Délibérations et procès-verbaux - Comité spécial sénatorial sur les accords de l'aéroport Pearson (35e législature, 1re session)

Session précédente :

Comité spécial du sénat sur les accords de l'aéroport Pearson

Rapport minoritaire

«Pour tous ceux qui critiquent notre gouvernement, cela ressemble à une récompense accordée vite fait à des amis qui veulent aménager des aéroports; ça a un goût douteux, ça n'annonce rien de bon, ça laisse planer toutes sortes de soupçons et ça ne rime à rien.»

- Don Blenkarn, député conservateur de Mississauga- Sud, dans une lettre adressée au ministre des Transports, Jean Corbeil, le 13 mars 1992

«Les faits sont donc qu'elle [la très honorable Kim Campbell] a choisi d'approuver la signature des accords de l'aéroport Pearson au moment où elle savait qu'elle ne pourrait pas assumer les conséquences politiques de cette décision. Et, selon moi, cela ressemble beaucoup au comportement d'un gouvernement qui a déjà perdu l'autorité morale de gouverner. Affirmer que sa décision était un exercice du pouvoir déplacé du point de vue constitutionnel est bien peu dire, selon moi, mais, dans le contexte de nos coutumes et de celles d'autres régimes parlementaires, cela suffit également pour justifier toutes les mesures qui s'imposent afin d'annuler l'accord.»

- John Wilson, professeur de sciences politiques à l'Université de Waterloo, témoignant devant le Comité spécial du Sénat sur les accords de l'aéroport Pearson, le 25 septembre 1995.

I. Introduction

Le 4 mai 1995, le Comité spécial du Sénat sur les accords de l'aéroport Pearson a été constitué pour remplir le mandat suivant :

Qu'un comité spécial du Sénat soit créé pour étudier tous les aspects inhérents aux politiques et aux négociations ayant mené aux accords relatifs et au réaménagement et à l'exploitation des aérogares 1 et 2 de l'aéroport international Lester B. Pearson, de même que les circonstances ayant entouré l'annulation des accords en question, ainsi qu'à faire rapport à ce sujet. [Compte rendu des débats du Sénat, 4 mai 1995, 1590-92]

Dans l'exécution de ce mandat, le comité a entendu plus de 65 témoins et examiné des milliers de pages de documents. Ces témoignages et, en particulier, les éléments de preuve que constituaient les documents connexes, démontraient, de façon concluante, que la transaction touchant l'aéroport Pearson ne servait pas les meilleurs intérêts du pays tant par ses conditions mêmes qu'à cause du processus qui a mené à sa conclusion.

Dès le départ, le réaménagement des aérogares 1 et 2 de l'aéroport Pearson a été poussé par des promoteurs privés, en particulier par Paxport Inc., un consortium dirigé par M. Don Matthews, et par son fils, M. Jack Matthews.<1> Ni Don Matthews ni son fils n'avait quelque expérience que ce soit dans l'aménagement ou la gestion des aéroports. M. Jack Matthews a admis ouvertement que la première question qu'on lui posait au cours de réunions était ce qu'il venait faire dans le domaine aéroportuaire. Et il ne pouvait que répondre qu'il avait essayé sans succès d'obtenir les contrats de l'aérogare 3.<2>

Les Matthews, père et fils, ont embauché M. Ray Hession, ancien fonctionnaire de haut rang, à titre de président de Paxport. Dans ce qui deviendra sans doute un cas type de lobbying dans les cours sur les relations entre le gouvernement et l'entreprise, M. Hession a entrepris, d'abord, de persuader les politiciens, les gens d'affaires et les fonctionnaires de la nécessité de procéder immédiatement au réaménagement des aérogares 1 et 2, puis de présenter Paxport comme étant l'entreprise la mieux placée pour le faire.

M. Hession a réussi : la proposition de Paxport a été retenue par le gouvernement pour les travaux de réaménagement même si tout le monde, jusqu'au Premier ministre, savait que Paxport pourrait très bien s'apercevoir dans quelques semaines que sa proposition n'était pas réalisable vu la conjoncture dans l'aviation commerciale.<3> C'est effectivement ce qui est arrivé. Paxport n'a pas pu financer le projet.

Dans les jours qui ont suivi le choix de sa proposition, ce qui l'autorisait à négocier un contrat pour le réaménagement des aérogares 1 et 2, Paxport discutait d'une fusion possible avec son seul concurrent, l'Airport Terminals Development Group.<4> Seulement cinq semaines plus tard, la fusion se faisait. Le sénateur Finlay MacDonald, président du Comité du Sénat sur les accords de l'aéroport Pearson, a exprimé sa surprise devant ce qu'il a appelé «la brièveté presque choquante de l'intervalle entre la victoire de Paxport et la fusion».<5>

L'enquête sur les accords de l'aéroport Pearson a révélé au public comment le gouvernement fonctionnait sous la direction du très honorable Brian Mulroney. Les lobbyistes, pour reprendre les mots d'un journaliste qui a assisté à de nombreuses audiences, «fourmillaient» aux échelons supérieurs du gouvernement dans leur empressement à obtenir le contrat pour leur client.<6> Le Comité a appris qu'il «n'était pas [...] inhabituel» qu'une entreprise comme Paxport se fasse faire un compte rendu des réunions des comités du Cabinet par le personnel politique supérieur des ministres<7> — il en a d'ailleurs eu la preuve sous la forme d'un rapport soumis par un lobbyiste au président de Paxport et qui donnait un «compte rendu détaillé» d'une réunion du Comité des priorités et de la planification du Cabinet.

Le Comité a appris comment le Premier ministre du Canada, après avoir été pressenti au cours d'une réception mondaine, avait demandé au greffier du Conseil privé, le plus haut fonctionnaire de l'État, d'essayer de s'arranger «pour que chacun puisse avoir sa part du gâteau».<8>

Le Comité a vu des notes internes de Paxport dans lesquelles on se demandait si ce serait une bonne stratégie de demander au Premier ministre d'ordonner à l'honorable Douglas Lewis, alors ministre des Transports, d'attribuer le contrat de réaménagement à Paxport, de façon unilatérale, sans appel d'offres. Le Comité a entendu des témoignages voulant que des contrats d'une valeur de 2,4 millions de dollars soient attribués à un lobbyiste, ancien membre haut placé du personnel de M. Mulroney, si l'affaire était conclue. Le Comité a aussi entendu parler de campagnes de lobbying ayant pour «cibles» des membres haut placés du Cabinet, leur personnel politique, des fonctionnaires du ministère des Transports, des députés ainsi que des fonctionnaires du Bureau du Conseil privé et du Cabinet du premier ministre. Et le Comité a vu des notes de service internes du gouvernement, antérieures à l'annonce de la proposition retenue dans le cadre de la demande de propositions, où l'on disait que l'affaire était peut-être déjà conclue.<9>

Le Comité a eu sous les yeux des documents prouvant l'existence de multiples ententes particulières et contrats assortis d'un lien de dépendance qui auraient permis aux promoteurs d'ajouter aux profits déjà considérables (taux de rendement de 23,6 p. 100) que leur garantissait le contrat de réaménagement à l'aéroport Pearson. Parmi ces documents se trouvait un contrat qui prévoyait le versement «d'honoraires d'expert-conseil» de 3,5 millions de dollars, sur dix ans, à une entreprise du groupe Matthews, mais où il n'était fait nulle mention des services, de consultation ou autres, à fournir. Le Comité a pris connaissance d'un contrat de 3,15 millions de dollars accordé à la société mère d'un autre membre du consortium pour des services d'expert-conseil, en vue de la gestion, de l'exploitation, de l'aménagement et du réaménagement des aérogares 1 et 2. Le Comité a vu, encore, un contrat de 4 millions de dollars à une autre entreprise du groupe Matthews, à titre d'honoraires de promotion, pour qu'elle essaie d'obtenir d'autres contrats d'aménagement d'aéroports, à l'échelle internationale, au bénéfice du consortium. Même si cela n'avait aucun rapport avec l'aéroport Pearson, la somme aurait apparemment été prélevée sur les recettes de l'exploitation de cet aéroport, comme faisant, en quelque sorte, partie des frais d'exploitation des aérogares.

Le Comité a vu des contrats de gestion de travaux de construction, d'architecture et d'ingénierie, et encore d'autres contrats de gestion, pour ne nommer que ceux-là, qui représentaient des millions de dollars de recettes supplémentaires pour les membres du consortium T1T2. Le Comité a aussi pris connaissance de documents du gouvernement dans lesquels on essayait de rassembler ces contrats, de les appareiller aux bonnes parties contractantes et de les situer dans le dédale des structures organisationnelles de chacun des membres du consortium. Un de ces documents était intitulé, à juste titre, «L'énigme Matthews».<10>

Le gouvernement a renoncé à tout droit véritable de superviser ou de limiter ces transactions intéressées. Il s'est également privé de la capacité véritable de se plaindre si le consortium ne respectait pas sa part du contrat. Il ne lui restait, pour seul recours, qu'à s'interposer et à reprendre l'aéroport, une intervention improbable à moins d'un manquement très grave aux conditions du contrat. Le consortium jouissait donc d'une liberté d'action considérable pour contourner les règles — et le bail était de 57 ans.

Les éléments de preuve établissent clairement que le projet de privatisation des aérogares 1 et 2 a été entrepris contre l'avis d'Air Canada, de Canadien International et des autres membres du secteur de l'aviation commerciale du Canada. Une fois le projet lancé, le gouvernement a opté pour un processus qui, l'avait-on prévenu, pourrait donner l'impression que le ministère ne s'était pas engagé à adopter un processus pleinement concurrentiel et ouvert.<11> Cela a été fait contre l'avis des fonctionnaires et malgré les réserves exprimées ouvertement au Parlement par le très honorable Jean Chrétien, alors chef de l'opposition officielle, et, en privé, dans la correspondance échangée entre un député conservateur de Mississauga (où l'aéroport est situé) et le ministre des Transports.<12> Alors que les négociations étaient déjà bien avancées, les transporteurs aériens de l'aérogare 1 ont envoyé une dernière pétition au ministre des Transports et à Paxport dans laquelle ils lui demandaient en terminant qui resterait en affaires pour payer pour cette extravagance coûteuse.<13>

L'affaire a été négociée par des fonctionnaires travaillant à une allure folle<14> pour respecter l'échéance imposée par le premier ministre Mulroney qui voulait que l'affaire soit conclue avant qu'il ne quitte ses fonctions en juin 1993.<15> Dans des notes internes du gouvernement, on signalait que cette obligation de faire vite avait donné au consortium l'avantage durant les négociations.<16> En fin de compte, le délai n'a pu être respecté. Les accords ont été finalement signés dans le tumulte de la controverse publique, au beau milieu d'une campagne électorale et sur l'ordre exprès de la première ministre, la très honorable Kim Campbell, qui s'est ainsi, comme l'a dit un des témoins, moquée des convenances comme aucun autre gouvernement ne l'avait fait avant elle.<17>

Le Comité a entendu les témoignages du greffier du Conseil privé et d'un professeur de sciences politiques à l'Université de Waterloo qui lui ont tous deux expliqué que le gouvernement du Canada avait pour principe d'agir avec prudence dès que le Parlement était dissous et qu'une campagne électorale était en cours.<18> En vertu de cette «convention de transition», le gouvernement canadien accepte que la latitude dont il jouit pour prendre des décisions soit «nettement limitée», ces décisions devant porter uniquement sur l'administration des affaires courantes.<19> Ce principe n'a pas été respecté dans le cas des accords de l'aéroport Pearson. Le Comité s'est fait dire que la signature des accords Pearson «était un exercice du pouvoir déplacé du point de vue constitutionnel [qui] suffisait à justifier toutes les mesures qui s'imposaient afin d'annuler l'accord».<20>

Ces contrats auraient établi un précédent dangereux pour le processus démocratique au Canada, un précédent qui aurait permis à un gouvernement de signer des accords controversés pendant une campagne électorale, même devant l'évidence que le gouvernement est sur le point de perdre le pouvoir. Ces contrats auraient lié le gouvernement canadien par un bail de 57 ans dont les dispositions, du point de vue de la saine gestion des affaires, ne favorisaient pas le meilleur intérêt du pays. De plus, la privatisation de l'aéroport canadien le plus important, le plus achalandé et le plus rentable dérogeait à la politique officielle du gouvernement et à la politique qui était appliquée dans tous les grands aéroports du Canada.

Y a-t-il eu manoeuvres politiques? Il sera peut-être impossible de le prouver hors de tout doute. Les règles limitant la divulgation des documents du Cabinet ou des avis donnés aux ministres et la réticence compréhensible des fonctionnaires à pointer publiquement du doigt leurs anciens dirigeants politiques ou à critiquer une transaction qu'ils ont eux-mêmes négociée, tout cela concourt à embrouiller une bonne partie de cette transaction déjà bien trouble, que le Comité n'a pu pénétrer. Par ailleurs, les documents communiqués au Comité révèlent que le Premier ministre, les membres de son Cabinet et leurs proches conseillers sont intervenus dans ce dossier bien plus que l'on aurait pu s'y attendre dans une transaction commerciale normale.

Pour toutes ces raisons, nous appuyons la décision prise par le gouvernement canadien d'annuler les accords de l'aéroport Pearson.

