Le montant des coûts de la répression de la consommation et du trafic de drogue représente à peu près le double de celui des coûts du traitement.  La part des coûts de la prévention (env. 3 p. 100) est relativement modeste.  Il est intéressant de souligner que, selon l’Institut suisse de prévention de l’alcoolisme et autres toxicomanies, le coût économique global direct de la consommation de tabac est estimé à plus de cinq milliards de francs, et celui de la consommation d’alcool à 3 milliards^([45]).

Pour ce qui est des coûts de la pénalisation de la consommation de stupéfiants et de ses actes préparatoires, un rapport préparé par Willy Oggier sur mandat de l’Office fédéral de la santé publique chiffre à environ 46,2 millions de francs les coûts de la poursuite et de la répression de ces délits pour 1997.  L’analyse de sensibilité révèle des valeurs minimales et maximales de respectivement 45,5 et 55,3 millions de francs.  Selon Oggier, les coûts ont augmenté de plus de 6 p. 100 entre 1994 et 1997.  Il estime à environ 30 millions de francs par an les économies qui seraient réalisées dans les domaines de la police et de la justice si la consommation et ses actes préparatoires étaient dépénalisés.  Oggier explique que les chiffres obtenus paraissent relativement bas puisque l’étude porte uniquement sur les coûts de la consommation et de ses actes préparatoires et que la notion d’acte préparatoire est prise dans un sens étroit qui exclut les vols commis pour financer la consommation personnelle.  La plus grande partie des coûts liés à la répression sont imputables au trafic (de gros) organisé et ces coûts devraient, selon Oggier, subsister après une dépénalisation de la consommation et de ses actes préparatoires^([46]).

PRINCIPAUX RAPPORTS DES COMMISSIONS D’EXPERTS QUI ONT EXAMINÉ LES PROBLÈMES LiÉS À LA DROGUE EN SUISSE

A.  Le rapport de la Sous-commission « drogue » de la Commission fédérale des stupéfiants (1989)^([47])

Le rapport de la Sous-commission « drogue » a marqué un point tournant de la politique suisse en matière de drogue, et la littérature lui attribue l’origine du mouvement vers le modèle des quatre piliers et l’adoption de mesures de réduction des risques.  S’appuyant sur les résultats de recherches effectuées entre 1983 et 1989, les auteurs du rapport étaient d’avis que les aspects les plus problématiques de la consommation de drogue s’étaient aggravés depuis 1983 et que le trafic des stupéfiants avait pris une ampleur inattendue.  Le rapport observait que les ressources policières étaient principalement dirigées vers les cas sans gravité, alors que les moyens pour lutter contre le trafic sur une grande échelle étaient nettement insuffisants.  Par ailleurs, la propagation du VIH et l’épidémie du sida exigeaient une réévaluation des mesures et des priorités gouvernementales en matière de drogue, tant dans les domaines de la prévention et de l’aide aux toxicomanes que dans les stratégies de lutte contre la consommation, la production et le trafic de stupéfiants^([48]).  Le rapport adopta donc une approche différente : 

Compte tenu des conditions socio-culturelles, la prévention de la toxicomanie ainsi que l’aide aux toxicomanes doivent être conçues de façon à obtenir une qualité de vie optimale pour chacun, tout en prenant en considération les exigences de la société.  Cet objectif – il faut le souligner sans équivoque – ne pourra jamais être pleinement atteint, et surtout pas en recourant uniquement à des mesures législatives quelles qu’elles soient.^([49])

Afin d’atteindre ce but, les auteurs du rapport ont formulé certaines suggestions qui, à leur avis, devaient être appliquées :

·        On devrait rejeter la permissivité à l’égard des drogues comme expression d’une indifférence sociale.

·        La législation à l’égard des substances pouvant engendrer une dépendance devrait viser avant tout à prévenir les problèmes de dépendance et leurs conséquences, et permettre, là où la prévention aura échoué, d’apporter une aide aux personnes dépendantes de stupéfiants.

·        Les mesures répressives devraient être renforcées, principalement contre le crime organisé et le trafic exercé à des fins de lucre.

·        La lutte contre la consommation abusive de drogues et la dépendance devrait s’attaquer aux causes de ce comportement, la pénalisation de la consommation étant peu efficace^([50]).

De plus, les auteurs ont formulé certaines recommandations : 

·        Pour des considérations d’ordre scientifique, il est proposé de ne pas faire la distinction entre drogues dites « dures » et drogues dites « douces ».  On peut tenir compte des différences entre les dangers liés aux drogues, d’une part, en précisant de quelle drogue on parle et, d’autre part, en prenant en considération l’ensemble du contexte dans lequel elle est consommée^([51]).

·        A l’unanimité, il est recommandé de renoncer à pénaliser la consommation de drogues dans le cas où une révision de la loi serait décidée.  L’impunité de la consommation devrait s’appliquer à toutes les drogues.  La possession ainsi que le fait de se procurer pour sa propre consommation de petites quantités de drogues (quantités qui devraient être clairement définies) devraient également être déclarés non-punissables.  La majorité de la Commission était d’avis que toute forme de trafic de drogues devrait, par contre, demeurer illégale^([52]).

·        Répression plus sévère du trafic de drogue illégal et à des fins de lucre – Créer des bases indispensables à un renforcement des contrôles aux frontières en augmentant les effectifs de personnel; créer au niveau de la Confédération une police des stupéfiants.  Renforcer des moyens au niveau de la procédure pénale (enquête secrète, saisie de l’argent provenant de la drogue)^([53]).

