Transports et communications

Le jeudi 8 octobre 2026

Le Comité sénatorial permanent des transports et des communications a l’honneur de déposer son

SIXIÈME RAPPORT

Votre comité, qui a été autorisé à examiner la teneur des éléments de la section 17 de la partie 4 du projet de loi C-31, Loi n^o 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 4 novembre 2025, a, conformément à l’ordre de renvoi du mercredi 10 juin 2026, examiné ladite teneur du projet de loi et en fait maintenant rapport comme il suit :

CONTEXTE

Le Règlement sur la protection des passagers aériens (RPPA) est entré en vigueur au Canada en 2019. Il définit les exigences et les obligations minimales des transporteurs aériens envers les passagers en ce qui concerne les communications, les perturbations de vol (retards de vol, annulations de vol, refus d’embarquement), etc.

L’Office des transports du Canada (OTC) est chargé d’examiner et de traiter les plaintes des passagers aériens advenant que ceux-ci ne soient pas satisfaits de la réponse fournie par le transporteur aérien visé. En date du 29 septembre 2026, l’OTC avait un arriéré de 97 000 plaintes relatives au transport aérien.

La Loi n^o 1 d’exécution du budget de 2023 comportait des modifications à la Loi sur les transports du Canada permettant d’apporter des changements majeurs au processus de traitement des plaintes relatives au transport aérien. Un projet de règlement modifiant le RPPA a été publié dans la partie I de la Gazette du Canada en décembre 2024. Puisque le processus réglementaire n’a pas été finalisé, les modifications proposées ne sont pas entrées en vigueur.

Le 6 mai 2026, le ministre des Finances et du Revenu national a présenté le projet de loi C-31, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 4 novembre 2025 (projet de loi C-31). La section 17 de la partie 4 modifie la Loi sur les transports au Canada afin, notamment :

· de transférer le pouvoir de prendre des règlements concernant les droits des passagers aériens de l’OTC au ministre des Transports;

· d’autoriser le gouverneur en conseil à confier le règlement de l’arriéré de plaintes relatives au transport aérien à un organisme tiers;

· de créer un processus alternatif de règlement des plaintes pour le traitement des plaintes futures;

· de supprimer les exigences en matière de confidentialité à l’égard des plaintes relatives au transport aérien;

· d’augmenter de 25 000 $ à 1 000 000 $ le montant maximal des sanctions administratives à payer par des personnes morales pour certaines contraventions à la Loi sur les transports au Canada ou à ses règlements.

Le 10 juin 2026, le Sénat a adopté une motion autorisant le Comité sénatorial permanent des transports et des communications (le comité) à examiner la teneur des éléments de la section 17 de la partie 4 du projet de loi C-31.

FAITS SAILLANTS DES TÉMOIGNAGES

Les représentants de Transports Canada (le ministère) ont noté que la réglementation actuelle en matière de protection des passagers aériens est complexe et ambiguë, contribuant ainsi à l’accumulation des plaintes. Les représentants du ministère ont dit que la réglementation devait être simplifiée et que le ministre des Transports était « bien placé » pour s’assurer que celle-ci protège les droits des passagers tout en n’imposant pas une charge financière excessive aux transporteurs. Ainsi, le pouvoir de réglementation sera donc transféré de l’OTC au ministre des Transports (le ministre).

Les représentants de Transport Canada ont dit au comité que pour le traitement des plaintes futures, lorsque la modernisation de la réglementation sera complétée, le ministre pourra choisir entre trois options pour traiter les plaintes des passagers : l’OTC, Transports Canada ou des organismes tiers privés préapprouvés par le ministre, mais contractés par les transporteurs aériens.

Dans le cas où le ministre opterait pour la troisième option, les représentants de Transports Canada ont avancé que la présélection des organismes tiers privés sera faite en fonction de critères stricts en matière de respect des langues officielles et d’accessibilité. De plus, ils ont affirmé que l’organisme tiers devra offrir un processus d’appel pour les plaignants qui ne seront pas satisfaits de la décision rendue.

Selon Transports Canada, les mesures proposées par le projet de loi C-31 ouvriront la voie à une simplification de la réglementation ainsi qu’à un traitement des plaintes plus efficace, ce qui mènera à un volume moins élevé de plaintes et à une résolution plus rapide de celles-ci.

Lorsqu’ils ont comparu devant le comité, des représentants de l’OTC ont soutenu que les délais actuels de deux ans pour la résolution des plaintes étaient « inacceptables » et que l’OTC mettait tout en œuvre pour réduire ces délais. Ils ont ajouté qu’environ 45 000 plaintes seront traitées cette année.