I. CONTEXTE : LA POLITIQUE

Le gouvernement dirigé par le très honorable Brian Mulroney avait, au départ, une politique claire et cohérente sur l'aménagement des 150 aéroports alors gérés par le gouvernement fédéral et qui comprenaient tous les grands aéroports du pays. Austin Douglas, ancien directeur exécutif adjoint du Groupe des administrations aéroportuaires de Transports Canada, maintenant à la retraite, nous a brossé, au cours de son témoignage, un tableau de l'évolution de cette politique, qui s'est amorcée avec le rapport du Groupe de travail Mazankowski en 1986.

Le Groupe de travail, qui était dirigé par l'honorable Don Mazankowski, comprenait des représentants des secteurs public et privé. Il a envisagé quatre solutions : la solution secteur privé, la solution société d'État, la solution administration aéroportuaire locale (AAL) et la solution appelée modèle d'administration aéroportuaire de Transports Canada, qui était essentiellement une version plus développée et plus commercialisable de ce qui existait à l'époque. Le Groupe de travail a retenu la solution de l'administration aéroportuaire locale, sans même mentionner celle du secteur privé dans ses recommandations. Comme nous l'a indiqué M. Douglas :

«Les conclusions du rapport sont que [la solution secteur privé] n'était pas nécessairement la meilleure façon, la façon la plus judicieuse de tenir compte de tous les publics visés pour décider ce qui permettait le mieux de stimuler l'expansion économique locale et de répondre aux besoins de tous ceux qui risquaient d'être touchés par l'aéroport.» [Délibérations du Comité, le mardi 11 juillet 1995, fascicule no 2, 2:28-29]

Le gouvernement Mulroney a rapidement pris des mesures pour appliquer cette politique. Au printemps 1987, il a publié un document intitulé, Une nouvelle politique relative au futur cadre de gestion des aéroports canadiens.<21> Comme M. Douglas nous l'a indiqué, la solution secteur privé ne figurait pas au nombre des solutions acceptables dans cet énoncé de politique, lequel prévoyait par contre «qu'il faudrait encourager par tous les moyens possibles la participation du secteur privé à l'aménagement et à l'exploitation des aéroports». [Délibérations du Comité, le mardi 11 juillet 1995, fascicule no 2, 2:30] (Le contrat avec le secteur privé pour la construction et l'exploitation de l'aérogare 3 avait été conclu avant que le gouvernement n'élabore sa politique en 1987. Voir : Délibérations du Comité, le mardi 11 juillet 1995, fascicule no 2, 2:44)

M. Nick Mulder, sous-ministre des Transports, a affirmé que : «Ont découlé [de l'énoncé de politique de 1987] des politiques, que vous connaissez bien, afin de créer des administrations aéroportuaires locales. Quatre ont été négociées au début des années 90, et l'on a même tenté de mettre sur pied une telle structure à Toronto». [Délibérations du Comité, le mardi 11 juillet 1995, fascicule no 2, 2:15]

Au début d'avril 1992, des accords ont été signés en vue de céder les aéroports internationaux de Vancouver, de Montréal, d'Edmonton et de Calgary à des administrations aéroportuaires locales. [Voir le Communiqué de Transports Canada, no 56-59/92, doc. du Comité 00015]

M. Glen Shortliffe, ancien greffier du Conseil privé (1992-1994) et sous-ministre des Transports (mai 1988 - octobre 1990), a expliqué, dans son témoignage, que la politique adoptée dans le cas de Toronto constituait une exception par rapport à la politique appliquée ailleurs par le gouvernement Mulroney :

«S'agissait-il d'un écart par rapport à la politique officielle relative aux AAL établie en 1987? Évidemment. S'agissait-il d'une décision de politique délibérée du gouvernement? Oui. Et a-t-elle été prise pour régler ce qu'on croyait être une crise à l'aéroport Pearson? Oui.» [Délibérations du Comité, le jeudi 13 juillet 1995, fascicule no 4, 4:70; c'est nous qui soulignons]

La question de savoir si l'administration aéroportuaire locale de Toronto était en mesure de prendre en charge l'aéroport Pearson a été chaudement débattue au cours des délibérations du Comité. La Greater Toronto Regional Airports Authority (GTRAA) a affirmé qu'elle était fin prête à assumer la gestion de l'aéroport Pearson, et qu'elle l'était même davantage que toutes les autres administrations aéroportuaires locales qui avaient été agréées par le gouvernement Mulroney dans les autres grands aéroports canadiens. La question sera examinée plus loin.

L'autre question est de savoir dans quelle mesure il y avait une crise à l'aéroport Pearson et dans quelle mesure on s'est servi de cette présumée crise pour contourner l'option de l'administration aéroportuaire locale et adopter une «solution» extraordinaire, l'option du secteur privé.

Contexte : Y avait-il une crise à l'aéroport Pearson?

M. Shortliffe et l'honorable Doug Lewis (ministre des Transports, février 1990 - avril 1991) nous ont affirmé tous les deux qu'il existait bel et bien une crise. M. Lewis a dit qu'il se passait rarement une journée sans qu'on lui signale qu'il fallait «régler le problème à Pearson». [Délibérations du Comité, le jeudi 13 juillet 1995, fascicule no 4, 4:4-5]

M. Shortliffe nous a dit à peu près la même chose en ajoutant : «L'aéroport Pearson était un vrai gâchis. Une honte. Et pis encore, il ne fonctionnait pas». [Délibérations du Comité, le jeudi 13 juillet 1995, fascicule no 4, 4:64]

Il a expliqué à notre Comité qu'à la fin des années 1980 il y avait une pénurie de contrôleurs aériens, les pistes étaient insuffisantes, et les aérogares n'allaient pas pouvoir accueillir le trafic voyageurs que l'on prévoyait au cours des années à venir. Il a décrit l'aérogare 1 comme «un vieux hangar qui vient de s'écrouler» et s'est plaint qu'«à l'évidence, il n'y avait pas, suffisamment de portes à l'aérogare 2». [Délibérations du Comité, le jeudi 13 juillet 1995, fascicule no 4, 4:65]

En 1989-1990, il y avait des problèmes à l'aéroport Pearson, personne n'a prétendu le contraire. La controverse tient à la nature des problèmes que le gouvernement a décidé de régler et à la façon dont il s'y est pris. Comme nous le verrons, la transaction finale en cause dans cette enquête ne réglait pas la pénurie de contrôleurs aériens, ni l'insuffisance de pistes. Aucune construction ne se serait faite à l'aérogare 1 avant 1997, au plus tôt. Les travaux auraient commencé avant cela à l'aérogare 2, mais ce n'était pas pour ajouter des portes.

En outre, la situation à l'aéroport Pearson a changé rapidement avec la récession. Comme l'a signé M. Gardner Church, ancien sous-ministre de l'Ontario responsable du Grand Toronto, «la demande à l'égard d'installations aéroportuaires avait chuté de façon marquée et l'engorgement connu en 1989 ne posait plus de problème». Le projet a toutefois continué sur la foi de données «extraordinaires» quant à la demande à laquelle les installations auraient à répondre. [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:21]

M. Church a par la suite apporté des précisions, expliquant que les données «extraordinaires» sur lesquelles s'était fondée la décision de confier au secteur privé l'aménagement des aérogares avaient été extrapolées de la croissance fantastique qu'avait connue Toronto de 1986 à 1989 Ä «la période de croissance la plus extraordinaire de l'histoire du pays et, de loin, la période de croissance la plus extraordinaire de l'histoire de Toronto et du secteur de l'aviation à Toronto». [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:22] En réalité, il a été établi, de façon incontestable, que cette courbe de croissance ne s'est pas maintenue.

Le 16 novembre 1992, soit trois semaines avant que le gouvernement n'annonce que la proposition de Paxport avait été retenue comme «meilleure proposition globale» pour le réaménagement des aérogares, Glen Shortliffe, alors greffier du Conseil privé, avait écrit au premier ministre Mulroney en ces termes :

«Le ministère des Transports a cerné un certain nombre de questions sur lesquelles il faudrait se pencher avant d'aller de l'avant :

la récession dure plus longtemps que prévu, et le trafic pourrait baisser en raison de la conjoncture dans le secteur de l'aviation commerciale; l'agrandissement des aérogares peut donc être retardé de deux ou trois ans. Il n'y a pas lieu d'entreprendre les travaux de construction avant 1996;
on s'attendait au départ à ce que les travaux de construction puissent commencer l'année prochaine. Le ministère des Transports estime maintenant qu'ils ne pourront commencer avant 1994 au plus tôt, puisqu'il faudra au moins douze mois pour négocier le bail. Paxport devra négocier de nouveaux baux avec les transporteurs et d'autres locataires des aérogares et régler la question du financement avant la signature du bail;
les frais des transporteurs doubleraient au cours de la première année, pour s'établir à 60 millions de dollars, et quadrupleraient en dix ans. Air Canada a demandé que le réaménagement soit reporté.
une administration aéroportuaire locale (AAL) pourrait être constituée pour l'aéroport Pearson. Les cinq présidents régionaux, dirigés par l'administration du Grand Toronto, ont signifié à M. Corbeil leur intention de mettre sur pied une administration aéroportuaire locale. Cette dernière assumerait la responsabilité du bail établi pour les aérogares 1 et 2. La province pourrait faire pression pour que le projet soit reporté jusqu'à ce qu'une AAL soit établie .» [Note de Glen Shortliffe au premier ministre, en date du 16 novembre 1992, doc. du comité 002188; c'est nous qui soulignons]

Il ressort clairement des documents que l'urgence de «régler le problème» à Pearson Ä la «crise à l'aéroport Pearson» Ä s'était dissipée au moment où les propositions ont été examinées. Air Canada, le principal locataire à l'aérogare 2, préconisait le report des travaux de réaménagement; les coûts imposés au public voyageurs auraient quadruplé pour payer ce réaménagement; le gouvernement de l'Ontario voulait attendre qu'une administration aéroportuaire locale soit établie à l'aéroport Pearson. En dépit de tout cela, le gouvernement a montré un entêtement tenace à pousser jusqu'au bout cette solution du secteur privé pour régler un problème qui n'existait pas. On peut se demander si cette détermination aurait été aussi inébranlable si le bénéficiaire du contrat avait été une administration aéroportuaire locale sans but lucratif, et non un groupe du secteur privé dont les membres avaient des chances d'empocher des millions de dollars.

L'administration aéroportuaire locale de Toronto

L'ancien ministre des Transports, Douglas Lewis, nous a expliqué qu'il n'avait pas cédé l'aéroport Pearson à une administration aéroportuaire locale parce que celle de Toronto ne constituait pas une option viable. [Délibérations du Comit é, le jeudi 13 juillet 1995, fascicule no 4, 4:9]

Or, cette affirmation contredit sensiblement celle des membres de la Greater Toronto Regional Airports Authority qui ont comparu devant le Comité. Selon eux, M. Lewis a persisté à leur imposer des exigences beaucoup plus grandes que celles qui avaient été imposées à toutes les autres administrations aéroportuaires locales au Canada, comme en témoigne M. Gardner Church :

«Le gouvernement fédéral exigeait le soutien des municipalités. À Vancouver et à Montréal, il avait exigé le soutien de quelques municipalités. Pour des raisons sur lesquelles on pourrait conjecturer, il a exigé par deux fois l'unanimité absolue de la communauté de Toronto. Or, obtenir l'unanimité absolue de 35 municipalités sur quelque point que ce soit représente un effort titanesque et, par deux fois, nous avons réussi.» [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:16]

Lorsque le sénateur John Bryden lui a demandé de faire la lumière sur les raisons pour lesquelles les critères imposés à la GTRAA étaient plus exigeants que ceux auxquels les autres administrations aéroportuaires locales avaient dû satisfaire, Gary Harrema, président du conseil régional de Durham, avait eu cette réponse :

«Non, monsieur, je ne saurais le faire. Nous avons posé la question. Et M. Lewis a été très ferme là-dessus, il a dit qu'il nous fallait une décision de chacun de nos conseils. [...]. M. Lewis nous a dit que la privatisation était la seule façon dont il voulait procéder et que si nous voulions intervenir à un moment donné, nous n'étions pas exclus tout à fait de la démarche, mais il ne nous invitait certainement pas à aller de l'avant, il ne disait pas qu'il accepterait une AAL [...]. Nous avons rencontré M. Corbeil plus tard, en 1992, encore une fois, et c'était semblable, la réunion avait été quelque peu différente, mais les réactions avaient été semblables.» [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:18]

Durant ce temps, Paxport pressait Transports Canada d'imposer un moratoire pour suspendre pendant trois ans la création de nouvelles AAL. Lorsque le Greater Toronto Area Airport Study Committee a recommandé qu'aucune mesure ne soit prise relativement à la privatisation des aérogares à l'aéroport international Lester B. Pearson afin qu'il puisse discuter de la privatisation dans le contexte de la mise en place d'une administration aéroportuaire locale, le président de Paxport s'est plaint auprès de Mme Huguette Labelle, sous-ministre des Transports, de ce qu'il a appelé «l'obstruction locale» disant qu'il était difficile d'imaginer les représentants locaux et municipaux de la GTA faisant passer l'intérêt national avant leurs propres intérêts locaux». [Voir la lettre de M. Ray Hession à Mme Huguette Labelle, en date du 26 novembre 1990, doc. du comité 001181, et le rapport global de la mairesse de Mississauga, Hazel McCallion, au président et aux «membres du Comité de l'administration et des finances, en date du 17 octobre 1990, doc. du Comité 001181]

Les documents examinés par le Comité confirment l'affirmation de la GTRAA voulant qu'elle n'ait pas été soumise aux mêmes critères de reconnaissance que les autres AAL. Le 6 mai 1993, l'honorable Jean Corbeil a écrit à Gerry Meinzer, alors président intérimaire de la Greater Toronto Regional Airports Authority, pour lui dire qu'il rejetait sa demande de reconnaissance officielle et ne l'autorisait pas à entreprendre des pourparlers en vue de la cession de l'aéroport Pearson à la GTRAA. [Doc. du Comité 000549] M. Corbeil donnait comme raison le fait que l'appui de certains conseils était assorti de quelques conditions.