·        Création de conditions optimales pour des mesures thérapeutiques – Lors d’une révision de la LStup, atténuer les peines pour les délinquants toxicomanes qui font du trafic uniquement aux fins de satisfaire leur toxicomanie; réviser la loi en vue de permettre aux délinquants toxicomanes suffisamment motivés à se soigner, de passer du régime pénal à un traitement en institution^([54]).

·        Mesures à prendre relativement à l’épidémie de VIH – Des possibilités de contact et de consultation proches de la « scène de la drogue » sont nécessaires, dont le seuil d’accueil ne soit pas élevé, pour les personnes qui ne peuvent pas, ou pas encore, renoncer à leur toxicomanie.  Ces services devront êtres intégrés au réseau des centres de traitement.  Les possibilités de traitement ambulatoire (y compris la prise en charge incluant la méthadone) et en institution doivent être en nombre suffisant et offrir des prestations suffisamment variées.  L’information sur les voies de transmission et les risques, de même que les préservatifs et le matériel d’injection doivent être accessibles d’une manière appropriée aux toxicomanes.  Les personnes en situation à risque et qui sont prises en charge (toxicomanes et leurs partenaires) doivent autant que possible être invitées à faire le test VIH, après une préparation psychologique adéquate.  Les professionnels et autres personnes en contact avec les toxicomanes ont besoin d’une formation complémentaire pour être à même de fournir des conseils qualifiés sur les problèmes liés au VIH^([55]).

·        Distribution de drogue de substitution dans le traitement de dépendance à l’égard d’opiacés – Les programmes de substitution (principalement à la méthadone), soumis à des conditions clairement établies, peuvent être recommandés comme une des possibilités de traitement des toxicomanes.  Aucun argument nouveau selon lequel on pourrait recommander la distribution d’héroïne aux toxicomanes.  Les traitements de substitution ne sont pas recommandés pour d’autres formes de dépendance (p. ex. amphétamines, cocaïne)^([56]).

·        Encourager la recherche scientifique – Les intérêts de la santé publique doivent être considérés comme prioritaire.  Les interventions préventives et thérapeutiques devraient être évaluées de façon continue.  La constitution de données de routine et les méthodes de recherche devraient permettre une comparabilité optimale des résultats.  De nouveaux points forts de la recherche devraient davantage tenir compte des aspects préventifs (y compris la prévention du sida).  Advenant une révision de la loi, créer les bases permettant un soutien accru de la part de la Confédération à la recherche scientifique dans le domaine des stupéfiants et de la toxicomanie^([57]).

Enfin, en ce qui a trait particulièrement au cannabis, les auteurs du rapport ont reconnu que, quantitativement, la consommation de produits du cannabis était toujours en tête de la consommation de drogues illégales en Suisse.  Cependant, il est spécifié que les conséquences sociales indésirables sont plutôt rares dans le cas du cannabis et qu’elles s’observent surtout chez les grands consommateurs.  Le rapport soulignait aussi que certaines de ces conséquences pouvaient être dues à la réaction sociale à cette consommation plutôt qu’à la consommation elle-même^([58]).  Une minorité des membres de la Commission était même d’avis que le petit trafic de cannabis devrait être toléré, de manière à marquer clairement la différence entre cette substance et les autres stupéfiants, qui présentent plus de dangers potentiels pour les consommateurs.  Les auteurs du rapport considéraient que l’application des mesures répressives à l’égard des consommateurs de cannabis était souvent inéquitable et juridiquement problématique.  Par conséquent, ils recommandaient la dépénalisation de la consommation du cannabis et de toutes les drogues, de manière à ce que les poursuites pénales puissent se concentrer sur les cas plus graves, notamment sur le trafic sur une grande échelle à des fins de lucre^([59]).

Bref, la Sous-commission « Drogue » de la Commission fédérale des stupéfiants mettait déjà en avant une politique de réduction des risques.  Celle-ci se reflétera dans le programme de mesures de santé publique de la Confédération en vue de réduire les problèmes de drogue (ProMeDro) formulé officiellement en février 1991.  Conscients que la drogue demeurait un sujet propre à soulever les passions, l’Office fédéral de la santé publique a cependant résolu d’agir avec prudence et ne pas bousculer la mise en œuvre de programmes novateurs.  L’Office a donc lancé en octobre 1991 une campagne de sensibilisation qui s’adressait à l’opinion publique, au gouvernement et aux diverses unités administratives concernées^([60]).  Comme nous l’avons vu plus tôt, la politique suisse en matière de drogue a beaucoup évolué au cours des années 1990 et la réduction des risques est maintenant solidement ancrée dans cette politique.  La dépénalisation de la consommation de drogues est cependant un concept plus difficile à faire accepter mais l’on se rapproche de plus en plus d’un consensus, comme en témoigne le projet actuel de révision de la LStup.

