Délibérations et procès-verbaux - Comité sénatorial permanent des banques, commerce et l'économie (36e législature, 1re session)

Session précédente :

QUESTIONS RELATIVES AUX CONSOMMATEURS
1. Donner davantage de pouvoir au consommateur
2. Renforcer les organismes de défense des consommateurs
3. Divulgation et transparence
4. Protection des renseignements personnels
5. Ventes avec coercition
6. L’Ombudsman du secteur des services financiers
7. Normes de compétence des intermédiaires
8. Les consommateurs et les fournisseurs de services financiers par Internet

PARTIE F

QUESTIONS RELATIVES AUX CONSOMMATEURS

1. Donner davantage de pouvoir au consommateur

Introduction

Le Groupe de travail aborde quatre grands thèmes, notamment celui de l’accroissement du pouvoir des consommateurs, lesquels peuvent ainsi agir sur la concurrence. Le Groupe de travail estime que l’écart est trop grand entre l’information et les pouvoirs des consommateurs, d’une part, et ceux des institutions financières, d’autre part. De nombreuses recommandations visent donc à réduire cet écart.

À l’instar du Groupe de travail, le Comité estime lui aussi que les consommateurs ont un rôle essentiel à jouer pour assurer que le secteur des services financiers reste concurrentiel. Les consommateurs ont droit à un marché compétitif, à des recours accessibles et efficaces, à une information claire, complète, facile à comprendre et fournie en temps opportun, à un marché exempt de pratiques de vente coercitives et à la protection de leurs renseignements personnels.

Le Comité souscrit à la majorité des recommandations du Groupe de travail portant sur les consommateurs, mais certaines lui paraissent discutables.

Les conclusions et recommandations du Comité sur ces questions sont énoncées ci-dessous.

Contexte

Le Groupe de travail s’est longuement attardé à la question de la protection des consommateurs. D’après lui, le secteur des services financiers doit offrir aux consommateurs :

des choix, sans coercition effective ni perçue;

de l’information claire, facile à comprendre et fournie en temps opportun sur les modalités relatives aux produits, sur les risques et sur les conditions de vente;

des recours accessibles et efficaces;

l’accès aux renseignements personnels qui les concernent et la possibilité d’en contrôler l’utilisation. (Rapport du Groupe de travail, p. 138)

Le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux se partagent la responsabilité de la protection des consommateurs. Le gouvernement fédéral réglemente les aspects de la protection des consommateurs qui touchent les institutions financières qui relèvent de lui, à savoir les banques et les sociétés de fiducie et d’assurance constituées en vertu d’une loi fédérale.

Pour leur part, les autorités provinciales réglementent entre autres les institutions financières constituées en vertu d’une loi provinciale de même que la conduite de ces institutions sur le marché.

Le Groupe de travail a résumé la distribution des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces en matière de protection des consommateurs de la façon suivante :

le gouvernement fédéral réglemente les banques et les opérations bancaires sous l’angle de la protection du consommateur;

le gouvernement fédéral réglemente les autres institutions financières constituées au niveau fédéral (les sociétés de fiducie et les sociétés d’assurance) sur certains points de la protection des consommateurs grâce à son pouvoir d’autoriser la constitution de ces institutions;

les provinces réglementent les normes de compétence et le comportement des intermédiaires financiers (courtiers et agents d’assurance, courtiers en valeurs mobilières, courtiers en hypothèques, planificateurs financiers);

les provinces réglementent les activités des sociétés de fiducie et des sociétés d’assurances, ainsi que les coopératives de crédit et les caisses populaires, certaines d’entre elles affirmant en outre que leur réglementation du marché des services financiers s’applique aux banques. (Groupe de travail, Document d’information n^o3, p. 13)

Le Groupe de travail s’est efforcé de structurer ses conclusions sur la protection des consommateurs en fonction du cadre actuel des pouvoirs constitutionnels. Ainsi, le gouvernement fédéral interviendrait dans le cas des banques et des autres institutions financières sous réglementation fédérale tandis que les autorités provinciales seraient chargées des institutions et intermédiaires financiers sous réglementation provinciale. Par ailleurs, le Groupe de travail estime que les autorités fédérales et provinciales doivent s’efforcer d’harmoniser les normes de conduite sur le marché. (Document d’information n^o 3, p. 13)

Recommandations du Groupe de travail

53) Un marché efficient et concurrentiel exige que les fournisseurs de services financiers se comportent de manière à fournir une information complète, claire et adéquate aux consommateurs, suivent des pratiques équitables, raisonnables et exemptes d’abus, et offrent des recours appropriés pour régler les différends éventuels. Les gouvernements et les institutions financières devraient collaborer à la réalisation de ces objectifs.

54) Le gouvernement fédéral devrait veiller à ce que la réglementation du comportement sur le marché, dans les domaines qui relèvent de sa compétence d’après la Constitution, incorpore des pratiques exemplaires en la matière, compte tenu des critères décrits à la recommandation 53.

55) Afin que le comportement sur le marché soit traité de façon cohérente dans tout le Canada et dans toutes les catégories de fournisseurs de services financiers, le gouvernement fédéral et les provinces devraient intensifier leurs efforts d’harmonisation et de coordination dans le domaine des normes de comportement sur le marché.

Opinions des témoins

Les quatre commissions provinciales des valeurs mobilières qui ont comparu devant le Comité ont fait des commentaires sur ces recommandations.

Toutes ont exprimé des préoccupations au sujet de la compétence en matière de conduite sur le marché. La Commission des valeurs mobilières du Québec trouve que la recommandation du Groupe de travail voulant que le gouvernement fédéral mette en oeuvre ses propositions « dans toute la mesure des pouvoirs dont il dispose » et que les provinces « rapprochent leur législation des pratiques exemplaires lorsqu’elle n’y est pas déjà conforme » manque de clarté.

La Commission des valeurs mobilières du Québec craint qu’une intervention accrue des autorités fédérales n’aboutisse à des règles disparates et incite les institutions à s’installer de préférence là où les règles sont le moins lourdes.

À inciter l’autorité fédérale à aller jusqu’au bout des pouvoirs dont elle dispose, le risque devient alors très grand que, dans les provinces comme le Québec, où les institutions provinciales jouent un rôle prépondérant, on aboutisse à une incohérence entre les règles applicables sur un même marché selon que l’institution est de juridiction provinciale ou fédérale.

De plus, des normes conflictuelles ou simplement non harmonisées donneraient lieu à un arbitrage réglementaire par les intervenants, ce qui, très rapidement, s’avérerait au détriment des consommateurs.

Du point de vue de l’industrie, toute cette situation nuirait à la compétitivité, dans une mesure qui pourrait être importante. Une même institution ou un groupe d’institutions reliées pourrait se retrouver soumis à des normes différentes. (Mémoire, p. 19).

Les commissions des valeurs mobilières de l’Alberta et de la Colombie-Britannique sont d’avis que ce sont les provinces qui devraient se charger de la réglementation de la protection des consommateurs pour tous les produits financiers.

La réglementation du marché pour tous les fournisseurs de services financiers devrait être assumée par les provinces et les territoires. L’organisme de réglementation serait responsable des contacts avec le marché, de l’intégrité des marchés et de la protection du consommateur. On peut réaliser une réglementation efficace des marchés en regroupant les organismes de réglementation au sein de chaque province et de chaque territoire pour ce qui est de l’intégrité des marchés et de la protection du consommateur, principalement les organismes de réglementation du commerce des valeurs mobilières et de l’assurance. Les organismes de réglementation provinciaux qui en découleraient verraient à la coordination et à l’harmonisation sur la base du modèle (de) la Commission nationale virtuelle des valeurs mobilières.

Dans la mesure où c’est nécessaire, le transfert des pouvoirs de réglementation devrait avoir lieu entre les différents niveaux de gouvernement. L’organisme de réglementation du marché adopterait une approche fonctionnelle, ce qui amènerait une réglementation cohérente des gammes de produits, tout en faisant preuve de flexibilité pour tenir compte des différences entre les produits et pour faciliter l’intégration financière et l’innovation. Ce serait aussi une façon d’encourager la confiance des participants au marché et de donner une vision claire aux investisseurs. (William Hess, 29 octobre 1998)

Le président de la Commission des valeurs mobilières de l’Alberta a ensuite parlé des avantages évidents pour les consommateurs canadiens que présente la proposition de confier aux autorités provinciales la réglementation de la conduite des institutions sur le marché.

Un seul organisme de réglementation s’occuperait de la protection du consommateur. Il y aurait un régime commun de divulgation pour tous les produits, ce qui permettrait aux clients de comparer plus facilement. Les règles du jeu seraient alors les mêmes pour toutes les institutions, ce qui accroîtrait la concurrence (...) (William Hess, 29 octobre 1998)

Pour sa part, le président de la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique estime qu’il serait préférable de confier à deux organisations différentes la réglementation de la conduite sur le marché et la réglementation prudentielle, comme c’est le cas en Australie.

Il y a des avantages à séparer la réglementation prudentielle et la réglementation du marché. Le contexte fédéral-provincial dans lequel nous évoluons se prête mieux à la distinction entre la réglementation des questions prudentielles au niveau fédéral et celle du marché au niveau des provinces, parce que nous disposons déjà de la structure des commissions des valeurs mobilières. Si nous laissons cette compétence au niveau provincial, on évite toute la question des transferts de compétence et des possibilités de retrait des provinces, comme il en a été question il y a quelques années à la commission fédérale des valeurs mobilières. On table ainsi sur l’expertise existante et sur les avantages qui découlent d’une structure régionale qui est souhaitable pour la réglementation du marché, où l’on veut être près des gens qui sont soumis à cette réglementation et près des consommateurs qui profitent de la réglementation qui a été mise en place. C’est pourquoi nous sommes enclins à penser que le Canada devrait adopter le modèle australien. (Douglas Hyndman, 29 octobre 1998)

M. David Brown, le président de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, est lui aussi en faveur de la division des fonctions. Il a signalé que la disparition des quatre piliers traditionnels du secteur des services financiers avait favorisé des changements spectaculaires dans le rôle des participants au marché.

Nous avons maintenant un marché financier où les banques nationales et étrangères, les courtiers en valeurs mobilières, les compagnies de fiducie et d’assurance, les caisses de crédit et d’autres intermédiaires offrent des services très similaires, mais selon des régimes réglementaires sensiblement différents. De fait, la partie gauche des bilans de la plupart de ces acteurs est virtuellement identique. Les activités commerciales des banques et de leurs filiales d’investissement et de fiducie deviennent de plus en plus intégrées. (David Brown, 2 novembre 1998)

Il a aussi signalé que les autorités canadiennes chargées des valeurs mobilières s’interrogeaient sur la possibilité d’axer la réglementation sur les activités et non sur les institutions.

Nous considérons, par exemple, qu’il est peu probable que la réglementation exclusive des banques par les autorités fédérales et la réglementation exclusive par les provinces des filiales de placements financiers qu’elles possèdent à 100 p. 100 produisent les meilleurs résultats. Nous pensons que cet état de choses alimente les craintes relatives à la protection du consommateur énoncées dans le rapport MacKay.

Dans le contexte canadien, le BSIF serait le candidat naturel pour la réglementation prudentielle. (...) Nous pensons que la réglementation prudentielle des sociétés de fiducie provinciales et des compagnies d’assurance devrait également être graduellement transférée aux autorités fédérales, avec le consentement des provinces.

Nous pensons aussi que les commissions des valeurs mobilières seraient les candidats naturels pour réglementer l’activité commerciale de tous les acteurs financiers. (David Brown, 2 novembre 1998)

Conclusions

Le Comité souscrit à la prémisse du Rapport du Groupe de travail voulant que les consommateurs aient un rôle essentiel à jouer dans la préservation et l’amélioration de la concurrence sur le marché des services financiers. Il convient aussi avec le Groupe de travail que le gouvernement fédéral doit s’assurer que la réglementation de la conduite sur le marché des institutions qui relèvent de lui repose sur des pratiques exemplaires. En outre, le Comité est absolument d’accord pour que l’on s’efforce d’assurer l’uniformité quelle que soit la région et quel que soit le type de fournisseur de services financiers.

