Note de procédure du Sénat no 5 - Le processus législatif

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NUMÉRO 5

LE PROCESSUS LÉGISLATIF

Introduction

L’étude des projets de loi est l’une des principales fonctions parlementaires du Sénat. Un projet de loi est une ébauche de législation qui devient une loi après son adoption sous forme identique par le Sénat et la Chambre des communes et l’obtention de la sanction royale.

Les projets de loi franchissent habituellement les étapes suivantes avant d’être adoptés par le Sénat :

première lecture
deuxième lecture
examen en comité
étape du rapport (seulement si des amendements ou une recommandation de ne pas poursuivre l’étude sont proposés)
troisième lecture

Les pages suivantes expliquent chacune des étapes du processus législatif au Sénat.

Types de projets de loi

Projets de loi d’intérêt public et privé

Il existe deux types de projet de loi : ceux d’intérêt public et ceux d’intérêt privé. Les projets de loi d’intérêt public portent sur des questions d’intérêt général. Les projets de loi d’intérêt privé confèrent à des particuliers ou à des groupes des exemptions, des pouvoirs ou des avantages particuliers. Ils servent souvent, par exemple, à constituer une entreprise ou à modifier des lois constitutives. L’introduction d’un projet de loi d’intérêt privé suit le dépôt d’une pétition de la part des particuliers ou du groupe qui souhaitent l’adoption du projet de loi. Les projets de loi d’intérêt privé sont maintenant rares, et donc cette note se concentre généralement sur les projets de loi d’intérêt public.

Projets de loi du gouvernement et projets de loi autres que du gouvernement

Les projets de loi publics se divisent en deux catégories : les projets de loi du gouvernement et les projets de loi autres que du gouvernement. Les projets de loi du gouvernement peuvent être, avec quelques exceptions, déposés au Sénat ou à la Chambre des communes par le gouvernement. Au Sénat, ces projets de loi peuvent être déposés par le leader ou leader adjoint du gouvernement. Les projets de loi autres que du gouvernement sont déposés par un parlementaire qui n’agit pas au nom du gouvernement.

Sur tous les projets de loi étudiés par le Sénat, la grande majorité est d’intérêt public. Parmi ceux-ci, environ 60 % sont du gouvernement et 40 % ne sont pas du gouvernement.

Projets de loi de crédits et d’impôts

Les projets de loi qui prévoient la dépense de fonds publics (crédits) et de nouvelles taxes ou l’augmentation de taxes existantes, doivent émaner de la Chambre des communes. Ils ne peuvent pas être initiés au Sénat.

Parrain et porte-parole

Chaque projet de loi, qu’il soit initié au Sénat ou à la Chambre des communes, est parrainé par un sénateur. Ce sénateur est responsable de lui faire franchir les diverses étapes du processus législatif. Habituellement, le parrain est le premier à prendre la parole au cours du débat sur le projet de loi.

Un porte-parole est également désigné pour chaque projet de loi. Le porte-parole est habituellement opposé au projet de loi et est souvent le deuxième sénateur à prendre la parole, en réponse au discours du parrain.

Dépôt et première lecture d’un projet de loi au Sénat

L’étape du dépôt et de la première lecture donne aux sénateurs l’occasion de se renseigner sur la teneur du projet de loi avant le débat. Tous les sénateurs ont le droit de déposer un projet de loi qui sera étudié par le Sénat, et aucun préavis n’est requis[i]. La première lecture se fait dès le dépôt du projet de loi. Cette étape permet de présenter officiellement le projet de loi au Sénat. C’est aussi à ce moment que le projet de loi reçoit un numéro et devient accessible au grand public. Aucun débat n’est permis à l’étape de la première lecture d’un projet de loi[ii].