B.  Rapport de la Commission d’experts pour la Révision de la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants
– Commission Schild (février 1996)^([61])

En novembre 1994, le Département fédéral de l’intérieur a donné à une commission d’experts (ci-après Commission) le mandat de présenter un rapport sur la révision de la LStup.  La Commission d’experts a tenu plusieurs séances d’information afin de se renseigner sur l’état des connaissances des experts; elle a aussi tenu des audiences sur la prescription médicale de stupéfiants et sur la privation de liberté à des fins d’assistance auxquelles ont participé des spécialistes suisses et étrangers.  Le rapport de la Commission faisait tout d’abord le point sur la situation en matière de drogue.  Il soulignait qu’au moment de l’étude (1994-1995), le cannabis était toujours la drogue illégale la plus fréquemment consommée et que quelque 30 000 personnes étaient dépendantes de drogues dites dures telles que l’héroïne et la cocaïne.  D’un point de vue épidémiologique, la consommation de drogues illégales est restée à peu près stable depuis 1990^([62]).  Le rapport observait également que les problèmes liés à l’usage de produits licites pouvant engendrer une dépendance (médicaments, tabac, alcool) sont beaucoup plus nombreux que les problèmes engendrés par les drogues illégales.  Selon les membres de la Commission, la distinction entre drogues légales et illégales, du moins du point de vue de la politique de la santé, était difficilement défendable^([63]).

Concernant l’évolution de la répression pénale depuis la révision de la LStup de 1975, la Commission a conclu que les buts visés par cette révision, particulièrement la distinction entre consommateur et trafiquant, n’avaient pas été atteints.  C’est-à-dire que la majorité des dénonciations en vertu de la LStup concernaient toujours des délits de consommation, essentiellement de cannabis.  De plus, des mesures de traitement ambulatoire ou résidentiel étaient rarement ordonnées au lieu de peines (5 p. 100 des cas)^([64]).

Par ailleurs, pour ce qui est de la lutte contre le crime organisé et le trafic de stupéfiants, la Commission a conclu que même si les moyens de répression s’étaient considérablement développés depuis le début des années 1990, les forces policières ne réussissaient, malgré tout, qu’à saisir une infime partie des stupéfiants.  Le rapport observait également que la Suisse n’était pas intéressante pour le crime organisé en raison de la petitesse du marché suisse par rapport à ceux d’autres pays, mais qu’elle l’était, par contre, en tant que place financière et plaque tournante du blanchiment d’argent^([65]).

En ce qui a trait aux problèmes sociaux et sanitaires liés à la drogue, trois événements avaient marqué les années précédant l’étude de la Commission : l’apparition de l’infection par le VIH, l’apparition et l’extension des « scènes ouvertes de la drogue » et la misère et la détérioration remarquable de l’état de santé de certains consommateurs dépendants^([66]).  La Commission a conclu, entre autres, qu’il fallait une loi sur l’aide aux personnes dépendantes^([67]).  Au sujet de la politique future en matière de drogue, la Commission a donc suggéré qu’elle devrait avoir pour objectifs prioritaires de prévenir la dépendance et ses conséquences et d’améliorer la situation sociale et sanitaire des toxicomanes.  Les membres de la Commission étaient d’avis que la politique des quatre piliers était une bonne base pour l’avenir, mais qu’elle se prêtait à l’amélioration et qu’on devait développer des mesures ciblées.  La Commission soulignait, par ailleurs, qu’elle approuvait le programme de mesures pour réduire les problèmes liés à la drogue (ProMeDro) défini par le Conseil fédéral en 1991.  Elle a proposé, néanmoins, certaines mesures qui s’inséraient dans ce programme et devaient contribuer à l’améliorer^([68]).

Pour ce qui est du régime qui devrait s’appliquer aux produits du cannabis, la Commission était d’avis que, vue sous l’angle de la santé publique, la consommation de cannabis méritait un traitement analogue à celui de la consommation d’alcool.  Cependant, la majorité des membres de la Commission croyait qu’il n’était pas indiqué de traiter les produits du cannabis autrement que les autres stupéfiants soumis à la loi (p. ex. prévoir une réglementation spéciale pour le commerce des produits du cannabis qui permettrait la culture destinée à la vente).  D’une part, trop de questions restaient encore sans réponse et, d’autre part, la Commission était d’avis que la Suisse s’exposerait à de fortes pressions internationales si elle libéralisait partiellement ou totalement la consommation de cannabis.  La Commission était néanmoins d’avis qu’on ne devait plus réprimer pénalement la consommation de stupéfiants illégaux ou les actes préparatoires à la consommation personnelle^([69]).

La Commission a formulé plusieurs recommandations concernant la révision de la LStup et certaines recommandations urgentes qui n’impliquaient pas une telle révision.  Entre autres :

·        Pour des considérations relevant de la politique de la santé, la consommation de drogues est un phénomène indésirable et l’on doit maintenir au plus bas niveau possible le nombre de nouveaux consommateurs.  La Confédération, les cantons et les communes doivent être tenus de prendre des mesures de prévention.  La Confédération doit en outre être habilitée à jouer un rôle de coordination afin d’uniformiser les stratégies de prévention et elle doit préparer les bases légales nécessaires pour assurer le financement des campagnes d’information et de sensibilisation.

·        Il est nécessaire que les toxicomanes aient accès à des institutions en matière de réduction des risques et d’aide à la survie afin d’améliorer leur état de santé et leur situation sociale.  Il faut créer les bases légales permettant à la Confédération d’obliger les cantons et les communes à prévoir de telles institutions, la coordination devant être assurée par la Confédération.  L’octroi d’aides financières aux cantons et aux communes afin de les motiver doit être envisagé.