Dans l’ensemble, le Comité souscrit aux recommandations 53, 54 et 55, mais il soutient les modèles de réglementation proposés par les commissions des valeurs mobilières. Il estime que la réglementation de la conduite sur le marché et la réglementation prudentielle ne devraient pas relever des mêmes autorités. Il pense que les commissions des valeurs mobilières pourraient jouer un rôle plus grand dans la réglementation de la conduite sur le marché à mesure que s’effectuera la transition d’une réglementation axée sur les institutions à une réglementation axée sur les produits ou les fonctions.

Le Comité estime que le gouvernement fédéral devrait dûment réfléchir aux propositions voulant que la réglementation de la conduite sur le marché de toutes les institutions financières relève d’un seul palier de compétence. Étant donné que les institutions financières sous réglementation fédérale sont déjà forcées de respecter diverses lois provinciales dans la conduite de certains aspects de leurs opérations, il ne serait pas illogique que les normes de conduite sur le marché en général soient administrées au niveau provincial.

2. Renforcer les organismes de défense des consommateurs

Contexte

Le Groupe de travail estime important de prendre des mesures pour renforcer les organismes de défense des consommateurs de manière que ceux-ci puissent participer aux mesures multipartites qu’il a recommandées en vue d’améliorer la transparence et d’élaborer des codes plus rigoureux de protection des renseignements personnels.

À cet égard, il a envisagé deux solutions, mais sans indiquer celle qu’il privilégie.

La première solution est la formule proposée par la Coalition canadienne pour le réinvestissement communautaire (CCRC), fondée sur le modèle utilisé aux États-Unis pour financer les groupes d’usagers des services publics. Dans ce modèle, les entreprises de services publics joignent à leurs envois postaux aux clients un avis qui permet à ces derniers de verser une contribution à un groupe d’usagers représentant leurs intérêts lors des audiences tenues par les organismes réglementaires. (Rapport du Groupe de trvail, p. 162)

Le modèle proposé par la CCRC est décrit dans le Rapport du Groupe de travail. La CCRC propose essentiellement que toutes les institutions financières sous réglementation fédérale soient tenues de joindre à leurs envois postaux aux consommateurs un avis du même genre les invitant à adhérer à une organisation de consommateurs de services financiers (OCSF). La CCRC estime que la création de l’OCSF devrait être coordonnée par les représentants d’une large coalition des groupes de citoyens actifs dans le domaine des services financiers. L’OCSF aurait pour mandat d’informer les consommateurs sur les questions touchant l’industrie des produits et services financiers, de fournir des études comparatives sur les produits, d’aider les consommateurs à déposer des plaintes à propos de produits ou de services, et de défendre les intérêts des consommateurs devant les législatures, les organismes de réglementation et les tribunaux. L’OCSF solliciterait les contributions des Canadiens dans des envois postaux qui seraient faits périodiquement, de façon facultative ou obligatoire, par les institutions à leurs clients, et solliciterait aussi des dons qui pourraient servir à financer les projets entrepris par des groupes de citoyens. (Rapport du Groupe de travail, p. 162)

Le Groupe de travail trouve que la proposition ne manque pas d’intérêt, mais qu’il faudrait l’affiner.

Une autre solution consisterait à recommander la création d’un nouveau bureau fédéral de protection des consommateurs. Cependant, étant donné le rôle important que jouent déjà les autorités provinciales dans le domaine de la protection des consommateurs, le Groupe de travail a décidé qu’il n’était ni nécessaire ni souhaitable de créer un nouvel organisme fédéral.

Recommandations du Groupe de travail

56) Un marché des services financiers efficient et concurrentiel suppose une vigilance constante de la part des consommateurs et la défense de leur droit. À cette fin :

(a) Le Groupe de travail invite instamment les groupes de défense des consommateurs à élaborer de concert les principes qui pourraient mener à la création d’une organisation des consommateurs de produits et de services financiers, de manière à assurer une défense efficace des consommateurs dans ce secteur. Une fois qu’un large consensus aura été établi entre les groupes, les gouvernements et les institutions financières devraient s’efforcer de faciliter la mise en oeuvre de l’initiative, de concert avec ses promoteurs.

(b) Le BSIF, le ministère des Finances et Industrie Canada devraient veiller à ce que les ressources appropriées soient disponibles pour appuyer des recherches sur les questions intéressant les consommateurs et pour financer les groupes de défense des consommateurs, afin de leur permettre de participer pleinement à d’importantes initiatives de politique publique touchant la protection des consommateurs, notamment celles qui sont recommandées dans ce rapport.

Opinions des témoins

La CCRC a fait valoir au Comité ses arguments en faveur de la création d’une organisation des consommateurs de services financiers. Comme on l’a dit plus haut, ce modèle forcerait les institutions financières sous réglementation fédérale à inclure dans leurs envois postaux à leurs clients un avis proposant à ceux-ci de devenir membres de l’organisation et de lui faire parvenir une contribution.

La CCRC est d’avis que sa proposition jouit de nombreux appuis dans la population.

Une de nos principales recommandations (...) vise à exiger des banques qu’elles joignent un prospectus d’une page et une enveloppe aux envois postaux qu’elles font parvenir aux clients avec les relevés bancaires, les comptes de carte de crédit ou les relevés de primes d’assurance. Ce prospectus devrait décrire l’organisation et inviter les gens à en faire partie. Un sondage réalisé par Environics auprès de plus de 2 000 Canadiens adultes a révélé que c’est ce que souhaitent la majorité d’entre eux. Sur les personnes interrogées, 43 p. 100 ont indiqué qu’elles seraient prêtes à adhérer si elles recevaient le prospectus et 64 p. 100 que si une institution financière refusait d’inclure volontairement le prospectus, le gouvernement devrait l’obliger à le faire.

Les institutions américaines reçoivent généralement un taux de réponse de 3 à 5 p. 100. Au Canada, où 20 millions de prospectus seraient envoyés aux clients des banques, on pourrait former un groupe de 600 000 à 1 000 000 de membres. Selon le sondage de Environics, les gens seraient prêts à dépenser 20 $ par an pour être membre, ce qui donnerait au groupe un budget annuel de 12 millions à 20 millions de dollars.

À elle seule, cette idée permettrait d’aider les gouvernements à réglementer les banques. Les gens pourraient faire des comparaisons. On pourrait traiter les plaintes et sensibiliser davantage les consommateurs. Les règles du jeu seraient également plus équitables entre les banques et les consommateurs. (Duff Conacher, 1er octobre 1998)

D’autres témoins, comme le Conseil national des femmes du Canada, souscrivent à la création d’une organisation des consommateurs de produits et de services financiers. Le Conseil a recommandé que les institutions financières soient tenues de joindre à leurs envois à leurs clients une brochure d’une page les invitant à devenir membres d’une organisation de ce genre. (Mémoire, 5 novembre 1998)

L’Association des consommateurs du Canada (ACC) a dit au Comité que, pour que les organisations de consommateurs puissent faire un travail efficace de défense des consommateurs dans le domaine des services financiers, il faudra que les divers groupes de consommateurs concluent des alliances. (Jennifer Hillard, 30 septembre 1998)

Le directeur général du Regroupement des consommateurs d’assurance, M. William Podmore, n’est pas très optimiste quant aux chances de succès d’une organisation de consommateurs de services financiers. Le financement de celle-ci dépendrait des contributions des consommateurs, et il craint qu’après un an ou deux, l’intérêt des consommateurs baisserait, et leurs contributions aussi, ce qui compromettrait la viabilité de l’organisation.

Le problème, si l’on demande aux consommateurs de financer des organisations précises, c’est le manque de continuité. Il se peut que vous recrutiez de nombreux membres la première année, parce qu’il s’agit de quelque chose de neuf et d’intéressant. L’année suivante, par contre, vous pouvez n’avoir plus que 10 ou 15 p. 100 des membres de la première année. Ce ne sera pas une entité forte et viable, qui profitera à tous les Canadiens et leur offrira les protections dont ils ont besoin. (William Podmore, 22 octobre 1998)

M. Podmore propose qu’on étudie sérieusement ce qui se fait depuis peu aux États-Unis où certains États ont légiféré la création d’organisations de consommateurs.

Conclusions

Le Comité est d’avis que les consommateurs ont un rôle essentiel à jouer dans le secteur des services financiers. Pour discipliner et responsabiliser le secteur, trois conditions sont nécessaires : une compétition vigoureuse et efficace, des niveaux de réglementation appropriés et des consommateurs vigilants.

Le secteur des services financiers est complexe et varié. De nouveaux joueurs s’installent sur le marché, et des joueurs établis se transforment. Par ailleurs, les services financiers sont un aspect essentiel de la vie quotidienne. Rien que pour ces raisons, le Comité estime que les consommateurs devraient se concerter pour créer une organisation vouée au secteur des services financiers.

La tâche ne sera pas facile. Le Comité déplore depuis longtemps l’absence d’un mouvement dynamique de protection des consommateurs au Canada. Si l’on circonscrit les enjeux au secteur des services financiers, les consommateurs seront peut-être davantage enclins à mettre sur pied une organisation efficace.

Le Comité est au courant des deux modèles envisagés par le Groupe de travail. Comme lui, il n’est pas prêt à recommander l’un ou l’autre modèle. En revanche, il presse les groupes de défense des consommateurs de se concerter en vue de créer un mécanisme efficace qui répondrait aux préoccupations des consommateurs. Le Comité estime que la proposition de la CCRC doit être étudiée plus à fond et que, pour être efficace, ce modèle doit être appuyé par les grands groupes de défense des consommateurs du Canada.

3. Divulgation et transparence

Contexte

Le Groupe de travail a longuement débattu des questions de divulgation et de transparence. Dans l’ensemble, il a conclu qu’il y avait encore beaucoup à faire. D’après lui, « (n)ous sommes loin d’assurer, à cet égard, ce à quoi le consommateur est en droit de s’attendre et ce que l’industrie peut fournir ». (Rapport du Groupe de travail, p. 144)

Le Groupe de travail note dans son rapport que la divulgation et la transparence sont deux notions voisines, mais qui diffèrent sur un point important. La divulgation s’applique à la nature des renseignements fournis. La transparence, quant à elle, concerne la clarté des renseignements en question. Autrement dit, sont-ils faciles à comprendre pour le consommateur.

Les travaux de recherche effectués pour le compte du Groupe de travail ont révélé que la transparence de l’information fournie par le secteur des services financiers laissait grandement à désirer. De nombreux documents sont complexes, et difficiles à lire et à comprendre. On a signalé au Groupe de travail des lacunes au niveau des pratiques de divulgation relatives aux contrats d’assurance-vie.

Le Groupe de travail a aussi fait des commentaires sur deux aspects particuliers de la divulgation :

la modification unilatérale des contrats de services financiers par les institutions financières; et

l’absence au Canada de régime cohérent de divulgation des frais et commissions sur les transactions.

En conclusion, le Groupe de travail a recommandé que :

les gouvernements prennent l’initiative, et ce de façon prioritaire, d’un effort pluripartite qui rassemblerait l’industrie, les groupes de consommateurs, des experts en droit et d’autres spécialistes afin d’améliorer la transparence des documents relatifs aux services financiers;

les dirigeants de l’industrie s’engagent à améliorer la transparence et affectent des ressources suffisantes à cette fin;

les gouvernements, dans l’examen de la législation régissant les institutions financières, tiennent compte du fait que la transparence est souhaitable; et

les gouvernements exigent la divulgation de tous les frais et commissions des intermédiaires financiers, et rendent illégales les dispositions contractuelles qui permettent aux institutions de modifier unilatéralement les contrats conclus avec les consommateurs.

