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L'étude sur le service extérieur canadien et d'autres éléments de l'appareil de politique étrangère au sein d'Affaires mondiales Canada--Adoption du neuvième rapport du comité

Douzième rapport du Comité des affaires étrangères et du commerce international et demande de réponse du gouvernement--Suite du débat

13 février 2024


Honorables sénateurs, comme je m’apprête à parler d’affaires étrangères et de notre expérience, j’estime qu’il est approprié de souligner les descriptions qu’a faites la sénatrice Batters cet après-midi ainsi que l’importance de notre histoire, de notre culture et de notre patrimoine alors que nous continuons de forger des relations au Canada et à l’international.

Je prends la parole aujourd’hui au sujet du 12e rapport du Comité des affaires étrangères et du commerce international, intitulé Plus qu’une vocation : le Canada doit se doter d’un service extérieur adapté au XXIe siècle.

Pendant que je me préparais pour cette étude, j’ai repensé au nombre de nouveaux diplômés et de Canadiens à qui j’ai conseillé de faire carrière au service extérieur au cours des trois dernières décennies. J’ai été heureuse de le faire et de prendre connaissance de leurs réussites, de leurs échecs et de leurs défis au fil des ans. J’ai aussi eu la chance de visiter un grand nombre d’ambassades, de hauts-commissariats et de consultats et d’en apprendre sur leur fonctionnement unique dans un certain nombre de pays. Dans mon autre champ d’activité, c’était un aspect important des déplacements à l’étranger avec de grands groupes de personnes.

Je dois admettre que, franchement, un examen en profondeur des rouages de la bureaucratie canadienne n’était pas le genre d’étude que je prévoyais quand j’ai eu la chance de me joindre à ce comité. Cependant, j’étais convaincue que cette étude serait opportune et utile, car elle avait été confié à notre président et à notre vice‑président compétents. J’ai été heureuse de voir que ma confiance était justifiée. Ce travail était et reste essentiel, opportun et urgent. J’invite tous les sénateurs à prendre conscience de la complexité et de la taille actuelles du service extérieur, ainsi que de ses structures. Il s’agit d’un premier pas important.

Comme l’a mentionné le sénateur Boehm dans ses observations, cela fait plus de 40 ans qu’un examen de fond des services extérieurs du Canada n’a pas été entrepris. Pour mettre les choses en contexte, quand la Commission royale d’enquête sur la situation dans le service extérieur a été créée en 1981, la Russie venait d’envahir l’Afghanistan, l’Union européenne était connue sous le nom de Communauté économique européenne et venait d’accueillir son dixième membre — la Grèce — et la Chine avait la huitième économie du monde, juste derrière le Canada. Tout cela pour dire, chers collègues, que le monde a changé au cours des 40 dernières années. Il était grand temps de procéder à une évaluation approfondie de nos services extérieurs.

À l’échelle nationale, le Canada a également connu ses propres changements démographiques. Je pense notamment à l’évolution des rôles familiaux traditionnels, et c’est l’un des domaines dont j’aimerais parler ici aujourd’hui. Les ménages à deux revenus ne sont plus l’exception, mais la norme. Il est courant que les deux partenaires aient une carrière, souvent gratifiante, ce qui rend une carrière dans le service extérieur très difficile pour beaucoup de gens. C’est pourquoi la recommandation 23 de notre rapport préconise ceci :

Le gouvernement du Canada devrait entreprendre une modernisation complète des Directives sur le service extérieur afin de s’assurer qu’elles sont adaptées aux réalités actuelles et changeantes vécues par les fonctionnaires canadiens et leurs familles, notamment en ce qui concerne les questions liées à la diversité, à l’inclusion et à l’accessibilité. En particulier, les Directives sur le service extérieur devraient reconnaître la diversité de la composition des familles, y compris les réalités des personnes seules et/ou non accompagnées. La modernisation des Directives sur le service extérieur devrait aussi viser à simplifier les procédures administratives et à éliminer les exigences administratives excessives.