·        Il faut développer les institutions de traitement résidentiel et ambulatoire des toxicomanes de façon à répondre à leurs besoins spécifiques.  La collaboration entre les diverses offres thérapeutiques doit être améliorée et les activités liées au domaine de la toxicomanie doivent être mieux intégrées au système général de santé et d’aide sociale.  La Confédération doit obtenir les compétences lui permettant de coordonner l’offre thérapeutique, d’établir des recommandations concernant les exigences minimales, et, en cas de besoin, pouvoir mettre des moyens financiers supplémentaires à disposition.

·        Si les essais sur la prescription médicale de stupéfiants donnent des résultats positifs, cette forme de thérapie doit être incluse dans l’éventail des traitements.  Dans ce cas, la LStup devrait être modifiée afin de biffer l’héroïne des substances non prescriptibles.  Il faudrait également prévoir que le Conseil fédéral fixe les conditions générales d’une éventuelle prescription.

·        La Confédération doit, en collaboration avec les cantons, veiller à ce que des critères de qualité bien définis soient formulés et appliqués pour les différentes formes d’aide en matière de toxicomanie – prévention, traitement, réduction des risques et aide à la survie.

·        Eu égard à l’évolution rapide dans le domaine de la drogue et des nouveaux problèmes qui apparaissent, la Confédération doit renforcer ses efforts en vue d’encourager la recherche.  Il faut élaborer une base légale claire et surtout mettre des fonds suffisants à disposition.  La LStup doit être complétée par une disposition habilitant le Conseil fédéral à déroger à la législation, dans des conditions générales précises, pour effectuer des essais.

·        La pénalisation de la consommation de drogue ne se justifie plus : son effet sur la prévention en général n’est pas prouvé, elle ne permet guère d’infiltrer le milieu des trafiquants et elle a des effets négatifs du point de vue de la politique de la santé.  En outre, elle s’insère difficilement dans le système de valeurs du système juridique suisse.  Les législations cantonales de police constituent un instrument efficace pour empêcher la formation de scènes ouvertes.  Il faut donc réviser les dispositions pénales de la LStup afin de dépénaliser la consommation de drogue et ses actes préparatoires.  Cette dépénalisation doit être applicable à tous les stupéfiants.  La Commission n’est pas favorable à un régime particulier pour les produits du cannabis.

·        Il faut étudier de quelle manière on pourrait régler la situation particulière des petits trafiquants toxicomanes.  Il faut examiner si l’on peut renoncer à une sanction lorsque l’illégalité de l’acte ou la culpabilité de l’auteur peuvent être considérées comme minimes.  Il faut étudier s’il serait possible de suspendre la procédure pénale provisoirement en imposant un traitement et définitivement après une période d’épreuve.  Il faut examiner s’il est encore opportun de lier – aussi étroitement que c’est le cas – la sévérité de la peine à la quantité de stupéfiants.

·        Il y a lieu d’entreprendre des travaux en vue de l’élaboration d’une loi fédérale sur l’aide en matière de toxicomanie.  Cette loi devra couvrir l’ensemble des substances psychotropes et tous les domaines, de la prévention aux mesures de réinsertion des toxicomanes.

·        La lutte contre le crime organisé doit être renforcée.

·        Il faut entreprendre l’uniformisation des procédures pénales cantonales^([70]).

Ce rapport présente un large éventail de scénarios possibles de politique de la drogue, une analyse de leur applicabilité à la Suisse et certaines recommandations de la Sous-commission « Drogue » de la Commission fédérale des stupéfiants.  On y présente, entre autres, les grandes lignes de trois modèles génériques qui sont un condensé des différentes approches en vigueur dans six villes et régions d’Europe de l’Ouest : le modèle thérapeutique, le modèle du contrôle social et le modèle de réduction des risques.  À partir de ces trois modèles et des deux initiatives populaires qui ont vu le jour en Suisse en 1993 – « Jeunesse sans drogue » et « DroLeg » –, sept scénarios possibles de politique de la drogue sont développés :

·        Politique de la drogue d’orientation médico-thérapeutique.

·        Politique de la drogue axée sur l’abstinence.

·        Politique de la drogue axée sur la répression.

·        Politique de la drogue visant une société sans drogues.

·        Politique de la drogue axée sur la réduction des risques et la réduction des dommages.

·        Légalisation des drogues et accessibilité réglementée par l’État.

·        Déréglementation du commerce et de la consommation de la drogue^([72]).

Les deux scénarios jugés extrêmes (répression et déréglementation du commerce et la consommation) ont été écartés, car ils ne correspondaient pas, selon la Sous-commission, aux objectifs tant au niveau de la société qu’à celui des consommateurs, ni à la plupart des critères relevant de la santé publique, de la politique sociale et du rôle de l’État en Suisse.  La Sous-commission a conclu que le modèle de réduction des risques était celui qui était le mieux adapté à la situation suisse qui, considérant la pluralité des valeurs sociales et la démocratie directe, exigeait une politique susceptible d’intégrer différentes valeurs et suffisamment flexible pour réagir rapidement et efficacement aux changements.  Les membres de la Sous-commission ont donc recommandé à l’unanimité le développement à court terme d’une politique de réduction des risques qui intégrerait les éléments positifs d’autres scénarios.  Par ailleurs, la Sous-commission a réaffirmé, comme elle l’avait fait dans son rapport publié en 1989, la nécessité de dépénaliser la consommation de tous les stupéfiants et des actes préparatoires^([73]).

