Aspects essentiels des comités du Sénat

ASPECTS ESSENTIELS DES COMITÉS DU SÉNAT

Direction des comités
Octobre 2015

TABLE DES MATIÈRES
Introduction

Historique des comités
Le règlement
Composition des comités
Types de comités
Séances d’organisation
Mandat – ordres de renvoi
Pouvoirs des comités
Rôle des présidents des comités
Rôle des membres des comités
Séance des comités
Procédure
Budgets
Témoins
Déplacements des comités
Rapports des comités
Administration des comités
Documents des comités
Relations externes

Introduction

Une grande partie du travail précieux que fait le Sénat est abattu par ses comités. Dans une année, les comités permanents, mixtes et spéciaux examinent une quarantaine de projets de loi et réalisent une cinquantaine d’études spéciales. Les rapports qui en résultent sont très attendus, aussi bien par les ministères, le milieu de la recherche, les ordres professionnels, les instituts d’études stratégiques, les groupes de défense d’intérêts et les sociétés commerciales, pour ne nommer que ces entités, et le grand public.

Les partisans du Sénat sont souvent des gens qui ont déjà témoigné devant un comité ou qui en ont suivi les travaux.

« C’est ce que la chambre haute fait, et pas au nom de qui elle parle, qui explique les bonnes notes attribuées au Sénat. Même les critiques les plus sévères louent son travail d’examen, d’enquête et de révision des projets de loi[1]. »

Le présent document explique le fonctionnement des comités et décrit le rôle et le travail des membres et du personnel des comités. Il se veut un ouvrage de référence pour les parlementaires, leur personnel et les membres intéressés du public.

1. Historique des comités

Les comités faisaient déjà partie intégrante des rouages parlementaires bien avant la création du Parlement canadien. En effet, les premiers comités de la Chambre des communes britannique, le système dont le Canada a hérité, remontent au début des années 1400.

Le Sénat a formé son premier comité le deuxième jour de la première législature, en 1867. Le comité a été mis sur pied pour « prendre en considération les usages et coutumes de cette Chambre et les privilèges du Parlement[2] ». Dans le premier Règlement du Sénat, adopté un an plus tard, deux sections ont été consacrées aux comités.

En 1894, le Sénat a révisé son Règlement pour établir 10 comités permanents, chacun doté d’un nombre fixe de membres. Pendant les 74 années suivantes, les comités ont subi très peu de changements.

En 1968, ils ont été restructurés en profondeur, certains étant renommés et d’autres créés. Après la réorganisation, on comptait huit comités sénatoriaux permanents et trois comités mixtes permanents du Sénat et de la Chambre des communes. En 1983, la taille de la plupart des comités permanents est passée de 20 à 12 membres et leur quorum a également diminué en proportion[3].

Le Sénat a adopté des révisons à son Règlement en juin 2012. D’après le premier rapport du Comité permanent du Règlement de la procédure et des droits du Parlement présenté au Sénat en novembre 2011, l’objectif premier de la révision était de clarifier le Règlement et de tenir compte des pratiques actuelles tout en évitant les modifications de fond plus importantes.[4]

2. Le Règlement

Les comités sont régis par le Chapitre 12 du Règlement du Sénat, qui les concerne expressément. Comme l’ensemble du Règlement s’applique aux séances des comités, les situations non visées au Chapitre 12 peuvent l’être ailleurs dans le Règlement. À l’instar de ce qui se produit pendant les débats du Sénat même, quand le Règlement est muet sur un sujet ou une situation quelconque, le paragraphe 1-1(2) dit que le Sénat ou ses comités suivent, avec les modifications qui s’imposent, les coutumes, usages, formalités et procédures de l’une ou l’autre Chambre du Parlement du Canada. Divers ouvrages de procédure peuvent être consultés pour déterminer la bonne façon de procéder[5].

3. Composition des comités

Au début de chaque nouvelle session parlementaire, les articles 12-1, 12-2(1)a) et 12-2(2) du Règlement disposent qu’un comité de sélection est formé pour nommer un Président intérimaire[6] et les sénateurs qui siègeront aux comités. Le comité de sélection doit faire rapport dans les cinq premiers jours de séance de la nomination du Président intérimaire, et comme le comité fait généralement rapport sur les deux sujets le même jour, la composition des comités est généralement arrêtée dans la première semaine de la nouvelle session. Ces rapports sont généralement adoptés le jour même de leur présentation.

Dans la pratique, avant la première séance du comité de sélection, les sénateurs peuvent indiquer au leadership de leur parti politique au Sénat leur désir de siéger à un comité particulier. Il se peut que les préférences soient prises en considération au moment où on déterminera la composition des différents comités. Les nouveaux sénateurs nommés en milieu de session peuvent exprimer leur désir de siéger à un comité donné à leur leadership.

Selon les paragraphes 12-2(1)b) et 12-2(3) du Règlement, la désignation d’un sénateur à un comité est valable jusqu’à la fin de la session à partir du moment où elle a été confirmée par le Sénat. Toutefois, la direction de chaque parti, généralement le whip, [7] peut apporter des changements à la composition d’un comité durant une session. Selon le paragraphe 12-5du Règlement, le greffier du Sénat doit recevoir un avis écrit, signé par le leader du parti concerné ou son remplaçant, au sujet de tout changement à la composition d’un comité. Ce changement est ensuite consigné dans les Journaux du Sénat. Une copie des changements est également envoyée au greffier du comité concerné et au coordonnateur des statistiques de la Direction des comités.

Les sénateurs indépendants[8] peuvent être nommés membres de comités par les partis politiques représentés au Sénat après accord entre eux. Un sénateur indépendant peut choisir de relever du whip d'un parti politique aux fins des changements à la composition d'un comité en l'indiquant par écrit au Président. S’il ne le fait pas, contrairement aux sénateurs membres d’un parti reconnu, seule l’adoption d’un rapport par le comité de sélection peut mettre fin à la participation d’un sénateur indépendant à un comité.

Membres d’office

L’article 12-3(3) du Règlement du Sénat déclare que les leaders du gouvernement et de l’opposition au Sénat ou, en leur absence, leurs adjoints respectifs sont membres d’office de tous les comités du Sénat, à l’exception de celui qui est chargé d’examiner l’éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs.

4. Types de comités

Comités permanents

Comme leur nom l’indique, les comités permanents existent pour la durée de la session. Le Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration est encore plus permanent que les autres, car il continue d’exister pendant les périodes de prorogation et de dissolution, conformément à la Loi sur le Parlement du Canada. Cette permanence découle de son mandat concernant l’étude de « toutes les questions d'ordre financier ou administratif relatives à la gestion interne du Sénat ». Le Règlement du Sénat prévoit de plus que le Comité permanent sur l’éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs continue aussi d’exister entre les sessions.

Le Sénat comporte les seize comités permanents suivants :

  • Peuples autochtones
  • Agriculture et forêts
  • Banques et commerce
  • Énergie, environnement et ressources naturelles
  • Éthique et conflits d'intérêts des sénateurs
  • Pêches et océans
  • Affaires étrangères et commerce international
  • Droits de la personne
  • Régie interne, budgets et administration
  • Affaires juridiques et constitutionnelles
  • Finances nationales
  • Sécurité et défense nationales
  • Langues officielles
  • Règlement, procédure et droits du Parlement
  • Affaires sociales, sciences et technologie
  • Transports et communications

La taille de ces comités, le nombre de membres qui constituent le quorum et le domaine général de compétence de chacun sont prévus aux paragraphes 12-3(1), 12-3(2), 12-4, 12-6 et 12-7. Habituellement, les comités comptent de neuf à quinze membres. La plupart en comptent douze et ont un quorum de quatre membres. Cependant, le Comité permanent sur l’éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs, compte cinq membres et a un quorum de trois.

Comités spéciaux et législatifs

Un comité spécial est établi pour étudier soit un projet de loi particulier ou entreprendre une étude sur une question donnée. Le Comité spécial sur la réforme du Sénat (1ère session, 39e législature), le Comité spécial sur le vieillissement (1ère et 2e sessions, 39e législature), le Comité spécial sur la Loi antiterroriste (1ère session, 38e législature et 1ère session, 39e législature) et le Comité spécial sur l’antiterrorisme (1ère session, 41e législature) en sont des exemples récents. Contrairement aux comités permanents, qui subsistent pendant toute la session, les comités spéciaux cessent d’exister dès qu’ils déposent leur rapport au Sénat.

La motion adoptée par le Sénat pour créer un comité spécial fixe habituellement ses paramètres d’étude, et le comité ne pourra s’en écarter sans la permission du Sénat. La motion créant le comité en nomme habituellement les membres et précise la date à laquelle il doit faire son rapport, et parfois, peut énoncer d’autres modalités, comme l’autorisation de voyager et de faire exécuter à contrat des services professionnels, le cas échéant.

Le Sénat peut aussi constituer des comités législatifs, mais dans les faits, il le fait rarement. Les comités spéciaux ont été privilégiés ces dernières années, même pour étudier certaines mesures législatives[9]. Les comités législatifs peuvent compter jusqu’à douze membres.