Recommandations du Groupe de travail

57) Étant donné qu’un grand nombre de contrats conclus avec les consommateurs de services financiers et de documents publicitaires au Canada sont loin d’avoir la transparence à laquelle les consommateurs canadiens sont en droit de s’attendre et que les institutions financières peuvent assurer, celles-ci et leurs associations sectorielles devraient intensifier leurs efforts pour améliorer la divulgation et la transparence, en s’inspirant des lignes directrices « exemplaires » suivantes :

(a) Moment de la divulgation. Tous les renseignements essentiels, notamment les conditions de la convention ou du contrat entre le fournisseur et le client, devraient être fournis à ce dernier avant la conclusion de la transaction.

(b) Clarté de la présentation. Les documents devraient être présentés de manière à être facilement compris par un consommateur moyen.

(c) Clarté de l’organisation. Les documents devraient être organisés de manière à faire ressortir les renseignements importants pour le client.

(d) Concision. Les documents devraient être aussi concis que possible, tout en étant raisonnablement complets du point de vue commercial et juridique.

58) Le gouvernement fédéral, de concert avec les provinces, l’industrie et les groupes de consommateurs, devrait créer un Groupe de travail pluripartite qui examinerait avec soin les contrats de services financiers et les documents publicitaires s’y rapportant et qui évaluerait la mesure dans laquelle les institutions canadiennes se conforment aux pratiques exemplaires en matière de transparence et de divulgation. Si les institutions ne se conformaient manifestement pas à ces pratiques, le Groupe de travail devrait établir un plan d’action pour que des mesures correctives appropriées soient prises, que ce soit au niveau de l’institution ou par voie réglementaire. Le Groupe de travail devrait envisager la possibilité d’élaborer des formules types pour les opérations courantes, comme cela s’est fait dans d’autres pays, ainsi que d’établir des normes fondamentales de lisibilité et d’intelligibilité des documents.

59) Les dirigeants des institutions financières devraient faire de l’amélioration de la divulgation et de la transparence une priorité importante et visible dans leurs institutions respectives et veiller à ce que les ressources appropriées soient disponibles pour assurer la mise en oeuvre de pratiques exemplaires, notamment par la participation au processus pluripartite décrit à la recommandation 58. Les institutions devraient se doter de points de référence et de jalons pour évaluer leurs progrès, assurer un suivi à cet égard en procédant périodiquement à des tests auprès des utilisateurs et faire état des progrès réalisés dans leur rapport annuel sur les responsabilités envers la collectivité, qui est décrit à la recommandation 99.

60) Dans le cadre de leur examen permanent de la législation régissant les institutions financières ou le comportement sur le marché, les gouvernements devraient prendre toutes les mesures voulues pour améliorer la divulgation et la transparence. À cette fin, ils devraient éliminer les dispositions réglementaires qui empêchent d’utiliser un langage clair ou du moins en réduire l’effet, et prévoir dans la loi des mesures de renforcement des résultats obtenus par le Groupe de travail pluripartite.

61) Les autorités chargées de réglementer le comportement sur le marché, tant au niveau fédéral que provincial, devraient se livrer à des vérifications périodiques auprès des institutions financières afin de vérifier si elles suivent des pratiques exemplaires en matière de transparence et de divulgation dans les documents relatifs aux opérations, à la lumière des conclusions du Groupe de travail en matière d’évaluation comparative. Cette responsabilité devrait être confiée, au niveau fédéral, au BSIF.

62) Afin d’améliorer la divulgation, les frais, commissions et autres rémunérations versés à des employés ou à des tiers à l’égard d’une opération de services financiers devraient être clairement indiqués au client avant la conclusion de la transaction.

63) Les clauses qui, dans les contrats de services financiers conclus avec les consommateurs, permettent aux institutions financières de modifier unilatéralement ces contrats devraient être interdites par la loi.

Opinions des témoins

Peu de témoins ont parlé de ces recommandations. Ceux qui l’ont fait étaient tous d’accord avec les objectifs du Groupe de travail et estimaient nécessaire d’améliorer sensiblement la divulgation et la transparence. L’Association canadienne des personnes retraitées, par exemple, a recommandé que tous les documents financiers soient rédigés dans une langue claire, simple et directe, adaptée à des personnes de niveau moyen en lecture, le plus possible en phrases courtes et en gros caractères. (Lillian Morgenthau, 4 novembre 1998)

Pour sa part, l’Association des consommateurs estime que les consommateurs devraient être représentés dans tout groupe éventuellement créé pour veiller à ce que les documents soient intelligibles.

Conclusions

Le Comité est tout à fait pour l’adoption de mesures qui amélioreront la divulgation et la transparence dans le secteur des services financiers, car cela ne présente que des avantages pour les consommateurs comme pour les institutions.

Les consommateurs y gagneront parce qu’ils auront les renseignements nécessaires pour prendre des décisions informées et pour comparer plus facilement les prix des produits et des services financiers. La lecture des documents leur prendra moins de temps, ils comprendront mieux ce qu’ils lisent, ce qui a aussi des chances de réduire les plaintes et les malentendus.

Par ailleurs, l’amélioration de la divulgation et de la transparence fera économiser de l’argent aux institutions financières. Il y aura moins de malentendus chez leurs clients et moins de plaintes et d’enquêtes, et leur personnel passera moins de temps à résoudre des problèmes.

Au demeurant, les institutions financières qui feront beaucoup pour améliorer la divulgation et la transparence de l’information pourraient en tirer un avantage compétitif par rapport aux autres tout simplement parce qu’elles seront perçues dans le public comme étant plus sensibles aux priorités des consommateurs.

En ce qui concerne les vérifications de divulgation et de transparence recommandées par le Groupe de travail (recommandation 61), l’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes a informé le Comité que certaines provinces, notamment l’Ontario, effectuent déjà des contrôles du comportement sur le marché, et que cette recommandation pourrait ne rien apporter de neuf.

Le Comité est tout à fait d’accord avec les recommandations 57 à 63 du Groupe de travail sur les questions de divulgation et de transparence, sauf en ce qui concerne l’obligation de faire des rapports annuels sur les responsabilités envers la collectivité.

Le Comité presse les institutions financières de commencer immédiatement à améliorer les contrats de services financiers, les documents de marketing et les documents d’information des clients comme les états de compte, les états de fonds communs de placement et les états de placements du point de vue de la divulgation et de la transparence.

4. Protection des renseignements personnels

Contexte

Les consommateurs attachent beaucoup d’importance à la question de la protection des renseignements qui les concernent. Beaucoup d’ailleurs s’inquiètent de l’usage qui est fait des renseignements personnels stockés dans des bases de données informatiques. Les consommateurs veulent savoir quel genre d’information est recueilli, comment cette information sera utilisée, quels éléments d’information seront communiqués à des tiers, comment cette information sera protégée et dans quelle mesure ils ont leur mot à dire sur l’utilisation et la divulgation de ces renseignements.

Le Groupe de travail signale que les régimes de protection des renseignements personnels institués dans la plupart des pays industrialisés reposent sur des principes adoptés en 1980 par l’Organisation de coopération et de développement économiques. La plupart des associations du secteur des services financiers se sont dotées de codes de conduite s’inspirant de ces principes. (Rapport du Groupe de travail, p. 146)

L’Association canadienne de normalisation (CSA) a élaboré un code type qui comporte 10 principes, lesquels couvrent notamment la responsabilité, la détermination des fins de la collecte des renseignements, le consentement, la limitation de la collecte aux fins déterminées, l’exactitude, les mesures de sécurité, la transparence, l’accès aux renseignements personnels et la possibilité de porter plainte en cas de contravention aux principes. (Groupe de travail, Document d’information n^o 3, p. 47-48)

L’Association des banquiers canadiens, le Bureau d’assurance du Canada, l’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes et l’Association des compagnies de fiducie du Canada ont tous des codes de protection des renseignements personnels. La Centrale des caisses de crédit du Canada a élaboré un code type qui entrera en vigueur en 1998. La protection des renseignements personnels aux termes de ces codes est facultative et relève des mesures d’autoréglementation du secteur.

Le Groupe de travail note que la protection des renseignements personnels dans le secteur public (c.-à-d. la protection des renseignements concernant les particuliers par rapport aux administrations publiques) est prescrite par la loi. La plupart des gouvernements du Canada ont maintenant une loi sur la protection des renseignements personnels et un commissaire chargé d’en vérifier l’application. Au Québec, l’application de la loi s’étend aux personnes qui traitent avec des entreprises du secteur privé. Le gouvernement fédéral a adopté un cadre limité de protection des renseignements personnels pour les banques ainsi que les sociétés de fiducie et les sociétés d’assurance réglementées au niveau fédéral. Cependant, la législation fédérale n’impose pas de norme aux institutions; elle les oblige seulement à prendre des précautions raisonnables pour s’assurer que leurs dossiers sont exacts et protégés, ainsi que pour établir des procédures limitant l’utilisation de renseignements confidentiels. (Rapport du Groupe de travail, p. 146)

Selon le Groupe de travail, on observe des variations considérables dans l’application des régimes de protection des renseignements personnels d’une institution à l’autre, mais rien d’indique un mauvais fonctionnement de ces régimes dans le secteur des services financiers.

Le Groupe de travail est en faveur de l’adoption d’une loi fédérale qui fixerait des normes pour la collecte, l’utilisation et la protection des renseignements personnels. Il propose de forcer le secteur des services financiers à instituer des codes obligatoires conformes à des normes minimales fixées en loi. Les renseignements médicaux feraient l’objet de mesures de protection spéciales qui interdiraient notamment que les mêmes employés vendent de l’assurance et accordent du crédit, imposeraient une ségrégation stricte de l’information recueillie à des fins d’assurance et à des fins de crédit, et interdiraient totalement aux sociétés d’assurance d’échanger des renseignements médicaux avec les institutions de dépôt.

Recommandations du Groupe de travail

64) Le Groupe de travail souscrit au projet, annoncé par le gouvernement, d’établir dans la loi un régime complet de protection des renseignements personnels applicable à toutes les entreprises commerciales. En ce qui concerne les institutions financières, nous recommandons que les dispositions de la loi reposent sur le principe voulant que la protection des renseignements personnels soit un droit fondamental. La loi devrait prescrire des normes minimales en matière de protection des renseignements personnels.

65) Les normes minimales de protection des renseignements personnels devraient prévoir notamment les obligations suivantes :

(a) le client devrait pouvoir spécifier la relation qu’il cherche à établir avec l’institution financière et les renseignements recueillis devraient se rapporter de façon précise à cette relation;

(b) l’institution financière devrait spécifier les renseignements susceptibles d’être demandés à des tiers, conformément à la relation que le client cherche à établir;

(c) le consentement du client à la collecte, à l’utilisation ou à la divulgation de renseignements personnels le concernant devrait être exprès et non implicite, et le client devrait pouvoir retirer ou modifier son consentement après l’avoir donné;

(d) le marketing ciblé devrait être assujetti au consentement exprès écrit du client;

(e) le client devrait avoir accès aux dossiers de renseignements personnels le concernant et avoir le droit de faire corriger les renseignements erronés qui s’y trouvent.

66) Les institutions financières réglementées au niveau fédéral devraient être tenues d’élaborer, individuellement ou par l’intermédiaire de leurs associations, un code acceptable et exécutoire de protection des renseignements personnels, qui s’inspirerait du Code de la CSA et serait conforme aux normes minimales de protection des renseignements personnels. Les dispositions de ces codes devraient aller au-delà de ces normes minimales, le cas échéant. Le BSIF devrait être chargé de certifier les codes des institutions financières réglementées au niveau fédéral et de vérifier s’ils sont respectés.