En ce qui concernait l’orientation future de la politique de la drogue en Suisse, les membres de la Sous-commission ne sont pas parvenus à un consensus.  Considérant que les effets négatifs de la législation en matière de stupéfiants et de son application étaient probablement plus dommageables que ceux des drogues elles-mêmes, six membres sur dix proposèrent une légalisation des drogues avec un régime réglant leur accessibilité de manière différenciée selon leur dangerosité et l’importance qu’elles revêtent pour certains groupes de population.  Toutes les substances psychoactives, même celles qui étaient légales, devaient être prises en compte.  La Sous-commission a souligné qu’un tel modèle impliquerait l’élaboration d’une loi fédérale sur les substances psychoactives qui viendrait remplacer la LStup.  Cependant, une minorité des membres de la Sous-commission était d’avis que la légalisation était hors de question parce qu’incompatible avec les engagements internationaux de la Suisse et susceptible de provoquer l’isolement et la discrimination envers le pays.  De plus, certains membres craignaient que la légalisation entraîne une augmentation de la consommation et attire le tourisme de la drogue^([74]).

Enfin, il est intéressant de noter qu’on trouve en annexe du rapport de la Sous-commission une évaluation économique des scénarios possibles pour une politique de la drogue, réalisée à la demande de la Sous-commission.  Voici les hypothèses qu’ont dégagées les auteurs concernant l’évolution des coûts d’une politique de la drogue orientée vers la réduction des risques et la réduction des dommages^([75]) : 

Augmentation des coûts en ce qui concerne : 

·        l’intensification des mesures de prévention;

·        le contrôle scientifique d’un très large éventail de thérapies (dans le cas où le suivi et l’évaluation scientifiques ne seraient pas permanents, ces coûts n’apparaîtraient qu’une fois);

·        le développement des structures de prise en charge psychosociale et de thérapie;

·        les mesures d’aide à la survie, y compris sous forme de privations de la liberté à des fins d’assistance;

·        les efforts de coordination entre institutions privées et instances étatiques.

Stabilité des coûts en ce qui concerne : 

·        les mesures et les soins médicaux d’urgence;

·        les mesures de répression contre le crime organisé lié aux drogues illégales.

Baisse des coûts en ce qui concerne :

·        la consommation de drogues illégales qui serait moins sévèrement réprimée;

·        la diminution des coûts liés à la mortalité et à la morbidité.

Gains en termes d’efficience et de bénéfices sociaux :

·        affaiblissement du marché noir (découlant d’une politique plutôt libérale et flexible);

·        politique nationale cohérente et appliquée de manière unifiée.

Évaluation économique globale (y compris l’applicabilité) : 

·        a priori, cette politique se répercuterait sur le plan économique par une hausse sensible des dépenses.  Répondre au problème des drogues par des mesures à la fois différenciées et bien ciblées revient en effet à augmenter les coûts fixes et les investissements.  À plus long terme, cette approche pourrait toutefois conduire à une diminution des frais, pour autant qu’elle soit appliquée de façon performante et systématique;

·        l’augmentation de subventions étatiques aux institutions d’aide privées nécessiterait des ressources financières plus importantes qu’à l’heure actuelle;

·        globalement, les coûts ont tendance à s’élever.

Les auteurs de cette évaluation économique ont également dégagé des hypothèses semblables pour les six autres scénarios présentés par la Sous-commission et ont conclu que globalement les coûts tendraient à augmenter si la Suisse adoptait un des modèles orientés vers l’approche médico-thérapeutique, l’abstinence, la répression et une société sans drogues.  Seule la « légalisation des drogues et l’accessibilité réglementée par l’État » et la « déréglementation du commerce et de la consommation de la drogue » auraient pour effet de diminuer les coûts; la dernière option étant, selon les auteurs, le scénario le plus avantageux et le plus efficace du point de vue économique^([76]).

D.    Rapport sur le Cannabis de la Commission fédérale pour les questions liées aux drogues – CFLD (septembre 1999)^([77])

La Commission fédérale pour les questions liées aux drogues a été créée par le Conseil fédéral au début de 1997.  Elle a remplacé la Sous-commission « Drogue » de la Commission fédérale des stupéfiants, dissoute à la fin de 1996.  Le rapport sur le cannabis rassemble les connaissances importantes liées à la consommation de cannabis et inclut des recommandations pour le traitement futur du cannabis dans le cadre d’une révision de la LStup.  Le rapport rappelle les conclusions des rapports de la Sous-commission « Drogue » (1989) et de la Commission Schild (1996), qui étaient en faveur d’une dépénalisation de la consommation de stupéfiants et de ses actes préparatoires.  Les auteurs signalent également certaines initiatives, parlementaires et cantonales, qui ont demandé, entre 1992-1998, que la culture et la consommation du cannabis soient décriminalisées (initiative de la conseillère nationale Vermot, 1997), que les produits du cannabis soient soustraits à l’application de la LStup (cantons de Bâle-Campagne, 1997, et Zurich, 1998), ou que tous les stupéfiants soient légalisés (canton de Soleure, 1992).  Par ailleurs, la Commission fédérale a souligné qu’entre 1993 et 1998, le débat sur l’initiative DroLeg avait mis en évidence la volonté d’une partie de l’opinion de soustraire le cannabis aux rigueurs de la LStup.  Dans un tel contexte, une étude spécifique de la question du cannabis s’imposait, d’autant plus que la présence de réseaux de production de cannabis (agricole et privé) et de distribution par l’entremise de magasins spécialisés dans la vente des produits du chanvre dans toutes les régions du pays suscitait une confusion croissante dans la population suisse et en particulier chez les jeunes relativement aux fondements, aux buts et à l’application de la LStup^([78]).