Comité de sélection

Conformément au paragraphe 12-1, le Comité de sélection, qui se compose de neuf membres, se réunit au début de chaque session. Il occupe deux fonctions : 1) il nomme un sénateur à titre de Président intérimaire et 2) il nomme des sénateurs qui feront partie des comités permanents et des comités mixtes permanents[10]. Le Comité de sélection peut aussi, de temps à autre, proposer des changements à la composition des comités. Conformément au paragraphe 12-2(5), il n’est ni un comité permanent ni un comité spécial.

Comités mixtes

Les comités mixtes sont composés de sénateurs et de députés. Le nombre de membres émanant de chaque chambre est proportionnel à la taille relative de chacune. Ces comités peuvent être créés conformément aux règles de procédure de chaque chambre (un comité mixte permanent) ou par une motion adoptée par chaque chambre (un comité mixte spécial). Bien qu’un comité mixte puisse étudier un projet de loi[11]. il se penche habituellement sur des questions de nature non législative et d’intérêt commun aux deux chambres. Une fois les sénateurs nommés au comité mixte, la liste est communiquée à la Chambre des communes. À l’inverse, quand les députés devant siéger au comité mixte ont été choisis, la liste est envoyée au Sénat. Les comités mixtes ont un président du Sénat et un président de la Chambre des communes qui président à tour de rôle ou conjointement les séances. Il existe deux comités mixtes permanents : le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation et le Comité mixte permanent de la Bibliothèque du Parlement.

Sous-comités

Un sous-comité est un petit comité formé de membres d’un comité afin de le soulager d’une partie de sa charge de travail[12]. L’exemple le plus courant est le Sous-comité du programme et de la procédure, généralement appelé « comité directeur », que constituent la plupart des comités. La taille d’un sous-comité ne peut excéder la moitié du nombre de membres du comité principal; le quorum en est fixé à trois membres[13]. Les sous-comités n’ont pas de membres d’office[14], même si les membres d’office sont considérés comme des membres de leurs comités principaux dans le calcul du nombre maximal de membres des sous-comités.

Comité plénier

Convoqué à l’occasion, le Comité plénier permet à tous les sénateurs de prendre part à un comité en même temps. Bien que le Sénat puisse se transformer en Comité plénier pour étudier un projet de loi, une motion, une résolution ou une adresse, il le fait plutôt pour délibérer avec diligence sur un projet de loi ou une autre question dont le Sénat est saisi. Le Comité plénier et ses travaux sont moins formels que les autres activités du Sénat et il combine des éléments de procédure du Sénat et des comités.

Le Comité plénier existe seulement pour la durée du mandat qui lui est accordé dans la motion du Sénat. Aucun avis n’est requis pour la motion qui transforme le Sénat en Comité plénier.

Le Président du Sénat ne préside pas le Comité plénier. C’est généralement le Président intérimaire qui est choisi pour cette tâche bien qu’elle puisse être confiée à n’importe quel sénateur. Des témoins peuvent être invités au parquet du Sénat pour témoigner. Un ministre qui n’est pas membre du Sénat peut être invité à prendre part au débat quand le Comité plénier étudie un projet de loi ou une autre question qui relève de son ministère.

Le Règlement du Sénat s’applique au sein du Comité plénier avec les exceptions suivantes :

  • les sénateurs peuvent prendre la parole aussi souvent qu’ils le veulent;
  • aucune intervention ne doit durer plus de 10 minutes;
  • un vote par appel nominal a lieu immédiatement sans que sonne le timbre d’appel des sénateurs;
  • aucune discussion contre le principe même du projet de loi n’est permise;
  • il ne peut y avoir de motion portant sur la question préalable[15] ou sur l’ajournement.

Dès que le Comité plénier a terminé ses travaux, sa présidence fait un rapport au Sénat et peut demander à siéger de nouveau, sinon le comité cesse d’exister.

5. Séances d’organisation

Selon l’article 12-13 du Règlement, dès que le rapport sur la composition du comité de sélection a été adopté, le greffier du Sénat convoque les séances d’organisation de tous les comités. Dans la pratique, c’est le greffier du comité qui organise cette première séance bien que les avis des séances d’organisation sont émis au nom du greffier du Sénat et non celui du greffier du comité.

S’il y a quorum, le greffier du comité ouvre la séance d’organisation. Celui-ci appelle le premier point à l’ordre du jour, qui est l’élection du président. Le sénateur élu à la présidence doit être membre du comité, mais ne doit pas nécessairement être présent pour être élu président. Le greffier du comité fait un appel de candidatures pour la présidence et, une fois qu’il s’est assuré qu’aucun autre sénateur ne désire présenter une candidature, il met les candidatures aux voix dans l’ordre de leur réception. La candidature d’un sénateur à la présidence du comité prend la forme d’une motion. Une telle motion ne peut pas faire l’objet d’un débat parce que le greffier du comité ne peut pas présider le débat. Un président est élu par une majorité de votes des membres présents, et une fois élu, le sénateur en question est invité à présider la séance. Si le sénateur élu est absent, le greffier du comité préside l’élection d’un président intérimaire qui présidera le reste de la séance en l’absence du président.

Habituellement, le deuxième point à l’ordre du jour d’une séance d’organisation est l’élection du vice-président, élection qui s’apparente pour l’essentiel à celle du président, à cette exception près que les motions de mise en candidature d’un sénateur au poste de vice-président d’un comité peuvent faire l’objet d’un débat puisque le président ou le président intérimaire préside cette élection.

La création du sous-comité du programme et de la procédure ou « comité directeur » est un autre point figurant généralement à l’ordre du jour d’une séance d’organisation. Un comité peut choisir de ne pas avoir de comité directeur, mais c’est rare. Le comité directeur est généralement constitué du président, du vice-président et d’un autre membre du comité non spécifié dans la motion créant le sous-comité, mais « désigné après les consultations d’usage[16] ». Le comité directeur est habilité à prendre des décisions concernant le programme du comité, à convoquer des témoins[17] et à fixer la date et l’heure des séances. Le comité principal peut infirmer une décision du comité directeur par un vote majoritaire.

Une fois écoulés ces points à l’ordre du jour, le comité adopte souvent un certain nombre de motions pour rendre le fonctionnement du comité plus efficace. Il s’agit habituellement :

  • d’une motion visant à publier les délibérations du comité;
  • d’une motion visant à autoriser la tenue de séances et à publier les témoignages quand il n’y pas quorum;
  • d’une motion visant à demander à la Bibliothèque du Parlement d’affecter un analyste (c.-à-d. un attaché de recherche);
  • d’une motion visant à adopter le rapport concernant les dépenses et activités du comité durant la session précédente;
  • d’une motion concernant le pouvoir d’engager des fonds et de certifier des comptes (un pouvoir généralement conféré personnellement au président, au vice-président et au greffier du comité);
  • d’une motion habilitant le comité directeur à désigner les membres et les employés qui voyageront pour le compte du comité;
  • d’une motion désignant les membres qui voyageront pour le compte du comité (Politique relative à la présence des sénateurs);
  • d’une motion visant à rembourser les dépenses de voyage et de subsistance des témoins.

Quand le comité a écoulé tous les points à l’ordre du jour de la séance d’organisation, il peut lever la séance ou entreprendre d’autres travaux comme formuler un plan de travail pour les réunions à venir.

6. Mandat – Ordres de renvoi[18]

Les comités reçoivent leur mandat par un ordre de renvoi adopté au Sénat. Il existe deux sortes d’ordres de renvoi : pour étudier un projet de loi ou le budget des dépenses, ou pour mener une étude spéciale.

Seulement trois comités sont habilités par le Règlement du Sénat à agir de leur propre gré sans ordre de renvoi préalable du Sénat. Le Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement est habilité à soumettre à l’étude du Sénat des modifications au Règlement et à étudier les ordres et coutumes du Sénat et les privilèges du Parlement. Le Comité permanent sur l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs est autorisé à diriger de façon générale, de sa propre initiative, le conseiller sénatorial en éthique et à assumer la responsabilité des questions relatives au Code régissant l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs. De même, le Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration peut étudier, interpréter et trancher, toute question financière et administrative concernant l’administration interne du Sénat, et y donner suite, sous réserve du Règlement administratif du Sénat.

Tous les autres comités doivent recevoir leur mandat dans les ordres de renvoi adoptés par le Sénat.[19] Aucun comité ne peut entreprendre l’étude d’un projet de loi ou une étude spéciale sans que le Sénat n’ait adopté un ordre de renvoi l’autorisant à le faire. Lorsque c’est le cas, le comité peut demander l’autorisation d’entreprendre une étude spéciale sur un sujet qu’il suggère, ou le Sénat peut le charger d’étudier un sujet donné.

Examen des projets de loi

La motion renvoyant un projet de loi à un comité pour étude est normalement présentée immédiatement après l’adoption de la motion de deuxième lecture du projet de loi au Sénat. Une motion portant renvoi d’un projet de loi à un comité peut être présentée sans avis et cette motion n’oblige habituellement pas le comité à faire rapport du projet de loi dans un certain délai.