Les Directives sur le service extérieur sont un ensemble d’avantages et d’incitatifs offerts aux employés canadiens qui servent à l’étranger. Au cours de notre étude, nous avons entendu à maintes reprises que ces directives doivent tenir compte du modèle familial actuel au Canada si nous voulons qu’elles soutiennent comme il se doit les personnes qui servent à l’étranger. Après tout, le titre de ce rapport est « Plus qu’une vocation ». Il ne s’agit pas du genre de travail qu’une personne quitte à 17 heures et qu’elle reprend le lendemain. Il s’agit en réalité d’un engagement de service à vie. Comme l’a si bien dit la représentante de l’Association professionnelle des agents du service extérieur dans son témoignage, « cette réalité ne concerne pas exclusivement les agents du service extérieur, mais aussi leurs conjoints, leurs enfants, leur parenté [...] et même leurs animaux de compagnie ».

Lors de nos missions d’enquête à l’étranger, nous avons entendu de nombreux exemples personnels de conjoints qui ont mis un frein à leur carrière ou qui ont changé complètement leur cheminement professionnel afin de pouvoir être affectés à la même mission. Le problème n’est évidemment pas exclusif au Canada et nous en avons discuté avec des représentants et des collègues des États‑Unis, de l’Allemagne, du Royaume-Uni et de la Norvège au cours de nos très importants voyages. Parfois, c’est simplement la nature du travail, mais ce n’est pas une raison pour ne rien faire.

Dans son mémoire, l’Association professionnelle des agents du service extérieur a souligné que les paramètres relatifs aux pensions alimentaires n’ont pratiquement pas été modifiés depuis le rapport McDougall, en 1981, et ce, malgré les changements radicaux dans le revenu familial et l’augmentation du nombre de femmes et de mères sur le marché du travail. Le personnel à l’étranger s’est exprimé — avec beaucoup d’espoir — pour donner quelques exemples des défis qu’ils doivent relever uniquement pour rendre quelques visites à leur conjoint, déménager et trouver une école pour leurs enfants. Certains témoignages étaient franchement déchirants. Les témoins ont proposé des pratiques novatrices, comme l’élaboration d’un mécanisme afin de permettre le partage des tâches pour les couples de diplomates admissibles, un appui pour le télétravail et des indemnités pour les conjoints, entre autres mesures de soutien et de solutions possibles.

J’espère que le gouvernement actuel et ceux qui suivront prendront cette question au sérieux, car un trop grand nombre de personnes talentueuses et compétentes risquent de ne pas envisager de faire carrière dans ce domaine sans ces mesures de soutien pour leur famille et leurs proches.

Chers collègues, j’aimerais maintenant attirer votre attention sur un autre aspect de notre rapport, à savoir la recommandation 16, qui se lit comme suit :

Affaires mondiales Canada devrait conserver un bureau des affaires juridiques et un conseiller juridique de niveau d’un sous-ministre adjoint au sein du Ministère.

Cela devrait aller de soi. Le Canada a joué un rôle exceptionnel dans le monde au cours du siècle dernier grâce à sa contribution à créer un ordre international fondé sur des règles. Le bureau des affaires juridiques du ministère a joué un rôle de premier plan en contribuant à des succès diplomatiques tels que la Convention sur le droit de la mer, la promotion des droits de la personne — particulièrement les droits des enfants et des femmes —, le développement du droit de l’environnement à son début, notamment le protocole de Montréal de 1987 sur les substances qui appauvrissent la couche d’ozone et la promotion de la responsabilité juridique pour les atrocités criminelles, qui ont abouti à la création de la Cour pénale internationale. Prenez un instant et réfléchissez à ces exemples et à leur impact. Sans le leadership des gens du bureau, certaines de ces victoires importantes n’auraient peut-être pas été remportées.

Malgré tout ce que les avocats d’Affaires mondiales Canada ont fait pour la politique étrangère au fil des ans, les comités ont appris, dans les mémoires qui leur ont été présentés, que la haute direction du ministère a parfois remis en question l’intérêt de conserver un bureau des affaires juridiques, se disant qu’il pourrait être plus économique de confier les responsabilités juridiques d’Affaires mondiales Canada au ministère de la Justice. Chers collègues, ce serait une erreur. Je crois que nous sommes tous d’accord pour dire que la véritable expérience ne s’acquiert pas en lisant des documents, mais en étant sur le terrain. C’est la force du bureau des affaires juridiques du ministère. Ses avocats ne sont pas seulement des avocats; ils sont aussi des diplomates qui ont acquis de l’expérience internationale et multilatérale grâce à leurs affectations antérieures dans lesquelles ils ont eu des responsabilités juridiques et aux négociations internationales auxquelles ils ont pris part. C’est cette expérience concrète qui leur permet de faire des liens contextuels qui renforcent leur capacité de trouver de bonnes solutions.