Le rapport débute par une présentation de la situation en Suisse et, comme par le passé, on observait une hausse de la consommation de cannabis.  Entre autres, une étude indiquait que le pourcentage de jeunes de 15 ans ayant déjà consommé du cannabis avait plus que triplé depuis 1986 (de 2,5 p. 100 en 1986 à 8,4 p. 100 en 1998).  En outre, le pourcentage de ceux qui consommaient régulièrement des produits du cannabis avait augmenté de 2,9 p. 100 en 1986 à 8,6 p. 100 en 1998^([79]).  Le rapport soulignait également que la culture du cannabis en Suisse s’était fortement développée dans les années 1990 et que la plus grande partie de cette culture était destinée à la consommation illégale du cannabis plutôt qu’au marché légal (p. ex. comme matière première renouvelable pour la fabrication de textiles)^([80]).  Selon une enquête menée dans tous les cantons, le haschich était vendu principalement dans la rue, alors que la marijuana était vendue de plus en plus par les magasins de chanvre sous forme de « coussins odorants ».  En 1999, on comptait près de 135 magasins de chanvre couvrant la presque totalité du territoire suisse^([81]).

Le rapport traite de façon détaillée de la pharmacologie et de la  toxicologie du cannabis.  Il y est question :

·        des réactions dans l’organisme;

·        des effets aigus du cannabis sur le système nerveux central;

·        des effets indésirables aigus et de la toxicité du cannabis;

·        du cannabis et de la circulation routière;

·        des effets de la consommation chronique du cannabis;

·        du syndrome amotivationnel;

·        de la dépendance et de l’accoutumance;

·        de l’effet carcinogène;

·        de l’effet sur l’hérédité, la reproduction et la grossesse;

·        des effets sur le système immunitaire.

La teneur du présent document ne nous permet pas de présenter les données observées sous chacun de ces aspects.  Voici, néanmoins, certaines données intéressantes : 

·        L’effet du cannabis ne dépend pas que de sa composition, de sa dose et de son mode de consommation, mais également de l’état d’esprit, des attentes du consommateur et de l’ambiance du moment.

·        La toxicité aiguë du cannabis est généralement considérée comme rare.  Des états psychotiques peuvent survenir après une consommation de fortes doses.  Un entretien apaisant suffit souvent à faire disparaître ces troubles.

·        L’aptitude à la conduite automobile est réduite pendant deux à quatre heures (maximum huit heures) après la consommation de cannabis.  Les consommateurs surestiment souvent l’influence du cannabis sur la conduite automobile et, par conséquent, ils se concentrent davantage et conduisent plus lentement.  Il a été également prouvé que dans 80 p. 100 des accidents où le THC a été détecté dans le plasma des responsables, l’alcoolémie était également positive.

·        Le syndrome « amotivationnel » avec modification de la personnalité, négligence de sa propre image et désintérêt général chez les consommateurs chroniques de cannabis n’a jamais été confirmé.

·        La consommation de cannabis peut provoquer une dépendance psychique.  La tendance à la dépendance physique est cependant très faible.

·        Il est conseillé de s’abstenir de cannabis, de tabac et d’alcool pendant la grossesse.

·        Le système immunitaire humain est relativement résistant aux effets immunosuppresseurs des cannabinoïdes, et les résultats de la recherche autorisent l’utilisation thérapeutique du delta⁹-THC chez des patients dont le système immunitaire est déjà affaibli par d’autres maladies (sida, cancers)^([82]).

En ce qui a trait à l’application de la LStup, la Commission fédérale soulignait que les réactions des cantons variaient dans les cas d’infractions mineures (p. ex. trafic et consommation du cannabis).  La tendance générale des tribunaux était cependant vers l’adoucissement des peines prononcées en cas d’infraction commise en vue d’une consommation personnelle.  Dans dix des 26 cantons, la police avait adopté une pratique différenciée en ce sens qu’elle tolérait les consommateurs de cannabis, mais non ceux d’autres substances illégales.  On constatait également qu’au cours des années 1991 et 1994, les produits du cannabis étaient les substances les plus consommées, surtout par les adolescents (en 1991, dans 95 p. 100 et en 1994, dans 91 p. 100 des jugements prononcés contre des adolescents).  Dans la plupart des jugements non inscrits au casier judiciaire, l’amende était la peine la plus courante pour la seule consommation de cannabis, suivie des réprimandes et des avertissements^([83]).

Enfin, compte tenu de l’importance accrue prise par le cannabis sur le plan social, du changement intervenu dans la perception du problème, et étant donné le faible danger que présente le cannabis, la Commission a formulé un certain nombre de recommandations visant à donner au cannabis un statut spécial parmi les drogues illégales.  Elle a suggéré que la réglementation dans ce domaine devrait s’inspirer de celle régissant les substances psychoactives légales telles que l’alcool.  La Commission, par ailleurs, était d’avis que la marge de manœuvre pour modifier la législation sur les stupéfiants était faible en raison des conventions internationales signées par la Suisse.  Cependant, elle était également d’avis qu’il ne lui appartenait pas de juger de l’importance politique de ces conventions, mais plutôt de proposer un modèle qui lui semblait approprié compte tenu de l’ensemble de l’information dont elle disposait.  La Commission a donc proposé deux solutions : 

·        une solution pour laquelle les membres ont opté à l’unanimité, mais qui n’était pas compatible avec la Convention unique de 1961, soit la légalisation de l’acquisition du cannabis;

·        une seconde solution, soit la dépénalisation partielle, qui pouvait être compatible avec les conventions internationales^([84]). 