La convocation des témoins se fait à la discrétion du comité pendant l’étude du projet de loi. En général, s’il s’agit d’un projet de loi du gouvernement, le ministre et les fonctionnaires du ministère qui le parraine comparaissent les premiers devant le comité. À cette première séance sur le projet de loi du gouvernement, le ministre et les fonctionnaires expliquent le projet de loi en détail. Des cahiers d’information sont souvent remis par le ministère pour compléter les explications.

Quand le texte de loi étudié est un projet de loi public[20] d’initiative parlementaire, le parlementaire qui l’a présenté, qu’on appelle aussi son parrain, témoigne habituellement en premier. En général, les comités sénatoriaux entendent les simples députés au sujet de leurs projets de loi privés, mais en aucune autre circonstance.

Quand un comité est chargé d’étudier un projet de loi d’intérêt privé[21] et d’initiative parlementaire, le sénateur qui le parraine et les représentants de l’organisme réclamant le projet de loi sont généralement les premiers témoins convoqués.

Lorsqu’un comité termine ses audiences publiques sur un projet de loi, il passe à l’étude article par article. Ses membres peuvent alors proposer des amendements. La présidence appelle chaque article isolément et le met aux voix. Quand un amendement est proposé, le sénateur dont il émane doit en donner lecture, après quoi l’amendement est débattu et mis aux voix. Suit alors un vote sur la version ainsi amendée de l’article en question, à l'égard de laquelle les membres du comité peuvent alors proposer d’autres amendements. Le comité étudie ainsi tous les articles du projet de loi et termine en votant sur le préambule et le titre du projet de loi. Aux termes du paragraphe 12-20(3) du Règlement, un comité ne peut se dispenser de l’étude article par article d’un projet de loi qu’avec l’autorisation (le consentement unanime) des membres présents.

Il arrive qu’un comité reçoive un ordre de renvoi pour étudier la teneur d’un projet de loi[22] plutôt que le projet de loi lui-même. Cela se produit habituellement quand la motion de deuxième lecture du projet de loi est débattue. Soumettre la teneur d’un projet de loi à l’étude du comité avant la deuxième lecture permet au comité d’en étudier non seulement les dispositions, mais également le principe (dans les faits, lorsque le Sénat consent à la deuxième lecture d’un projet de loi, c’est qu’il en accepte le principe).

Les comités peuvent présenter un rapport contre un projet de loi, conformément à l’article 12-23(5). Un tel rapport recommande que le Sénat abandonne l’étude d’un projet de loi et doit en préciser les motifs. Si le Sénat adopte ce rapport, le projet de loi est rayé du Feuilleton.

Les articles 12-9(1) et 12-9(2) du Règlement permettent l’étude préalable des projets de loi qui ont été présentés à la Chambre des communes, mais qui n’ont pas fait l’objet d’une première lecture au Sénat. Cette pratique permet au gouvernement de tenir compte des recommandations d’un comité sénatorial sur un projet de loi avant même que la Chambre ne l’envoie au Sénat.

Études spéciales

Les motions présentées au Sénat même et autorisant un comité à entreprendre une étude spéciale sont des motions de fond et peuvent seulement être présentées après un avis d’une journée. Par convention, les motions autorisant une étude spéciale par un comité expliquent les paramètres de l’étude à entreprendre et fixent la date à laquelle le comité devra déposer son rapport final. Si le comité constate pendant l’étude qu’il aura besoin de plus de temps avant de déposer son rapport final, une motion devra être adoptée par le Sénat pour reporter la date du rapport.

Bien que le Sénat puisse renvoyer n’importe quelle question à un comité pour qu’elle soit étudiée, les comités ne se penchent habituellement que sur les questions qui se situent à l’intérieur des limites générales décrites pour chaque comité dans le Règlement.

Budget de dépenses

Le Comité des finances nationales examine les budgets principal et supplémentaire(s) de dépenses du gouvernement pour chaque exercice financier donné. Il étudie les budgets et entend le Président du Conseil du Trésor ainsi que des fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor et d’autres ministères concernés. Il présente ensuite un rapport sur cette étude, et ce rapport fait l’objet d’un débat et d’un vote au Sénat[23]. Habituellement, le Comité ne fait son rapport final sur le Budget principal des dépenses qu’à la fin de l’exercice visé.

7. Pouvoirs des comités

Les articles 12-9(1) et 12-9(2) du Règlement énoncent les divers pouvoirs des comités permanents. Dès qu’un comité a reçu un ordre de renvoi du Sénat, il est habilité à faire enquête et à faire rapport de la question. Quand il étudie un projet de loi ou entreprend une étude spéciale, le comité a le pouvoir de convoquer des personnes et de produire des documents et dossiers. Ce pouvoir comprend même une assignation à comparaître ou à produire un document ou dossier, mais il est rarement exercé car la plupart des témoins comparaissent de leur propre gré. Cependant, si une personne refuse de comparaître ou de produire le document ou dossier demandé malgré une assignation, son refus peut constituer un outrage au Parlement.

Les comités permanents sont habilités à faire publier les documents et témoignages selon les instructions du Sénat, ce qui comprend le procès-verbal et les délibérations du comité.

Outre les pouvoirs décrits aux articles 12-9(1) et 12-9(2) du Règlement, les comités ont aussi celui de former des sous-comités en vertu des paragraphes 12-12(1), 12-12(4) et 12-12(6) du Règlement.

Les comités sont également habilités à tenir des séances à huis clos[24] dans certaines situations visées au paragraphe 12-16(1) du Règlement, mais seulement quand l’ordre du jour porte sur l’une des questions suivantes :

a) la rémunération et autre avantages offerts au personnel;
b) les contrats et négociations contractuelles;
c) les relations de travail et le personnel;
d) un projet d’ordre du jour ou un projet de rapport du comité.

Les comités peuvent également demander d’autres pouvoirs par voie de motion au Sénat, notamment pour modifier le lieu de leur réunion suivante (c.-à-d. se déplacer), retenir des services à contrat et déposer un rapport devant le greffier du Sénat si le Sénat ne siège pas.

8. Rôle des présidents des comités

Le rôle du président de comité est de présider les séances, de diriger les délibérations et de maintenir l’ordre et le décorum. À l’instar du Président du Sénat, le président de comité a le pouvoir de trancher les questions de procédure, mais toute décision à ce sujet peut faire l’objet d’un appel et, le cas échéant, à la demande d’un membre du comité, d’un vote sur la question du maintien de la décision de la présidence. Comme au Sénat, le cas de parité des voix se traduit par le rejet de la décision; donc seul un vote majoritaire la maintient. Il appartient habituellement au président d’ouvrir les séances et de les ajourner.

Le président assume d’autres rôles en dehors des séances du comité. C’est lui qui représente le comité lors de l’examen de ses demandes de budget par le Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration. Conformément au paragraphe 12-22(2) du Règlement, le président ou un sénateur désigné par le président présente ou dépose les rapports du comité au Sénat. Dans la pratique, les motions liées aux travaux du comité sont, dans la plupart des cas, présentées au Sénat par le président ou un sénateur désigné. Le président, après consultation du comité directeur, confie au greffier du comité le soin d’organiser la comparution des témoins et les séances et de coordonner les rapports.

Chaque comité a aussi un vice-président qui peut présider les réunions du comité en l’absence du président. En gros, le vice-président devient président pour la durée de la séance et dispose de tous les pouvoirs afférents à la présidence. Si le poste de président du comité se libère, le vice-président n’assume pas ce rôle automatiquement; une élection a plutôt lieu au sein du comité pour combler le poste.

9. Rôle des membres des comités

À bien des égards, le rôle du sénateur au sein d’un comité s’apparente à celui qu’il joue au Sénat : il peut présenter des motions, participer aux débats et voter. Mais comme la procédure suivie dans le comité est moins rigide qu’au Sénat, les sénateurs ont plus de liberté dans leur rôle de membre d’un comité. Voici les principales différences : les motions présentées dans un comité n’ont besoin ni d’être appuyées[25] ni de faire l’objet d’un avis, le sénateur peut prendre la parole plus d’une fois sur une question et la durée des interventions ne fait l’objet d’aucune limite.

Alors que l’article 12-14 permet à tout sénateur d’assister et de participer aux délibérations d’un comité, seuls les membres d’un comité sont autorisés à voter sur les motions dont leur comité est saisi et sont comptés aux fins du quorum[26]. Le corollaire tacite de cette règle veut que les non-membres n’aient pas le droit de présenter de motion et ne comptent pas aux fins du quorum.

L’interrogation des témoins constitue un aspect fondamental du rôle du sénateur au sein d’un comité. D’habitude, les témoins ont le temps de faire un bref exposé après quoi les membres du comité leur posent des questions. Il n’est pas d’usage de prévoir une période fixe pour les questions, mais les sénateurs se limitent d’habitude dans leurs questions pour permettre à tous les membres du comité qui désirent prendre la parole de le faire. Au besoin, un comité peut adopter une motion énonçant une procédure particulière pour l’interrogation des témoins, par exemple, des restrictions au nombre de questions, à leur durée ou aux types de questions posées.