67) Les renseignements médicaux devraient bénéficier d’une protection toute particulière dans le régime de protection des renseignements personnels. En particulier :

(a) un employé d’une institution financière ne devrait pas s’occuper à la fois de vendre de l’assurance et d’accorder des crédits;

(b) une séparation stricte devrait être maintenue entre les renseignements recueillis à des fins d’assurance et ceux recueillis à des fins de crédit dans les institutions;

(c) une société d’assurances ne devrait pas être autorisée à partager des renseignements médicaux avec une institution de dépôts, qu’elle soit ou non affiliée à la société, même avec le consentement du client.

68) Les consommateurs devraient pouvoir recourir, en matière de protection des renseignements personnels, à l’ombudsman du secteur des services financiers et disposer en outre de recours civils appropriés, et notamment pouvoir obtenir des dommages-intérêts punitifs.

69) Le gouvernement fédéral devrait prendre les mesures nécessaires, de concert avec les gouvernements provinciaux, pour qu’une législation harmonisée s’applique en matière de protection des renseignements personnels à tous les fournisseurs, réglementés et non réglementés, de services financiers dans leurs relations avec les particuliers et les petites entreprises. Les gouvernements provinciaux devraient inscrire dans la loi, s’ils ne l’ont pas déjà fait, un régime de protection des renseignements personnels reprenant les normes minimales.

Opinions des témoins

Beaucoup de témoins sont en faveur de l’adoption de mesures qui protégeraient les renseignements personnels recueillis par le secteur des services financiers. Mentionnons pour mémoire l’Association des consommateurs du Canada, la Coalition canadienne pour le réinvestissement communautaire, l’Association canadienne des sociétés fraternelles, la Great-West, Compagnie d’Assurance-Vie, l’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes, l’Association canadienne des conseillers en assurance et en finance, l’Association canadienne des personnes retraitées, le Conseil national des femmes du Canada et le Mouvement des caisses Desjardins.

Le Mouvement Desjardins a dit qu’il s’était toujours préoccupé de la protection des renseignements personnels.

Les consommateurs doivent en effet être protégés contre toute utilisation abusive ou injustifiée par leur institution financière ou par toute autre entreprise des informations les concernant.

À cet égard, les règles relatives au consentement en matière d’échange d’informations devraient bien sûr répondre aux besoins minimums et aux attentes des consommateurs, mais il ne faudrait pas, en revanche, qu’elles occasionnent des dépenses administratives trop élevées aux institutions financières. (Claude Béland, 23 octobre 1998)

Le Mouvement Desjardins estime que les institutions sous réglementation fédérale devraient respecter les lois pertinentes des provinces ou territoires où elles sont en activité. Au Québec, par exemple, elles devraient respecter le Code civil du Québec et la loi 68.

Pour éviter tout problème d’interprétation, il devrait exister un article clair à cet effet dans un éventuel projet de loi, édicté par le gouvernement ou par le Parlement fédéral.

De plus, comme ce ne sont pas seulement les institutions financières réglementées qui peuvent vendre des produits financiers, toutes les provinces devraient adopter des règles concernant la protection de la vie privée applicables à toute entreprise, peu importe la nature de ses activités, et ces règles devraient être harmonisées entre les provinces. (Claude Béland, 23 octobre 1998)

L’Association canadienne des personnes retraitées (ACPR) estime qu’on a déjà grandement porté atteinte à la protection des renseignements personnels. Cette association souscrit aux propositions du Groupe de travail estimant que l’on doit faire tout ce qui peut être fait pour redresser la situation.

L’ACPR souscrit en particulier aux recommandations qui exigeraient que l’on demande directement aux consommateurs concernés leur autorisation avant d’utiliser des renseignements personnels. Elle estime par ailleurs que les renseignements personnels pertinents devraient être recueillis séparément pour chaque transaction nouvelle, différente ou connexe au lieu de procéder par un consentement écrit à toutes fins, et elle souscrit à l’adoption d’une loi en vue d’imposer des sanctions pour toute violation de l’interdiction de transfert de renseignements personnels à des divisions différentes d’une institution financière.

L’Association des banquiers canadiens (ABC) préfère la formule de l’autoréglementation. Elle est convaincue que celle-ci peut fonctionner et que le secteur bancaire a fait la preuve de l’importance qu’il accorde à la protection des renseignements personnels.

L’industrie a prouvé — particulièrement par rapport à certains de nos concurrents du secteur des services financiers — qu’elle peut et qu’elle a effectivement, par autoréglementation, adopté avec dynamisme un code de protection de la vie privée dont les exigences correspondent bien souvent au modèle proposé par la CSA, voire le dépassent. Ce code est en place depuis quelques années déjà. Nous avons donné à nos employés de la formation quant à la façon de l’appliquer, et il donne des résultats.

Pour ce qui est plus particulièrement de la protection de la vie privée, nous avons prouvé que l’autoréglementation peut être efficace. C’est également le cas en ce qui concerne la vente liée avec coercition. Nous avons été les seuls à faire ce que nous demandait de faire le gouvernement, soit nous doter d’un code de conduite en la matière. Par ailleurs, nous sommes les seuls joueurs du secteur des services financiers à avoir en place un mécanisme de redressement. Le Groupe de travail a affirmé sans équivoque que le modèle était bon. En fait, il déplorait que les autres joueurs du secteur ne nous aient pas emboîté le pas.

Notre industrie a essentiellement démontré que l’autoréglementation fonctionne. Il faudrait nous donner l’occasion d’en prouver l’efficacité. (Raymond Protti, 29 septembre 1998)

Conclusions

Le Comité s’intéresse depuis longtemps à la protection des renseignements personnels.

Il se rend compte que le secteur des services financiers a fait beaucoup pour élaborer des codes de protection des renseignements personnels, et il semble que la voie de l’autoréglementation fonctionne relativement bien. Le Comité estime cependant qu’il importe d’adopter une loi fédérale pour établir des normes en la matière.

Le Comité est d’accord avec les normes minimales de protection des renseignements personnels énoncées dans les recommandations et il est pour l’adoption du code type de la CSA comme fondement de la réglementation. Il est aussi d’accord avec le principe de l’imposition de codes de protection des renseignements personnels exécutoires qui seraient soit des codes individuels élaborés par les institutions financières soit des codes élaborés par les associations du secteur des services financiers. Enfin, le Comité souscrit à l’adoption de recours civils pour toute contravention aux normes établies en matière de protection des renseignements personnels.

5. Ventes avec coercition

A. Interdiction des ventes liées avec coercition

Contexte

Il y a vente liée lorsqu’un produit est offert à un consommateur à la condition qu’il en achète un autre. Ce type de vente est répandu, et il est souvent avantageux pour le consommateur. Par exemple, dans le secteur des services financiers, une banque peut offrir un taux d’intérêt plus faible sur un emprunt si le consommateur achète un autre produit ou service, ou bien plusieurs produits et services peuvent être groupés dans un forfait à un prix donné. Les types de ventes liées qui sont avantageux ou acceptables portent plusieurs vocables; on parle par exemple de « ventes croisées », de « produits groupés », de « prix incitatif » ou de « vente de produits connexes ».

Au chapitre des ventes liées, ce qui inquiète, ce sont les ventes considérées comme coercitives. Ce qui suscite le plus d’inquiétudes à cet égard, ce sont les relations entre créditeurs et créanciers. On entend parler de clients auxquels on aurait fait entendre qu’ils perdraient leur ligne de crédit ou qu’on leur refuserait une augmentation de leur ligne de crédit s’ils ne transféraient pas leur REER ou d’autres avoirs à l’institution en question.

Le Groupe de travail signale à juste titre qu’il est bien difficile de définir ce qui constitue une vente liée acceptable et ce qui n’est pas acceptable. En effet, dans la même situation, deux consommateurs ne réagissent pas nécessairement de la même manière.

La Loi sur la concurrence fédérale contient des dispositions régissant les ventes liées. Au paragraphe 77(1), les ventes liées sont définies de la façon suivante :

a) Toute pratique par laquelle le fournisseur d’un produit exige d’un client, comme condition à ce qu’il lui fournisse ce produit (le produit « clef »), que ce client :

(i) soit acquière du fournisseur ou de la personne que ce dernier désigne un quelconque autre produit;

(ii) soit s’abstienne d’utiliser ou de distribuer, avec le produit clef, un autre produit qui n’est pas d’une marque de fabrication indiquée par le fournisseur ou la personne qu’il désigne;

b) Toute pratique par laquelle le fournisseur d’un produit incite un client à se conformer à une condition énoncée au sous-alinéa a)(i) ou (ii) en offrant de lui fournir le produit clef selon des modalités et conditions plus favorables s’il convient de se conformer à une condition énoncée à l’un ou l’autre de ces sous-alinéas.

Les ventes liées, en soi, ne contreviennent pas à la Loi sur la concurrence. Pour statuer qu’il y a eu vente liée, le Tribunal de la concurrence doit conclure :

que ce type de vente est pratiqué par un fournisseur important ou est très répandu sur un marché;

que ce type de vente risque de faire obstacle à l’entrée ou au développement d’une firme sur le marché ou de faire obstacle au lancement d’un produit sur le marché ou à l’expansion des ventes d’un produit ou aurait quelque autre effet tendant à exclure; et

que la concurrence en est ou en sera vraisemblablement réduite sensiblement.

Le Tribunal ne rendra pas d’ordonnance lorsque :

les ventes liées que pratique une personne exploitant une entreprise de prêt d’argent ont pour objet de mieux garantir le remboursement des prêts qu’elle consent et sont raisonnablement nécessaires à cette fin;

les ventes liées sont raisonnables compte tenu de la connexité technologique existant entre les produits qu’elles visent; ou

les ventes liées sont pratiquées uniquement pendant une période raisonnable pour faciliter l’entrée sur un marché soit d’un nouveau fournisseur, soit d’un nouveau produit.

La Loi sur les banques contient elle aussi une disposition qui interdit aux banques d’exercer des pressions exagérées sur une personne pour amener celle-ci à se procurer un produit ou un service auprès de la banque pour obtenir un prêt.

L’article 459.1, qui est entré en vigueur récemment, vise l’un des aspects les plus importants des relations d’une personne avec une banque, à savoir l’octroi ou le refus de crédit. La disposition est la suivante :

459.1 (1) Il est interdit à la banque d’exercer des pressions indues pour forcer une personne à obtenir un produit ou service auprès d’une personne donnée, y compris elle-même ou une de ses filiales, pour obtenir un prêt de la banque.

(2) Il demeure entendu que la banque peut offrir à une personne de lui consentir un prêt à des conditions plus favorables qu’à ses autres emprunteurs si celle-ci obtient un produit ou service auprès d’une personne donnée.

(3) Il demeure entendu que la banque ou ses filiales peuvent offrir un produit ou service à des conditions plus favorables que celles qu’elles offriraient par ailleurs si la personne obtient un prêt auprès de la banque.

(4) La banque peut exiger qu’un produit ou service obtenu par un emprunteur auprès d’une personne donnée en garantie d’un prêt qu’elle lui consent soit approuvé par elle. L’approbation ne peut être refusée sans justification.

(5) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, préciser des comportements qui constituent ou non l’exercice de pressions indues.

Au niveau provincial, la plupart des lois régissant la vente de produits d’assurance interdit au vendeur de forcer un acheteur à acheter de l’assurance. En outre, les codes de conduite qui régissent les agents et courtiers d’assurance interdisent généralement aussi le recours à des mesures coercitives. Les ventes liées font aussi l’objet de règlements provinciaux.

