyen d'un véhicule comme la banque canadienne de l'infrastructure et y intègre un capital privé, la clé, c'est la qualité de ces revenus à venir. En fait, là où je veux en venir, c'est quelle que soit la source d'emprunt du gouvernement, que ce soit lui-même qui emprunte ou le secteur privé qui investit du capital dans le projet, la qualité de ces revenus à venir revêt une importance fondamentale.
Certains investissements en infrastructure qui sont importants ne généreront pas de revenus pour l'avenir, évidemment. Par exemple, en ce qui concerne les investissements dans le logement social, il y a d'énormes carences d'infrastructure chez les Premières Nations. L'infrastructure sociale. Il sera plus difficile de tirer directement des revenus de ces projets. Cela ne signifie pas qu'ils ne sont pas importants; c'est seulement qu'ils devraient être financés à même l'assiette fiscale plutôt que par l'emprunt.
Le sénateur Woo : Puisqu'on en parle, cette question est très complexe, mais y a-t-il moyen de faire une analyse avantages-coûts qui calcule les avantages d'un projet qui pourraient ne pas être intégrés dans les rendements privés et qui part d'un taux d'escompte différent de celui du marché?
Est-ce que vous incluriez certains de ces projets dans ce que vous appelez les investissements stratégiques de la phase 2? Quand on pense, par exemple, à l'atténuation des changements climatiques, ces mesures ne produiront pas forcément de revenus, mais il y aurait potentiellement d'énormes avantages à atténuer les phénomènes catastrophiques que sont les inondations et autres calamités qui découlent des changements climatiques.
Ma question a deux volets. Tout d'abord, la justification donnée pour la première phase de la dépense en infrastructure était non seulement qu'il fallait stimuler les demandes globales à court terme, mais aussi le contexte de la faiblesse inusité des taux d'intérêt actuels, qui sont actuellement à des taux négatifs, et donc qu'il était logique, sur le plan financier, pour le gouvernement d'emprunter puisqu'il pouvait le faire à si peu de coûts. Est-ce que vous vous inquiétez de ce que les taux d'intérêt adoptent une tendance inverse — peut-être avez-vous un avis là-dessus. Pouvons- nous emprunter avec autant de confiance quand les taux d'intérêt pourraient se mettre à remonter plus rapidement?
Deuxièmement, devrions-nous envisager des projets à la lumière non pas des taux d'intérêt du marché, mais d'une espèce de taux d'actualisation social parce que ces investissements stratégiques généreront de véritables avantages pour l'économie canadienne?
M. Macklem : Au sujet des taux d'intérêt, il m'est arrivé très régulièrement de présenter des témoignages sur ce genre de sujet quand j'occupais d'autres postes. Je suis tout à fait d'accord que la période de faiblesse des taux d'intérêt était idéale pour emprunter. Comme je l'ai dit dans mes observations, il y avait une nécessité et une occasion, et les faibles taux d'intérêt n'ont fait que faciliter les choses.
Je pense que dans la planification, il serait prudent de partir d'une hypothèse selon laquelle les taux d'intérêt se normalisent sur une certaine période, et il serait certainement utile d'en tenir compte dans l'analyse avantages-coûts des projets.
Au sujet de la deuxième question, sur les divers types d'investissements en infrastructure qui ont de plus importants rendements sociaux, je suis tout à fait d'accord avec vous que les divers investissements en infrastructure ont différents types de retombées.
J'aimerais souligner deux choses. Il sera très important de savoir quels investissements d'infrastructure pourront générer directement des revenus, être rentabilisés et contribuer au remboursement de l'emprunt, et les investissements en infrastructure qui ne rapporteront rien directement. Cela signifie qu'il faudra probablement deux types de programmes, et ce devrait être très, très clair.
Le risque, c'est que bien des choses sont appelées « infrastructure », et si on met tout dans le même panier, je pense que cela irait à l'encontre de la prise de décisions claires fondées sur des faits, et on risque de ne pas en apprécier les conséquences fiscales au bout du compte.
Le sénateur Pratte : Je vous remercie de votre intéressant témoignage.
L'une des raisons pour lesquelles bien des investisseurs institutionnels s'intéressent à l'infrastructure, c'est que les taux d'intérêt ont été très faibles pour les investissements à long terme, particulièrement dans les obligations. Est-ce qu'on risquerait, alors que les taux d'intérêt vont augmenter — comme ils le feront très certainement — que cet enthousiasme pour l'investissement dans l'infrastructure diminue quelque peu à moyen et à long terme.