Après avoir examiné différentes options, la Commission recommande, à l’unanimité, un modèle qui non seulement dépénalise la consommation et la possession du cannabis, mais légalise son acquisition.  Cependant, l’acquisition du cannabis ne devrait pas être basée sur la liberté du commerce, mais faire l’objet d’une réglementation claire, propre à garantir la protection de la jeunesse et à prévenir d’éventuels effets indésirables de la légalisation.[…]

Au cas où l’option de légalisation précédemment décrite se révélerait politiquement irréalisable, la Commission propose une modification de la loi sur les stupéfiants compatible avec les conventions internationales existantes et qui comprendrait :

·        la dépénalisation matérielle de la consommation et des actes préparatoires à la consommation personnelle;

·        l’application du principe d’opportunité au trafic, par l’introduction d’une disposition dans la loi sur les stupéfiants et par la réglementation de la poursuite pénale dans une ordonnance d’exécution.^([85])

RÉVISION DE LA LOI FÉDÉRALE SUR LES STUPÉFIANTS ET LES PSYCHOTROPES

Selon tous les rapports commandés par l’Office fédéral de la santé publique, la situation a beaucoup évolué et les problèmes posés par l’abus des stupéfiants et le marché des drogues illégales se sont aggravés depuis la révision de 1975 de la LStup.  Plusieurs rapports ont souligné une augmentation du nombre de consommateurs de drogue et de personnes dépendantes, des lacunes au niveau de la prévention et de la thérapie, une détérioration de la situation sanitaire des personnes dépendantes avec l’apparition du sida et, par conséquent, un besoin d’investir de plus en plus dans des stratégies de réduction des risques et d’aide à la survie.  D’autres raisons viennent également s’ajouter à ces changements observés et justifier la nécessité d’une révision de la LStup, en particulier : 

·        la durée limitée de l’arrêté fédéral relatif au traitement avec prescription d’héroïne (jusqu’à la fin de 2004) qui exige une révision de la LStup afin que ce type de traitement soit légalement sur le même pied d’égalité que le traitement avec prescription de morphine ou de méthadone;

·        le doute relatif à l’effet dissuasif de la répression de la consommation sur la décision de faire l’essai d’une drogue ou de poursuivre la consommation;

·        la reconnaissance que le cannabis est un cas particulier par rapport aux autres stupéfiants tels que l’héroïne et la cocaïne au point de vue de la culture, de la transformation et du commerce, de même qu’en ce qui a trait aux effets de la consommation du cannabis, qui sont moins dangereux pour la santé que les effets du tabagisme et de l’alcoolisme;

·        les différentes pratiques cantonales en matière de poursuite pénale, qui varient selon les ressources humaines et financières des autorités cantonales et l’ordre de priorité qu’elles appliquent pour le traitement des infractions à la LStup^([86]).

Sous mandat du Conseil fédéral, le Département fédéral de l’intérieur (DFI) a entamé un processus de consultation de la révision de la LStup en 1999.  Les résultats de cette consultation ont été présentés au Conseil fédéral en octobre 2000.  Le Conseil a ensuite donné au DFI le mandat de préparer une révision de la loi.  Les points forts de la révision tels qu’énoncés dans le message du Conseil fédéral sont : 

·        Intégration dans la loi du modèle des quatre piliers – la révision prévoit un nouvel article fixant les buts prioritaires de la politique fédérale en matière de stupéfiants, soit des mesures dans les domaines :

• de la prévention, de la thérapie et de la réinsertion;
• de la réduction des risques et de l’aide à la survie;
• du contrôle et de la répression;

avec la mention que « dans l’application de la présente loi, la Confédération et les cantons prennent particulièrement en considération la protection de la jeunesse » (projet de loi, art. 1a).

·        Prévention et traitement des troubles liés à l’addiction – il est prévu d’élargir le champ d’application des mesures de prévention, de thérapie et de réduction des risques, quelle que soit la substance à l’origine de la dépendance.

·        Assise légale pour le traitement avec prescription d’héroïne – admise à des fins thérapeutiques, l’héroïne sera retirée de la liste des substances interdites à l’actuel article 8 (voir annexe A, Lstup, art. 8, al. 1, let. b.).

·        Protection de la jeunesse – les mesures doivent avoir pour but principal la protection des jeunes contre la consommation et l’abus de substances engendrant la dépendance et, pour ce faire, on prévoit mettre en place des mesures de signalement et d’intervention précoces et renforcer les mesures de prévention.  De plus, on prévoit supprimer la pénalisation de la consommation de stupéfiants pour les jeunes de moins de 18 ans et durcir les dispositions sanctionnant les personnes qui remettent des stupéfiants à des mineurs de moins de 16 ans.