Les organisations du secteur des services financiers ont publié des déclarations ou des lignes directrices sur les ventes liées. Au début de 1998, l’Association des banquiers canadiens a fait paraître son propre énoncé de principes sur les ventes liées. Il s’applique à tous les clients, détaillants et petites entreprises et porte spécifiquement sur la gestion du risque de crédit. On y lit notamment ce qui suit :

Toute exigence imposée dans le cadre de la gestion du risque de crédit doit être proportionnelle au niveau de risque en cause et doit servir uniquement à gérer le risque de crédit.

Ce texte confirme que la direction de chaque banque s’engage à respecter l’énoncé de principes, et elle contient une liste des moyens que les banques entendent prendre à cet égard, notamment la formation du personnel, l’information des clients, des mécanismes d’audition des plaintes et des recours, et des procédures de vérification.

Pour sa part, l’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes a adopté des lignes directrices sur la sélection des agents d’assurance-vie et sur la façon dont ceux-ci font leur travail, qui sont entrées en vigueur le 1^er janvier 1998. Ces lignes directrices exigent la déclaration aux autorités appropriées de tous les cas de ventes avec coercition ou de ventes liées. (Mémoire, p. 39-40)

Le Groupe de travail pense que les ventes liées pourraient augmenter.

Le Groupe de travail est d’avis que les préoccupations suscitées par les ventes liées sont justifiées étant donné la situation actuelle du marché, et qu’il convient d’en tenir compte. Les ventes liées risquent de devenir courantes, les institutions étant de plus en plus nombreuses à se transformer en conglomérats qui vendent des produits multiples et les ententes de réseau devenant plus fréquentes. Cela n’entraînera pas nécessairement une augmentation des ventes liées avec coercition, mais la possibilité que des pratiques coercitives soient mises en oeuvre augmentera. (Groupe de travail, Document d’information n^o 3, p. 67)

En outre, le Groupe de travail a signalé que l’article 459.1 porte sur les cas où le produit clé est un prêt. Cette disposition ne s’appliquerait pas si le produit clé était une carte de crédit ou une assurance-crédit. En outre, la disposition ne s’applique pas à toutes les institutions financières fédérales. Le Groupe de travail estime que cette disposition devrait être étendue aux assurances et aux autres produits de crédit vendus par l’institution.

Le Groupe de travail propose également d’inscrire dans la loi le pouvoir de prendre des règlements désignant d’autres produits ou services auxquels s’appliqueraient les dispositions relatives aux ventes liées avec coercition..

Recommandations du Groupe de travail

70) En raison de l’inégalité qui existe entre les institutions financières et leurs clients sur le plan de l’information et du pouvoir de négociation, le droit des clients de ne subir aucune coercition dans leurs relations avec les institutions financières devrait être clairement inscrit dans la législation applicable aux services financiers au niveau tant fédéral que provincial.

71) La loi devrait interdire de manière expresse aux banques et aux autres institutions financières de se livrer à des ventes liées avec coercition. À cette fin, l’article 459.1 de la Loi sur les banques devrait entrer en vigueur après avoir subi les modifications visant à en élargir le champ d’application à tous les produits de crédit, d’assurance et autres produits ou services pouvant être prescrits par règlement. Des dispositions similaires devraient s’appliquer à toutes les institutions financières réglementées au niveau fédéral. Ainsi que le prévoit l’article 459.1, des dispositions réglementaires devraient être adoptées afin de préciser le sens des expressions « pression indue » et « forcer ».

Opinions des témoins

Le Comité a entendu toutes sortes d’opinions sur la question des ventes liées. Les avis sont partagés à de nombreux égards, mais il reste qu’un très grand nombre de gens estiment que les ventes liées avec coercition doivent être interdites et que le Groupe de travail a eu raison d’en recommander l’interdiction non seulement dans les banques mais dans les autres institutions financières.

L’Association canadienne des personnes retraitées voudrait que le gouvernement légifère pour interdire cette pratique. Pour sa part, la Credit Union Central of British Columbia a signalé que les institutions financières de la Colombie-Britannique autres que les banques à charte n’avaient pas le droit de faire des ventes liées depuis 1990. Elle considère qu’il y a une différence très nette entre les ventes croisées et les ventes liées, les premières étant et devant demeurer une pratique commerciale acceptable qui peut et qui doit être avantageuse pour les consommateurs. Les secondes devraient être interdites. (Wayne Nygren, 28 octobre 1998).

Une bonne partie du débat a tourné autour du risque de ventes liées avec coercition si des produits d’assurance étaient vendus dans les succursales bancaires et liés à des demandes de crédit ou à d’autres services ou produits. L’Association canadienne des compagnies d’assurance mutuelles craint que :

Si l’on vend de l’assurance dans les succursales des institutions de dépôt, les préposés aux clients renvoient ceux-ci à la section de l’assurance en la présentant comme une extension de ce qui est nécessaire pour obtenir un prêt commercial ou une hypothèque, où l’emprunteur doit fournir comme sûreté une assurance-vie ou une assurance sur ses biens.

Le prêteur n’exigerait pas ouvertement que l’emprunteur se procure son assurance auprès de la compagnie d’assurance de la banque pour lui accorder un prêt, mais le client pourrait facilement trouver difficile de dire non quand un prêteur lui propose de faire une demande d’assurance dans l’institution financière même. (Mémoire, 22 octobre 1998, p. 7)

Dans la même veine, la Prince Edward Island Mutual Insurance Company estime que le déséquilibre des pouvoirs entre l’emprunteur et les cinq grandes institutions financières force indirectement le consommateur à envisager sérieusement l’offre faite par une institution de prêt. (Mémoire, octobre 1998, p. 3).

La Commission des valeurs mobilières du Québec a décrit les dispositions de la loi québécoise sur la distribution de produits et de services financiers. Elle a signalé que la loi ne se contente pas d’interdire la coercition, mais exige en outre que des informations spécifiques soient remises au client, accorde à ceux-ci des droits additionnels, et fait en sorte que certaines modalités afférentes ne puissent être stipulées dans les contrats d’assurance. (Mémoire, 23 octobre 1998, p. 11)

L’Association des banquiers canadiens n’est pas du même avis, et estime que l’autoréglementation suffirait à régler le problème des ventes liées avec coercition. Dans son mémoire au Comité, l’ABC signale que son énoncé de principes sur les ventes liées témoigne de l’engagement de l’industrie bancaire à répondre aux préoccupations au sujet de cette pratique.

L’ABC a aussi commenté deux changements proposés par le Groupe de travail. Le premier concerne la portée de l’article 459.1 de la Loi sur les banques. Le Groupe de travail recommande entre autres que cet article soit modifié afin d’en étendre l’application à tous les produits de crédit et à tous les produits d’assurance. L’ABC a signalé que, dans son énoncé de principes sur les ventes liées, le mot « crédit » est interprété de manière à couvrir tous les produits de crédit offerts par les banques, y compris les hypothèques, les cartes de crédit et les lignes de crédit. Elle estime par conséquent que le secteur bancaire a déjà réglé le problème visé par la recommandation du Groupe de travail.

Le deuxième changement important proposé par le Groupe de travail consisterait à étendre l’interdiction des ventes liées avec coercition à toutes les institutions financières sous réglementation fédérale. L’ABC affirme que, si l’on devait opter pour des mesures législatives, celles-ci devraient s’appliquer à tout le moins à toutes les institutions financières qui relèvent du gouvernement fédéral de même qu’aux institutions qui souhaitent devenir membres de l’Association canadienne des paiements.

L’ABC et la Banque de Nouvelle-Écosse pensent que les ventes liées sont rares. La seconde affirme même qu’il n’existe aucune preuve empirique de leur existence. Le directeur général de la Banque de Nouvelle-Écosse a dit au Comité que, l’année dernière, la Banque avait été saisie de deux plaintes pour ventes liées, toutes deux considérées comme non fondées après un examen impartial. (Peter Godsoe, 7 octobre 1998)

Conclusions

Le Comité a abordé la question des ventes liées avec coercition en partant de l’hypothèse que toute relation entreprise-client doit être exempte de coercition. Cela est particulièrement important dans le secteur des services financiers où les parties en cause, à savoir d’un côté les institutions financières et de l’autre leurs clients, sont de force très inégale sur le plan de l’information et du pouvoir de négociation.

Le Comité ne pense pas que la coercition soit la norme dans le secteur des services financiers canadien, mais il estime cependant que le risque est présent, particulièrement avec l’élargissement de la palette de produits et de services offerts par les institutions financières.

Le Comité souscrit à la recommandation 70 du Groupe de travail voulant que les autorités fédérales et provinciales inscrivent dans leur législation sur les services financiers le droit des clients de ne subir aucune coercition dans leurs relations avec les institutions financières. Le Comité souscrit aussi à l’adoption de mesures législatives interdisant les ventes liées avec coercition dans toutes les institutions financières réglementées au niveau fédéral. La convergence des quatre piliers du secteur financier et la similarité croissante des produits et services offerts par les banques, les sociétés de fiducie et les compagnies d’assurance militent en faveur de l’application de toute interdiction à tous les secteurs.

Le Comité est d’accord pour que toute interdiction des ventes liées avec coercition s’applique aussi à tous les produits de crédit. Il remarque par ailleurs que l’Association des banquiers canadiens prévoit déjà une telle interdiction dans son énoncé de principes sur les ventes liées.

Le Comité est heureux que le gouvernement ait récemment proclamé l’article 459.1 de la Loi sur les banques, celui-ci pouvant éventuellement servir de fondement à d’autres mesures législatives ou réglementaires relatives aux ventes liées avec coercition.

Le Comité est d’accord avec l’adoption de mesures législatives, mais il voudrait quand même faire une mise en garde. Beaucoup de témoins ont dit au Comité que de nombreuses recommandations du Groupe de travail allaient poser des problèmes d’interprétation. La définition du mot « coercition », par exemple, sera cruciale. Ce terme n’est pas interprété de la même manière par tout le monde. Il faudra que la définition soit claire et précise non seulement pour les fins de l’exécution des dispositions, mais aussi pour celles de la Charte canadienne des droits et libertés.

Le Comité considère que l’autoréglementation volontaire est un facteur essentiel pour limiter les ventes liées avec coercition. C’est d’ailleurs en fait peut-être la seule façon de s’assurer que les institutions financières adoptent des pratiques exemplaires en la matière. Le Comité reconnaît les progrès importants réalisés par l’Association des banquiers canadiens et par l’Association des compagnies d’assurances de personnes en matière d’autoréglementation, mais il se demande si cela sera suffisant. Pas un code de conduite facultatif ne peut vraiment changer la perception de l’inégalité des pouvoirs entre les consommateurs et les institutions financières.

B. Divulgation, pratiques en matière de vente et recours

Le Groupe de travail a exprimé des préoccupations importantes au sujet du contenu de l’information divulguée aux clients et du moment auquel ces renseignements sont divulgués, dans le cas des ventes liées. Selon le Groupe de travail :

Souvent, le client ne sait pas trop quel produit ou service est rattaché à un autre, ni combien il lui en coûterait d’acheter le produit ou service indépendamment ou en combinaison avec d’autres. Souvent aussi, il ne sait pas s’il peut obtenir les produits ou services indépendamment des autres. Dans le cas du crédit, le client ignore dans bien des cas si l’obtention du prêt demandé est liée à la garantie exigée par l’institution. Souvent, la prise d’une garantie n’est qu’une façon détournée d’effectuer une vente liée. (Groupe de travail, Document d’information n^o 3, p. 84).