Pourtant, on trouve sur la copie de la lettre conservée au dossier une note manuscrite, apparemment rédigée et parafée par M.E. Farquhar, directeur général des cessions d'aéroports à Transports Canada, qui dit ceci :

«Malgré les observations qui précèdent, l'AAL de Toronto semblerait déjà remplir les conditions préalables en vue de sa reconnaissance par le gouvernement, conditions qui cadrent avec les critères appliqués dans le cas des quatre premières AAL. » [C'est nous qui soulignons]

Au cours des audiences, on a fait grand cas de la question de l'aéroport de l'Île de Toronto et du fait qu'une région, celle de Peel, insistait pour que cet aéroport soit aussi cédé à la GTRAA. Il ressort toutefois clairement des témoignages que cela est une preuve supplémentaire que l'AAL de Toronto n'a pas été soumise aux mêmes critères qui avaient été appliqués ailleurs au Canada. Ainsi, le gouvernement a cédé l'un des deux aéroports d'Edmonton à une administration aéroportuaire locale laissant l'autre sous la responsabilité de la ville d'Edmonton. M. Michael Farquhar, qui était responsable de la négociation des cessions d'aéroports aux AAL à Transports Canada, a affirmé ceci en ce qui concerne la décision de procéder à la cession même si l'AAL souhaitait négocier la cession simultanée des deux aéroports :

«Il est probablement plus logique du point de vue de l'administration aéroportuaire de prendre d'abord en main le principal aéroport et de démontrer qu'on est capable de l'exploiter plutôt que d'essayer de tout faire en même temps [...]. Le ministre connaissait très bien le dossier d'Edmonton.» [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:50]

M. Gerry Meinzer a affirmé que M. Farquhar avait informé les présidents régionaux, en 1992, qu'ils avaient satisfait à tous les critères de reconnaissance. [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:46] M. Farquhar a lui-même dit clairement qu'il existait à Toronto, en juin 1992, un organisme avec lequel les fonctionnaires du ministère des Transports pouvaient discuter des cessions d'aéroports. [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:79]

Le 18 juin 1993, M. Farquhar avait préparé une note d'information à l'intention du ministre dans laquelle il lui faisait la recommandation suivante : «Même si la municipalité régionale de Peel confirme à nouveau ses résolutions antérieures au sujet de la cession proposée de l'aéroport de l'Île de Toronto, il conviendrait encore d'appuyer la GTRAA, compte tenu de notre expérience récente à Edmonton». [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:49]

De fait, le 12 juillet 1993, le gouvernement de l'Ontario reconnaissait officiellement la Greater Toronto Regional Airports Authority «en vue de la négociation officielle de la cession d'aéroports avec Transports Canada». [Doc. du Comité 00069] Le souhait de la province de voir l'aéroport Pearson cédé de préférence à une administration aéroportuaire locale est exprimé sans détour dans la correspondance adressée au ministre fédéral des Transports, notamment dans une lettre adressée à l'honorable Jean Corbeil par le ministre des Transports de l'Ontario le 30 juillet 1991. [Doc. du Comité 000565]

Il est curieux que le ministre des Transports ait insisté pour que la GTRAA démontre qu'elle bénéficiait de l'appui inconditionnel de toutes les municipalités, alors qu'aucun appui semblable n'avait jamais été demandé relativement à la privatisation. En fait, il n'a été accordé absolument aucun poids à l'opposition pourtant inflexible et non équivoque des municipalités à «la solution secteur privé» que proposait le gouvernement. Une AAL publique devait obtenir un appui public unanime, tandis que l'on pouvait faire avancer à grands pas la privatisation sans égard à la vigueur de l'opposition publique.

Le 18 octobre 1993, le greffier adjoint de la ville de Toronto a écrit à la très honorable Kim Campbell, qui était alors première ministre du Canada, pour l'informer d'une résolution qui avait été adoptée par le conseil municipal de Toronto. Cette résolution se lisait comme suit :

«Attendu que le gouvernement du Canada a annoncé que la proposition de Paxport avait été retenue en vue de la privatisation des aérogares 1 et 2 de l'Aéroport international Lester B. Pearson;

[...]

Attendu que le gouvernement du Canada semble s'être empressé de conclure une transaction qui ne paraît pas servir les meilleurs intérêts des citoyens de Toronto;

Il est donc résolu d'informer le gouvernement du Canada de l'opposition de la ville de Toronto à la privatisation des aérogares 1 et 2 de l'Aéroport international Lester B. Pearson dans sa forme actuelle, et de demander au gouvernement du Canada de réexaminer et d'annuler sa décision, afin qu'il soit possible de poursuivre l'étude du dossier.» [Lettre du greffier adjoint de la ville de Toronto à la très honorable Kim Campbell, première ministre du Canada, le 18 octobre 1993, doc. du Comité 002086]

Les éléments de preuve révèlent que la façon dont on a procédé dans le cas de Toronto dérogeait à la politique établie par le gouvernement relativement aux aéroports internationaux situés dans des grands centres partout au Canada. Ce qui s'est fait à Toronto était justifié, d'après ce qu'on nous a dit, par la nécessité urgente de «régler le problème» à l'aéroport Pearson et de le régler rapidement : la rapidité était essentielle. Pourtant, l'option qui consistait à confier au secteur privé le réaménagement des aérogares 1 et 2 n'était pas plus «rapide» que l'option qui consistait à constituer une AAL.

Mais plus important encore est le fait qu'au moment où le gouvernement a lancé sa demande de propositions il n'était pas urgent de régler le problème à l'aéroport Pearson. En effet, à cause de la récession, l'aéroport Pearson était loin de fonctionner à plein régime. Le gouvernement Mulroney aurait pu rester fidèle à sa politique concernant les administrations aéroportuaires locales, comme il l'avait fait dans chacun des autres grands aéroports du pays.

Toutefois, l'option de l'administration aéroportuaire locale a été rejetée — non seulement rejetée, mais, d'après les témoignages, délibérément entravée — afin de s'assurer que la privatisation serait la solution au problème. Le fait que le problème ait existé encore ou non n'avait aucune importance.

II. CONTEXTE : L'EXPÉRIENCE DE L'AÉROGARE 3

Quand il s'est penché sur la méthode qui avait été utilisée pour solliciter, puis évaluer, des propositions en vue du réaménagement des aérogares 1 et 2, le Comité avait l'avantage de pouvoir comparer avec ce qui s'était produit dans le cas de l'aérogare 3. Or, contrairement au réaménagement des aérogares 1 et 2, la décision d'inviter le secteur privé à concevoir, à construire et à exploiter l'aérogare 3 a été prise en septembre 1986, soit avant l'adoption, en 1987, du cadre de gestion des aéroports, qui préconisait le recours aux AAL. [Délibérations du Comité, le mardi 11 juillet 1995, fascicule no 2, 2:44]

En septembre 1986, le ministre des Transports a sollicité des «déclarations d'intérêt» de la part du secteur privé pour le 19 novembre 1986 c'est-à-dire trois mois plus tard. [Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:27] Ed Warrick, ancien directeur général du projet, Grands Projets de l'État, aéroport Pearson, maintenant à la retraite, a affirmé que huit déclarations d'intérêt avaient été reçues. La demande de propositions est sortie le 18 décembre 1986. L'échéance pour la présentation des propositions était fixée au 1er mai 1987, soit environ quatre mois plus tard. Il s'est donc écoulé quelque sept mois entre la sollicitation de déclarations d'intérêt et la date limite de présentation des propositions. [Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:27] Quatre propositions ont été soumises, dont celles de l'Airport Development Corporation et de Falcon Star. Le groupe Matthews constituait le principal élément de Falcon Star. [Ibid.]

Même s'il ne faisait pas partie de l'Airport Development Corporation à l'origine, le groupe Claridge en est devenu un actionnaire minoritaire après la signature du contrat. [Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:30-31] Peter Coughlin, président de Claridge Properties Ltd., a été très clair quant au motif qui avait amené le groupe Claridge à acquérir un bloc de contrôle à l'aérogare 3 : «Notre décision était motivée, dans une large mesure, par l'intention qu'avait fait connaître le gouvernement de privatiser les aérogares 1 et 2. Nous ne voulions pas avoir seulement une part du gâteau. Pour nous, l'exploitation des trois aérogares était nécessaire afin de diversifier nos risques dans les trois aérogares, de produire d'importants effets de synergie au chapitre du financement et de l'exploitation et d'accroître notre rendement». [Délibérations du Comité, le mardi 12 septembre 1995, fascicule no 17, 17:12]

Les propositions ont été évaluées en mai 1987. M. Warrick a affirmé que la capacité de financement était un des facteurs pris en considération. [Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:28] La viabilité financière de chacune des propositions comptait pour environ 40 p. 100 des points accordés. [Délibérations du Comité, le mardi 11 juillet 1995, fascicule no 2, 2:74]

M. Warrick a expliqué au Comité que l'évaluation avait été faite par des hauts fonctionnaires de Transports Canada avec l'appui de divers autres groupes du gouvernement qui pouvaient leur donner des avis sur la sécurité, les douanes, l'immigration et le dédouanement. [Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule 3, 3:28]

Le 22 juin 1987, le gouvernement a fait connaître son «promoteur privilégié»; il s'agissait de l'Airport Development Corporation. M. Warrick a affirmé avoir eu connaissance de réactions négatives à ce choix de la part de soumissionnaires non retenus. Le groupe Matthews en particulier «était mécontent de ce choix et a exprimé son insatisfaction». [Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:28-29]

En avril 1988, le Conseil du Trésor a approuvé le bail définitif; c'était 19 mois après la demande de déclarations d'intérêt. L'aérogare 3 a ouvert ses portes le 21 février 1991. [Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:29]

Le Comité s'est fait dire que la méthode employée dans le cas de l'aérogare 3 était devenue en quelque sorte un modèle à suivre pour ce qui concernait de telles demandes de propositions publiques. Selon Al Clayton, directeur exécutif du Bureau des biens immobiliers et du matériel du Conseil du Trésor, le Bureau se servait de l'aérogare 3 comme modèle, pas nécessairement de la façon de faire pour les aéroports, mais de la façon de faire pour ce genre d'appel d'offres. [Délibérations du Comit é, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:37]

III. LE PROCESSUS : AÉROGARES 1 ET 2

Circonstances qui ont mené au lancement de la demande de propositions

Le 18 août 1989, l'honorable Benoit Bouchard, ministre des Transports, et Mme Shirley Martin, ministre d'État aux Transports, ont annoncé leur stratégie pour assurer l'avenir du secteur de l'aviation dans le sud de l'Ontario. Cette stratégie comprenait des mesures pour utiliser de façon optimale les installations de l'aéroport Pearson. [Communiqué du ministre no 98/89, le 18 août 1989] Parmi les mesures à court terme (à mettre en oeuvre dans un délai de deux ans), on accordait la plus haute priorité à la rénovation des aérogares 1 et 2 de l'aéroport international Pearson, qui allait permettre, avec l'achèvement de la construction de la nouvelle aérogare 3 au milieu de 1990, d'offrir au public voyageurs trois aérogares efficaces et confortables. À court terme également, on prévoyait construire deux nouvelles pistes à l'aéroport Pearson, recruter des contrôleurs aériens et agrandir l'aéroport d'Hamilton, afin qu'il puisse accueillir les vols déroutés de Pearson.

Comme on le verra, l'accord négocié avec le T1T2 Limited Partnership (le consortium auquel la fusion Paxport-Claridge a donné naissance) aurait empêché l'agrandissement de l'aéroport d'Hamilton pour qu'il serve de déversoir à l'aéroport Pearson : les promoteurs ont en effet réussi à convaincre le gouvernement de leur offrir une garantie concernant le déroutement des voyageurs, par laquelle il s'engageait expressément à ne pas réduire le trafic voyageurs de l'aéroport Pearson tant que ce trafic n'avait pas atteint un certain niveau.