Les représentants ont aussi dit que l’OTC devait être plus transparente sur les types de plaintes qu’elle reçoit et les mesures qu’elle prend pour accélérer l’examen et le traitement de celles-ci. Lorsque les représentants ont été questionnés sur les types de plaintes reçues à l’OTC relatives au RPPA, ils ont présenté les données suivantes : près de 62% concernent les perturbations de vol, 26% la qualité du service, 5% les problèmes liés aux bagages et 2 % le refus d’embarquement ou de transport.

Au sujet de la transparence, l’OTC a affirmé qu’elle rendrait publiques ces décisions dans les deux langues officielles à partir de l’année prochaine.

Le Conseil national des lignes aériennes (CNLA) s’est dit favorable au processus alternatif de règlement des plaintes proposé, mais a souligné que plusieurs éléments procéduraux restaient à définir par voie réglementaire. Le CNLA a aussi avancé que le projet de loi C-31 attribuait l’ensemble des coûts du processus alternatif de règlement des plaintes aux transporteurs aériens. Il a soutenu qu’une seule partie ne devrait pas avoir à payer l’intégralité des coûts du processus. Le CNLA a ajouté que des frais de dépôt pourraient donner aux plaignants un « intérêt raisonnable dans la procédure tout en leur garantissant l’accès au système de règlement des plaintes ». Selon le CNLA, « des mécanismes semblables sont utilisés dans d’autres systèmes décisionnels afin de faciliter la gestion de la procédure ». Les frais de dépôt pourraient être modestes et remboursables si une plainte est maintenue.

Le CNLA a attesté que l’augmentation des sanctions administratives pécuniaires de 25?000 $ à 1?000?000 $ était disproportionnée puisque les obligations prévues dans le RPPA concernent principalement des standards de service.

Selon l’Association du transport aérien du Canada, toute nouvelle réglementation ne doit pas imposer un fardeau excessif aux petits transporteurs aériens. Une solution unique pour tous les transporteurs aériens ne refléterait pas les réalités opérationnelles des petits transporteurs, en particulier ceux qui desservent le Nord et les régions éloignées.

Des experts ont émis des réserves quant au recours à des organismes tiers privés pour le traitement des plaintes des passagers, puisque le projet de loi C-31 ne précise pas les critères qui permettront d’identifier ces organismes, quoique la liste est établie par Transports Canada. Les critères de sélections proposés par les experts incluent une expertise en matière de règlement des différends. Toutefois, des témoins ont fait remarquer que les transporteurs aériens sélectionneraient et paieraient les fournisseurs de services de résolution alternative des plaintes, ce qui suscite des inquiétudes quant à un possible conflit d’intérêts.

Selon des experts, la multiplication des organismes chargés d’examiner et de traiter les plaintes relatives au transport aérien pourrait résulter en un manque de cohérence au niveau des décisions à l’échelle nationale. L’article 85.24 du projet de loi qui spécifie que la décision à l’égard d’une plainte lie le plaignant et le transporteur en cause pourrait aussi mener à plus de demandes de contrôle judiciaire auprès de la Cour fédérale du Canada.

Des organisations qui défendent les droits des consommateurs sont d’avis que le processus actuel de traitements des plaintes relatives au transport aérien est complexe et inefficace et n’encourage pas les bonnes pratiques chez les transporteurs aériens. De plus, les délais dans le traitement des plaintes découragent les voyageurs à porter plainte. Ils ont aussi parlé du déséquilibre dans l’accès à l’information entre les plaignants et les transporteurs concernant la perturbation en cause.

Selon ces organisations, les mesures proposées dans le projet de loi C-31 ne permettront pas de corriger les lacunes du processus et, tout comme d’autres experts, elles se sont dites préoccupées par la présence d’organismes tiers privés dans le processus. Certaines se sont aussi demandé pourquoi la réforme prévue du RPPA en 2023 n’avait pas été adoptée, soulignant que celle-ci proposait des mesures permettant de simplifier la réglementation, en plus d’offrir une indemnisation par défaut aux passagers dans certaines circonstances.