Code régissant l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs

Le Code régissant l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs adopté par le Sénat le 18 mai 2005 et révisé en 2008, 2012 et deux fois en 2014, décrit les normes et les pratiques que les sénateurs sont censés suivre concernant la déclaration de leurs intérêts privés. Le Code oblige le sénateur à déclarer tout intérêt privé susceptible d’influencer son jugement ou son impartialité à l’égard des questions dont le Sénat ou un comité est saisi. Dans le doute, le sénateur doit consulter le conseiller sénatorial en éthique.

Voici ce que dit le paragraphe 12(1) du Code :

  • Le sénateur doit déterminer s’il existe des motifs raisonnables de croire que lui-même ou un membre de sa famille a des intérêts personnels qui pourraient être visés par une question dont le Sénat ou un comité dont il est membre est saisi;
  • si le sénateur croit que c’est le cas, il est tenu de déclarer, dès que l’occasion se présente, la nature générale de ces intérêts personnels;
  • la déclaration peut être faite soit de vive voix, pour inscription au compte rendu, pendant une séance du Sénat, soit par écrit au greffier du Sénat ou à celui du comité, selon le cas;
  • le Président du Sénat fait inscrire la déclaration dans les Journaux du Sénat;
  • le président du comité la fait consigner au procès-verbal de la séance du comité.

La déclaration est remise au conseiller sénatorial en éthique qui la classe avec le résumé public du sénateur. Si une déclaration est faite durant une séance à huis clos d’un comité, le président et le conseiller sénatorial en éthique doivent demander le consentement du comité directeur pour que la déclaration soit consignée dans le compte rendu des délibérations ou classée avec le résumé public du sénateur.

Selon le paragraphe 13(2) :

  • Le sénateur qui a fait la déclaration exigée à l’article 12 relativement à une question dont est saisi un comité du Sénat ne peut prendre part au débat ou aux autres délibérations du comité sur cette question et il est tenu de se retirer du comité pendant toute la durée de ces délibérations; il n’a cependant pas à remettre sa démission du comité.

De même, le paragraphe 13(2) précise que : « Le sénateur qui a des motifs raisonnables de croire que lui ou un membre de sa famille a des intérêts personnels qui pourraient être visés par une question dont est saisi un comité du Sénat dont il n’est pas membre ne peut prendre part au débat ou aux autres délibérations du comité sur cette question et il est tenu de se retirer de ce comité pendant toute la durée de ces délibérations.

Suivant l’article 14, le sénateur qui a fait la déclaration exigée à l’article 12 ou qui doit faire une telle déclaration mais ne l’a pas encore faite ne peut voter sur la question, mais il peut s’abstenir.

10. Séances des comités

C’est au cours des audiences publiques, où ils entendent leurs témoins, que les comités obtiennent une grande partie de l’information sur laquelle sont basés leurs rapports sur les projets de loi ou sur leurs études spéciales. Habituellement, chaque témoin à une audience publique fait une déclaration liminaire et ensuite répond aux questions des sénateurs.

Horaire

Les comités organisent leurs réunions en fonction de celles du Sénat et des caucus; ils siègent donc habituellement dans la matinée, en fin d’après-midi ou en soirée.

Le jour, l’heure et l’endroit des séances hebdomadaires ordinaires d’un comité sont décidés au début de chaque session du Parlement par les whips des deux principaux partis au Sénat. Cette négociation a pour but d’éviter les conflits d’horaire eu égard au temps limité disponible. Comme la plupart des comités siègent deux fois par semaine et que de nombreux sénateurs sont membres d’au moins deux comités, les whips s’entendent sur l’horaire qui occasionne le moins de conflits.

Si un comité désire siéger en dehors de son horaire habituel (mais pas lorsque le Sénat siège), l’usage veut qu’il demande le consentement des whips. On décourage généralement cette pratique en raison des conflits d’horaire fréquents qu’elle occasionne aux sénateurs membres d’autres comités.

Restrictions aux séances des comités

Il y a certaines restrictions concernant les réunions de comité imposées par le Règlement. Par exemple, selon le paragraphe 12-18(1) du Règlement, aucun comité ne peut siéger en même temps que le Sénat. Abstraction faite du Règlement, le Sénat peut, à l’occasion, adopter une motion permettant à un comité de se réunir pendant une séance du Sénat. Il peut faire une telle exception, par exemple, pour entendre un ministre qui n’aura pas d’autre occasion de comparaître devant le comité.

Si le Sénat s’ajourne pour une période dépassant une semaine, le paragraphe 12-18(2) du Règlement permet à un comité de se réunir durant l’ajournement soit par ordre du Sénat (une motion adoptée avant l’ajournement) ou par le consentement accordé par écrit par les leaders du gouvernement et de l’opposition ou leurs représentants suite à une demande écrite du président et du vice-président du comité.

Si le Sénat s’ajourne pour une période d’une semaine ou moins, les comités ont la permission de se réunir en vertu des paragraphes 12-18(1) et 12-18(2) du Règlement seulement si un avis de l’intention de se réunir durant l’ajournement a été donné aux membres du comité au moins un jour avant l’ajournement.

11. Procédure

Avis de convocation

Les paragraphes 12-15(1) et 12-15(2) du Règlement exigent la parution d’un avis public pour toutes les séances des comités permanents et spéciaux. L’avis de convocation indique la date, l’heure et l’endroit de chaque séance, les ordres de renvoi qui seront examinés, les noms et titres des témoins devant comparaître et si la séance se déroulera à huis clos ou non. Il est envoyé par télécopieur ou courriel à tous les membres du comité ainsi qu’aux leaders du gouvernement et de l’opposition, aux médias et aux membres du public qui ont demandé à être informés des séances du comité. L’avis est également diffusé sur la chaîne du Réseau de télévision parlementaire qui est réservée au Sénat, sur les sites Intranet et Internet parlementaires, et sur les écrans tactiles (KIOSK) installés aux entrées et ailleurs au Sénat.

Motions

Une motion peut être présentée en comité sans avis ni appui. Les motions courantes présentées en comité concernent la création d’un sous-comité, l’adoption d’un rapport ou l’amendement d’un projet de loi à l’étude.

Débats

Les débats en comité ont un caractère moins formel que dans la salle du Sénat. La durée et le nombre des interventions d’un sénateur ne sont pas limités. En de rares occasions, un comité peut adopter des règles plus formelles pour encadrer le débat.

Votes

Comme au Sénat, les questions sont tranchées à la majorité des voix. Il importe de signaler que la voix du président d’un comité n’est pas prépondérante et qu’il ne peut voter en cas de parité des voix. Lorsqu’un président de comité veut voter sur une question, il vote le premier; toutefois, par souci d’impartialité, il peut choisir de ne pas voter. La parité des voix entraîne le rejet de la motion.

La plupart des votes en comité se font oralement. Si un membre en fait la demande, un vote par appel nominal doit avoir lieu. Le cas échéant, le greffier du comité commence par le président et poursuit par ordre alphabétique. À l’appel de son nom, le sénateur répond par « oui », « non » ou « abstention ». Après que tous les sénateurs présents ont voté, le greffier fait le décompte et annonce le résultat. Le président déclare ensuite l’adoption ou le rejet de la question. Aucune interruption n’est permise de la part d’un membre durant le vote. Il n’est donc pas permis de faire un rappel au Règlement ni de soulever une question de privilège avant la fin du vote.

Un sénateur peut invoquer le Règlement s’il estime que le comité s’est écarté de la pratique ou procédure habituelle pour un comité sénatorial. Les rappels au Règlement au sein d’un comité peuvent concerner l’à-propos de certaines remarques, la recevabilité d’une motion ou la question de savoir s’il y a quorum ou non. Une fois le rappel débattu par les membres du comité, le président se prononce sur sa recevabilité. Cette décision, comme celles du Président au Sénat, peut faire l’objet d’un appel, auquel cas son maintien nécessite une majorité de voix en ce sens.

12. Budgets

Dans le déroulement de leurs travaux, les comités engagent toutes sortes de dépenses. Aucun comité ne peut engager des dépenses ou des fonds tant que le budget nécessaire n’a pas été adopté par le Sénat. Le chapitre 3:06 du Règlement administratif du Sénat énonce les règles et les procédures financières qui s’appliquent aux comités sénatoriaux. Il donne des détails sur les fonds d’urgence, le processus d’adoption des budgets, la certification des paiements ainsi que les contrôles et rapports financiers.

Dépenses non facturées aux comités

Les dépenses liées au fonctionnement des comités ne sont pas toutes imputées directement sur leur budget. Celles qui concernent les déplacements des témoins, les vidéoconférences, l’affranchissement, les déjeuners de travail, les vaccinations et les boissons normalement servies pendant les séances tenues dans la Cité parlementaire (café, jus) sont assumées par la Direction des comités et non par les comités mêmes.

Types de budgets

Il existe deux types de budgets pour les comités : le budget législatif et le budget d’étude spéciale. Un budget législatif est généralement adopté pour payer les dépenses que peut engager un comité pour l’examen des mesures législatives qu’il étudie au cours d’un exercice. Le comité doit adopter un budget d’étude spéciale distinct pour payer les dépenses qu’il est susceptible d’engager s’il entreprend une étude spéciale. Chaque ordre de renvoi concernant une étude spéciale requiert un budget distinct. De nouveaux budgets sont requis à chaque exercice financier ou au début d’une nouvelle session d’une législature.