Règle générale, les projets de loi sont déposés et lus pour une première fois au moment indiqué dans les Affaires courantes. Par exemple, un projet de loi du gouvernement, qui prend origine au Sénat, est déposé par le leader ou le leader adjoint du gouvernement lorsque le Président du Sénat passe à la rubrique « Dépôt et première lecture de projets de loi du gouvernement ». Un projet de loi d’intérêt public du Sénat est déposé par son parrain à l’annonce de la rubrique « Dépôt et première lecture de projets de loi d’intérêt public du Sénat ». Le scénario est analogue pour les projets de loi d’intérêt privé et les projets de loi d’intérêt public de la Chambre des communes.

Voici la procédure suivie lorsqu’un projet de loi est déposé au Sénat. Tout d’abord, le sénateur qui le parraine dit : « Honorables sénateurs, j’ai l’honneur de déposer un projet de loi intitulé [titre intégral]. » Un greffier au Bureau annonce que le projet de loi a franchi l’étape de la première lecture. Le Président demande alors : « Quand le projet de loi sera-t-il lu pour la deuxième fois? » Comme un préavis de deux jours doit être donné pour la deuxième lecture, le parrain du projet de loi dira : « Je propose que le projet de loi soit inscrit à l’ordre du jour pour la deuxième lecture dans deux jours »[iii]. Le Président répète la motion, en identifiant l’appuyeur, et la met aux voix. Cette motion ne peut faire l’objet d’un débat, c’est-à-dire que le Sénat doit prendre une décision immédiatement

Les projets de loi initiés dans et adoptés par la Chambre des communes, qu’ils soient du gouvernement ou d’un député, sont envoyés au Sénat par le greffier de la Chambre des communes. Dans le cas d’un projet de loi du gouvernement, le Président, en annonçant la rubrique « Dépôt et première lecture de projets de loi du gouvernement », informe le Sénat que la Chambre des communes lui a transmis un message accompagné d’un projet de loi et lit ledit message. À ce stade, la même procédure que celle décrite ci-dessus pour la première lecture des projets de loi s’applique. Le scénario est analogue pour les projets de loi autres que du gouvernement que la Chambre des communes a adoptés, le Président lisant le message sous la rubrique « Première lecture de projets de loi d’intérêt public des Communes ».

Parfois, les projets de loi adoptés par la Chambre des communes arrivent au Sénat après le temps réservé aux Affaires courantes. Lorsque cela se produit, le Président attend un moment opportun pour lire le message[iv]. Une motion est alors présentée en vue d’inscrire le projet de loi à l’ordre du jour.

Après l’étape de la première lecture dans l’une ou l’autre Chambre, les projets de loi sont mis à la disposition du public sur LEGISinfo (https://www.parl.gc.ca/LegisInfo), un site web parlementaire qui fournit des renseignements à jour sur tous les projets de loi déposés au Sénat et à la Chambre des communes. C’est également à ce moment que le projet de loi est, dans certains cas, imprimé.

Débat en deuxième lecture

L’étape de la deuxième lecture donne aux sénateurs l’occasion de discuter du principe d’un projet de loi[v]. Le débat en deuxième lecture commence après que le parrain du projet de loi a proposé que le projet de loi soit lu pour la deuxième fois. C’est souvent à ce stade que se déroule le débat le plus substantiel sur un projet de loi.

Quand arrive le point pertinent de l’ordre du jour, un greffier au Bureau annonce : « Deuxième lecture du projet de loi… » Le parrain du projet de loi présente une motion de deuxième lecture. Le parrain d’un projet de loi et le porte-parole peuvent parler pendant au plus 45 minutes chacun, ce qui comprend les questions d’autres sénateurs qu’ils acceptent au cours de leur intervention[vi]. Le leader du gouvernement et le leader de l’opposition peuvent parler durant une période illimitée alors que le leader ou facilitateur d’un autre parti reconnu ou d’un groupe parlementaire reconnu a un temps de parole de 45 minutes[vii]. Le temps de parole de tous les autres sénateurs est d’au plus 15 minutes[viii].