Le Groupe de travail estime que les Canadiens ne sont pas suffisamment convaincus de leur droit de choisir ce qui leur convient parmi les produits et services qu’on leur offre. Il dit aussi :

La manière la plus efficace de limiter les ventes liées avec coercition dans le secteur des services financiers au Canada consiste à mettre en oeuvre des pratiques « exemplaires » en matière de divulgation et de ventes par les fournisseurs et les intermédiaires, ainsi qu’à encourager la participation et la responsabilisation des consommateurs. Tous les fournisseurs et intermédiaires devraient veiller, dans le cadre de leurs méthodes de régie d’entreprise, à ce que chaque membre du personnel de vente reçoive une formation dans le domaine des pratiques exemplaires afin d’éviter les coercitions de toute nature, notamment les ventes liées avec coercition. (Groupe de travail, Document d’information n^o 3, p. 84)

Selon le Groupe de travail, la manière la plus efficace de limiter les ventes liées avec coercition dans le secteur des services financiers consiste à mettre en oeuvre des pratiques exemplaires en matière de divulgation et de vente par les fournisseurs et les intermédiaires.

Le Groupe de travail propose en outre ce qui suit :

que les institutions financières soient tenues d’aviser le client sur le point de conclure une opération que les ventes liées avec coercition sont interdites par la loi;

que l’on détaille et que l’on indique le prix des différents éléments d’un ensemble de produits ou de services afin de permettre aux consommateurs de les comparer à des produits vendus indépendamment ou à d’autres combinaisons de produits ou de services;

que l’on fasse des ventes liées avec coercition une infraction assortie des recours appropriés.

Recommandations du Groupe de travail

72) Les fournisseurs et les intermédiaires devraient être tenus, avant de conclure un contrat de vente d’assurances ou d’octroi de crédit, de fournir au client une description claire, par écrit, de ce qui constitue une vente liée avec coercition et indiquant au client que les ventes liées avec coercition sont illégales. Le gouvernement devrait, en collaboration avec l’industrie et les groupes de consommateurs, élaborer à cette fin une déclaration commune facile à comprendre par les clients.

73) La loi devrait prévoir des recours appropriés en cas d’infraction aux dispositions interdisant les ventes liées avec coercition, notamment la possibilité d’intenter des poursuites et des recours privés devant l’ombudsman ou les tribunaux. Les recours civils devraient inclure des dommages-intérêts punitifs.

74) Les fournisseurs et les intermédiaires devraient être tenus de veiller à ce que chaque membre du personnel de vente reçoive une formation visant à éviter l’exercice de pression dans la vente, y compris les ventes liées avec coercition. Des initiatives telles que le code de l’Association des banquiers canadiens devraient être mises en oeuvre.

75) Les institutions financières devraient s’efforcer de détailler et de tarifer séparément les différents éléments d’un ensemble de services offerts aux consommateurs lorsque ces éléments, d’après les pratiques commerciales raisonnables, peuvent être vendus séparément.

Opinions des témoins

Les avis étaient partagés au sujet de ces recommandations. Certains étaient contre les recommandations, estimant qu’elles se solderaient par une réglementation excessive et lourde. Ils se demandaient aussi si ces recommandations aboutiraient vraiment à une solution pratique. D’autres en revanche trouvaient les recommandations appropriées. D’autres encore estimaient qu’elles seraient insuffisantes pour contrer les pressions qui s’exercent sur les consommateurs.

Conclusions

Le Comité souscrit tout à fait aux recommandations du Groupe de travail au sujet de la divulgation et des recours (recommandations 72, 73 et 75).

Il suggère par ailleurs l’élaboration d’une stratégie en quatre volets pour répondre aux préoccupations que suscitent les ventes liées avec coercition :

l’élaboration de lois et règlements efficaces et exécutables. Le Comité a été frappé par le degré de préoccupation que suscite la question de l’exécution des lois dans ce domaine;

l’établissement de programmes de formation complets parrainés par l’industrie. Le Comité voit dans la formation des employés un important outil de prévention des ventes liées avec coercition. Il demande donc instamment aux fournisseurs et aux intermédiaires d’instituer des programmes de formation à l’intention des vendeurs afin d’éviter les ventes coercitives.

la divulgation de renseignements aux consommateurs :

(i) pour préciser si un contrat particulier est couvert par des mesures législatives sur les ventes liées avec coercition;

(ii) pour indiquer que les ventes liées avec coercition sont illégales;

(iii) pour informer les clients de leurs droits et des recours qui s’offrent à eux s’ils sont victimes de coercition;

(iv) lorsque cela est raisonnable d’un point de vue commercial, pour indiquer le prix des divers éléments d’un forfait de produits ou de services.

la création d’une infraction de vente liée avec coercition, assortie des recours civils appropriés, y compris l’accès à l’ombudsman.

6. L’Ombudsman du secteur des services financiers

Contexte

La façon dont une institution financière traite les plaintes et corrige ses erreurs est importante pour les consommateurs. Les consommateurs veulent que l’on traite leurs plaintes avec équité, à temps et en suivant un processus clairement établi.

Le Groupe de travail a conclu que les consommateurs ont besoin de recours et il s’est beaucoup intéressé à cet égard au système des ombudsmen. Plusieurs pays, notamment le Royaume-Uni et l’Australie, ont recours à ce genre de système dans le secteur des services financiers.

Après avoir indiqué qu’il était favorable au système des ombudsmen, le Groupe de travail a examiné en détail la fonction de l’ombudsman bancaire canadien (OBC), créée en juillet 1996 par les banques à charte du Canada. Le poste d’OBC a été institué dans le contexte des efforts déployés par les banques pour améliorer leurs relations avec les petites entreprises. Le mandat du Bureau a cependant été élargi en mars 1997 afin d’englober les particuliers.

L’OBC se décrit comme un organisme indépendant chargé d’étudier les plaintes relatives aux services financiers provenant de particuliers et de petites entreprises» (Mémoire, l’ombudsman bancaire canadien, 28 octobre 1998). L’OBC ne fait pas enquête sur les plaintes relatives au prix en général des produits et des services bancaires et aux politiques de crédit des banques, ni sur les questions qui ont été ou qui sont encore devant les tribunaux.

Le bureau de l’OBC est dirigé par un conseil d’administration composé de cinq dirigeants de banque et de six administrateurs indépendants. Il est présidé par un administrateur indépendant. Les administrateurs indépendants ont des attributions spéciales. Ce sont eux qui décident du budget du bureau, qui choisissent et nomment leurs successeurs et qui choisissent l’ombudsman. Par ailleurs, un ombudsman ne peut pas être démis de ses fonctions sans l’approbation unanime des administrateurs indépendants. Le Conseil ne s’occupe pas des plaintes individuelles. (Mémoire, l’ombudsman bancaire canadien, p. 2)

La participation des banques à au bureau de l’OBC est facultative, et 12 banques en sont actuellement membres. Les recommandations de l’ombudsman ne sont pas exécutoires, mais jusqu’à présent, toutes ont été respectées. L’ombudsman est tenu de nommer publiquement toute banque qui ne respecte pas une recommandation. (Rapport annuel de l’ombudsman bancaire canadien, 1997, p. 10).

En outre, chaque banque membre du bureau de l’OBC a aussi son ombudsman interne. L’OBC n’intervient qu’après que l’ombudsman de la banque a effectué son propre examen du cas.

Le Groupe de travail a formulé plusieurs commentaires au sujet de l’OBC.

Premièrement, il estime qu’il est encore « trop tôt pour évaluer l’efficacité de l’OBC » (Rapport du Groupe de travail, p. 163)

Deuxièmement, le bureau de l’OBC est peu connu; 20 p. 100 seulement des consommateurs sont au courant de ce recours.

Troisièmement, le Groupe de travail note que l’ombudsman s’efforce, en collaboration avec les banques participantes, de mieux faire connaître l’OBC et il cherche aussi à inciter d’autres banques et d’autres types d’institutions financières à se joindre à lui. D’après le Groupe de travail, « rien n’indique si cette initiative sera couronnée de succès ». (Rapport du Groupe de travail, p. 163)

Quatrièmement, le Groupe de travail ne partage pas le point de vue de ceux qui prétendent que la création de l’OBD relève davantage de l’opération de relations publiques qu’elle ne témoigne d’un véritable engagement des banques. Le Groupe de travail a dit : «(n)ous avons été favorablement impressionnés par l’esprit qui inspire l’OBC ainsi que sa structure, et nous sommes d’avis qu’il supporte favorablement la comparaison, sur la plupart des points, avec les mécanismes analogues mis en place dans d’autres pays ou secteurs» (Rapport du Groupe de travail, p. 163)

Cela dit, le Groupe de travail considère que la structure de l’OBC présente deux inconvénients majeurs :

...comme l’OBC est parrainé par l’industrie, il n’est pas perçu comme indépendant, malgré les changements apportés récemment à sa régie; ensuite, son champ d’activité est trop restreint, puisque la participation est facultative. Il est vrai que les institutions membres détiennent la plus grande part du marché, mais certains clients des banques, de même que ceux des autres institutions financières, n’ont pas accès à ces services. (Rapport du groupe de travail, p. 157)

Le Groupe de travail recommande ce qui suit :

Le gouvernement fédéral devrait créer un bureau unique d’ombudsman pour tout le secteur financier et que toutes les institutions financières constituées au niveau fédéral ainsi que leurs filiales réglementées soient tenues d’y adhérer. En outre, le bureau proposé devrait être structuré de façon que les institutions à charte provinciale puissent y participer.

Le mandat du bureau devrait reposer sur les principes de l’équité et des bonnes pratiques. Le bureau devrait normalement voir si les institutions respectent les politiques établies ainsi que les pratiques approuvées. L’ombudsman ne devrait pas être autorisé à réexaminer les politiques de gestion du risque en vigueur dans une institution sur le plan de l’octroi des crédits ou de la souscription d’assurance.

Le bureau devrait couvrir tous les secteurs.

Le bureau devrait être indépendant et perçu comme tel.

(i) il devrait relever du Parlement par l’intermédiaire du ministre des Finances,
(ii) Le ministre des Finances devrait avoir le droit de désigner les administrateurs,
(iii) la majorité des administrateurs devraient être indépendants,
(iv) le mandat de l’ombudsman devrait être approuvé par le Ministre,
(v) le conseil d’administration désignerait l’ombudsman,
(vi) le bureau serait financé par les institutions membre,
(vii) le conseil d’administration devrait approuver les dispositions de financement ainsi que le budget annuel.

Chaque institution financière membre serait tenue de se doter d’un ombudsman interne qui constituerait le premier palier de recours pour les consommateurs.

On ne devrait facturer aucun frais aux consommateurs qui utilisent le système.

Les décisions ne devraient pas être exécutoires.

L’ombudsman devrait avoir le droit de rendre publiques ses recommandations.

L’État et les institutions devraient travailler de concert à la visibilité du nouveau bureau.

Le secteur de l’assurance lui aussi a adopté des mécanismes de règlement des plaintes émanant des consommateurs. Depuis 1973, le Centre d’aide aux consommateurs assure le suivi des plaintes. Depuis le 1^er septembre 1998, le Centre s’est doté d’un ombudsman pour faciliter la solution des cas difficiles.

Recommandations du Groupe de travail

76) Les consommateurs de produits et de services financiers devraient disposer de meilleurs recours en cas de différend avec un fournisseur de services financiers, notamment quand ce différend découle de pratiques inéquitables ou illégales sur le marché.

77) La législation fédérale devrait prévoir la création d’un bureau d’ombudsman auquel toutes les institutions financières réglementées au niveau fédéral et leurs filiales devraient adhérer.

78) Les institutions financières constituées au niveau provincial et les institutions financières non réglementées devraient également pouvoir adhérer, si elles le choisissent, au système d’ombudsman. Les provinces devraient demander aux institutions réglementées au niveau provincial d’adhérer au système d’ombudsman de manière que tous les Canadiens, peu importe l’institution financière avec laquelle ils font affaire, disposent d’un mécanisme de recours commun.

79) Chaque institution financière membre serait tenue de se doter d’un ombudsman interne qui constituerait le premier palier de recours pour les consommateurs.