Budgets législatifs

Tout comité qui compte examiner des projets de loi au cours d’un exercice financier peut faire adopter un budget législatif par le Sénat. Ce budget sert à éponger toutes les dépenses qu’il s’attend à engager pour étudier ces mesures législatives, comme les services de messagers et des services professionnels. À sa réunion d’organisation, le président du comité est autorisé à demander au Sénat une motion pour donner la permission au comité de retenir des services professionnels afin d’aider le comité à examiner les projets de loi, ce qui peut aussi être accomplie par une motion pour tous les comités. Cette motion doit être adoptée avant que le comité approuve son budget législatif.

La proposition de budget est préparée par le greffier du comité suivant les instructions de ce dernier et est étudiée par le président ou les membres du comité directeur. Elle est ensuite examinée et signée par le greffier principal de la Direction des comités et le directeur des Finances. Le comité étudie le budget et l’adopte ensuite tel quel ou adopte une version modifiée.

Une fois la proposition budgétaire adoptée par le comité, elle est présentée au Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration pour étude et adoption. Le Comité de la régie interne ou un de ses sous-comités rencontre généralement le président du comité pour discuter de la proposition budgétaire. D’habitude, le greffier du comité accompagne le président à cette réunion. Si un sous-comité étudie la proposition budgétaire, il fera des recommandations au Comité de la régie interne sur l’affectation des fonds. Le Comité de la régie interne peut adopter le budget tel quel, en supprimer des parties ou le rejeter complètement, après quoi son président, ou un sénateur désigné à cette fin par le président, présente au Sénat un rapport contenant des recommandations concernant le budget législatif en question. En dernier lieu, le Sénat adopte le rapport, ce qui permet au comité de toucher les fonds demandés. Dans les rares cas où le Sénat rejette le budget proposé, le comité doit recommencer le processus avec une nouvelle proposition budgétaire.

Il faut proposer un nouveau budget législatif pour chaque exercice financier.

Budgets d’étude spéciale

Contrairement à ce qui se produit dans le cas des budgets législatifs, un comité peut faire adopter une proposition de budget d’étude spéciale sans que le Sénat lui ait au préalable conféré de pouvoirs. Une fois que le Sénat a adopté un ordre de renvoi pour une étude spéciale, le greffier du comité est chargé, soit par le président, par le comité directeur ou par le comité proprement dit, de préparer la proposition budgétaire selon les plans arrêtés. La proposition du budget d’étude spéciale franchit les mêmes étapes que celle du budget législatif jusqu’à son adoption, dans sa forme intégrale ou modifiée, par le Comité de la régie interne. De là, la proposition et la recommandation faites au Comité de la régie interne concernant son approbation reviennent au comité concerné. Le président, ou un sénateur désigné par lui, présente ensuite un rapport au Sénat. Ce rapport budgétaire contient trois parties. La première est le rapport proprement dit, qui contient la demande de fonds et les pouvoirs pertinents, tel que le pouvoir de voyager ou d’engager. La deuxième, une annexe, contient le budget approuvé par le comité. La troisième, elle aussi une annexe, renferme les montants que le Comité de la régie interne recommande d’accorder.

Fonds d’urgence

Quand un comité a besoin d’engager des dépenses ou des fonds et qu’il est incapable d’obtenir une approbation budgétaire assez rapidement, l’article 4 du chapitre 3 :06 du Règlement administratif du Sénat habilite, sur demande, le comité directeur du Comité de la régie interne à lui allouer jusqu’à 10 000 $ en fonds d’urgence afin qu’il puisse continuer de fonctionner jusqu’à ce que son budget puisse être étudié comme il se doit et approuvé.

13. Témoins

L’audition des témoins est une fonction importante des comités. Les comités sénatoriaux entendent en moyenne plus de 1 500 témoins par année, ce qui leur permet de maintenir un lien direct entre le Parlement et la population canadienne. Les séances des comités permettent aux témoins de se faire entendre par les parlementaires et par un auditoire plus vaste, soit à l’échelle nationale, sur la Chaîne d’affaires publiques par câble (CAPC). Le public a également accès aux transcriptions des témoignages grâce à la publication des délibérations de chaque comité sur le site Web du comité.

Assignations et assermentations

L’article 12-9(2) du Règlement dit que les comités permanents peuvent : « a) exiger la comparution de témoins et la production de documents; b) ordonner la publication de documents de témoignage.» Ce pouvoir de convoquer des personnes et de produire des documents ou dossiers signifie que si l’enquête qu’il entreprend est liée à l’un de ses ordres de renvoi, le comité dispose de pouvoirs quasi illimités pour exiger que des témoins comparaissent par voie d’assignation[27]. Les comités spéciaux n’ont pas ce pouvoir automatiquement, mais le Sénat peut le leur conférer, généralement dans la motion établissant le comité spécial.

Les comités exercent habituellement leur pouvoir de convoquer des témoins par voie de motion[28], mais ils le font rarement. Si une assignation émise par un comité est rejetée, le comité doit en faire rapport au Sénat en lui demandant d’obliger le témoin à comparaître. Seul le Sénat dans son ensemble a le pouvoir d’insister pour qu’un témoin comparaisse.

S’il est rare que les témoins soient invités à témoigner sous serment, le comité peut toujours demander qu’un témoin soit assermenté ou fasse une affirmation ou une déclaration solennelle devant le greffier. C’est le paragraphe 10(3) de la Loi sur le Parlement du Canada qui habilite les comités à assermenter les témoins. Le président ou le greffier du comité peuvent l’un comme l’autre assermenter le témoin ou lui faire faire la déclaration solennelle[29].

Soucieuse de rendre aussi efficace que possible la comparution des témoins devant les comités, la Direction des comités a versé dans le site Internet parlementaire un Guide pour les témoins qui comparaissent devant les comités du Sénat. Ce document contient les lignes directrices régissant la préparation des mémoires que les témoins soumettent aux comités et renseigne le lecteur sur le déroulement d’une séance de comité.

Ministres

Lors de l’étude d’un projet de loi du gouvernement, le ministre parrain est généralement invité à comparaître le premier durant les délibérations du comité portant sur le projet de loi. Il arrive parfois que le ministre ou son secrétaire parlementaire demande à comparaître le dernier ou que le comité choisi d’inviter le ministre en dernier, avant que le comité n’entreprenne l’étude article par article du projet de loi.

Il arrive aussi qu’un comité invite un ministre à témoigner dans le cadre d’une étude spéciale portant sur une question s’inscrivant dans le champ de compétence de son ministère.

Gouvernements provinciaux et territoriaux

Selon l’annexe II du Règlement du Sénat, quand un comité examine un projet de loi ou le sujet d’un projet de loi qui revêt un intérêt spécial pour une province ou un territoire, ou pour plusieurs provinces et territoires, il doit inviter le ou les gouvernements en question à témoigner ou à présenter un mémoire. Si un gouvernement exprime le désir de comparaître, le comité doit prendre des mesures raisonnables pour lui permettre de le faire.

Privilège parlementaire

Comme les séances officielles des comités font partie des délibérations du Parlement, toute personne comparaissant devant un comité sénatorial est protégée par le privilège parlementaire. Dans la pratique, cela signifie qu’aucune poursuite en justice ne peut être intentée contre elle en raison de son témoignage. Ce privilège s’applique uniquement à ce qui est dit durant la séance, donc pas avant la séance ni après son ajournement. Tout témoin qui prête serment ou fait une affirmation solennelle conformément à la Loi sur le Parlement du Canada est visé par les dispositions de la Loi applicables en cas de parjure.

Langues officielles

Les témoins ont le droit de s’adresser à un comité sénatorial dans l’une ou l’autre des langues officielles. L’interprétation simultanée est fournie durant toutes les séances officielles des comités tant dans la Cité parlementaire qu’au cours des audiences publiques tenues ailleurs au Canada.

Dépenses

À la séance d’organisation d’un comité, une motion est généralement adoptée pour rembourser les dépenses raisonnables de voyage et de subsistance d’un témoin par organisme. Le Comité de la régie interne a pour politique de limiter à deux le nombre de témoins d’un organisme. Cependant, les comités choisissent souvent de ne rembourser le second témoin de ses dépenses que dans des « circonstances exceptionnelles ». Les témoins peuvent soumettre la demande de remboursement de ses dépenses au greffier du comité. Elle doit être accompagnée des reçus originaux et valides et des cartes d’embarquement.

14. Déplacements des comités

Les comités se déplacent parfois dans le cadre d’études spéciales afin d’examiner certains questions plus à fond et d’entendre une plus grande variété de témoins.

Les paragraphes 12-19(1) et 12-19(2) du Règlement disent qu’un comité peut se déplacer d’un lieu à un autre par ordre du Sénat, mais les comités n’ont pas automatiquement le pouvoir de voyager à l’extérieur de l’enceinte parlementaire. L’autorisation de voyager s’obtient par la présentation d’un rapport budgétaire au Sénat contenant une demande d’autorisation de voyager et une demande de fonds. Les demandes sont plutôt de nature générale et tendent à autoriser les comités à se rendre n’importe où aux fins d’études particulières.