À cette étape, le Sénat peut être saisi de trois types d’amendements : l’amendement de renvoi, l’amendement motivé et le renvoi de la teneur du projet de loi à un comité[ix]. Le renvoi à plusieurs mois et l’amendement motivé, s’ils sont adoptés, ont pour effet immédiat de torpiller le projet de loi. L’amendement visant à renvoyer la teneur du projet de loi à un comité n’a pas, au Sénat, l’effet de torpiller le projet de loi.

Le sénateur qui a proposé la deuxième lecture du projet de loi a le droit de dernière réplique[x]. Cela signifie que s’il le souhaite, le sénateur peut prendre la parole pour participer une deuxième fois au débat. Si tel est le cas, le Président informe le Sénat que, si le sénateur prend la parole de nouveau, son discours aura pour effet de clore le débat. Les sénateurs qui n’ont pas encore participé au débat ont donc l’occasion de le faire ou d’ajourner le débat.

Une fois le débat conclu, le Président met la motion aux voix. Si la motion est adoptée, un greffier au Bureau annonce : « Deuxième lecture du projet de loi », ce qui marque la fin de cette étape du processus législatif.

Étude détaillée en comité

Même si, après la deuxième lecture, le projet de loi peut passer directement à l’étape de la troisième lecture au Sénat, la pratique normale veut qu’il soit renvoyé à un comité. Le comité peut étudier le projet de loi plus en détail et entendre des témoins.

Le Sénat renvoie généralement le projet de loi au comité permanent qui, parmi ceux qu’il a établis, est le plus directement concerné par le sujet à étudier. Le Règlement prévoit cependant qu’un projet de loi peut être renvoyé à n’importe quel comité, y compris à un comité plénier (un comité composé de tous les sénateurs)[xi]. La motion portant renvoi d’un projet de loi à un comité ne peut pas être débattue[xii]. Le Règlement exige du comité qu’il fasse rapport du projet de loi au Sénat, mais il ne précise pas de limite de temps[xiii]. Il est possible de fixer une échéance pour la fin de l’étude ou la présentation du rapport au Sénat au moyen d’une motion adoptée par le comité ou le Sénat.

Habituellement, le comité invite comme premier témoin le ministre responsable d’un projet de loi du gouvernement, ou son secrétaire parlementaire et des fonctionnaires du ministère. Dans le cas d’un projet de loi autre que du gouvernement, le comité invite comme premier témoin le parrain du projet de loi. Selon la nature du projet de loi, il peut aussi inviter à témoigner d’autres personnes ou groupes intéressés qui connaissent bien la question pour entendre leurs points de vue. Dans certains cas, le comité peut inviter le ministre ou des fonctionnaires à comparaître de nouveau devant lui pour fournir d’autres explications ou donner suite aux observations d’autres témoins.

Après avoir entendu les témoins, le comité étudie le projet de loi article par article. C’est à ce stade que des amendements peuvent être proposés, mais seulement par des membres du comité. Comme la façon de fonctionner en comité est généralement flexible, les articles ne sont pas toujours étudiés séparément. Le comité peut décider de tenir une discussion générale sur le projet de loi, après quoi le président soumet à l’approbation des membres tous les articles du projet de loi, y compris le titre, en n’annonçant dans l’ordre que les articles pour lesquels des amendements sont proposés. Néanmoins si un membre du comité insiste qu’on aborde chaque article séparément, le comité doit procéder de cette façon[xiv]. Le comité adopte alors le projet de loi avec ou sans amendement et demande au président d’en faire rapport au Sénat.

Lorsqu’il fait rapport du projet de loi au Sénat, le comité a trois possibilités :

1) il peut présenter un rapport sans amendement;

2) il peut présenter un rapport avec des amendements;

3) il peut recommander, avec des raisons, que le Sénat ne poursuive pas son étude du projet de loi [xv].