Compte tenu de l’espace médiatique occupé depuis un an par les sanctions et les cadres juridiques internationaux tels que la Cour pénale internationale et la Cour internationale de justice et de la complexité accrue des affaires dont ces organes sont saisis, il est d’autant plus important de conserver et même de renforcer ce bureau. Je souligne que, cette semaine, le Comité des affaires étrangères consacrera une de ses réunions à nos engagements juridiques internationaux. Nul doute que cette recommandation alimentera les discussions.

Chers collègues, j’aurais encore beaucoup à dire à ce sujet aujourd’hui, mais ce sont ces deux recommandations cruciales qui ont surtout retenu mon attention dans ce rapport. J’ai beaucoup aimé travailler avec mes collègues dans ce dossier. J’ai été fière de prendre part aux travaux et aux déplacements du comité.

Les expériences passées du président et du vice-président ont grandement contribué à cette étude.

Je prends le temps de bien réfléchir à tout ceci : les travaux du comité, les raisons pour lesquelles nous faisons ce que nous faisons et qui dirige quoi. C’est grâce aux liens et aux relations mondiales de leur bureau que ce travail, sous la direction du président et de sa talentueuse employée, Christina Cail, a pu être aussi riche et profond, un point c’est tout. Nous n’avons pas été obligés de repartir à zéro dans les quatre pays que nous avons visités. J’étais très fier d’être Canadienne, de faire partie de ce comité et d’avoir des conversations de suivi après les visites. Nous avons également piloté une tournée d’observation en personne à Affaires mondiales Canada pendant que nous étions ici, à Ottawa. Nous nous sommes assis dans les salles et avons acquis, avec beaucoup d’empathie, une bien meilleure compréhension du travail d’Affaires mondiales Canada au cours de la pandémie et des multiples crises mondiales qui touchent des Canadiens aux quatre coins du monde chaque jour. Lors de visites à nos collègues dans leurs bureaux à l’étranger, nous avons eu des discussions que nous n’aurions pas pu avoir autrement.

Cette étude et cette expérience ne se limitaient pas à un simple examen de la bureaucratie fédérale. C’était un coup d’œil sur l’image que le Canada projettera dans un monde qui évolue et change rapidement. Sur la scène internationale, le siècle dernier a été favorable au Canada. Les changements d’aujourd’hui sont rapides. Le monde est instable et fragile. Nous devons prendre les devants. La renommée mondiale du Canada est remise en question, et elle devrait l’être.

À l’avenir, les compétences et les structures devront être très différentes. Le rapport constitue pour Affaires mondiales Canada un excellent plan directeur en ce sens.

Au moment de conclure, certaines choses me reviennent à l’esprit. Le rapport, la réponse du gouvernement à son égard, les mesures prises le concernant et le fait que les sénateurs soient au courant de son contenu sont tous cruciaux.

On dit souvent que le travail de notre comité est important. Certains le décrivent comme le cœur du travail du Sénat. Cette année, j’ai participé à trois études. Certaines ont été très troublantes. Elles étaient intenses et parfois difficiles, mais toutes étaient très importantes, et nous sommes impatients de voir les actions qui en découleront. J’ose espérer que nous obtiendrons du gouvernement des réponses en temps utile et des actions collectives fort nécessaires.

Sachez, honorables sénateurs, que les Canadiens suivent notre travail et s’attendent à ce que des mesures soient prises. Le 12 décembre, peu après que le rapport sur le service extérieur a été déposé au Sénat, j’ai reçu une demande de renseignements par courriel. Gail, dont la famille compte de jeunes diplômés universitaires, m’a indiqué que le rapport sur Affaires mondiales Canada avait suscité beaucoup de discussions entre les membres de sa famille et ses collègues. Ils m’ont posé de bonnes questions au sujet des recommandations 8, 11 et 21. Sa famille a discuté du fait que le changement semble représenter un défi pour les institutions — une tâche très difficile, voire impossible.

J’ai discuté avec les membres de cette famille pour leur rappeler l’importance du travail que nous faisons et, surtout, notre responsabilité à l’égard de ce travail. Merci, meegwetch.

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