Les documents fournis au Comité révèlent que, même avant la publication du communiqué, le groupe Matthews, dont la soumission n'avait pas été retenue pour les travaux de construction de l'aérogare 3, se positionnait en vue d'obtenir les contrats de réaménagement des aérogares 1 et 2 à l'aéroport Pearson. Dès le mois de mai 1989, M. Ray Hession, qui allait devenir président de Paxport Inc., rencontrait les sous-ministres et les sous-ministres adjoints des ministères des Finances et des Transports pour les convaincre de confier au secteur privé le réaménagement des deux aérogares et de choisir Paxport comme le «promoteur privilégié». [Voir par exemple la lettre M. Hession à M. Glen Shortliffe, sous- ministre des Transports, en date du 15 août 1989, doc. du Comité 5700-1.35/P1-13, 1-1 #0157]

L'examen des critères préconisés par Paxport pour l'évaluation des promoteurs révèle une chose intéressante : ils accordent en effet une place prépondérante aux revenus dont bénéficiera l'État, mais ne font curieusement aucune mention du financement de la proposition, y compris la solidité du promoteur. De plus, bien que l'on souligne l'amélioration «qualitative» de certains services offerts au public voyageurs, on ne mentionne aucun critère relatif à la hausse proportionnelle des coûts imposés à ce public. Les critères appliqués par le gouvernement pour l'évaluation des propositions en vue du réaménagement des aérogares 1 et 2 ressemblent beaucoup à ceux que préconisait Paxport — et diffèrent largement de ceux qui avaient servi dans le cas de l'aérogare 3. [Doc. du Comité 5700- 1.35/P1-13, 1-1 #0157]

En septembre 1989, Paxport a présenté une proposition spontanée en vue du réaménagement des deux aérogares. Des propositions semblables sont ensuite venues de Canadian Airports Ltd. (dont faisait partie la British Airport Authority, qui avait une vaste expérience du réaménagement et de l'exploitation des aéroports) et de l'Airport Development Corporation (le promoteur de l'aérogare 3 dont Claridge était à l'époque un actionnaire minoritaire). Le 1er juin 1990, Paxport et Air Canada s'associaient pour présenter une proposition, décrite par le sénateur Jessiman comme «un plan de Paxport pour l'intégration des aérogares 1 et 2». [Délibérations du Comité, le mardi 15 juin, fascicule no 11, 11:48]

Pendant tout ce temps, Paxport plaidait sa cause auprès de députés, de ministres, du personnel politique des ministres et de fonctionnaires. À cette fin, M. Hession avait embauché une équipe de lobbyistes dirigée par William Neville et dont faisaient partie John Legate et Hugh Riopelle. Ils ont rencontré personnellement «les représentants des ministères des Transports, des Finances, de la Justice, de l'Industrie et du Commerce international, du Conseil du Trésor et du Bureau du Conseil privé, [...] les attachés politiques des ministères des Transports, de l'Industrie, des Finances, du Conseil du Trésor, du Bureau du Conseil privé [...], les adjoints politiques du vice-premier ministre et du premier ministre [et] plusieurs ministres, notamment ceux des Transports, des Finances, de l'Industrie et du Conseil du Trésor». [ Procès-verbaux et témoignages du Comité permanent des transports de la Chambre des communes, le 26 mai 1994, 7:8]

L'examen des agendas de M. Hession, dont il a remis copie au Comité, confirme la véracité de ce témoignage. Y sont inscrits de nombreux déjeuners, dîners, réunions et parties de golf avec des ministres, non seulement l'honorable Jean Corbeil alors qu'il était ministre des Transports, mais également l'honorable Harvie André et l'honorable Otto Jelinek, avec des membres haut placés du personnel politique de certains ministres, dont l'honorable Doug Lewis, l'honorable Jean Corbeil et l'honorable Don Mazankowski (tant comme ministre des Transports que comme ministre des Finances), ainsi qu'avec les chefs de cabinet du premier ministre, dont une réunion, le 22 juillet 1991, avec M. Norman Spector, chef de cabinet de M. Brian Mulroney, et une autre, le 20 juillet 1993, avec Mme Jodi White, chef de cabinet de Mme Kim Campbell.

M. Hession a également rencontré d'autres personnes réputées proches du premier ministre Mulroney, dont l'honorable Guy Charbonneau (nommé président du Sénat par M. Mulroney en 1984) et deux amis proches de M. Mulroney depuis qu'il était étudiant, M. Sam Wakem et M. Fred Doucet. (Ce dernier s'est plus tard enregistré comme lobbyiste pour le compte de Paxport.) Il a également eu de nombreuses rencontres avec des fonctionnaires, non seulement ceux de Transports Canada qui étaient directement responsables du dossier de l'aéroport Pearson, mais d'autres, au Bureau du Conseil privé, surtout M. Glen Shortliffe, greffier du Conseil privé.

Ce démarchage s'est poursuivi pendant toute la période qui nous intéresse, c'est-à-dire de 1989 à 1993. Et, comme nous le verrons ci-dessous, il s'est avéré profitable pour Paxport.

Nous n'avons rien contre les tentatives légitimes faites par Paxport ou d'autres groupes pour tenter d'influencer les décisions du gouvernement; nous en avons contre le fait qu'elles aient porté fruit, que des membres du gouvernement aient été disposés à modifier la politique officielle et à établir de nouvelles règles à la suite de ces démarches, souvent au mépris des avis éclairés de leurs fonctionnaires, des principes de saine gestion et des meilleurs intérêts du pays.

La faveur dont jouissaient Paxport et ses lobbyistes est révélée par une note de service remise au Comité par M. Hession.<22> Dans cette note (adressée, en date du 12 juillet 1990, à MM. Don Matthews, Jack Matthews, Peter Goring et Trevor Carnahoff), M. Hession relate deux réunions récentes susceptibles d'intéresser Paxport. [Voir la note de service de M. Hession aux personnes inscrites sur la liste d'envoi, en date du 12 juillet 1990, doc. du Comité 5700-1.35/P1-13, 1-3 #0272]

La première était une réunion qu'il avait eue la veille avec M. Shortliffe. Ils avaient discuté entre autres : 1) des critères d'évaluation qui serviraient à choisir un promoteur; 2) de la nécessité de faire adopter une politique afin qu'aucune entreprise étrangère ne puisse, directement ou indirectement, exploiter et contrôler les aérogares (cela visait vraisemblablement Canadian Airports Ltd., le concurrent potentiel, dont faisait partie la British Airport Authority; 3) de déterminer s'il y avait une politique établie afin qu'aucune entreprise privée ne joue un rôle prépondérant dans la gestion et le contrôle des aérogares (cela visait probablement l'Airport Development Corporation, le promoteur de l'aérogare 3).

La deuxième réunion dont il est question dans la note de service réunissait M. William Neville, un des lobbyistes enregistrés de Paxport, et M. Everson, chef de cabinet du ministre des Transports, Doug Lewis. Selon M. Neville, dont M. Hession cite les propos, Warren Everson lui aurait fait «un compte rendu détaillé» la veille (10 juillet) de l'état de la situation à la suite de la réunion du Comité des priorités et de la planification la semaine précédente . (C'est nous qui soulignons.)

M. Neville indiquait que l'honorable Doug Lewis, ministre des Transports, avait promis au premier ministre qu'il présenterait au Cabinet, en septembre, des recommandations précises sur un processus concurrentiel «efficace» en vue de la sélection d'un promoteur pour le réaménagement complet des aérogares 1 et 2. D'après M. Everson, son ministre était passablement inquiet à l'idée que l'on puisse tenter de sauter par-dessus le processus concurrentiel et prendre une décision unilatérale.

Cette façon de faire posait, selon M. Everson, certains problèmes dont les suivants :

les fonctionnaires du ministère des Transports avaient fait savoir au ministre qu'à leur avis il n'était pas nécessaire d'entreprendre des travaux d'agrandissement importants aux aérogares 1 et 2 avant 1997;
Coopers Lybrand avait évalué à 1,6 milliard de dollars la valeur des aérogares actuelles, et il faudrait tenir compte de cette évaluation advenant la privatisation;
les autres soumissionnaires potentiels exerçaient de fortes pressions, notamment des menaces de plus en plus précises de Bitove et Cogan, associés dans la British Airport Authority, qui affirmaient pouvoir intenter des poursuites en justice si on leur refusait une possibilité équitable de soumissionner.<23>

M. Neville a écrit ce qui suit :

«Pour en revenir au point essentiel, il est clair, pour le moment, que Lewis n'est pas prêt de son propre chef à décider unilatéralement d'attribuer le contrat de réaménagement à Paxport/Air Canada. Il faudra le pousser à le faire ou lui en donner l'ordre; et il convient de se demander, je crois, si c'est la bonne chose à faire, même si c'est faisable. J'ai des doutes là-dessus.» [Note de service de M. Hession aux personnes inscrites sur la liste d'envoi, le 12 juillet 1990, doc. du Comité 5700-1.35/P1-13, 1-3 #0272; c'est nous qui soulignons]

Dans son témoignage au sujet de la note, M. Hession a bien précisé que, d'après lui, une seule personne était en mesure de donner un ordre à un ministre :

Le sénateur Bryden : ... Vous avez été longtemps fonctionnaire, vous êtes peut- être l'un des plus grands experts de la Colline... Dans notre système, le système de Cabinet, qui est en mesure de soit pousser un ministre, soit lui donner un ordre?

M. Hession : Il n'y a qu'une seule personne qui puisse le faire.

Le sénateur Bryden : Et qui est-ce?

M. Hession : Le premier ministre.

Le sénateur Bryden : Donc, Brian Mulroney, à l'époque?

M. Hession : Oui. [Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:87]

M. Hession termine sa note en mentionnant que l'inquiétude de voir des intérêts étrangers assumer la gestion des aérogares à Pearson et de voir l'ADC exercer un monopole sur les opérations pourrait amener le Cabinet à entreprendre des négociations directes ou à accepter un processus concurrentiel hautement favorable à la cause de Paxport.

«Nous devrons par conséquent maintenir l'intensité de nos efforts et, d'après moi, en étendre la portée de façon à inclure l'ensemble du Cabinet et du caucus». [Note de M. Hession aux personnes inscrites sur la liste d'envoi, en date du 12 juillet 1990, doc. du Comité 5700-1.35/p. 1-13, 1-3-#0272]

La note de M. Hession révèle le rôle des lobbyistes dans le projet, le rôle du personnel politique des ministres dans l'aide apportée à Paxport, la dynamique au sein du Cabinet, la position apparemment privilégiée de Paxport ainsi que les questions de fond relatives au projet de réaménagement lui-même. Elle montre que le chef de cabinet de M. Lewis, le ministre des Transports, possédait des renseignements selon lesquels le réaménagement ne constituait pas une urgence et que les aérogares n'avaient pas besoin de grands travaux d'expansion avant sept ans. Dans une lettre à la rédaction du Globe and Mail en date du 22 septembre 1995, M. Everson confirme sa rencontre avec M. Neville, déclarant que M. Lewis était bien sûr au courant de ces entretiens et les avait autorisés.

Le 17 octobre 1990, le ministre des Transports, M. Doug Lewis, annonçait son intention d'inviter des propositions concurrentielles pour l'aménagement des aérogares 1 et 2. [Communiqué no 198/90, en date du 17 octobre 1990] À l'époque, une commission d'évaluation environnementale examinait un projet de construction de nouvelles pistes à Pearson, élaboré par Transports Canada. Lors d'entretiens avec Paxport, l'Airport Development Corporation et Canadian Airports Ltd., le ministre Lewis a bien fait comprendre qu'il n'était pas question de précipiter le projet des aérogares aux dépens de l'étude environnementale.

La demande de propositions n'a vu le jour que le 16 mars 1992, c'est-à-dire 17 mois après l'annonce. Interrogé à ce sujet, M. Barbeau a déclaré au Comité :

«Beaucoup de choses se sont passées... [I]l y avait beaucoup de discussions, comme je l'ai mentionné auparavant, et je veux dire partout, et d'autres choses se passaient.

Une chose est sûre, à la fin de cette période, le trafic aérien à Pearson a commencé à ralentir. La récession commençait à se faire sentir, et le trafic avait ralenti.» [ Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:93]

Durant ces 17 mois, Paxport exhortait le gouvernement à adopter le mécanisme de sélection le plus susceptible de lui assurer le succès, préconisant en particulier l'approche de la «définition de contrat». Voici ce qu'explique M. Hession dans une lettre adressée à Mme Huguette Labelle, alors sous-ministre des Transports :

«Définition de contrat — Cette option consiste en un processus à trois étapes dans le cadre duquel le promoteur est choisi par le gouvernement sur la base de considérations non financières (prix), au cours d'une première étape de 60 à 90 jours (qualification de l'entrepreneur). Le processus débouche alors sur une entente négociée, fondée sur un contrat d'aménagement proposé par le promoteur à la fin de la seconde étape de 90 à 120 jours (définition du contrat). La troisième étape (mise en oeuvre) commencerait au moment négocié dans l'entente d'aménagement. Cette option a l'avantage politique de produire une sélection objective à la première étape et d'établir un équilibre négocié entre les intérêts du gouvernement, du transporteur et de l'entrepreneur à la deuxième étape». [Voir la lettre de M. Hession à Mme Labelle, en date du 7 décembre 1990, et pièce jointe]

M. Hession a précisé qu'il s'agissait là de l'une de trois façons de procéder. Une autre solution était de lancer un appel de propositions concurrentielles, ce qu'il a rejeté comme étant trop long. Il a en outre signalé que cette option possédait l'avantage politique de sembler complètement objective mais que, règle générale, il y ait de fait très peu de pouvoir discrétionnaire politique dans la prise de décision. La dernière solution consistait en un accord négocié entre le gouvernement, les transporteurs aériens et le promoteur. Même si c'était la démarche la plus expéditive, M. Hession la déconseillait, car elle avait le défaut de sembler subjective et politisée.