80) Le bureau de l’ombudsman devrait être organisé de manière à ce que le public soit convaincu de son indépendance et de sa fiabilité et ait confiance dans son mandat ainsi que dans son accessibilité, et également de manière à être bien visible. À cette fin :

(a) Indépendance . Le bureau de l’ombudsman devrait relever du Parlement, par l’entremise du ministre des Finances. Il serait régi par un conseil d’administration où siégeraient des représentants des institutions financières, mais dont la majorité des membres seraient des administrateurs indépendants, qui seraient tous désignés par le ministre des Finances. Le conseil d’administration désignerait l’ombudsman, approuverait les dispositions du financement, recommanderait le mandat de l’ombudsman au ministre pour qu’il l’approuve et statuerait sur les questions d’orientation.

(b) Mandat . Le mandat du bureau de l’ombudsman devrait s’étendre à toutes les questions d’équité et de prévarication dans une institution financière, à la lumière de ses obligations légales, des pratiques exemplaires ainsi que des politiques et pratiques établies de l’institution.

(c) Accessibilité . Le système devrait être accessible aux particuliers et aux petites entreprises. L’ombudsman pourrait autoriser, à sa discrétion, d’autres clients à avoir recours à ses services. Le coût du bureau de l’ombudsman devrait être pris en charge par les membres de l’industrie, qui verseraient des cotisations selon la méthode déterminée par le conseil d’administration et approuvée par le ministre.

(d) Fiabilité . Les différends devraient être réglés de manière informelle et économique, en recourant à la médiation s’il y a lieu, et l’ombudsman devrait être habilité à statuer sur un dossier si la médiation échoue. Afin d’éviter que le système ne devienne coûteux et formaliste, les décisions ne devraient pas être exécutoires. L’ombudsman devrait rendre publique toute décision qui n’est pas respectée par une institution, en désignant celle-ci mais en prenant les mesures voulues pour assurer la protection des renseignements personnels concernant le plaignant. Si les institutions financières agissaient de manière à entraver le travail de l’ombudsman ou à nuire à son efficacité, notamment en s’abstenant de manière persistante de se conformer aux recommandations de l’ombudsman, il faudrait envisager des décisions exécutoires.

(e) Visibilité . L’existence et les fonctions du bureau de l’ombudsman, ainsi que les moyens permettant d’y avoir accès, devraient être largement publicisées. Les institutions financières réglementées devraient être tenues de joindre à leurs envois postaux périodiques à leurs clients des renseignements sur le système d’ombudsman, sous une forme convenue.

Opinions des témoins

Les témoins qui ont parlé des recours ont concentré leur attention sur le modèle de l’ombudsman. Certains souscrivent au modèle proposé par le Groupe de travail mais estiment cependant que l’ombudsman devrait avoir le pouvoir de rendre des décisions exécutoires. La Coalition canadienne pour le réinvestissement communautaire, le Regroupement des consommateurs d’assurance, le Conseil national des femmes du Canada et l’Association canadienne des personnes retraitées, par exemple, réclament tous ce pouvoir.

L’ACPR propose le processus suivant :

L’ombudsman du secteur financier devrait être nommé par un conseil d’administration dont il relève, lequel est nommé par le gouvernement fédéral, auquel il rend compte. Le conseil d’administration serait composé de représentants des organisations de défense des consommateurs, des grandes entreprises et des PME, des institutions du secteur financier et des autorités fédérales et provinciales. Le bureau de l’ombudsman serait indépendant du gouvernement et des institutions financières mais serait financé par les deux. L’ombudsman publierait un rapport annuel sur ses activités. Le recours à l’ombudsman devrait être gratuit. Les procédures de l’ombudsman devraient s’inspirer du modèle d’un arbitre non judiciaire neutre. Les décisions de l’ombudsman devraient être exécutoires, avec une procédure d’appel. L’ombudsman du secteur financier devrait être en rapport avec un réseau d’ombudsmen des institutions financières qui seraient nommés par les institutions fédérales ou les secteurs qu’ils servent et constitueraient le premier palier de règlement des différends. (Lillian Morgenthau, 4 novembre 1998)

M. Jean Roy, un professeur qui est pour l’élargissement du rôle de l’ombudsman bancaire canadien de manière à couvrir tous les services financiers, estime que la mission de l’ombudsman devrait même couvrir la totalité du secteur de la protection des consommateurs^.(Jean Roy, 23 octobre 1998)

L’Association des banquiers canadiens estime que le système actuel d’ombudsman bancaire canadien fonctionne bien et réclame le maintien du régime actuel d’autoréglementation. Elle pense aussi qu’il serait possible de modifier le régime actuel pour tenir compte des préoccupations exprimées dans le Rapport du Groupe de travail et que le mandat de l’OBC pourrait être élargi «afin d’englober toutes les institutions financières qui font affaire avec les consommateurs et les petites entreprises».

L’ABC craint par ailleurs que le bureau d’ombudsman des services financiers qui serait créé par une loi ne se mue en un tribunal quasi judiciaire.

Il existe une forte tendance (...) à laisser ces institutions avoir une vie propre sans rapport avec ce qu’avaient prévu les législateurs à l’origine. Si, pour obtenir redressement, il faut que le consommateur s’adresse à un tribunal quasi judiciaire, il y aura plein d’avocats (...) dans les deux camps. Le consommateur (...) se trouvera coincé entre les deux. (Raymond Protti, 29 septembre 1998).

Selon un autre témoin, un bureau de l’ombudsman serait coûteux et sans doute inefficace. (Ray McFeeters, 6 octobre 1998).

L’ombudsman bancaire canadien est heureux que le Groupe de travail approuve la structure et le fonctionnement de son bureau. Le conseil de l’OBC est contre la solution législative dans laquelle le ministre des Finances nommerait les membres du conseil d’administration et l’ombudsman ferait rapport au Parlement. Il estime que cette solution est proposée pour résoudre un « problème perçu, mais pas un vrai problème » (Michael Lauber, 28 octobre 1998).

L’OBC a pris grand soin de dire au Comité qu’il n’était pas un chien de garde ni un organisme de réglementation. Les fonctions de chien de garde sont assurées par les organismes de défense des consommateurs et la fonction de réglementation par le gouvernement et les organes d’autoréglementation du secteur.

L’OBC a signalé que les institutions financières relevaient à la fois du gouvernement fédéral et des autorités provinciales, ce qui pourrait poser des problèmes de compétence si le gouvernement fédéral encourageait les institutions sous réglementation provinciale à participer au système proposé.

Il y a lieu de s’interroger sur la capacité du gouvernement fédéral d’étendre sa législation à d’autres institutions que les banques et Canada Trust. De plus, toute pression du gouvernement fédéral visant à promouvoir la participation facultative des institutions à charte provinciale pourrait amener les provinces à réagir en établissant leur propre programme d’ombudsman.

Nous risquons de voir surgir une multitude de programmes partout au Canada. Cette situation aurait pour effet de dérouter le consommateur tout en étant très coûteuse pour les institutions qui auraient à se plier aux divers processus et normes. (Ombudsman bancaire canadien, mémoire, 28 octobre 1998)

Enfin, l’OBC est d’avis qu’un système fondé en loi serait beaucoup plus formel et juridique, et exigerait éventuellement la collecte de preuves, une représentation légale, des audiences et des décisions écrites. Cela pourrait rallonger la procédure et augmenter les coûts pour toutes les parties concernées.

L’OBC estime qu’on a de meilleures chances de succès en procédant par autoréglementation que par la voie législative.

Conclusions

Le Comité a soigneusement examiné les parties du Rapport du Groupe de travail qui portent sur les recours, le chapitre 6 du Document d’information n^o 3 et les recommandations du Groupe de travail en vue de l’adoption de mesures législatives portant création d’un poste d’ombudsman qui couvrirait toutes les institutions financières sous réglementation fédérale et leurs filiales. Le Comité a aussi étudié soigneusement le témoignage des témoins et les mémoires qu’il a reçus à ce sujet.

Le Comité souscrit à l’intention qui sous-tend les recommandations du Groupe de travail en vue de créer un poste d’ombudsman des services financiers indépendant, accessible et économique qui servirait les particuliers et les petites entreprises. Il estime cependant que cet objectif peut être atteint dans une large mesure avec la structure actuelle de l’ombudsman bancaire du Canada, et est déjà en fait atteint. Le Comité n’appuie donc pas l’adoption de mesures législatives en la matière.

Le Comité estime que le Groupe de travail n’a pas produit d’argument convaincant qui justifierait l’adoption de mesures législatives pour créer un ombudsman des services financiers. La structure actuelle ne semble pas présenter de défaut majeur. D’ailleurs, le Groupe de travail a affirmé ce qui suit :

Nous avons été favorablement impressionnés par l’esprit qui inspire l’OBC ainsi que sa structure, et nous sommes d’avis qu’il supporte favorablement la comparaison, sur la plupart des points, avec les mécanismes analogues mis en place dans d’autres pays ou secteurs. (Rapport du Groupe de travail, p. 157)

Le Groupe de travail a dit aussi qu’il ne pensait pas comme certains que la création de l’OBC relevait davantage de l’opération de relations publiques qu’elle ne témoignait d’un véritable engagement des banques.

Le Groupe de travail semble appuyer sa thèse en faveur du modèle législatif sur deux facteurs : le premier, la perception que l’OBC n’est pas indépendant parce qu’il est financé par le secteur des services financiers, et l’autre, le fait que la participation soit facultative.

Le Comité estime pour sa part que plusieurs modifications de structure garantissent désormais l’indépendance de l’ombudsman bancaire canadien. Premièrement, le conseil d’administration est constitué en majorité d’administrateurs tout à fait indépendants du secteur bancaire; six des 11 administrateurs sont indépendants et le président doit être l’un des administrateurs indépendants. Deuxièmement, le président ne peut être démis de ses fonctions sans l’approbation unanime des administrateurs indépendants qui, par ailleurs, recommandent des candidats au poste d’ombudsman, nomment les administrateurs indépendants et étudient et recommandent le budget. Troisièmement, l’ombudsman ne peut pas être un banquier ni avoir des liens étroits avec un cadre supérieur dans une banque. Il ne peut pas non plus demander au conseil son avis sur des plaintes données, ni lui faire rapport à ce sujet. Quatrièmement, le conseil ne participe pas aux décisions prises à l’égard des plaintes, et on ne peut donc pas faire appel au conseil des décisions de l’ombudsman.

Pour ce qui est du fait que l’adhésion à la structure actuelle est facultative, le Comité estime qu’on a peu à gagner à ce sujet en créant un nouvel organisme fédéral. Au demeurant, le Comité craint qu’avec un tel organisme il ne soit difficile d’obtenir des provinces qu’elles autorisent l’ombudsman fédéral à faire office d’ombudsman pour les institutions sous réglementation provinciale comme les coopératives de crédit, les compagnies d’assurance et les sociétés de fiducie.

En revanche, le Comité est tout à fait pour un élargissement du mandat de l’ombudsman afin d’englober toutes les institutions financières. Il signale que, un peu plus tôt en 1998, l’OBC a modifié ses règlements administratifs afin de pouvoir accueillir comme membre presque n’importe quelle institution financière, notamment des sociétés de fiducie, des coopératives de crédit et des prêteurs spécialisés.

Le Comité convient avec le Groupe de travail que toutes les institutions financières qui relèvent des autorités fédérales devraient être tenues d’adhérer au bureau de l’ombudsman. Cela devrait être une condition de leur charte fédérale. La composition du conseil d’administration devrait refléter le fait que d’autres institutions financières, et pas seulement des banques, seront couvertes. Le Comité estime que le nombre d’administrateurs devrait être porté à 15 : deux représentants du secteur de l’assurance-vie, cinq du secteur des services financiers et 10 administrateurs indépendants.