M. Macklem : Je pense qu'il y a des chances qu'il diminue un peu, mais je voudrais souligner qu'il y a une forte demande pour le rendement réel à long terme. Les passifs des régimes de retraite, de par leur nature, sont à très long terme et ce sont principalement des passifs immobiliers à rendement. Ils sont en quête d'un bien immobilier à long terme qu'ils peuvent nous remettre en contrepartie de leurs passifs.
Cela n'est pas tributaire des taux d'intérêt. Quand les taux d'intérêt vont se normaliser, cela fera certainement en sorte qu'il soit plus facile pour les régimes de retraite d'atteindre le genre de rendement dont ils ont besoin pour financer leurs versements futurs, mais ils ont fondamentalement besoin d'actifs immobiliers à rendement à long terme, et ce, particulièrement, compte tenu du vieillissement de la population. C'est très important. Ce n'est pas seulement passager. C'est une conjoncture à long terme.
Le sénateur Pratte : Je vous remercie.
Le sénateur Mockler : Avec votre expérience, monsieur Macklem, il y a plusieurs choses dont j'aimerais bien m'entretenir avec vous, en ce qui concerne, notamment, ce que vous avez dit au sujet des Premières Nations. J'aimerais savoir ce que vous pensez que nous devrions faire dans le contexte des difficultés que nous connaissons avec les Premières Nations, dans le cadre de cette nouvelle vision du financement par le déficit.
Dans ma province, au Nouveau-Brunswick, les gouvernements nous disent toujours qu'on devrait avoir l'adhésion sociale avant d'approuver des projets d'infrastructure, par exemple, quand on a des projets portant sur l'énergie propre ou les combustibles fossiles. Pouvez-vous nous dire comment vous définiriez cette adhésion sociale?
Si on voulait donner une mission à la banque de l'infrastructure en voulant être équitable d'un bout à l'autre du Canada, quelle serait cette mission?
M. Macklem : Il y a là plusieurs questions. Je ferai de mon mieux pour y répondre. Je ne prétends pas être expert dans tous ces domaines.
Pour ce qui est des Premières Nations, ce que je voulais dire, c'est qu'il existe un véritable écart sur le plan de l'infrastructure. Il est impératif, à la fois sur le plan moral et économique, de le combler.
Je pense qu'il y a aussi là une occasion de travailler de concert avec les collectivités des Premières Nations, les entreprises de ces régions. La population active des Premières Nations est celle qui affiche la plus forte croissance au Canada. Nous avons une obligation, tant morale qu'économique, d'accroître la participation au marché du travail des collectivités autochtones. Nous y gagnerions à plus d'un titre : en construisant l'infrastructure tellement nécessaire dans ces collectivités, et aussi en créant les compétences et en recrutant de nouveaux travailleurs.
En ce qui concerne l'adhésion sociale, oui, pour que les investissements soient viables et fructueux, il faut un certain degré d'acceptation sociale afin que ces projets puissent aller de l'avant. Je pense que mon message, en réponse à l'une des questions qui ont été posées, c'est qu'il faut attirer le capital privé, ce qui sera déterminant pour avoir des investissements en infrastructure suffisant pour avoir une incidence réelle sur la croissance et la productivité du pays. L'important, pour avoir l'approbation du gouvernement et l'adhésion sociale, ce sera de l'obtenir au tout début du projet et de permettre qu'il se déroule efficacement. Une fois obtenues l'adhésion sociale et l'approbation du gouvernement, il y a beaucoup moins d'incertitude. Ce sera important pour attirer le capital privé.
Pour répondre à votre troisième question sur la mission de la banque de l'infrastructure, comme je le disais, quand nous envisageons des infrastructures stratégiques qui auront vraiment un effet à moyen et à long terme sur la croissance du pays, nous devons avoir un objectif clair : la taille et la portée des projets doivent favoriser la productivité du Canada.
Dans l'intérêt de cet objectif, il faut considérer des variables économiques comme l'effet multiplicateur pour l'investissement dans le secteur privé : dans quelle mesure cette infrastructure stimulera-t-elle l'investissement des entreprises? Pensons aux systèmes de transport aux portes d'entrée. Si vous augmentez l'accès et la taille des ports de la Colombie-Britannique pour expédier des produits en Asie, combien le secteur privé sera-t-il prêt à investir dans de nouveaux moyens pour profiter de ces nouveaux débouchés? Il faut aussi songer aux gains en efficience et aux retombées directes et indirectes.