·        Dispositions pénales – le projet de loi prévoit la dépénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes préparatoires en supprimant le devoir de poursuivre les consommateurs de cannabis.  Cette dépénalisation doit cependant être accompagnée de campagnes nationales d’information soulignant que la consommation de substances psychoactives n’est jamais sans risque et d’autres mesures préventives.  De plus, un nouvel article introduit le principe selon lequel le Conseil fédéral peut fixer des priorités en matière de poursuite pénale (principe d’opportunité).  La restriction de l’obligation de poursuivre peut s’appliquer à la consommation de stupéfiants et aux opérations relatives aux dérivés du cannabis.

·        Renforcement du rôle de la Confédération – dans le domaine de la coordination et du soutien de mesures prises par les cantons^([87]).

La plupart de ces points, s’ils étaient appliqués, n’auraient que très peu d’effet dans la pratique puisqu’ils reflètent la situation actuelle.  La dépénalisation générale de la consommation de cannabis et de ses actes préparatoires pourrait avoir un impact plus marqué, puisqu’elle allégerait la tâche des autorités judiciaires et exigerait le renforcement des mesures préventives et la création de moyens d’intervenir précocement en cas d’apparition de problèmes.  Par ailleurs, le projet de loi prévoit la possibilité de formuler des conditions qui permettraient aux autorités cantonales de déroger à l’obligation de poursuivre les consommateurs d’autres stupéfiants (p. ex. l’héroïne et la cocaïne)^([88]).

En Suisse, la genèse d’une loi est une affaire complexe et de longue haleine.  La procédure dure au minimum douze mois.  La nouvelle loi sur les stupéfiants et les psychotropes a franchi le stade de l’examen à l’automne 2001.  Dans un premier temps, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique a soumis le texte à un examen préalable et l’a présenté au Conseil des États avec ses réflexions.  La Commission a accepté la nouvelle loi en novembre 2001, mais elle a cependant durci certains points du projet du Conseil fédéral.  Elle a relevé l’âge limite pour acheter du cannabis de 16 à 18 ans et a refusé d’étendre le principe d’opportunité à la répression de la consommation d’héroïne et de cocaïne.  Le 12 décembre 2001, le Conseil des États a adopté, par 32 voix contre 8, le projet de loi révisé par la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique.  La prochaine étape sera celle de l’examen de la nouvelle loi par le Conseil national et il est probable que si le projet est adopté, la révision fera ensuite l’objet d’un référendum.

Bilan 1990-2000

Bref, la politique suisse en matière de drogue a grandement évolué au cours de la dernière décennie.  Des changements importants ont été notés tant sur le plan de la perception de la problématique et de la mise en œuvre des décisions politiques que sur celui des résultats de cette politique, vérifiés par des données quantifiables pour chaque pilier.  Alors qu’au milieu des années 1980, les toxicomanes étaient largement perçus comme des marginaux responsables de leur sort, ils sont aujourd’hui généralement considérés comme des personnes dépendantes, malades, victimes d’une prédisposition personnelle ou de circonstances extérieures.  Cette nouvelle perception de la personne dépendante de la drogue a donné lieu à l’élaboration d’une nouvelle approche fondée sur l’aide sociale et la santé publique plutôt que sur la répression et la punition.  Toutefois, l’approche répressive a été renforcée pour lutter contre ceux qui profitent du trafic de la drogue.  La politique des quatre piliers se veut une approche pragmatique et équilibrée qui reconnaît que les problèmes liés à la drogue ne peuvent être résolus une fois pour toutes et qu’il faut plutôt s’efforcer de réduire les multiples conséquences de la consommation abusive de drogue et du marché illicite de la drogue^([89]).

Pour ce qui est des résultats obtenus dans le domaine de la prévention, les programmes soutenus par l’OFSP ont rejoint plusieurs centaines de milliers de jeunes depuis le début des années 1990.  En matière de thérapies, on estime que sur une population de 30 000 consommateurs de drogues dures, environ 15 000 personnes dépendantes bénéficient d’une forme de traitement, qu’il soit résidentiel, axé sur l’abstinence, avec prescription de méthadone ou d’héroïne, ou ambulatoire.  Les mesures visant la réduction des risques se sont multipliées et contribuent à améliorer la santé physique et psychique ainsi que la qualité de vie des toxicomanes.  Par exemple, les consommateurs de drogues injectables représentaient entre 36 et 40 p. 100 des nouveaux cas de VIH en 1991, alors qu’en 1999, ils ne représentaient plus qu’entre 14 et 17 p. 100 des cas.  De même, les décès dus à une surdose de drogue (généralement de l’héroïne) ont diminué de 405 en 1991 à 181 en 1999.  Les décès dus au sida de personnes s’étant injectées de la drogue ont connu, selon les données, une baisse substantielle de 318 en 1994 à 196 en 1996^([90]).  Enfin, dans le domaine de la répression, on note un accroissement des activités, alors que le nombre de dénonciations pour infraction à la LStup est passé de 23 400 en 1991 à 44 336^([91]) en 1999.  La majorité de ces dénonciations concernaient la consommation de stupéfiants.  De nouvelles mesures ont également permis aux forces policières de lutter plus efficacement contre le trafic de la drogue et le blanchiment d’argent^([92]).

L’Office fédéral de la santé publique reconnaît cependant que :

Quels que soient les succès obtenus en matière de drogue en Suisse, le problème reste réel et il faut savoir qu’à l’avenir aussi des ressources considérables devront être investies pour préserver les acquis et aller de l’avant.^([93])