S’il recommande des amendements, le comité doit, dans son rapport au Sénat, formuler ces amendements, et le sénateur qui présente le rapport, habituellement le président du comité, doit en expliquer les raisons et la portée[xvi]. Qu’il fasse rapport du projet de loi avec ou sans amendements, le comité peut aussi joindre des observations à son rapport. Ces dernières servent à attirer l’attention sur certains points du projet de loi ou de politiques connexes. Néanmoins, ces observations ne font pas partie intégrante du rapport et n’ont pas de valeur réelle sur le plan de la procédure. En outre, le Sénat ne se prononce pas sur les observations figurant dans un rapport[xvii].

Étape du rapport

L’étape du rapport, si elle a lieu, permet au Sénat d’examiner les résultats de l’étude en comité et les propositions d’amendements recommandés. Après avoir fini l’étude d’un projet de loi, le comité doit en faire rapport au Sénat. Cela se fait pendant les Affaires courantes à la rubrique « Présentation ou dépôt de rapports de comités ». Le président du comité ou un sénateur qu’il aura désigné informe le Sénat qu’il a l’honneur de présenter le rapport du comité sur le projet de loi. Un greffier du Bureau en fait ensuite la lecture.

Après la présentation d’un rapport de comité, une des deux choses suivantes se produit. Si le rapport présenté ne recommande pas d’amendement, il est considéré comme adopté par le Sénat et le sénateur qui parraine le projet de loi en propose la troisième lecture à la prochaine séance du Sénat[xviii]. Autrement dit, il n’y a pas d’étape du rapport pour les projets de loi dont il est fait rapport au Sénat sans proposition d’amendement. Si le rapport recommande des amendements ou si le comité recommande que le Sénat ne donne pas suite au projet de loi, le rapport doit être examiné par le Sénat et, par conséquent, le Président du Sénat demande « quand est-ce que le rapport sera étudié? » Le président du comité ou le sénateur qui présente le rapport proposera que l’étude se fasse à la prochaine séance (ou dans deux jours, s’il s’agit du rapport d’un comité spécial)[xix].

Lorsqu’on passe à l’étude d’un rapport de comité avec amendements à un projet de loi, le président du comité, ou le sénateur désigné par celui-ci, propose l’adoption du rapport. C’est à ce moment que l’effet des amendements est expliqué. Le débat peut ensuite continuer et d’autres amendements au rapport peuvent être proposés, bien que cela soit plutôt rare. Le Sénat doit décider s’il adoptera ou non le rapport avant que la troisième lecture soit proposée. S’il est adopté, le Président du Sénat demande quand le projet de loi, tel que modifié, sera lu pour la troisième fois. Le parrain du projet de loi propose qu’il soit lu pour la troisième fois, tel que modifié, à la prochaine séance et le Président met la motion aux voix[xx]. La motion ne peut pas faire l’objet d’un débat. Si le Sénat rejette le rapport qui recommande des amendements, les amendements en question sont aussi rejetés et le parrain du projet de loi proposera que la troisième lecture du projet de loi, sans amendement, soit inscrite à l’ordre du jour de la prochaine séance[xxi]. Si le rapport recommande que le Sénat ne poursuive pas l’étude du projet de loi, l’adoption du rapport met fin aux travaux sur le projet de loi[xxii].

Troisième lecture

La troisième lecture est l’étape finale de l’étude du projet de loi. Il est encore possible de présenter des amendements semblables à ceux ayant été proposés à l’étape de la deuxième lecture, et n’importe quelle disposition du projet de loi peut être modifiée[xxiii]. Une fois la motion de troisième lecture adoptée par le Sénat, un greffier au Bureau annonce que le projet a été lu la troisième fois. Le Président ordonne ensuite qu’un message soit envoyé à la Chambre des communes pour l’informer de la décision du Sénat.

Si le Sénat adopte le projet de loi de la Chambre des Communes avec des amendements, il doit le renvoyer à la Chambre des Communes pour qu’elle puisse, elle aussi, prendre en considération les amendements. Lorsque les deux Chambres ne s’entendent pas sur la teneur d’un projet de loi, elles s’échangent des messages jusqu’à ce qu’elles arrivent à un accord. Le projet de loi peut ensuite passer à l’étape finale du processus législatif, à savoir la sanction royale.