En plus de lui éviter la compétition, il est intéressant de noter que l'approche préconisée par Paxport réduisait au minimum le besoin pour le promoteur de prouver sa capacité de financement. Lorsque les fonctionnaires ont fait part à M. Hession de leurs préoccupations concernant les critères de sélection financiers, il a répondu :

«L'approche de la définition de contrat sous-entend un mécanisme de sélection basé sur des critères à la fois financiers et non financiers. Certes, le gouvernement se doit d'obtenir un arrangement financier avantageux et, pour ce faire, d'inclure des critères financiers dans le processus de sélection concurrentielle. [Voir la lettre de M. Hession à Mme Labelle, en date du 18 janvier 1991]

Ainsi, dès le début, Paxport a fait des pressions pour que toute exigence concernant les critères financiers ait trait à la question du «rendement pour l'État» et non pas à la capacité du promoteur de financer le projet.

Durant cette période, Paxport multipliait les démarches pour qu'il n'y ait pas de «déclaration d'intérêt» ni d'étape de présélection dans le processus de proposition. Comme il en a déjà été question, le projet de l'aérogare 3, qui représentait, selon le témoignage des fonctionnaires, un «modèle» du genre, avait fait l'objet d'un processus à deux volets, c'est-à- dire une déclaration d'intérêt et une phase de présélection, avant la demande de propositions.

C'est surtout au cours de la semaine du 15 avril 1991, à une série de rencontres organisées par les fonctionnaires de Transports Canada avec les trois promoteurs déclarés, soit Paxport, l'Airport Development Corporation et Canadian Airports Ltd., que les efforts de Paxport sont devenus évidents. [Doc. du Comité 001114] La note sur la rencontre avec Paxport contient le passage suivant :

«Paxport ne voit pas le besoin ni l'utilité de procéder à une déclaration d'intérêt. La présentation de trois propositions permet de satisfaire au critère de concurrence du gouvernement. Comme il est évident que trois concurrents sont en lice, il n'est pas nécessaire d'approfondir davantage. La préparation de présentations en vue d'un processus à deux étapes entraîne des coûts importants». [Doc. 001114]

Cette position contraste vivement avec celle des autres promoteurs. Ainsi, l'Airport Development Corporation s'opposait à ce que les aérogares 1 et 2 soient réaménagées dans l'immédiat :

«Transports Canada devrait avoir comme priorité absolue l'expansion de la capacité des pistes.

La position fondamentale de l'ADC est la suivante :

le réaménagement des aérogares 1 et 2 devrait être reporté;
l'industrie aérienne ne peut se permettre pour l'instant de gros investissements;
il y a un excédent de capacité dans les aérogares 2 et 3;
l'aérogare 1 devrait être laissée de côté, et les transporteurs qui s'en servent devraient être réorientés vers les aérogares 2 et 3.» [Doc. 001114]

Canadian Airports Ltd., pour sa part, privilégiait un processus en deux étapes :

«CAL est favorable à un processus d'appel de propositions en deux étapes, c.-à-d. déclaration d'intérêt et demande de propositions.

Facteurs à considérer à l'étape de la déclaration d'intérêt :

expérience dans le réaménagement d'aérogares (seuls la BAA et Transports Canada ont cette expérience);
antécédents dans la réalisation de grands projets ou d'opérations aéroportuaires;
expérience dans des travaux d'aérogares, particulièrement en matière de sécurité durant la reconstruction.» [Doc. 001114]

Les documents montrent clairement que Transports Canada a recommandé l'utilisation d'un processus à deux volets, une déclaration d'intérêt suivie d'une demande de propositions. [Voir p. ex. «Les différentes façons de retenir les services d'un promoteur», en date du 8 janvier 1991, doc. du Comité 001063]

M. Wayne Power, directeur de la transition à l'aéroport Pearson, nous a confirmé que, «pour le projet des aérogares 1 et 2, il y a eu une ébauche de demande de déclarations d'intérêt». [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:13; et projet d'appel de déclarations d'intérêt, en date du 5 juin 1991, doc. du Comité 001060] La déclaration d'intérêt aurait nécessité «une description détaillée des compétences [du proposant] permettant de réaliser le projet», ce qui normalement inclurait, aux dires de M. Power, une expérience dans l'exécution de projets semblables, d'envergure et de complexité comparables. [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:13]

M. Power et M. Gerry Berigan, actuellement directeur régional des Aéroports de la région de l'Atlantique et auparavant cadre supérieur responsable du projet de réaménagement des aérogares 1 et 2 à Ottawa, ont tous deux affirmé que la décision d'utiliser un mécanisme à une étape et d'éliminer celle de la déclaration d'intérêt est venue du ministre. [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:9 et 6:13; et note de L.A. McCoomb à V.W. Barbeau, en date du 21 août 1991, doc. du Comité 001047, confirmant la récente directive du ministre qu'il n'y ait qu'une étape au processus d'appel de propositions, c.-à-d. pas de déclaration d'intérêt ni de volet de qualification]

Il est intéressant de voir quel résultat aurait obtenu Paxport en fonction du genre de critères proposés par Canadian Airports Ltd. Ainsi que la note en fait foi, Paxport n'avait aucune expérience dans le réaménagement d'aérogares; de son propre aveu, elle n'avait aucun antécédent dans les opérations aéroportuaires, ni aucune expérience dans les activités relatives aux aérogares autres que celle d'avoir soumis sans succès une proposition pour l'aérogare 3. [Discours liminaire de Gordon Baker, Délibérations du Comit é, en date du mercredi 13 septembre 1995, fascicule no 18, 18:5-9]

Au moment même où elle affirmait l'inutilité de la déclaration d'intérêt, en raison de la présence de trois promoteurs intéressés, la société Paxport travaillait en coulisses pour discréditer les deux autres promoteurs. M. Hession a maintes fois écrit à M. Lewis pour le mettre en garde contre les graves risques que présentait l'inclusion de concurrents étrangers dans l'aménagement des aérogares 1 et 2. [Lettre de M. Hession à M. Lewis, en date du 19 juin 1990] Tout en visant surtout la British Airport Authority, le principal protagoniste de Canadian Airports Ltd., M. Hession incluait également l'autre grand adversaire de Paxport, l'Airport Development Corporation, dont 27 p. 100 des parts appartenaient alors à Lockheed. Et il le faisait sans aucune subtilité, affirmant que le partenaire étranger d'aujourd'hui est notre concurrent de demain. [Lettre de M. Hession à M. Lewis, le 29 juin 1990, doc. du Comité 5700-1.35/P1-13, 1-1#0271; souligné dans le document original]

Paxport préconisait en outre que le gouvernement encourage la concurrence entre les exploitants des aérogares à Pearson, en vue d'un service amélioré à des prix concurrentiels. [Questions à étudier, le 15 octobre 1990, en prévision d'une réunion avec le ministre des Transports, M. Doug Lewis, doc. du Comité 5700-1.35/P1-13, 1-2#0280] Autrement dit, l'Airports Development Corporation ne devrait pas être prise en considération pour le réaménagement des aérogares 1 et 2.

Paxport a obtenu un succès partiel dans ces démarches. En effet, la demande de propositions stipulait que, pour être admissible, le promoteur devait être «canadien au sens de la Loi sur Investissement Canada (R.L.C. 1985, ch. 28 (premier suppl.)) et être contrôlé de fait par des Canadiens». Il se peut que cette condition ait empêché Canadian Airports Ltd. de présenter une proposition, mais elle n'a certainement pas exclu l'Airport Development Corporation avec sa participation américaine minoritaire.<24> Ultimement, Paxport a fusionné avec le groupe de l'aérogare 3 pour former Mergeco (puis le T1T2 Limited Partnership)<25> et, par conséquent, il est heureux pour Paxport que sa position contre le monopole n'ait pas prévalu.

M. Hession s'est, à maintes reprises, dit consterné du retard imposé par la nécessité d'attendre les conclusions de la commission d'évaluation et d'examen en matière d'environnement pour la proposition concernant les pistes. M. Lewis, alors ministre des Transports, ainsi que les fonctionnaires de Transports Canada, avaient déclaré un certain nombre de fois qu'ils n'avaient pas l'intention de lancer la demande de propositions avant que la Commission fédérale d'évaluation et d'examen matière d'environnement n'ait communiqué ses recommandations. [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:15-16] Ces déclarations ont d'ailleurs été résumées dans une note datée du 16 mai 1991 et écrite par M. Chern Heed, directeur général de l'aéroport Pearson :

«On s'est engagé clairement envers le public à ce qu'aucune mesure ne soit prise pour agrandir la capacité de l'aéroport Pearson tant que les résultats de l'évaluation environnementale ne seront pas connus». [Doc. du Comité 001161, cité dans Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:16; c'est nous qui soulignons]

Toutefois, comme en a témoigné M. Berigan, la demande de propositions a, pour des raisons qui lui étaient inconnues, été lancée le 16 mars 1992, cinq mois avant la publication du rapport de la Commission, le 30 novembre 1992. [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:16]

Le Comité a pris connaissance d'une note énumérant les risques que comportait la publication de la demande de propositions avant que la décision soit prise au sujet des pistes. Cette note posait comme hypothèse que la déclaration d'intérêt avait donné lieu à une présélection de promoteurs. Puis, elle énumérait les risques comme suit : crédibilité réduite du PEEE aux yeux du public; réaction de la Commission elle-même; rendements à l'État probablement moindres. [Document sur les risques liés au lancement de la demande de propositions avant la décision concernant les pistes, doc. du Comité 0011071] Néanmoins, le ministre a donné ordre non seulement que le Ministère publie la demande de propositions sans attendre les résultats de l'évaluation environnementale concernant les pistes, mais aussi qu'il élimine l'étape de la déclaration d'intérêt ou de la présélection. [Note de L.A. McCoomb à M. V.W. Barbeau, en date du 21 août 1991, doc. du Comité 001047, confirmant la récente direction du ministre au sujet du réaménagement des aérogares 1 et 2]

Or, les conclusions du rapport d'évaluation environnementale étaient, en l'occurrence, très pertinentes :

«a) Il n'y a actuellement aucune probabilité que la demande de trafic passagers aérien atteigne avant 2001 et peut-être même plus tard les niveaux projetés pour 1996 dans l'énoncé des incidences environnementales;

b) Il n'y a aucun problème grave et continu de congestion à l'aéroport Pearson à l'heure actuelle. Les problèmes de congestion ont presque disparu grâce à une meilleure utilisation des pistes et à un déclin de la demande dû à la récession;

c) Une décision concernant l'expansion des pistes peut être reportée de deux ou trois ans sans risque important.» [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:17]

Ces conclusions ont été signalées au Premier ministre par M. Glen Shortliffe. [Note au Premier ministre, le 4 décembre 1992, doc. du Comité 002085]

Ainsi, dès 1992, la situation d'urgence à Pearson avait disparu : il n'était plus nécessaire d'agir immédiatement. Qui plus est, l'Association du transport aérien du Canada, association industrielle de compagnies aériennes et d'autres intérêts commerciaux de l'aviation au Canada, a affirmé au Comité avoir maintes fois fait valoir au gouvernement que le projet de réaménagement des aérogares 1 et 2 n'était pas nécessaire ni voulu par l'industrie, qu'il n'était ni opportun ni approprié. La première de ces représentations s'est faite par l'entremise d'une lettre adressée au ministre des Transports, M. Corbeil, en date du 6 septembre 1991, six mois bien comptés avant le lancement de la demande de propositions. [Doc. du Comité 00036]

Dans son témoignage, M. Gordon Sinclair, anciennement président de l'Association du transport aérien du Canada, a décrit ainsi la position de l'organisme à l'époque :

«Vous vous rappellerez que nous étions alors au beau milieu d'une très grave récession. Vous vous rappellerez aussi que l'industrie aérienne était en proie à une agitation considérable en raison du conflit opposant Air Canada et Canadien. En 1991, le volume des passagers à Pearson était en chute de 15 p. 100 par rapport au sommet atteint en 1989 et 1990. Au sortir de la récession, la reprise était incertaine. À l'époque, la situation était tout simplement trop incertaine pour justifier quelque autre conclusion que ce soit.» [Délibérations du Comité, le jeudi 17 août 1995, fascicule no 13, 13:77]

Deux mois plus tard, soit le 12 novembre 1991, les membres de l'Association adoptaient à l'unanimité la résolution suivante :

«Il est résolu que l'ATAC intervienne vigoureusement et immédiatement auprès du ministre des Transports et du gouvernement du Canada pour qu'ils sursoient à tout projet de réaménagement de l'aérogare 1 de Toronto jusqu'à ce que le taux de reprise du trafic de passagers soit établi et suspendent tout projet de réaménagement de l'aérogare 2 jusqu'à ce que les transporteurs utilisant cette aérogare définissent un besoin en ce sens». [Doc. du Comité 0038]

La résolution a été envoyée au ministre Corbeil le 29 novembre 1991. M. Sinclair a déclaré au Comité qu'il pensait avoir reçu une réponse au mois de mai suivant, c'est-à-dire six mois plus tard et deux mois avant la publication de la demande de propositions. [Délibérations du Comité, le jeudi 17 août 1995, fascicule no 13, 13:78]

Dans l'intervalle, soit le 5 mars 1992, M. Sinclair, informé qu'une demande de propositions allait paraître, envoie une autre lettre à M. Corbeil :

«Nous croyons savoir que vous lancerez une demande de propositions en vue du réaménagement et de l'exploitation des aérogares 1 et 2 de Toronto.