Les déplacements d’un comité au Canada peuvent servir à tenir des audiences publiques et à effectuer des missions d’étude sur des sujets particuliers. Les audiences publiques impliquent les mêmes services et comportent les mêmes formalités que les réunions officielles tenues à Ottawa. Le public y est admis et les délibérations sont interprétées, transcrites, traduites et publiées dans les deux langues officielles. Quand un comité tient des audiences publiques à l’extérieur d’Ottawa (mais au Canada), ses délibérations bénéficient de la protection complète du privilège parlementaire.

Les missions d’étude consistent essentiellement en rencontres privées entre les membres d’un comité et des organismes ou des particuliers à l'extérieur d’Ottawa. Les entretiens ne sont alors pas transcrits, mais l’information recueillie par les comités n’en est pas moins valable aux fins de leurs enquêtes, et ils peuvent en faire état dans leurs rapports. Les comités ne peuvent sortir du Canada qu’à des fins d’étude; en effet, comme aucune réunion tenue à l’extérieur du pays ne saurait être considérée comme une séance officielle, le privilège parlementaire ne joue pas.

15. Rapports des comités

Quand un comité a terminé ses audiences sur un projet de loi ou son étude spéciale, il rédige un rapport pour faire état de ses constatations et recommandations. Le rapport doit être adopté par le comité pour pouvoir être présenté ou déposé au Sénat. Les comités qui font des études spéciales pourraient décider de produire un certain nombre de rapports (rapports « intérimaires ») dans le cadre de leur enquête avant de présenter leur rapport final.

Rapports au Sénat

Les comités présentent au Sénat des rapports de fond ou des rapports administratifs. Les rapports de fond portent sur un projet de loi, le sujet d’un projet de loi, les budgets de dépenses du gouvernement[30], ou une étude spéciale. Les rapports administratifs servent à faire des demandes de budget, qui demandent l’autorisation d’engager des dépenses, et peuvent aussi être utilisés pour demander le pouvoir d’engager des professionnels ou de se déplacer. Un comité peut demander l’autorisation de reporter la date de dépôt d’un rapport ou de modifier un ordre de renvoi par le biais d’une motion au Sénat.

Dans l’étude d’un projet de loi, un comité peut faire rapport sans amendement, sans amendement mais avec des observations, ou avec des propositions d’amendement (également avec ou sans observations). Les observations sont des commentaires que le comité fait au projet de loi sans l’amender. Par ailleurs, l’article 12-23(5) du Règlement permet aussi à un comité de présenter un rapport qui recommande au Sénat de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi. Si le rapport est adopté par le Sénat, le projet de loi est retiré du Feuilleton. Quand il fait rapport sur le sujet d’un projet de loi, le comité peut suggérer des modifications au projet de loi. Les rapports sur les budgets de dépenses renferment souvent des observations.

Un rapport sur une étude spéciale peut être provisoire ou final. Les rapports sur les études spéciales sont généralement longs et contiennent les conclusions du comité sur la question à l’étude ainsi que ses recommandations. Étant donné l’impact possible du rapport, les membres du comité tentent de parvenir à un consensus sur l’analyse et les recommandations qui y figureront. Le paragraphe 12-22(1) du Règlement dispose que tout rapport doit renfermer les conclusions de la majorité des membres du comité. À l’occasion, le consensus n’est pas possible, auquel cas le rapport pourra contenir l’opinion d’une minorité de membres. Comme il n’est pas d’usage au Sénat de présenter des rapports minoritaires distincts, le comité doit convenir d’inclure les opinions minoritaires dans son rapport ou de les y annexer[31].

Recommandations et observations

Dans leurs rapports d’étude spéciale, les comités recommandent au Sénat de prendre des mesures particulières. Si le Sénat adopte un rapport de ce genre, les recommandations deviennent des décisions du Sénat.

Un rapport sans amendement sur un projet de loi ne peut pas contenir de recommandations du comité, car le paragraphe 12-23(2) du Règlement prévoit l’adoption automatique de ce rapport. Le comité ajoute parfois des « observations » à un rapport sur un projet de loi afin d’être certain qu’il sera tenu compte des problématiques, points de vue et engagements dont il a été fait état durant les audiences et ce, même s’il ne souhaite pas proposer d’amendements.

Dates des rapports

Les ordres de renvoi des études spéciales indiquent généralement la date à laquelle le comité doit avoir déposé son rapport final au Sénat. Une prolongation peut être accordée au comité par résolution du Sénat suite à une motion.

Les ordres de renvoi des projets de loi ne fixent pas généralement de date précise à laquelle le comité doit avoir fait rapport au Sénat. Cependant, l’article 12-23(1) du Règlement exige que tout projet de loi renvoyé à un comité pour étude fasse l’objet d’un rapport au Sénat. Si un comité prend trop de temps pour étudier le projet de loi, le Sénat peut lui ordonner de faire rapport avant une date donnée.

Dépôt ou présentation d’un rapport

Les rapports qui doivent être adoptés par le Sénat, comme ceux qui portent sur les projets de loi et les budgets, doivent être « présentés ». Les rapports présentés sont lus à haute voix au Sénat par un greffier au bureau et sont publiés dans les Journaux et les Débats du Sénat.

Les rapports à caractère purement informatif et qui n’obligent donc pas le Sénat à prendre de décision, comme les rapports d’études spéciales, sont déposés. Ils ne sont pas lus à haute voix et ne sont publiés ni dans les Journaux ni dans les Débats. On peut toutefois présenter une motion proposant que le Sénat étudie et/ou adopte un rapport déposé.

Motions d’adoption des rapports

Un avis d’une journée est nécessaire pour la motion d’adoption du rapport d’un comité permanent, tandis qu’un avis de deux jours est requis pour la motion d’adoption du rapport d’un comité spécial.

Confidentialité des rapports des comités

Le rapport d’un comité est confidentiel jusqu’à ce qu’il soit présenté ou déposé au Sénat. Comme c’est le Sénat qui commande aux comités d’entreprendre leurs études, c’est à lui qu’il revient d’être informé le premier de leurs résultats.

La divulgation d’un rapport qui n’a pas encore été déposé ou présenté au Sénat ou d’un passage confidentiel d’un tel rapport constitue une atteinte au privilège parlementaire[32]. Le cas échéant, le comité concerné examine les circonstances de la divulgation non autorisée, comme il est prévu à l’annexe IV du Règlement du Sénat. Il est censé signaler l’allégation d’atteinte au privilège parlementaire au Sénat et faire savoir qu’il se penche sur la question. Dans son enquête sur les circonstances de l’atteinte présumée au privilège parlementaire, il doit essayer de déterminer non seulement la source de la divulgation non autorisée mais aussi sa gravité et ses répercussions (réelles ou potentielles).

Cette enquête n’empêche pas un sénateur de soulever une question de privilège[33] au Sénat au sujet de l’atteinte au privilège[34]. Cependant, le fond de la question de privilège ne sera débattu au Sénat qu’après que le comité aura terminé son enquête, même si le Président juge la question de privilège fondée à première vue[35]. La question de privilège ne souffrira pas de l’attente des résultats de l’enquête du comité. Si le comité décide de ne pas faire enquête sur la fuite, tout sénateur peut soulever une question de privilège à la première occasion dès que le comité a décidé de ne pas donner suite à l’affaire.

Quelle que soient les mesures prises en pareilles circonstances, si le rapport déposé révèle qu’il y a eu atteinte au privilège parlementaire et qu’elle a causé un préjudice sérieux au fonctionnement du comité ou à l’ensemble du Sénat, l’affaire est normalement soumise au Comité sénatorial permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement pour qu’il l’étudie à fond.

Rapports aux termes de l’article 12-26 du Règlement

L’article 12-26 du Règlement prévoit que la gestion financière des comités soit régit par le Règlement administratif du Sénat. De plus, dans les quinze premiers jours de séance de chaque nouvelle session, chaque comité doit aussi déposer un rapport sur toutes les dépenses qu’il a engagées au cours de la session précédente.

Réponses du gouvernement

En juin 2003, le Règlement du Sénat a été modifié pour permettre au Sénat de demander que le gouvernement fournisse une réponse complète et détaillée à un rapport d’un comité particulier adopté par le Sénat. Selon l’article 12-24 du Règlement, une telle demande peut figurer dans le rapport ou dans la motion d’adoption du rapport, ou faire l’objet d’une motion distincte après l’adoption du rapport. Le leader du gouvernement au Sénat dispose de 150 jours civils à compter de l’adoption du rapport ou de la motion pour déposer la réponse du gouvernement ou pour expliquer au Sénat l’absence de réponse. La réponse ou l’explication est ensuite renvoyée au comité concerné avec son rapport. Les demandes de réponse du gouvernement ne survivent ni à la prorogation de la législature, ni à sa dissolution. Toutefois, le Sénat peut adopter une motion pour rétablir la même demande de réponse du gouvernement au cours d’une nouvelle session ou législature.

16. Administration des comités

Direction des comités

La Direction des comités assure des services non partisans de procédure, d’information et d’administration aux comités.[36] La direction veille aussi à conserver avec exactitude les dossiers et documents officiels des comités.