Sanction royale

Pour qu’un projet de loi acquière force de loi, il doit recevoir la sanction royale. La sanction royale signifie que le projet de loi est accepté par le souverain. Elle est accordée par le gouverneur général ou son suppléant (un juge de la Cour suprême ou encore un haut fonctionnaire comme le secrétaire du gouverneur général).

La sanction royale peut être accordée au cours d’une cérémonie traditionnelle tenue à la salle du Sénat ou par déclaration écrite. Dans un cas comme dans l’autre, le projet de loi est présenté au gouverneur général ou à son suppléant en même temps qu’une demande formelle de sanction royale. Le gouverneur général ou son suppléant signifie son consentement par un signe de tête durant une cérémonie traditionnelle ou par la signature d’une déclaration écrite. Si la sanction royale est octroyée par déclaration écrite, elle n’est pas réputée avoir été accordée qu’après que le Sénat et la Chambre des communes en ont été informés.

Étude préalable d’un projet de loi

Le Règlement du Sénat permet au Sénat d’étudier la teneur d’un projet de loi qui est toujours à l’étude à la Chambre des communes[xxiv]. Le projet de loi doit avoir été lu une première fois à la Chambre des communes mais il ne doit pas encore avoir été adopté par la Chambre. La teneur du projet de loi peut être renvoyée à un comité du Sénat pour une étude générale, et non pour une étude article par article. Il faudra donc déposer le projet de loi au Sénat, après son adoption par la Chambre des communes, pour qu’il y reçoive les trois lectures, mais il est habituellement adopté plus rapidement. Cette procédure est appelée couramment « étude préalable ».

Pour des informations supplémentaires sur le processus législatif:

La procédure du Sénat en pratique (chapitre 7)

Pour des informations supplémentaires sur d’autres points abordés dans cette note:
Note de procédure du Sénat n^o 2, L’ordre des travaux du Sénat
Note de procédure du Sénat n^o 3, Le débat
Note de procédure du Sénat n^o 6, La sanction royale
Note de procédure du Sénat n^o 8, Le comité plénier
Note de procédure du Sénat n^o 9, Le Président du Sénat
Note de procédure du Sénat n^o 15, Le rôle du Sénat dans les travaux des subsides

Références
[i] Article 5-7j) du Règlement.
[ii] Article 10-3 du Règlement.
[iii] Article 5-6(1)f) du Règlement.
[iv] Article 16-2(2) du Règlement.
[v] Article 10-4 du Règlement.
[vi] Article 6-3(1)b) et 6-3(1)c) du Règlement.
[vii] Article 6-3(1)a) du Règlement.
[viii] Article 6-3(1)c) du Règlement.
[ix] Pour de plus amples renseignements sur ces amendements, voir La procédure du Sénat en pratique, Juin 2015, p. 132-134.
[x] Article 6-12 du Règlement.
[xi] Article 12-8(1) du Règlement.
[xii] Articles 5-8(1) et 5-8(3) du Règlement.
[xiii] Article 12-23(1) du Règlement.
[xiv] Article 12-20(3) du Règlement.
[xv] Article 12-23(5) du Règlement.
[xvi] Articles 12-23(1), 12-23(3), 12-23(4) et 12-23(6) du Règlement.
[xvii] Voir les décisions du Président dans les Journaux du Sénat du 11 décembre 2002, p. 412-413; 30 octobre 2006, p. 669-670 et La procédure du Sénat en pratique, Juin 2015, p. 147
[xviii] Articles 5-5b) et 12-23(2) du Règlement.
[xix] Articles 5-5f), 5-6(1)e), 12-23(3) et 12-23(4) du Règlement.
[xx] Article 5-5b) du Règlement.
[xxi] Article 5-5b) du Règlement.
[xxii] Article 12-23(5) du Règlement.
[xxiii] Article 10-5 du Règlement.
[xxiv] Article 10-11 du Règlement.

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