Cette initiative n'a pas la faveur de l'industrie aérienne du Canada parce qu'elle ne se justifie pas en ce moment. Les aérogares ne constituent pas une entreprise en soi. Ce ne sont pas des centres commerciaux. Elles font partie de la chaîne de services auxquels le consommateur a accès lorsqu'il achète un titre de transport auprès d'une compagnie aérienne ou d'un agent de voyages. Ce serait commettre une grande injustice envers les voyageurs que de consentir à un exploitant du secteur privé un tel monopole.

Il y a plusieurs années, le gouvernement a adopté, pour l'aérogare 3, une ligne de conduite assortie de conditions financières qui avaient pour but d'assurer à Transports Canada le meilleur arrangement financier possible. Les soumissionnaires potentiels savaient qu'ils pouvaient escompter l'argent des consommateurs parce que, en cas de réussite, ils se retrouveraient en position de monopole.» [Doc. du Comité 00301]

Le sens de ce message s'est éclairci lorsque M. Sinclair a comparu :

M. Sinclair : À l'époque où on a procédé à l'appel d'offres pour l'aérogare 3, on a établi un processus à deux volets, le premier ayant pour effet de permettre à certains soumissionnaires de passer au deuxième, ce qui ne posait pas de problème. Le dernier volet constituait dans les faits le stade financier. En réalité, le projet avait été évalué principalement sur la foi du rendement financier qu'il procurait à Transports Canada et au gouvernement du Canada.

En d'autres termes, les promoteurs pouvaient présenter une soumission relativement élevée, sachant qu'ils allaient se retrouver en situation de monopole par rapport aux transporteurs devant faire appel à l'aérogare. Ils recouvreraient de la sorte les sommes qu'ils avaient présentées comme des coûts à Transports Canada. Ils pourraient récupérer ces sommes auprès des transporteurs aériens et du public voyageurs.

Le sénateur Kirby : Voilà essentiellement ce qu'a fait Paxport dans sa réponse à la demande de propositions?

M. Sinclair : Exactement. C'est pourquoi nous nous sommes opposés à ce type de démarche, qui fait qu'un promoteur privé ne peut pas perdre. En fait, il soumissionne sur la foi de l'argent de quelqu'un d'autre. [Délibérations du Comité, le jeudi 17 août 1995, fascicule no 13, 13:79; c'est nous qui soulignons]

Air Canada s'est également opposé au lancement d'une demande de propositions. M. Dominic Fiore, directeur principal de l'immobilier à Air Canada (maintenant à la retraite) a déclaré ce qui suit au Comité :

«Comme vous le savez, en 1990 la récession a frappé l'industrie aérienne, au Canada et partout dans le monde, comme un immense raz-de-marée. Air Canada se lança dans un difficile exercice de compression des coûts et des opérations. Certains itinéraires non rentables ont été abandonnés, des avions ont été vendus, toutes les dépenses en immobilisations ont été reportées, et l'on amorça un processus de mise en disponibilité qui allait toucher des milliers d'employés. En outre, on décida de réduire l'ampleur de la deuxième étape du processus de réaménagement de l'aérogare, de sorte que celle-ci allait coûter 160 millions de dollars, au lieu des 250 millions prévus à l'origine. On décida aussi de reporter ces travaux jusqu'à ce que la situation financière d'Air Canada s'améliore de façon sensible.

Au moment où Air Canada prenait ses premières mesures de compression, le gouvernement fédéral annonçait son intention de solliciter des propositions en vue de réaménager les aérogares 1 et 2. Le gouvernement demanda aussi l'avis d'Air Canada quant à la façon d'apporter d'autres améliorations à l'aérogare 2, de façon à pouvoir fournir un devis aux soumissionnaires intéressés.

Nous avons fourni au gouvernement nos plans pour la deuxième étape des travaux de réaménagement, mais nous lui avons demandé de différer sa demande de propositions, compte tenu de notre situation financière difficile et notre incapacité à absorber des coûts d'exploitation d'aérogare plus élevés. Cela dit, nous estimions que notre intérêt à plus long terme dans l'aérogare 2 serait protégé par le document sur les principes directeurs.» [Délibérations du Comité, le mercredi 16 août 1995, fascicule no 12, 12:76]

Même Claridge Properties Ltd., qui a fini par devenir l'associé dominant dans le T1T2 Ltd. Partnership, a écrit à M. Gilles Loiselle, président du Conseil du Trésor et ministre d'État aux Finances, le 13 novembre 1991, pour marquer son opposition au lancement d'une demande de propositions en vue du réaménagement des aérogares 1 et 2. [Lettre de M. Peter Coughlin, président de Claridge Properties Ltd., à M. Gilles Loiselle, le 13 novembre 1991, doc. du Comité 001137] La lettre précisant que les Lignes aériennes Canadien International, Air Canada et l'Association du transport aérien du Canada étaient, sur ce plan, du même avis que Claridge.

M. Coughlin faisait état, en conclusion, de la radicale diminution des niveaux de trafic à l'aéroport Pearson :

«Le trafic à Pearson atteint actuellement les niveaux de 1987. Avec l'ouverture de l'aérogare satellite 3, en décembre 1991, et les importantes rénovations dont vient de faire l'objet l'aérogare 2, Pearson a suffisamment de capacité d'accueil, MÊME SI L'ON LAISSE L'AÉROPORT 1 DE CÔTÉ, pour encore six à sept ans». (En majuscules dans l'original) Il continue en ces termes :

«De plus, à moins que toutes les prévisions soient incroyablement inexactes, les propriétaires de l'aérogare 3 prendraient à leurs frais les dispositions nécessaires pour aménager l'autre moitié de la jetée B, actuellement non utilisée.» Les travaux se feraient en quelques mois, sans qu'il en coûte un sou au gouvernement, et augmenteraient suffisamment la capacité pour répondre aux besoins jusqu'au- delà de l'an 2000.» [Lettre de M. Peter Coughlin, président de Claridge Properties Ltd, à M. Gilles Loiselle, en date du 13 novembre 1991, doc. du Comité 001137, page 4; c'est nous qui soulignons]

Le 13 mars 1992, le député conservateur de Mississauga-Sud, M. Don Blenkarn, écrivait au ministre Corbeil pour protester contre le projet de réaménagement de l'aéroport Pearson. Il affirmait que, d'après les volumes actuels et, en fait, les volumes prévus presque jusqu'à l'an 2000, l'expansion des aérogares ne pouvait se justifier. Il ajoutait que, à moins d'avoir de nouvelles pistes, il n'était pas du tout nécessaire d'améliorer ou d'agrandir les aérogares; il suffisait simplement d'effectuer l'entretien courant.

Sa lettre continuait ainsi :

«La perception de tous ceux qui critiquent notre gouvernement est qu'il s'agit là, en quelque sorte, d'une faveur faite à des amis qui désirent aménager des aéroports; ça ne sent pas bon, ça ne paraît pas bien, ça suscite des doutes, ça ne colle tout simplement pas.

Comme le dit Terence Corcoran [dans le Globe and Mail] : "La privatisation est une chose souhaitable, mais les limites du cadre sont jusqu'ici trop mal définies." Tellement mal définies, en fait, que cela endommage gravement notre crédibilité. Tellement mal définies, en fait, que cela devient indéfendable. À mon avis, rien ne détruit autant la crédibilité politique que de faire quelque chose qui ne se justifie pas dans l'esprit du public. Le problème a beaucoup d'importance pour moi et pour les autres députés de Mississauga. Dans un an environ, nous devrons retourner aux urnes dans Mississauga et, lorsqu'il se fait des choses dans notre ville qui portent atteinte à notre crédibilité ou à celle du gouvernement, cela complique d'autant notre tâche.

M. Horner, M. Chadwick et moi-même connaissons les liens étroits qui unissent un certain nombre des proposants du projet de réorganisation, leurs relations avec notre parti et combien ils nous ont appuyés par le passé. De notre point de vue, il s'agit d'abord et avant tout d'être élus. Notre intérêt dominant est de voir à ce que nos électeurs, et le pays en général, soient bien gouvernés. Or, en ce moment, la proposition dans son ensemble ne fait pas le poids, et il est bien évident que nos détracteurs le savent.» [Doc. du Comité 000996]

De l'autre côté de la Chambre, M. Jean Chrétien, alors chef de l'opposition, a vivement protesté contre le lancement de la demande de propositions et il a dénoncé le climat de patronage qui déjà se faisait sentir. Le 12 mars 1992, il s'est adressé au ministre des Transports durant la période des questions; dans sa réponse, celui-ci a pris soin d'éviter la question du patronage :

L'hon. Jean Chrétien (chef de l'opposition) : Le gouvernement a annoncé qu'il allait immédiatement donner suite à son projet de privatiser les aérogares 1 et 2 de l'aéroport Pearson, un aéroport qui fait 100 millions de dollars de bénéfices par an. Les lignes aériennes, la province et les administrations régionales n'en voient pas la nécessité.

Le ministre [des Transports] peut-il me dire pourquoi il donne suite à ce projet alors que tout le monde s'en passerait? Pourquoi veut-il permettre au secteur privé de faire 100 millions de profit au détriment du gouvernement?

[...]

Mais le ministre a maintenant dit que les promoteurs auront 90 jours pour soumettre des propositions en vue d'acquérir ces aérogares. Les Canadiens devraient savoir qu'une société, Paxport, bénéficie d'une grande longueur d'avance. Elle avait même exposé il y a deux ans au Club Rideau la maquette d'un projet de nouvelle aérogare pour la montrer aux députés. Cette société compte parmi ses membres importants Don Matthews, un ancien président du Parti progressiste conservateur et un collecteur de fonds pour le premier ministre lors de sa campagne à la direction du Parti.

Nous savons tous que le premier ministre aime lancer les dés. Le ministre peut-il nous assurer qu'en l'occurrence il n'est pas en train de truquer les dés pour ses amis?

L'hon. Jean Corbeil (ministre des Transports) : Monsieur le Président, il faudrait peut-être se rappeler que, lorsque les propositions ont été demandées pour la construction du terminal 3, le personnage dont le chef de l'opposition vient de parler était un des proposeurs, mais ce n'est pas lui qui a eu le contrat, ce sont plutôt des amis du Parti libéral. [Débats des Communes, le 12 mars 1992, p. 8121-22]

Le lendemain, le sujet refaisait surface pendant la période des questions, abordé cette fois-ci par M. John Manley :

M. John Manley (Ottawa-Sud) : ... Pourquoi le ministre n'admet-il pas que l'annonce de ce projet sent l'opportunisme et le favoritisme politiques à plein nez et pourquoi, comme M. Sinclair de l'Association du transport aérien du Canada l'a suggéré, n'attend-il pas jusqu'à 1993 afin de voir comment les choses se passent dans l'industrie du transport aérien?

[...]

Madame la Présidente, on ne sait pas trop qui prend les décisions pour Transports Canada dans ce dossier. [Débats des Communes, le 13 mars 1992, p. 8183]

Comme il l'avait fait la veille, M. Corbeil a éludé la question si ce n'est pour dire : «Nous avons pris note de son objection [celle de M. Sinclair].» Encore une fois, il a refusé de répondre aux questions concernant le patronage. [Débats des Communes, le 13 mars 1992, p. 8183]

Lancement de la demande de propositions

En dépit des nombreuses représentations et exhortations qui lui ont été adressées, le gouvernement a, le 16 mars 1992, lancé la demande de propositions. Celle-ci établissait à 90 jours le délai de réponse. Les documents produits pour le Comité révèlent l'inquiétude ressentie à Transports Canada au sujet de la brièveté du délai imparti. Dans une note adressée le 29 octobre 1991 à M. Barbeau, M. Chern Heed, directeur général de l'aéroport Pearson, s'exprimait ainsi :

«Nous nous inquiétons encore de la façon dont sera perçu le très court délai imposé pour répondre à la demande de propositions (90 jours), par rapport à l'intégrité du processus. Cette inquiétude a été alimentée par les observations de Price Waterhouse, la maison d'experts-conseils retenue pour aider à préparer la demande. Price Waterhouse a, de son propre chef, noté que, même si le Ministère est disposé à étudier les demandes de prorogation, l'imposition d'un délai de réponse de 90 jours dans la demande risque de donner l'impression que le Ministère n'a pas l'intention d'appliquer un processus pleinement concurrentiel.

