Introduction

Dans le présent rapport, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne fait le bilan de l'application, par le gouvernement fédéral, de la Loi sur l'équité en matière d'emploi pour vérifier si celui-ci a atteint l'objectif clé de la Loi, à savoir porter le taux de représentation des femmes, des Autochtones, des personnes handicapées et des minorités visibles (les quatre groupes désignés) dans la fonction publique fédérale au moins au niveau de leur disponibilité dans la population active. Le dernier rapport du comité sur la question, L'Équité en matière d'emploi dans la fonction publique – Nous n'y sommes pas encore, remonte à février 2007.

Les constats du comité

Sur la foi des chiffres du recensement du Canada de 2006 sur la disponibilité des groupes désignés dans la population active, le comité conclut que si la fonction publique fédérale semble avoir atteint l'objectif clé dans le cas des femmes, des Autochtones et des personnes handicapées, ce n'est pas encore le cas pour les minorités visibles. À en juger par les chiffres qui viennent de paraître pour le noyau de la fonction publique en 2008-2009 :

• les femmes constituent 54,7 % des effectifs (comparativement à 52,3 % dans la population active au recensement de 2006);
• les personnes autochtones représentent 4,5 % des effectifs (contre 3,0 % dans la population active);
• les personnes handicapées composent 5,9 % des effectifs (contre 4 % dans la population active sur la base des résultats de l'enquête de 2006 sur la participation et les limitations d'activités);
• les minorités visibles composent 9,8 % des effectifs (contre 12,4 % dans la population active au recensement de 2006 ).¹

Le comité s'est cependant rendu compte au fil des audiences que ces chiffres masquent une partie de la vérité et ne présentent pas un tableau de la situation aussi exact qu'on le souhaiterait, et cela, pour deux raisons principales. Premièrement, les chiffres sur la disponibilité des groupes dans la population active fondés sur le recensement de 2006 ont enfin été publiés en 2009. Les principaux organes chargés de contrôler les résultats du gouvernement fédéral relativement aux objectifs de la Loi (le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines, la Commission de la fonction publique et la Commission canadienne des droits de la personne) ont donc commencé à les utiliser cette année-là, mais ces données commencent déjà à se périmer. L'actualité des chiffres sur la disponibilité des groupes désignés dans la population active est l'élément qui pose le plus de problèmes dans le cas en particulier des minorités visibles, car l'immigration fait de ce groupe un des segments de la société canadienne qui croît le plus rapidement.

Deuxièmement, les taux de représentation sur lesquels se fondent les principaux organes chargés de contrôler l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique fédérale proviennent de questionnaires d'auto-identification que les ministères et organismes publics fédéraux font remplir périodiquement à leurs employés. Or, si l'on en juge par les écarts notables observés entre les taux de représentation des minorités visibles et les taux de recrutement obtenus au moyen de la nouvelle méthode de calcul de la Commission de la fonction publique décrite dans le rapport annuel de 2008-2009² de la Commission, il est possible que les ministères administrent mal le processus d'auto-identification ou que certains des membres des groupes désignés omettent de s'identifier comme tels pour toutes sortes de raisons.

Il va falloir chercher à savoir pourquoi certaines personnes omettent de s'identifier comme membre d'un groupe désigné et comment mieux calculer les taux de représentation, et ce, pour tous les groupes désignés, mais en particulier pour les minorités visibles. Comme l'ont fait remarquer divers témoins durant les audiences du comité, la nouvelle méthode de calcul des taux de recrutement ou d'embauche de la Commission de la fonction publique ne produit pas nécessairement un tableau plus juste de la représentation des minorités visibles, des Autochtones ou des personnes handicapées dans la fonction publique³ puisqu'elle ne rend compte que des personnes identifiées comme appartenant à un de ces groupes désignés qui obtiennent un premier poste dans la fonction publique fédérale, en d'autres mots, un taux de recrutement plus élevé ne garantit pas nécessairement que les personnes appartenant à un groupe désigné poursuivent de longues carrières à la fonction publique, une fois embauchées. Il faut plus d'information pour savoir si les grands écarts entre les taux de recrutement et de représentation, chez les minorités visibles en particulier, sont le signe que l'on a du mal à garder en poste les employés appartenant à ce groupe désigné. Une autre explication possible des grands écarts entre les taux de recrutement et de représentation des minorités visibles (et des écarts plus petits dans le cas des Autochtones et des personnes handicapées) pourrait être le fait que les membres des groupes désignés sont plus réticents à s'identifier une fois qu'ils ont été embauchés qu'au moment où ils présentent une demande d'emploi pour entrer à la fonction publique. Il faudrait étudier cette possibilité afin de déterminer s'il existe des problèmes de culture organisationnelle à la fonction publique, ou alors dans l'administration du processus d'auto-identification.