La direction est gérée par le greffier principal et le greffier principal adjoint des comités, tous deux greffiers au bureau[37] au Sénat. Leur rôle consiste à bien administrer la direction et à mettre en application le Règlement, les règles et la procédure concernant les comités.

Le personnel renseigne le public, les ministères, les médias et les autres intéressés sur les activités des comités. La direction garde aussi des données statistiques et autres sur les activités des comités et les publie dans ses rapports annuels.

Chaque comité est doté d’un greffier et d’un adjoint administratif. Les autres membres de la direction sont les greffiers législatifs et le coordonnateur des statistiques.

Personnel des comités

Greffier de comité

Le greffier d’un comité ou d’un sous-comité est le premier responsable de sa procédure, de son administration et de son information et doit veiller à ce que le travail d’organisation soit bien effectué et que les membres disposent de l’information nécessaire pour leurs délibérations. Le greffier est à la fois conseiller en matière de procédure parlementaire et employé du Sénat politiquement neutre. À ce titre, il exécute ses fonctions indépendamment de l’affiliation politique des membres. Il suit le Règlement du Sénat, la procédure parlementaire, les pratiques et la jurisprudence pour donner des avis à la présidence et aux membres sur la recevabilité des motions, les amendements et le déroulement des votes.

Le greffier d’un comité assiste à toutes les séances publiques et à huis clos du comité et de ses sous-comités, y compris le comité directeur. En tant que secrétaire rapporteur, il doit assurer la rédaction du procès-verbal qui constitue le compte rendu officiel de la séance.

En ce qui concerne l’administration, le greffier organise et coordonne les travaux du comité, selon les directives du président et du comité directeur. Il entretient les relations et la correspondance avec les parties intéressées et les témoins potentiels et assure la traduction des mémoires et leur distribution aux membres du comité, selon les besoins. Le greffier assure aussi la préparation des séances et de leur calendrier, prend les dispositions nécessaires à la comparution des témoins et coordonne la logistique, notamment le transport et l’hébergement, lorsque le comité se déplace.

Une autre responsabilité du greffier est la préparation du budget du comité selon les instructions du président et des autres membres du comité. En outre, il participe à la préparation des contrats du comité. Avec l’aide de la Direction des finances du Sénat, il consigne la totalité des frais et dépenses du comité, particulièrement les sommes versées aux témoins et aux consultants.

Le greffier coordonne la rédaction, la traduction, la révision, l’impression et la distribution des rapports de son comité sur ses études spéciales effectuées et sur les projets de loi qu’il a étudiés.

Greffier législatif

Le greffier législatif aide un ou plusieurs greffiers de comité au chapitre du soutien administratif, de la procédure et de l’information. Il collabore avec le greffier du comité pour que le travail d’organisation et de procédure du comité se déroule bien et que les membres du comité disposent de l’information nécessaire pour leurs délibérations.

Coordonnateur des statistiques et adjoints administratifs

Le coordonnateur des statistiques garde à jour et produit les documents et statistiques concernant les activités du comité.

L’adjoint administratif assure un soutien administratif et informatif au greffier du comité.

Analyste

La plupart des comités ont besoin d’une aide de recherche pour mener à bien leurs travaux. C’est particulièrement le cas si un comité entreprend une étude majeure ou s’il a une lourde charge de travail législatif. Les analystes de la Bibliothèque du Parlement aident les comités dans leurs délibérations. Ils préparent des notes d’information et des suggestions de questions concernant les travaux du comité durant la phase des audiences. Généralement, ils travaillent aussi à la sélection des témoins avec le président, le comité directeur et le greffier du comité. Ils peuvent aussi être chargés de résumer les témoignages entendus par les comités. Ils aident les comités qui le leur demandent à rédiger leurs rapports au Sénat, surtout ceux, volumineux, qui couronnent les études spéciales.

Agent de communications

Les agents de communications sont des employés du Sénat bilingues et politiquement indépendants qui se consacrent à faire connaître le travail du Sénat et à conseiller le Président, les comités, les sénateurs et l’Administration du Sénat en matière de communications.

Sous la direction des présidents et vice-présidents des comités, ils élaborent les plans et stratégies de communication de ces derniers, en tenant toujours compte des différents points de vue représentés au sein des comités. Ils adaptent les produits d’information, en format imprimé ou électronique, aux besoins du public visé. Ils planifient et organisent des conférences de presse, répondent aux appels des médias et fournissent des analyses des médias aux membres des comités.

Les agents de communications voyagent au besoin avec les membres des comités, font paraître des avis d’audience et organisent des entrevues avec les médias ainsi que des comités de rédaction.

Enfin, ils fournissent de l’information pour des notes d’allocution, des discours et des articles.

Consultants

Les comités peuvent également signer des contrats avec des consultants qui ne sont pas des employés du Parlement. Cette option est souvent retenue quand un comité étudie un sujet d’une nature très particulière ou technique qui ne s’inscrit pas dans le champ de connaissances des analystes de la Bibliothèque du Parlement disponibles ou quand les compétences d’une personne donnée de l’extérieur sont requises.

Les personnes à contrat ont la liberté de mener une plus grande variété de tâches pour un comité que les employés de la Bibliothèque du Parlement dont le travail consiste surtout à rédiger et à faire de la recherche. Un consultant peut effectuer toutes les tâches que le comité juge nécessaires dans le cadre de ses fonctions. Si le comité juge qu’il a besoin des conseils et de l’aide d’un agent de recherche à contrat, il doit d’abord obtenir la permission du Sénat pour engager des services professionnels ainsi que faire approuver les coûts prévus.

17. Documents des comités

En tant que gardien des documents du comité durant une session, le greffier veille à ce qu’ils soient disponibles aux parlementaires et au public. Les rapports et procès-verbaux figurent parmi les documents que le greffier du comité distribue souvent sur demande. D’autres documents liés aux travaux du comité, comme les mémoires ou les autres documents déposés auprès du greffier, peuvent également être remis.

Procès-verbaux

Les procès-verbaux constituent le compte rendu officiel des réunions et des décisions du comité. Ils sont préparés par le greffier après chaque séance et ils contiennent des indications sur les membres présents, l’ordre de renvoi concerné, l’identité des témoins ayant comparu et les décisions prises.

Transcriptions non révisées (les bleux) et témoignages

Tout ce qui est dit pendant une séance publique de comité est retranscrit pour constituer un compte rendu qui sera publié. La version provisoire de la transcription, « les bleus », peut être remise aux sénateurs et aux témoins afin qu’ils puissent apporter des corrections mineures avant la révision finale et la publication. Normalement, le texte non corrigé est prêt dans les 24 heures suivant une séance et un peu de temps est alloué aux corrections. Ce délai peut être plus long pour les séances qui se déroulent à l’extérieur d’Ottawa. Le texte fini est publié avec le procès-verbal et constitue un fascicule des délibérations du comité, qui est publié sur le site web du Comité.

Correspondance reçue par le comité

La plupart des lettres, des mémoires et des interventions envoyés au comité par les parties intéressées et les témoins potentiels sont communiqués aux membres du comité, avec leur traduction, par le bureau du greffier. Ces documents sont aussi disponibles au grand public. Si la documentation est trop volumineuse, il est possible de préparer des résumés, à la demande du comité, pour faciliter le travail des membres. Tous les originaux de ces documents sont conservés jusqu’à ce qu’ils soient versés dans les archives du comité après la fin de chaque session parlementaire.

Documents déposés auprès du comité

Il arrive que des membres du comité ou des témoins demandent que des documents soient déposés auprès du comité, classés comme pièces ou annexés aux procès-verbaux. Cette dernière option est très rarement retenue en raison des frais considérables que représente la publication de textes venant s’ajouter à un procès-verbal. Les pièces et autres documents présentés à une réunion d’un comité sont conservés par le greffier, archivés et incorporés au compte rendu officiel.

Il arrive qu’un sénateur demande qu’un certain document soit consigné au procès-verbal d’une séance de son comité. Il faut pour cela que le comité adopte une motion expresse, de préférence au moment où le document ou la pièce est déposé.

18. Relations externes

Médias

La couverture des travaux des comités sénatoriaux par les médias est vitale car elle permet d’informer le public et de l’aider à se faire une opinion sur le Sénat et les sénateurs. À cette fin, la Direction des communications du Sénat collabore étroitement avec les comités pour informer les médias des différentes activités des comités et accroître la visibilité de leurs travaux. La Direction des communications aide aussi les membres des comités au chapitre des relations avec les médias.

Les greffiers des comités ne sont autorisés qu’à renseigner les médias sur les séances à venir et les questions à l’étude et qu’à leur fournir les transcriptions des séances. Seuls les membres du comité s’occupent des questions de nature politique ou partisane.

Télédiffusion et ParlVU

Le Sénat a signé une entente avec la Chaîne d’affaires publiques par câble (CPAC) pour diffuser un nombre fixe d’heures de séances de comité par semaine. Un comité désireux de télédiffuser ses délibérations doit en faire la demande pour chaque séance. La Direction des communications est responsable de la télédiffusion des séances des comités.