OBSERVATIONS DU COMITÉ

Le comité partage l’avis de plusieurs intervenants, y compris l’OTC lui même, que les délais de traitement des plaintes des passagers sont déraisonnables et inacceptables. Ces délais freinent et découragent les passagers à faire valoir leurs droits. Le comité considère que des compensations automatiques devraient être accordées aux passagers pour les cas simples à régler et les manquements mineurs au RPPA. De plus, lorsqu’une décision est rendue en faveur du plaignant, le comité est d’avis que des pénalités et/ou des intérêts devraient être imposés au transporteur s’il ne respecte pas les délais prescrits pour verser l’indemnisation. Le comité croit que ceci pourrait encourager une résolution plus rapide des litiges.

Le comité considère que la législation devrait obliger les transporteurs aériens à être plus transparents en matière de communication. Elle devrait obliger les transporteurs aériens à fournir à leurs clients suffisamment de renseignements, notamment sur les éléments suivants :

· les motifs qui expliquent les raisons des perturbations d’un vol;

· la marche à suivre pour obtenir un dédommagement;

· les explications détaillées sur le refus d’un transporteur de dédommager un client.

Le Comité est d’avis que le gouvernement pourrait considérer un système où les plaignants contribueraient un petit montant. Cela pourrait permettre d’éviter un abus du processus de plaintes. Cette contribution financière devrait leur être remboursée si la plainte est jugée en leur faveur.

Au sujet du processus alternatif de règlement des plaintes futures relatives au transport aérien qui est proposé dans le projet de loi C-31, le comité est d’avis que celui-ci comporte des risques en matière d’indépendance, d’impartialité et de conflits d’intérêts. Le comité est d’avis que pour préserver l’intégrité du processus et assurer la cohérence nationale au niveau des décisions, les transporteurs aériens ne devraient pas être en mesure de choisir le tiers privé qui traitera les plaintes dont elles font l’objet.

Si le gouvernement décide de confier le traitement des plaintes futures à des organismes tiers privés, le comité considère qu’il est impératif que les plaignants puissent faire appel des décisions rendues. L’instance judiciaire devrait être indépendante et avoir l’expertise nécessaire pour juger des causes relatives au transport aérien. C’est pourquoi le comité considère que les appels devraient d’abord être traités par l’OTC, avec la possibilité d’un examen en deuxième instance par la Cour d’appel fédérale.

Le comité tient à rappeler à Transports Canada qu’il devra s’assurer que les organismes tiers privés sélectionnés offrent des services dans les deux langues officielles.

Dans l’éventualité où le processus d’examen et de traitement des plaintes futures relatives au transport aérien serait administré par Transports Canada, le comité s’interroge sur le temps et les fonds requis pour engager et/ou former des employés en matière de médiation et de règlement des différends. Ainsi, le comité se questionne sur la pertinence de potentiellement transférer le processus à Transports Canada, alors que les agents de règlement des plaintes de l’OTC ont déjà une expertise éprouvée dans le domaine.

D’ailleurs, le comité a entendu qu’une partie importante des employés de l’OTC sont affectés de près ou de loin à l’examen et le traitement des plaintes relatives au transport aérien. Alors que le projet de loi C-31 propose de lui retirer certaines responsabilités en matière de réglementation et de gestion des plaintes, le comité se questionne sur l’impact que ces mesures auront sur le mandat de l’OTC.

En ce qui concerne l’examen et le traitement de l’arriéré de plaintes relatives au transport aérien par un organisme tiers neutre, le comité s’inquiète des délais impartis à la sélection de cet organisme et se demande si cela occasionnera des délais supplémentaires pour l’obtention d’une décision. Le comité suggère au gouvernement du Canada de considérer l’imposition d’un délai considérablement moins long que celui qui a cours en ce moment pour l’examen et le traitement de l’arriéré.

Par ailleurs, le comité s’explique mal pourquoi le projet de règlement modifiant le RPPA qui a été publié dans la partie I de la Gazette du Canada en décembre 2024 n’a pas été adopté. Il invite le gouvernement du Canada à reconsidérer les mesures prévues dans ce projet de règlement qui permettait de simplifier les recours des plaignants.

Pour conclure, le comité considère qu’il est regrettable que les modifications à la Loi sur les transports au Canada aient été intégrées dans une loi d’exécution du budget. Comme le mentionnait le Comité sénatorial permanent des finances nationales dans un rapport paru en mars 2026, cette pratique de plus en plus courante réduit à la fois l’examen parlementaire et le débat public sur des mesures qui, normalement, devraient faire l’objet d’un projet de loi distinct. Le comité aurait également souhaité entendre le ministre des Transports, ou son représentant désigné au sein du gouvernement, sur les mesures non budgétaires proposées dans le projet de loi C-31. Le comité aurait bénéficié de leur témoignage.

Respectueusement soumis,