Au sujet de la mission, s'il y a des recettes directes très claires et très importantes, on pourrait même se passer du secteur public. La mission du secteur public présume un échec du marché. Par exemple, il pourrait y avoir des projets avantageux sur le plan économique, mais, faute de certitude suffisante, le secteur privé ne s'engage pas.
Je crois que la mission de la banque de l'infrastructure sera de faire une évaluation experte des projets et aussi d'en livrer. Et dans les cas où le marché ne s'engage pas, la banque pourrait fournir des capitaux, des prêts subordonnés ou des garanties de prêts pour des projets qui ont un avantage économique manifeste. Elle ferait avancer le projet au point où il serait attrayant pour des capitaux privés et profiterait de l'effet de levier des capitaux privés pour faire croître ces projets jusqu'à ce qu'ils aient une incidence réelle sur l'économie.
Le président : Il nous reste environ 10 minutes. Il serait bon d'avoir des questions précises.
[Français]
Le sénateur Forest : Ma question sera brève. Vous mentionnez l'importance du phénomène du vieillissement de la population. Un grand défi se pose en matière de démographie au Canada en ce qui concerne la main-d'œuvre. La main- d'œuvre est de plus en plus mobile. Les travailleurs sont appelés à choisir leurs défis professionnels, de même que l'environnement où ils voudront élever leur famille. On parle beaucoup des infrastructures de base qui doivent être présentes, notamment pour les routes, l'eau potable et le traitement des eaux usées. On parle aussi d'infrastructures stratégiques. Toutefois, il y a toute la dimension de l'infrastructure communautaire ou sociale. Nos communautés doivent être attrayantes pour attirer les nouvelles familles qui prendront la relève et les nouveaux talents qui assureront le développement de nos entreprises.
Comment voyez-vous cette dimension, par rapport à votre affirmation sur l'importance d'accorder la priorité aux infrastructures stratégiques? Qu'en est-il du volet de l'infrastructure sociale et communautaire nécessaire pour attirer les nouvelles familles dans nos collectivités? À votre avis, quelle place occupent les infrastructures communautaires et sociales?
[Traduction]
M. Macklem : Je me concentre surtout sur le besoin d'infrastructures stratégiques pour promouvoir la croissance et la productivité. Je signale que si l'on veut investir dans nos infrastructures sociales et nos collectivités pour créer le genre de société que nous voulons au Canada, il nous faut des recettes et des recettes fiscales pour nous le permettre. Si l'on veut mettre une plus grande part du gâteau dans les investissements sociaux, il faut un plus gros gâteau.
Sans un plus gros gâteau, ce ne sera vraiment pas facile. Dans une société vieillissante, il est clair qu'il faudra consacrer davantage de ressources aux soins de santé, puisqu'en vieillissant, nous avons besoin de plus de soins de santé. Sans une croissance accrue, la part de gâteau grossira très lentement. Si l'on prend en compte la croissance des coûts de la santé, la part de gâteau qui restera pour investir dans notre société ne croîtra que très lentement.
L'augmentation de notre croissance à moyen et long terme est un aspect clé du programme d'infrastructures. Mon principal message, c'est que si l'on continue de fournir des infrastructures comme on l'a fait jusqu'ici, je doute qu'une croissance importante suivra. Revenons à notre première question. Il nous faut une démarche plus stratégique ciblant véritablement les investissements dans les infrastructures qui favoriseront une croissance à moyen et à long terme, assorties d'arrangements institutionnels qui y seront propices.
Mais revenons aux investissements dans les infrastructures sociales de nos collectivités, qui sont importantes. Je tiens aussi à dire qu'en réfléchissant à notre programme d'infrastructures, il faudra bien distinguer et séparer les investissements qui généreront des recettes, et les autres. Si on les met tous ensemble, on ne saura pas clairement où il sera avantageux d'investir notre capacité budgétaire.
Le sénateur Mockler : J'aime la nomenclature que vous adoptez, lorsque vous parlez de croissance à moyen et à long terme. J'aime aussi que vous parliez d'une croissance plus rapide de notre économie, d'un plus gros gâteau et d'une vision stratégique de l'infrastructure.
Voici ma question : est-ce qu'Énergie Est serait alors un bon projet?