La quantité et la complexité des questions auxquelles les proposants doivent répondre par des propositions solides et complètes exigeraient au moins six(6) mois. En outre, si d'autres groupes se manifestent en plus des trois qui ont déjà préparé des propositions préliminaires, on pourrait s'attendre à une demande de prorogation d'au-delà de ces six mois. Nous espérons qu'il se présentera une occasion de revoir la question du délai de réponse imposé dans la demande de propositions.» [Doc. du Comité 000639; c'est nous qui soulignons]

M. Wayne Power a lui aussi déclaré au Comité que le délai de réponse de 90 jours aurait été contraignant pour les nouveaux groupes désireux de présenter une proposition . [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:38] M. Power a précisé dans son témoignage qu'il avait été question, lors de plusieurs rencontres à cette époque, du délai de 90 jours. Selon lui, la proposition était plus complexe que celle de l'aérogare 3 et, dans ce dernier cas, le délai de réponse avait été de quatre mois et demi. [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:17-18] (En fait, comme nous l'avons vu, le projet de l'aérogare 3 a fait l'objet d'un processus en deux étapes, et l'intervalle entre l'appel des déclarations d'intérêt et la date limite pour la présentation des propositions a été de sept mois. [Délibérations du Comité, le mercredi 12 juillet 1995, fascicule no 3, 3:27])

En fait, Paxport avait exercé de fortes pressions pour que le délai soit court. Par exemple, lorsque M. Hession a écrit à M. Lewis, le 22 octobre 1990, pour discuter de la future demande de propositions, il lui a présenté une liste de questions destinées, disait-il, à concentrer davantage l'attention sur des problèmes particuliers à la situation. La première question était la suivante :

«Eu égard aux propositions spontanées et à l'avis donné dans l'annonce du ministre en date du 18 octobre 1990, le Ministère a-t-il l'intention de ramener la période accordée aux soumissionnaires pour préparer leur proposition et remettre leur réponse à, disons, six à huit semaines, de façon à accélérer le processus d'évaluation et de décision?» [Voir la pièce jointe à la lettre de M. Hession à M. Lewis, en date du 22 octobre 1990, doc. du Comité 5700-1.35/P1-13, 1-2#0281]

Les experts-conseils indépendants dont le gouvernement avait retenu les services pour préparer la demande de propositions ont exprimé des inquiétudes quant à la brièveté du délai imparti, mais le gouvernement a maintenu la limite de 90 jours. Et, d'après M. Power, cette décision est venue directement du ministre :

M. Power : Le ministre nous a indiqué que le délai serait de 90 jours. [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:34]

Une étude des documents produits pour le Comité permet de confirmer ce témoignage. En effet, une note datée du 21 août 1991 appuie l'interprétation tirée par les fonctionnaires de Transports Canada de la récente directive du ministre concernant le réaménagement des aérogares 1 et 2. On y trouve les trois points suivants : 1) la consigne d'adopter un processus d'appel de propositions à une seule étape, c.-à-d. sans déclaration d'intérêt ni volet de qualification; 2) le fait que la demande de propositions imposera un délai de réponse de 90 jours à partir du lancement de la demande; 3) la permission de lancer la demande avant la fin de l'étude environnementale relative au projet du ministère de construire de nouvelles pistes à l'aéroport Pearson.) [Note de L.A. McCoomb à V.W. Barbeau, en date du 21 août 1991, doc. du Comité 001047; c'est nous qui soulignons]

Le délai de 90 jours a fini, à la demande de Claridge, par être prorogé de 30 jours. Cependant, cela ne s'est produit qu'au milieu de la période initiale de 90 jours, c'est-à-dire trop tard pour aider les candidats potentiels, déjà dissuadés par le peu de temps accordé.

M. Allan Crosbie, conseiller financier qui a aidé M. Nixon dans son enquête, éprouvait des inquiétudes «quant au processus et à la rigueur avec laquelle Transports Canada a trouvé des soumissionnaires; d'après ce que certains nous ont dit, sa façon de procéder n'était pas très professionnelle, ni très adéquate». [Délibérations du Comité, le mercredi 27 septembre 1995, fascicule no 26, 26:81] Il a critiqué la façon de présenter la demande de propositions, laissant entendre qu'il n'y avait guère de quoi susciter l'intérêt des possibles soumissionnaires :

«Il y a moyen de présenter une affaire de façon à optimiser les intérêts du vendeur et, en l'occurrence, c'est le gouvernement qui était le vendeur; il suffit de jeter un coup d'oeil à la demande de propositions pour constater que c'est un document très aride, qui ne ressemble en rien à une offre de vente alléchante. Ce n'est pas une offre écrite dans le but d'expliquer à un acheteur éventuel pourquoi il s'agit d'une opération alléchante qui lui permettra de gagner de l'argent, comment financer le projet, quels sont les gains réalisables et tous les avantages qui en découleront. Cette demande de propositions n'avait rien d'un document que l'on préparerait si l'on voulait vraiment conclure un marché, obtenir une valeur maximale et intéresser les gens aux produits que l'on a à offrir.

En second lieu, il faut mettre en oeuvre un processus très efficace en vue de trouver des soumissionnaires, d'en créer au besoin, de communiquer avec eux, de leur expliquer comment procéder pour décrocher le contrat, d'aider les membres du consortium à se regrouper. Là encore, je ne pense pas que cela ait été fait, et personne n'y a pensé, de toute façon[...]. Nous en avons eu la confirmation par la suite lors de nos entretiens avec les fonctionnaires de Transports Canada.» [Délibérations du Comité, le mercredi 27 septembre 1995, fascicule no 26, 26:81- 82]

Ce témoignage concorde avec les preuves présentées au Comité : le gouvernement jugeait suffisante la présence de deux ou trois parties intéressées et n'essayait pas d'en trouver d'autres. Il faut préciser que les conditions stipulées dans la demande de propositions peuvent avoir contribué à la disqualification de l'une des parties (la British Airport Authority) et que le résultat final a été la fusion des deux autres.

La possibilité pour une AAL de répondre à la demande de propositions

La demande de propositions ne permettait pas d'établir l'admissibilité d'une administration aéroportuaire locale. M. Gardner Church a déclaré ce qui suit :

«Quand le gouvernement fédéral a décidé d'émettre la demande de propositions [...] le gouvernement provincial a convenu de garantir, au besoin, une soumission qui était conçue pour remettre la gouverne des aéroports au secteur public[...].

[N]ous avons entrepris quelque chose qui aurait pu donner lieu à une soumission crédible. Mais il était presque immédiatement devenu évident que, étant donné la nature de la demande de propositions, qui exigeait des dessins très détaillés et de solides analyses du réseau électrique pour les installations de communication et l'immeuble administratif, et diverses autres questions, il serait très difficile de présenter une proposition complète avant la date d'échéance.

Néanmoins, [tout a été] fait pour y arriver. Ce n'est que lorsque le gouvernement fédéral les a informés que leur soumission ne pourrait être acceptée en raison de leur perception de la participation provinciale qu'ils ont remis leurs travaux à un autre groupe, qui a fini par présenter la soumission en leur nom.» [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:24-25]

M. Meinzer a plus tard déclaré «que nous n'étions pas certains, que nous avons essayé d'obtenir une réponse précise, à savoir si une administration aéroportuaire avait le droit de soumissionner. À ce jour, je ne peux pas encore vous donner une réponse précise à cette question, je ne sais pas si une administration aéroportuaire avait le droit en fin de compte de soumissionner.» [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:27]

Ce que ces personnes ignoraient à l'époque, c'était le lobbying que menait Paxport contre eux. Lors de rencontres avec les fonctionnaires de Transports Canada, M. Hession a maintenu que les municipalités et les administrations aéroportuaires locales devraient être empêchées de soumissionner. [Note de M. Ray Hession à MM. Don Matthews, Jack Matthews, Lorn Sinclair et Trevor Carnahoff, en date du 16 avril 1991]

M. Hession informait plus tard ses employeurs que, d'après les affirmations des fonctionnaires de Transports Canada, les propositions venant des municipalités, que ces dernières soient seules, en groupes ou en coentreprises avec des intérêts privés, ne se qualifieraient pas en vertu de la future demande de propositions pour les aérogares 1 et 2. [Note de M. Ray Hession à MM. Don Matthews et Jack Matthews, en date du 14 mai 1991]

Paxport et la demande de propositions

Entre-temps, Paxport préparait sa réponse. M. Hession a fourni au Comité des notes qu'il avait distribuées pendant une séance d'établissement des stratégies à Paxport et qui laissent entrevoir comment Paxport comprenait sa position par rapport à ses concurrents. [Note de M. Hession à M. Don Matthews, M. Jack Matthews et quatre autres personnes, en date du 19 mars 1992]

Ces notes cotent la valeur concurrentielle de Paxport par rapport aux candidats anticipés. L'évaluation varie de «faible», à «satisfaisant» et à «fort». Même à cette étape, Paxport considérait sa position financière comme faible; en regard du critère concernant le niveau de financement susceptible d'assurer la réalisation de la phase d'aménagement, M. Hession a en effet inscrit la mention «faible». La capacité financière et l'expérience en planification financière de Paxport ont également été cotées «faible», tout comme sa capacité de lever des fonds ou de contracter des dettes.

Changement d'allégeance : M. Andy Pascoe

Pendant qu'elle préparait sa réponse à la demande de propositions, la société Paxport a embauché un nouvel employé, l'hon. Andy Pascoe. Celui-ci venait du cabinet de M. Doug Lewis où, de mars 1990 à avril 1991, alors que M. Lewis était ministre des Transports, il avait occupé le poste d'adjoint spécial, aviation et aéroports, assurant «la liaison entre le ministre et les fonctionnaires de Transports Canada pour les questions politiques en rapport avec la gestion et l'exploitation des aéroports». Pendant son séjour à Transports Canada, a-t-il déclaré au Comité, il était «responsable de toute une série de dossiers concernant l'aéroport Pearson». [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:37].

On a établi que M. Pascoe a représenté le cabinet du ministre lors de rencontres avec chacun des promoteurs potentiels des aérogares 1 et 2. [Doc. du Comité 001114] M. John Desmarais a révélé au Comité que «toutes les propositions non sollicitées que nous avons étudiées étaient envoyées au cabinet du ministre puis, par la suite, au sous-ministre». [Délibérations du Comité, le mardi 15 août 1995, fascicule no 11, 11:84] Il est donc évident que M. Pascoe a eu accès à de l'information confidentielle au sujet des rivaux de Paxport, et peut-être aussi à de l'information concernant les propositions spontanées soumises par chacun d'eux ainsi qu'à des données sur leurs points forts et leurs faiblesses tels que perçus par les fonctionnaires de Transports Canada.

Il est en outre évident que M. Pascoe avait accès à des renseignements d'initiés sur les priorités et les préoccupations du Ministère en rapport avec le projet de réaménagement Pearson. Toute cette information pouvait donner à Paxport une longueur d'avance dans la préparation et la présentation de sa proposition, sans parler de l'apparence de conflit découlant de la possibilité que M. Pascoe n'ait pas coupé tous ses liens avec le cabinet du ministre et avec les fonctionnaires de Transports Canada.

Le Comité n'a pas essayé de déterminer si oui ou non M. Pascoe avait enfreint le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat . Toutefois, nous nous interrogeons sérieusement sur l'impartialité d'un processus qui permet à un influent initié — la personne chargée, au cabinet du ministre des Transports, de tenir le ministre au courant du projet de réaménagement — de se joindre à l'une des sociétés soumissionnaires.

Évaluation des propositions : l'établissement des critères

À la fin de l'étape de la demande de propositions, il ne subsistait que deux propositions admissibles : celle de Paxport Inc. et celle de l'Airport Terminals Development Group (ATDG), dont Claridge était l'élément dominant.<26> Les propositions ont été évaluées par un comité de Transports Canada dirigé par M. Ron Lane. Il appert de nouveau que le ministre des Transports a porté une attention personnelle à ce travail. M. Lane a en effet révélé «que le comité d'évaluation a été approuvé par le ministre[...]. Les coefficients de pondération et toute la documentation relative à l'évaluation ont été soumis au ministre, à sa demande». [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:59]

En fait, le ministre des Transports avait activement participé à l'établissement de quelques-uns des critères d'évaluation. D'après une note interne de Transports Canada, le Ministre a personnellement ordonné que certains points soient pris en considération dans le processus d'évaluation :

«La présente a pour but de confirmer mon interprétation de la consigne récemment donnée par le Ministre au sujet du réaménagement des aérogares 1 et 2 :

[...]

g) Il faut prendre en considération, dans l'évaluation du projet, les avantages industriels, dont le contenu canadien et l'accroissement du potentiel d'exportation. La pondération précise de ce facteur extérieur à l'aéroport et la méthode d'évaluation applicable doivent être déterminées en consultation avec les autres ministères, avant le début de l'évaluation.

h) [Passage supprimé par l'AIPRP] Par conséquent, il n'y aura pas d'analyse financière et conceptuelle détaillée d'une éventuelle aérogare construite par l'État, permettant de comparer les solutions du secteur privé à celles du secteur public. Les possibilités de rendement du réaménagement des aérogares 1 et 2 pour l'État doivent plutôt être évaluées par une entreprise qualifiée d'experts-conseils en gestion et les résultats serviront à évaluer les solutions de rechange.» [Note de L.A. McCoomb à V.W. Barbeau, le 21 août 1991, doc. du Comité 001047]

Le lobbying de Paxport avait porté fruit. La société avait exercé d'énormes pressions afin de persuader le gouvernement d'utiliser le projet comme fondement pour la création au pays d'une industrie de développement aéroportuaire viable, capable de promouvoir tant la concurrence intérieure que les débouchés commerciaux internationaux. [Questions pour Transports Canada annexées à une lettre de M. Hession à M. Doug Lewis, ministre des Transports, en date du 22 octobre 1990, doc. du Comité 5700-1.35/P1-13, 1-2-#0281] Comme il en a déjà été question, Paxport avait beaucoup insisté pour que le rendement pour l'État pèse lourd dans la balance.

Le ministre a alors décrété que le gouvernement n'établirait pas un modèle détaillé d'une «construction par l'État» à des fins de comparaison. Autrement dit, le comité d'évaluation (et, en fait, le gouvernement) ne serait pas en mesure de comparer les propositions à un modèle prévoyant la réalisation des travaux par Transports Canada lui- même.

C'est un élément qui nous a considérablement étonnés durant les délibérations : pourquoi n'y a-t-il jamais eu d'étude sur ce qui arriverait si Transports Canada lui-même procédait au réaménagement? La réponse était cachée dans les documents : c'est parce que le ministre des Transports avait ordonné qu'il n'y ait pas d'étude du genre.