En outre, il importe de remarquer que les taux de recrutement mesurés au moyen de la nouvelle méthode de la Commission de la fonction publique ne concernent que les personnes embauchées à la suite de la parution d'avis de postes à pourvoir et non celles qui sont embauchées sans que le poste ait été annoncé. Or, d'après les plus récentes données, seulement 74 % des personnes embauchées dans la fonction publique fédérale sont recrutées par la voie d'annonces de postes vacants.

Les travaux du comité ont par ailleurs permis de mettre au jour d'autres problèmes que le gouvernement devra surmonter pour atteindre une représentation parfaitement équitable des quatre groupes désignés dans la fonction publique. À cet égard, on peut mentionner notamment :

• le déclin⁴ parmi les postulants appartenant à une minorité visible, alors qu'il est minime dans le cas des Autochtones et des personnes handicapées, qui doit être examiné plus à fond pour garantir l'impartialité du processus de nomination;
• le fait que les femmes accusent toujours un retard par rapport aux hommes pour ce qui est des nominations à un poste de direction et sont encore concentrées dans certains emplois et certains ministères;
• le fait que les femmes occupent généralement des postes moins bien rémunérés et sont surreprésentées parmi les personnes nommées pour une durée déterminée;
• le fait que les personnes autochtones, dont la représentation dans la fonction publique est supérieure à leur proportion dans la population active, travaillent principalement dans trois ministères fédéraux (Affaires indiennes et du Nord canadien, Service correctionnel du Canada et Ressources humaines et Développement social Canada) et ne sont donc pas représentées équitablement dans l'ensemble de la fonction publique fédérale;
• le fait que le taux de recrutement de personnes handicapées demeure en deçà de leur représentation dans la population active, ce qui donne à penser que les ministères et organismes fédéraux comptent sur le vieillissement des effectifs pour atteindre leurs objectifs d'équité en emploi pour ce groupe, au lieu de chercher activement à recruter des personnes handicapées.

Le comité remarque que les organes concernés et la fonction publique fédérale en général s'efforcent de remédier aux problèmes signalés plus haut. La Commission de la fonction publique, par exemple, collabore entre autres avec le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines en vue d'établir une méthode commune de calcul des taux de représentation et des taux de recrutement; on cherche délibérément à créer des bassins de candidats appartenant à une minorité visible pour les postes de direction; un nouveau programme lancé par Citoyenneté et Immigration Canada vise à réduire la discrimination lors de l'embauche en améliorant la diversité au sein des comités de sélection. Cependant, d'après le comité, il reste encore fort à faire.

Pour compliquer encore les choses, on sent récemment une volonté nouvelle de conférer aux sous-ministres et aux administrateurs généraux des ministères et organismes publics fédéraux davantage de pouvoirs en matière d'embauche et de dotation. Le mouvement a commencé avec la promulgation, en 2005, de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, et s'est renforcé avec la création du Bureau du dirigeant principal des ressources humaines au Secrétariat du Conseil du Trésor en mars 2009. Quand la première dirigeante principale des ressources humaines a comparu devant le comité en avril 2009, elle a déclaré que « le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines ne doit s'occuper que des fonctions pouvant être exécutées à l'échelle de l'ensemble du gouvernement, comme définir le cadre général de gestion du personnel… » En théorie, cela devrait conférer aux sous-ministres et aux administrateurs généraux une plus grande latitude quant à la façon dont ils gèrent les ressources humaines. Le comité a cependant appris que, en dépit du fait que sous-ministres et administrateurs généraux jouissent maintenant de plus grands pouvoirs en matière d'embauche et de dotation, les objectifs en matière d'équité constituent un élément seulement de l'évaluation de leur rendement et que la rémunération au rendement n'est pas subordonnée à l'atteinte de ces objectifs. Cela pourrait s'avérer problématique, surtout si le Bureau du dirigeant des ressources humaines exerce désormais un moindre degré de surveillance sur les gestionnaires des ressources humaines que ne le faisaient l'Agence de la fonction publique du Canada ou l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.

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¹ Secrétariat du Conseil du Trésor, L'équité en emploi dans la fonction publique du Canada, 2008-2009, 31 mars 2010, chapitre 3, http://www.tbs-sct.gc.ca/reports-rapports/ee/2008-2009/eepr-fra.asp?format=print.

² Il y avait aussi de petits écarts entre les taux de recrutement et de représentation des Autochtones et des personnes handicapées, lorsque les taux de recrutement étaient mesurés au moyen de la nouvelle méthode de calcul de la Commission de la fonction publique. Voir Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel 2008-2009, 2009, http://www.psc-cfp.gc.ca/arp-rpa/2009/rpt-fra.pdf, par. 3.76.

³ La nouvelle méthode de la Commission de la fonction publique pour calculer les taux de recrutement n'est pas appliquée aux femmes. La Commission continue d'utiliser les données de la paye pour recueillir des renseignements sur les taux de recrutement des femmes. Ibid., par. 3.73.

⁴ Le déclin représente le taux d'élimination des postulants aux postes dans la fonction publique fédérale, entre le moment où ils répondent à un avis externe de poste à pourvoir et le moment où une personne est embauchée pour combler le poste.