M. Macklem : Je ne vais pas parler en détail d'un projet donné, mais je dirai une chose : qu'il s'agisse de projets pour le secteur des hydrocarbures, de l'agroalimentaire ou du secteur manufacturier, il faut en faire plus pour que nos produits se rendent sur nos côtes Est et Ouest. Il faut diversifier le commerce. En raison des discussions provenant de nos voisins du Sud, les Canadiens ont récemment beaucoup appris sur le commerce, et je crois que presque tous les Canadiens savent maintenant que 75 p. 100 à 80 p. 100 de notre commerce se fait avec les États-Unis.
Ces échanges ont été un grand moteur de croissance pour nous, mais nous avons constaté depuis une dizaine d'années que les États-Unis ne sont plus le moteur de croissance mondiale d'autrefois. Il est donc très important pour nous de trouver de nouveaux marchés et de faire de nouveaux investissements dans les économies en croissance de l'Asie et d'ailleurs.
Les rencontres d'hier ont été très encourageantes. Mais ce qu'on entend aux États-Unis nous encourage encore à diversifier nos échanges.
Je dirais que oui, il nous faut avoir une discussion très concertée au Canada sur l'investissement et la croissance des infrastructures de nos portes d'entrée, que ce soit pour le pétrole et le gaz, ou d'autres biens et services, et sur la façon de les exporter.
Le sénateur Woo : J'ai une courte question sur le recyclage des actifs. On appelait cela autrefois la privatisation, mais maintenant, on parle de « commercialisation » ou de « conversion d'actifs », mais le recyclage d'actifs semble plus attrayant.
J'irai droit au but. Avez-vous une liste précise des principales cibles destinées au recyclage d'actifs? Et pourquoi avez-vous choisi celles-là?
M. Macklem : Je pense qu'auparavant, il faudrait faire une vérification dans tout le pays des actifs des ordres de gouvernement municipaux, provinciaux et fédéral qui pourraient faire l'objet d'un recyclage d'actifs. Je tiens à dire que dans certains cas, il s'agira de ventes au secteur privé. Dans d'autres cas, il pourrait cependant s'agir d'un bail. Le secteur privé pourrait simplement avoir un intérêt. Il y a toute une gamme d'arrangements envisageables.
Il y a des réussites, comme les services d'aqueduc et de traitement des eaux dont j'ai parlé, au Royaume-Uni. On a créé une administration de l'eau et rassemblé en un portefeuille diversifié un groupe de municipalités. Je pense qu'il y a des occasions à saisir. C'est le cas aussi pour nos aéroports. Comme je disais, il faudrait d'abord faire une vérification systématique et voir toutes les possibilités.
J'insiste toutefois sur le fait que pour saisir ces occasions, il nous faudra changer la façon dont nous sommes organisés. Prenons l'exemple de l'eau. Il y a de trop nombreux réseaux d'aqueducs qui sont trop petits et trop isolés les uns des autres pour intéresser le secteur privé. Il faut trouver moyen de les regrouper dans des actifs plus grands, et créer une sorte de pipeline, pour qu'il ne s'agisse pas d'un cas isolé et que le secteur privé y voit une série d'occasions d'affaires futures, plus alléchantes.
Le président : Chers collègues, nous avons eu une très intéressante discussion. Merci beaucoup, monsieur Macklem. Vos arguments ont été notés et nous donnent matière à réflexion. Nous espérons produire notre premier rapport intérimaire sur les infrastructures à la fin du mois. Encore une fois, merci pour votre participation aujourd'hui, c'est fort apprécié, monsieur Macklem.
M. Macklem : Je vous remercie, monsieur le président, ce fut un grand plaisir.
Le président : Chers collègues, nous tenterons de vous faire parvenir le sommaire d'ici la fin de la journée. Nous vous prions de faire parvenir vos commentaires et formulations rapidement à nos rédacteurs pour tenter d'avoir quelque chose à présenter, peut-être, demain soir. Tout dépendra de ce que vous aurez à dire.
La séance de demain devrait être très intéressante, la moitié devant être consacrée au rapport, et l'autre à M. Michael Sabia. Ce devrait être des plus intéressants parce que nous aurons une heure pour discuter avec lui du sujet dont nous avons parlé aujourd'hui, à savoir, l'infrastructure. C'est un joueur très important au Québec et au Canada, et il sera très intéressant d'entendre ce qu'il a à dire sur certains aspects. Nous consacrerons la deuxième heure de la réunion à l'examen du rapport.
Je vous remercie.
(La séance est levée.)