Quand une séance d’un comité sénatorial est enregistrée, elle est disponible en direct au Réseau de télévision parlementaire. Les reportages sont offerts en français, en anglais et dans la langue d’origine à tous les bureaux de la colline du Parlement par le Réseau de télévision parlementaire. Les séances enregistrées sont aussi transmises à la CPAC pour être rediffusées plus tard. On peut consulter l’horaire hebdomadaire qui figure au site Web de la CPAC (www.cpac.ca) pour savoir quand une séance particulière sera diffusée.

ParlVU est un service de diffusion Web en direct qui permet d’obtenir la transmission audio et vidéo des travaux des comités du Sénat. Il diffuse en temps réel toutes les séances télévisées de certains comités et le contenu audio de la totalité des séances publiques des comités. La diffusion en différé des réunions télévisées des comités est aussi disponible. L’horaire de la diffusion web des séances des comités sénatoriaux se trouve à : http://senparlvu.parl.gc.ca/XRender/fr/.

L’Internet parlementaire (www.parl.gc.ca) fournit de l’information sur les comités et contient le site Web de chacun. Voici ce qu’on trouve dans ces sites Web :

  • les délibérations et rapports du comité;
  • la composition du comité;
  • l’horaire des séances à venir;
  • les témoins;
  • les communiqués et autres documents destinés aux médias comme les documents d’information.

 


[1] [Traduction] Smith, D.E., The Canadian Senate in Bicameral Perspective, Toronto: University of Toronto Press, 2003, p. 110.

[2] Journaux du Sénat, 7 novembre 1867, p.60.

[3] Le nombre minimum de sénateurs nécessaire pour qu’un comité puisse siéger. Chaque comité a son propre quorum (par. 12-3(1), 12-3(2), 12-4, 12-6 et 12-7 du Règlement). Quand il n’y a pas quorum, les membres présents d’un comité peuvent siéger, entendre des témoins et ordonner la publication de leurs délibérations, mais uniquement si le comité les y a autorisés. Ils ne peuvent toutefois pas voter ni prendre de décisions au nom du comité (Règlement du Sénat, articles 12-17).

[4] Journaux du Sénat, 16 novembre 2011, p. 412

[5] Bourinot, J.G., Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 4e éd., revue par T.B. Flint, Toronto: Canada Law Book Co., 1916.

Fraser, Alistair, Dawson, W.F., et Holtby, John A. Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, 6e édition, Toronto : Carswell, 1991.

Maingot, J.P. Le privilège parlementaire au Canada. Montréal : [Publ. pour la] Chambre des communes et les Presses universitaires McGill-Queen's, 1997

O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, Ottawa, Chambre des communes, 2e éd., 2009.

May, T.E., Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 23e éd., Londres : Butterworths, 2004.

[6] Essentiellement, le Président intérimaire est un vice-président qui préside les séances du Sénat quand le Président est absent ou incapable de s’acquitter de ses fonctions (article 2-4(2) du Règlement).

[7] Whip : Sénateur responsable de veiller à la présence au Sénat des sénateurs de leur parti pour assurer notamment la tenue des votes et à qui le leader du parti délègue habituellement la responsabilité de gérer la désignation des suppléants pour remplacer les sénateurs du parti qui siègent à des comités (Règlement du Sénat du Canada, Annexe I : Terminologie, 2012).

[8] Les sénateurs indépendants ne sont affiliés à aucun des partis politiques officiels représentés au Sénat.

[9] Exemples récents de comités spéciaux qui ont étudié des textes de loi : le Comité spécial sur le projet de loi C-36, la Loi antiterroriste (2001); et le Comité spécial sur le projet de loi C-21, la Loi sur la clarté (2000).

[10] Sauf en ce qui concerne le Comité permanent sur l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs, dont les membres sont choisis en vertu d’une procédure distincte aux termes du paragraphe 12-27(1) et des paragraphes 35(4) et (5) du Code régissant l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs.

[11] O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., 2009, p. 989.

[12] O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., 2009, pp. 991-992.

[13] Paragraphe s 12-12(2) et 12-12(3) du Règlement du Sénat.

[14] Conformément à l’article 12-3(3) du Règlement, le leader du gouvernement au Sénat ou le leader adjoint du gouvernement au Sénat et le leader de l’opposition au Sénat ou le leader adjoint de l’opposition au Sénat sont membres d’office de tous les comités (en vertu de la charge qu’ils occupent).

[15] La motion demandant la question préalable entraîne la mise aux voix immédiate de la question à l’étude.

[16] Le troisième membre du comité directeur est habituellement un membre du parti majoritaire au Sénat choisi par le whip en consultation avec le membre du parti majoritaire qui est président ou vice-président (« les consultations d’usage »). Les comités n’ont pas l’habitude d’être précis dans la désignation du troisième membre afin de laisser une marge de manœuvre; ainsi, si le troisième membre n’est pas disponible, le comité directeur peut continuer de fonctionner dès la désignation d’un autre sénateur.

[17] Les témoins sont des personnes que le comité invite à comparaître devant lui au sujet de la question qu’il étudie. Il peut s’agir de fonctionnaires, de représentants de sociétés et de groupes d’intérêt, ou de particuliers que le comité tient spécialement à entendre.

[18] Autorisation donnée à un comité d’examiner une résolution, une motion, un projet de loi ou sa teneur ou de mener une enquête ou autres traveaux conformément aux modalités de la motion ou au Règlement du Sénat. (Règlement du Sénat, Annexe I)

[19] Néanmoins, conformément au paragraphe 12-8(2), les propositions de frais d’utilisation déposées par le leader ou leader adjoint du gouvernement sont renvoyées d’office au comité permanent ou spécial désigné par lui après consultation avec le leader ou leader adjoint de l’opposition.

[20] « Les projets de loi d’intérêt public portent sur des politiques publiques de compétence fédérale tandis que les projets de loi d’intérêt privé traitent de questions présentant un intérêt particulier ou spécial pour des personnes ou sociétés précises et visent à conférer à leurs bénéficiaires des pouvoirs ou avantages spéciaux ou à les exclure de l’application générale d’un texte de loi.» O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., 2009, p. 1112.

[21] « […] projet de loi privé, il se rapportera directement aux affaires d’un particulier ou d’un groupe, notamment d’une société, qui est nommé dans le projet de loi; il visera un but qui ne saurait être atteint au moyen d’une loi générale et il sera fondé sur une pétition présentée par un particulier ou un groupe. » (O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., 2009, p. 1178; Règlement du Sénat, Chapitre 11.

[22] Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, 6e éd., 1989, p. 208-9. O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., 2009, p. 751.

[23] Il est à noter que le Comité des finances nationales ne fait qu’étudier le Budget des dépenses et ne l’adopte pas.

[24] Séance dont le public est exclu. Les comités se réunissent d’habitude de cette façon pour étudier des questions administratives et des projets de rapport.

[25] Paragraphe 12-20(1) du Règlement du Sénat, Le sénateur qui veut présenter une motion au Sénat ne peut le faire qu’avec l’appui d’un autre sénateur, appelé « comotionnaire ».

[26] Voir aussi Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, 6e édition, p. 232.

[27] Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, 6e éd., 1989, pp. 247-8.

[28] O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., 2009, pp. 974-975.

[29] Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, 6e éd., 1989, p. 247.

[30] « Le Budget des dépenses représente les plans de dépense de tout l’appareil gouvernemental; il comprend le budget principal des dépenses, déposé une fois l’an, et les budgets supplémentaires des dépenses, déposés au besoin. » ( O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., 2009, p. 914.)

[31] O’Brien, A. et Bosc, M., La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., 2009, p. 448.

[32] Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, 6e éd., 1989, p. 250.

[33] Un sénateur peut soulever une question de privilège dès qu’il estime qu’il a été porté atteinte aux privilèges du Sénat. [Traduction] « Le privilège parlementaire est la somme des droits dont jouissent chaque chambre collectivement […] et leurs membres respectifs personnellement et sans lesquels ils ne pourraient pas s’acquitter de leurs fonctions […] ». (Erskine May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usages of Parliament, 22e éd., 1997)

[34] Règlement du Sénat, Annexe IV (d).

[35] « En termes parlementaires, une question de privilège est fondée à première vue, lorsque les faits, tels qu’exposés par le député, sont suffisamment graves pour que la Chambre soit invitée à discuter de l’affaire et à la renvoyer à un comité, qui sera chargé de faire enquête pour déterminer s’il y a eu outrage ou atteinte aux privilèges de la Chambre, et d’en faire rapport. » (Maingot, J.P. Le privilège parlementaire au Canada, 2e éd., Chambre des communes et Presses universitaires McGill, 1997, p. 231).

[36] À l’exception du Comité de la régie interne, soutenu par son propre secrétariat, et le Comité du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement, soutenu par le bureau du Greffier du Sénat.

[37] Les greffiers au bureau conseillent le Président et les sénateurs à l'égard de la procédure qu’ils doivent appliquer dans l’exercice de leurs fonctions au Sénat et font office de greffiers lecteurs chargés d’enregistrer les votes, les décisions et l’heure de chaque débat du Sénat.