Le Comité reconnaît qu’il reste encore du travail à faire au sujet de l’alourdissement des sanctions imposées à ceux qui ne respectent pas les décisions de l’ombudsman. Il note cependant que, jusqu’à présent, toutes les décisions de l’ombudsman ont été respectées.

Le Comité craint que l’adoption d’une démarche législative ne transforme les processus informels d’enquête sur les plaintes des consommateurs en une procédure beaucoup plus légaliste, formelle et coûteuse. Or, l’une des caractéristiques du système de l’ombudsman est son accessibilité. Il y a fort à craindre que, à terme, un système légiféré deviendrait une tribune quasi judiciaire avec presque toutes les formalités d’un tribunal et qu’on perdrait de ce fait les avantages inhérents au système de l’ombudsman.

Le Groupe de travail recommande que l’ombudsman fasse rapport au Parlement par l’intermédiaire du ministre des Finances. Comme le Comité rejette l’idée d’un bureau de l’ombudsman créé par voie législative, nous ne souscrivons pas à cette recommandation. Nous pressons cependant l’ombudsman actuel de comparaître tous les ans devant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et devant le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce pour y discuter de son rapport annuel.

Le Comité voudrait aussi dire un dernier mot sur la question des décisions exécutoires. Le Groupe de travail recommande que les décisions de l’ombudsman ne soient pas exécutoires. Le Comité est d’accord avec lui. Certains témoins ont réclamé pour l’ombudsman des pouvoirs exécutoires, mais nous souscrivons aux arguments invoqués par le Groupe de travail pour ne pas faire de recommandation en ce sens.

Le Groupe de travail a dit qu’il était trop tôt pour faire le bilan du fonctionnement de l’OBC. Le Comité pense qu’il faut donner à l’OBC le temps de montrer qu’il peut, de concert avec le secteur des services financiers, devenir un mécanisme efficace.

Le Comité propose :

1. Que le gouvernement fédéral ne légifère pas pour instituer un ombudsman du secteur financier.

2. Que, sous réserve de ce qui suit, le fonctionnement et la structure de l’ombudsman bancaire canadien demeure indépendant.

a) Le mandat de l’ombudsman devrait être élargi afin d’englober toutes les institutions financières. La participation des institutions à ce mécanisme pourrait être une condition d’octroi de leur permis fédéral. Le nombre de membres du conseil d’administration devrait être porté à 15 et celui-ci devrait comprendre cinq représentants de l’industrie financière et de 10 administrateurs indépendants.

b) Les décisions de l’ombudsman doivent demeurer non exécutoires.

c) L’indépendance de l’ombudsman doit être préservée en continuant de veiller à ce que :

(i) le conseil d’administration soit composé d’une majorité d’administrateurs indépendants;

(ii) l’ombudsman ne puisse être démis de ses fonctions sans l’approbation unanime des administrateurs indépendants et que ceux-ci recommandent les candidats au poste d’ombudsman, nomment les candidats au poste d’administrateur indépendant et examinent et recommandent le budget;

(iii) l’ombudsman ne soit pas lié à une institution financière et ne puisse pas consulter le conseil au sujet de plaintes particulières ni lui faire rapport.

3. Toutes les institutions financières sous réglementation fédérale devraient être tenues de nommer un ombudsman interne qui servirait de premier recours aux consommateurs.

4. Le Comité presse l’OBC de comparaître tous les ans devant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce afin de présenter son rapport annuel.

7. Normes de compétence des intermédiaires

Contexte

Le Groupe de travail note dans son rapport que la convergence des quatre piliers du secteur financier est en train de transformer la nature de l’agrément des intermédiaires : là où des intermédiaires avaient autrefois un permis unique les autorisant à travailler dans un seul secteur, ils détiennent actuellement des permis multiples qui leur permettent de vendre divers produits. (Rapport du Groupe de travail, p. 160)

Le Groupe de travail est d’accord avec les initiatives prises par les provinces en vue de mettre en oeuvre le principe d’une réglementation unique des intermédiaires du marché et, dans la mesure du possible, d’harmoniser les normes de compétence dans tout le pays. Il estime que les normes de compétence des intermédiaires financiers devraient comprendre les suivantes :

un diplôme d’études postsecondaires dans une discipline pertinente et approuvée pour les nouveaux participants;

des normes d’examen qui tiennent compte du rôle des intermédiaires de marché et de la confiance que le consommateur accorde à leurs conseils;

des normes améliorées d’éducation permanente pour tous les intermédiaires détenant un permis

Recommandations du Groupe de travail

81) Étant donné que, pour que le marché soit efficace, les consommateurs doivent être bien informés et que le personnel de vente doit être bien armé pour offrir des conseils judicieux, une formation plus efficace devrait être dispensée aux personnes qui traitent avec le public pour la vente de produits et de services financiers, notamment les intermédiaires et les employés des institutions financières.

82) Des normes de compétence bien définies et appropriées devraient être adoptées dans le cas des intermédiaires de marché, ces normes devant comprendre un diplôme d’études postsecondaires pour les nouveaux intermédiaires, des normes d’examen suffisantes et des exigences renforcées en matière d’éducation permanente.

83) Les normes de compétence devraient être harmonisées dans toute la mesure du possible entre les différentes administrations.

84) Étant donné les caractéristiques du marché et les intérêts des consommateurs, le Groupe de travail est favorable à la réglementation des intermédiaires de marché de services financiers, sous l’autorité des provinces, par un organisme unique dans chaque province.

85) Les restrictions à l’octroi de permis aux intermédiaires qui sont fondées sur l’activité professionnelle devraient être éliminées. Les autorités provinciales devraient éliminer les conditions d’emploi à plein temps, dans toute la mesure du possible, et conclure des ententes de réciprocité, pour l’octroi de permis, à l’égard du lieu de résidence des intermédiaires dans le but d’améliorer le service et de réduire les coûts pour le consommateur.

86) Le Groupe de travail est favorable à un examen par les provinces :

(a) des dispenses actuellement prévues à l’égard des exigences d’octroi de permis afin de déterminer si les bénéficiaires de ces dispenses ont effectivement une formation et une surveillance qui équivalent aux normes proposées pour les intermédiaires de marché titulaires de permis;

(b) du statut et de la formation des intermédiaires de marché qui ne sont actuellement assujettis à aucune norme de compétence, même s’ils font affaire avec la clientèle de détail.

Opinions des témoins

L’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes (ACCAP) a commenté ces recommandations et a signalé qu’une bonne partie d’entre elles étaient déjà appliquées. Elle estime notamment que les normes visant les intermédiaires du secteur de l’assurance sont déjà très uniformes dans les provinces qui pratiquent la common law. (Mémoire, ACCAP, 1998, p. 44)

L’ACCAP a signalé aussi que « une grande réciprocité existe déjà à l’égard du lieu de résidence. Toutes les provinces, hormis l’Île-du-Prince-Édouard, octroient des permis à des agents non résidents » Elle a fait une mise en garde contre l’élimination des autres restrictions comme celles qui concernent les professions interdites et la condition de travail à temps plein. (Mémoire, Octobre 1998, p. 42)

Conclusions

Le Comité n’a ni commentaire ni recommandation à formuler sur la formation et l’agrément des intermédiaires ou sur les normes de compétence des personnes qui ont des fonctions d’intermédiaire. Ces questions relèvent des autorités provinciales.

8. Les consommateurs et les fournisseurs de services financiers par Internet

Contexte

Les techniques modernes permettent maintenant à des entreprises étrangères d’offrir des services financiers aux consommateurs canadiens sans même avoir de présence physique au Canada.

Commentant la nature de l’évolution technologique dans le secteur des services financiers, le Groupe de travail a signalé que les changements à ce chapitre avaient été rapides et bien acceptés par les consommateurs.

L’ordinateur personnel, l’Internet, les opérations bancaires par ordinateur et par téléphone, le courrier électronique, les systèmes interactifs de réponse vocale et les centres d’appels ont modifié le visage des opérations bancaires et l’achat des produits et services financiers à un point qu’on ne pouvait même pas imaginer il y a cinq ans. Le consommateur assis chez lui devant son ordinateur peut, au Canada, ouvrir un compte bancaire, avoir accès à un compte existant et effectuer un grand nombre d’opérations, notamment des virements et des paiements de factures, demander un prêt à la consommation ou un prêt hypothécaire, souscrire de l’assurance et faire des opérations sur valeurs mobilières. (Groupe de travail, Document d’information n^o 5, p. 77-78)

Le Canada possède déjà deux banques « virtuelles » canadiennes qui offrent des services financiers en l’absence de tout réseau physique de succursales, et l’on peut par ailleurs offrir aux Canadiens des services financiers à partir de n’importe quel pays, par le biais d’Internet, du téléphone ou du courrier.

Le Groupe de travail a signalé certains des problèmes qui se posent lorsque des services financiers sont offerts par des sources qui ne sont pas présentes physiquement dans le pays. On ne sait pas trop quelle loi s’applique, quels sont les tribunaux compétents ni quel est le lieu de conclusion du contrat, sans oublier le problème des signatures électroniques et numériques.

Le Groupe de travail signale que certains objectifs difficiles à concilier entrent en ligne de compte lorsqu’on veut concevoir un régime réglementaire s’appliquant aux fournisseurs étrangers de services financiers n’ayant aucune présence matérielle au Canada. Un premier objectif consiste à permettre aux Canadiens d’avoir accès au plus large choix possible de produits et de services financiers. Un autre consiste à permettre aux Canadiens d’être mieux renseignés sur leurs fournisseurs et un troisième consiste à éviter d’imposer à ces fournisseurs « virtuels » un régime réglementaire qui freinerait l’apparition de nouveaux produits et services^.

Le Groupe de travail est d’avis que les activités de ce genre ne peuvent être réglementées de manière satisfaisante que par l’élaboration de règles acceptables à l’échelle internationale qui soient appliquées par les autorités réglementaires de chaque pays.

Recommandation du Groupe de travail

122) Industrie Canada, dans le cadre des travaux entrepris pour élaborer un cadre approprié de commerce électronique, devrait envisager de considérer que les fournisseurs Internet de services financiers sont réputés accepter la juridiction des tribunaux canadiens en cas de différend et l’application de la loi canadienne, ce qui offrirait un recours, au Canada, aux Canadiens qui sont lésés par les fournisseurs de ce genre opérant à partir de l’étranger.

123) Le BSIF devrait participer activement aux travaux internationaux qui visent à élaborer un régime réglementaire applicable aux fournisseurs Internet de services financiers transfrontières de manière à ce que les meilleures pratiques internationales soient incorporées en temps voulu à la législation et à la pratique réglementaire au Canada, afin de protéger le consommateur canadien.

Opinions des témoins

Peu de gens ont commenté les enjeux et les recommandations concernant les fournisseurs étrangers de services financiers par Internet. Cependant, l’Association canadienne des personnes retraitées, qui souscrit fortement aux recommandations du Groupe de travail, convient que les transactions électroniques auxquelles participent des Canadiens devraient être considérées comme relevant de la compétence du Canada et du droit canadien.. (Mémoire, Association canadienne des personnes retraitées, 1998, p. 10)

Conclusions

Le Comité reconnaît que la question du commerce électronique en général et de la prestation de services financiers par Internet en particulier soulève de nombreuses questions. Les questions de protection des consommateurs, par exemple, prendront une importance accrue du fait que les Canadiens se procurent de plus en plus de services financiers auprès d’entités étrangères. La question de la validité des signatures et du droit applicable à un contrat, par exemple, pose de grands problèmes dans un contexte électronique.

Le Comité souscrit au fond des recommandations 122 et 123. Il a l’intention d’ailleurs d’effectuer une étude du commerce électronique dans laquelle il espère aborder un bon nombre des questions soulevées par le Groupe de travail au sujet de la prestation de services financiers par Internet.

Banques, commerce et économie