Il ressort clairement des documents produits pour le Comité que, d'après Transports Canada, l'absence d'une telle étude de référence discréditait le rapport d'évaluation des propositions. En effet, une note interne datée du 3 novembre 1992 contient les passages suivants :

«Le proposant laisse entrevoir un intéressant rendement financier pour le gouvernement si toutes les hypothèses et les conditions se réalisent. Toutefois, le rapport d'évaluation ne contient aucune comparaison entre le rendement de la proposition pour le gouvernement et une hypothèse fondée sur le maintien de l'exploitation de l'aéroport par le gouvernement. On n'a pas établi de scénario de référence gouvernementale dans le cadre de la demande de propositions[...].

En l'absence d'un scénario de référence valable, basé sur une méthodologie et des hypothèses communes, il est impossible d'établir avec certitude que la proposition ne sera pas financièrement plus préjudiciable au gouvernement que s'il avait lui-même continué à exploiter les aérogares.» [Considérations relatives au réaménagement potentiel des aérogares 1 et 2, le 3 novembre 1991, doc. du Comité 001445; c'est nous qui soulignons]

Expliquant la pondération utilisée durant l'évaluation, M. Lane a précisé que les qualifications de chaque proposant ne comptaient que pour 5 p. 100. [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:60]

Par conséquent, les qualifications financières de chaque proposant, c'est-à-dire leur capacité de réaliser leurs propositions, ont été à peine prises en considération à l'évaluation. Erreur fatale, car ceux qui ont présenté la proposition primée n'avaient pas les compétences financières pour exécuter ce qu'ils avaient proposé.

Par contre, le rendement de chaque proposition pour l'État a pesé très lourd dans la balance : des 40 points de pourcentage attribués au plan d'entreprise, 50,6 p. 100 ont été alloués au rendement envisagé pour l'État. [Rapport d'évaluation des propositions, doc. du Comité 001765]

Évaluation des propositions : Le rapport

Le rapport d'évaluation précise que l'Airport Terminals Development Group (ou Claridge) avait présenté un plan d'entreprise solide, prudent et réalisable, au fait des réalités financières actuelles de l'industrie aérienne pour ce qui est de l'établissement d'une stratégie de prix (faible imposition à court terme, un à huit ans environ, augmentant seulement une fois la construction de la phase 1 terminée, en 1998). [Doc. du Comité 001765, p. 90]

Au contraire, Paxport avait choisi une approche beaucoup plus généreuse pour établir les paiements à verser à l'État, haussant ainsi fortement le rendement pour l'État. Toutefois, l'hypothèse critique du plan d'entreprise était qu'une large part des frais d'immobilisations de même que des paiements à l'État pouvait être transférée aux compagnies aériennes et qu'il serait possible de renégocier les baux des compagnies en fonction des stratégies et niveaux d'établissement de prix. [Doc. du Comité 001765, p. 90]

On note dans le Rapport que n'importe laquelle de ces questions aurait pu amener Paxport à réduire la portée du projet ou à retarder le réaménagement, en particulier le premier stade, et aurait pu aussi entraîner des réductions du rendement pour l'État et mettre en doute la viabilité financière de la proposition. [Doc. du Comité 001765, p. 90]

Les auteurs du Rapport admettent aussi que la proposition de Paxport entraînerait des augmentations de coût importantes pour les transporteurs - coûts que ces derniers répercuteraient sur le public voyageurs :

«Le gros des coûts d'investissement et de l'augmentation des coûts d'exploitation (y compris les paiements à l'État) sera affecté aux transporteurs aériens. Selon les projections de recettes de Paxport, ces coûts doubleront pour passer d'environ 30 millions à 60 millions de dollars la première année du bail, puis seront multipliés par quatre dans les dix premières années du bail... Le projet de réaménagement doit certes faire ses frais et rapporter une somme raisonnable aux investisseurs, mais les compagnies aériennes canadiennes et internationales pourraient critiquer le montant et le rythme de l'augmentation de leurs coûts.»[Doc. du Comité 001765, p. 108-109]

Il semblerait donc que les fonctionnaires de Transports Canada pensaient déjà que la proposition de Paxport pourrait présenter des difficultés, alors même que l'on était en train de rédiger le Rapport d'évaluation. La proposition de Paxport était fondée sur l'hypothèse que les coûts du promoteur, y compris les paiements élevés à l'État qui avaient fait retenir la proposition, pourraient être assumés par les compagnies aériennes, qui les répercuteraient sur les voyageurs. C'est donc le public voyageurs qui, en dernière analyse, subventionnerait à la fois le rendement pour l'État et les coûts - et les bénéfices - du promoteur. Il est important de noter que le Comité d'évaluation s'est montré explicite dans son rapport lorsqu'il a conclu que n'importe laquelle de ces questions pourrait entraîner des réductions des paiements à l'État et mettre en doute la viabilité financière de la proposition.

Quoi qu'il en soit, le Comité d'évaluation, se basant sur les critères fixés, a déterminé que le projet de Paxport représentait la «meilleure proposition globale» et que celui de Claridge était acceptable lui aussi. Comme les audiences l'ont montré, les conséquences probables des propositions sur le public voyageurs ne sont pas entrées en ligne de compte durant le processus d'évaluation. [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:72]

Évaluation du Rapport d'évaluation

(1) Vérification du «processus» par Raymond, Chabot, Martin & Paré

Le Rapport du Comité d'évaluation a été soumis à une vérification indépendante confiée à la firme Raymond, Chabot, Martin & Paré. Il est cependant ressorti des témoignages que ces vérificateurs avaient reçu un mandat très restreint. M. Robert L'Abbé, l'auteur du rapport Raymond, Chabot, a été très clair : «Nous n'avons effectué aucune évaluation [...] tout ce que nous avons fait, c'est nous assurer qu'il y avait des réponses à toutes les questions et que la méthodologie établie avant que le comité n'entre en jeu et ne fasse son évaluation avait été suivie ...» [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:56]

Ainsi, si le processus concernant les aérogares 1 et 2 est passé entre les mains de deux «vérificateurs» Ä la firme Raymond, Chabot et la firme Price Waterhouse, qui avait les documents en garde Ä, ni l'un ni l'autre n'a été habilité à s'interroger sur la validité du processus institué par le gouvernement. Ils se sont contentés de veiller à l'exécution à la lettre du processus qui leur avait été indiqué.

(2) Évaluation financière : le rapport Edlund

Lorsqu'il a comparu devant le Comité, le sous-ministre de l'Industrie, du Commerce et de la Technologie, M. Harry Swain, a dit au Comité que, à l'automne de 1992, «le ministre de l'époque, l'honorable Michael Wilson, a commencé à se préoccuper des négociations concernant l'aéroport Pearson. Il s'interrogeait particulièrement sur la compétence financière des soumissionnaires, leur capacité de répondre aux obligations à long terme qui étaient envisagées, et il m'a demandé des renseignements et des conseils». [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:5, c'est nous qui soulignons]

M. Swain a dit au Comité qu'il avait parlé de cette question avec la sous-ministre des Transports, Mme Huguette Labelle, qui avait accepté d'ouvrir les dossiers à deux experts d'Industrie Canada. Mme Connie Edlund, c.a., directrice intérimaire, Administration des prêts aux petites entreprises, a été chargée de cette tâche en octobre 1992. Elle nous a fait part de ses conclusions dans les termes suivants :

«Essentiellement, nos constatations étaient les suivantes : sur le plan de la viabilité financière, nous étions d'avis que la proposition d'ATDG était la meilleure. La proposition de Paxport nous préoccupait à plusieurs égards. Entre autres, les capitaux prévus dans la proposition de Paxport paraissaient insuffisants et étaient nettement inférieurs à ce qui était proposé par ATDG.

En outre, plus de 39 millions de dollars devaient provenir d'un appel public à l'épargne en 1996, ce qui n'aurait peut-être pas été faisable. On avait prédit des dividendes de 10 p. 100 aux actionnaires dans l'immédiat. Une bonne part des frais d'investissement (16 p. 100, je crois) devait provenir des rentrées d'argent découlant de l'exploitation elle-même.

Les prévisions quant aux recettes paraissaient trop optimistes. Si la situation ne se déroulait pas comme on l'avait prévu, par exemple, si le montant prévu des frais d'investissement était dépassé, si l'appel public à l'épargne se soldait par un échec, si les recettes tirées de l'exploitation ne suffisaient pas, et ainsi de suite, les actionnaires, et particulièrement le groupe Matthews, le principal actionnaire, ne nous paraissaient pas avoir les ressources financières nécessaires pour combler l'écart. Les frais de gestion prévus par Paxport nous paraissaient très élevés.» [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:6-7; c'est nous qui soulignons]

Mme Edlund a par la suite précisé sa pensée au sujet des frais de gestion : «Il va sans dire qu'ils sont très, très élevés, extrêmement élevés». [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:23] Elle a dit :

«Eh bien, les frais de gestion : ce point nous a un peu accrochés. Nous avons commencé à l'étudier... je crois que l'augmentation ressort, de fait, dans l'une des annexes. En fait, si vous regardez l'avant-dernière page du rapport, il est question de l'augmentation marquée des frais de gestion qui seraient versés, et l'augmentation est importante.

Dans la proposition d'ATDG, nous avons vu que l'augmentation représentait 15 p. 100 environ et qu'elle était appliquée uniformément, ce qui nous paraissait assez raisonnable. Toutefois, il y avait l'augmentation des frais de gestion dans le cas de Paxport... de 24 p. 100 à 42 p. 100 en 1998, les 42 p. 100 se maintenant. Cela nous paraissait très élevé. Nous en avons pris note.

Nous avons donc été amenés à nous interroger là-dessus : à coup sûr, avec l'effet combiné des dividendes versés à raison de 10 p. 100 et des frais de gestion établis à 42 p. 100 , la situation serait quelque peu fragile... pour ce qui touche les recettes projetées et les capitaux, un peu. Du point de vue financier, cela nous inquiétait un peu.» [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:10]

Mme Edlund fait observer dans son rapport ce qui suit : «Si la proposition de Paxport génère des flux de trésorerie aux niveaux prévus, ces frais de gestion élevés ne poseront pas de problème. Cependant, lorsqu'on les combine aux dividendes élevés que réclament les actionnaires, on peut peut-être y voir de l'âpreté au gain». [Doc. du Comité 002108, p. 4]

Mme Edlund a dit lorsqu'elle a comparu que Paxport n'avait pas une grande expérience dans le domaine de l'aménagement d'aéroports Ä elle note dans son rapport que Paxport est une société qui possède peu d'actifs tangibles et a peu d'opérations réelles Ä ce qui, à son avis, mérite d'être pris en considération. [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet, fascicule no 7, 7:17-18]

Lorsqu'il a comparu devant le Comité, M. Jack Matthews a admis qu'il n'avait aucune expérience dans l'exploitation ou le réaménagement d'aéroports, son seul travail dans le domaine des aéroports se bornant à la préparation de la proposition concernant l'aérogare 3. Il a dit au Comité que, lorsqu'il a participé à des réunions pour rallier des appuis à la proposition de Paxport, il était presque invariablement accueilli par les mots : «Jack, qu'est-ce que tu viens faire dans le secteur aéroportuaire?» Sa seule réponse consistait à dire qu'il avait essayé sans succès de décrocher le contrat de l'aérogare 3. [Témoignage de M. Jack Matthews, Délibérations du Comité, le jeudi 21 septembre 1995, fascicule no 22, 22:130]

Le rapport de Mme Edlund passe aussi en revue la situation financière des divers proposants. En ce qui concerne le groupe Matthews, on y note ce qui suit : «Depuis sa création en 1953, cette société n'a jamais enregistré de perte, mais elle est à peine rentable depuis deux ans et, au 31 décembre 1991, elle affichait une dette (dette courante et à terme) de près de 250 millions de dollars. [Doc. du Comité 002108; souligné dans le texte original]

Mme Edlund en a dit plus long au Comité à ce sujet : «Nous étions d'avis qu'elle [la situation financière de Matthews] était assez précaire à ce moment-là [...]. Essentiellement, cela nous tracassait un peu à cause de la situation économique qu'il y avait à l'époque. Nous ne pouvions prévoir une reprise marquée dans le secteur où le groupe évoluait, de sorte que cela nous tracassait un peu et, évidemment, cela s'est avéré». [Délibérations du Comité, le jeudi 27 septembre 1995, fascicule no 7, 7:18]

Les inquiétudes de Mme Edlund étaient bel et bien fondées. Le groupe Matthews a déclaré faillite le 9 février 1994.<27>

Mme Edlund a par ailleurs noté dans son rapport que Paxport réclamait une clause d'exclusivité «garantissant [à Paxport] que les vols ne seraient pas déroutés vers d'autres aéroports à moins que l'aéroport international Lester B. Pearson ne fonctionne à pleine capacité. La proposition d'ATDG ne contenait pas d'exigence similaire. Nous n'avons aucun moyen de savoir si ce genre de disposition est raisonnable ou acceptable aux yeux de Transports Canada.» [Doc. du Comité 002108, p. 4]

Mme Edlund craignait que ce genre de disposition, qui aurait certes pour effet de garantir les sources de recettes de Paxport, ne crée en fait un monopole. [Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:13] Elle aurait par ailleurs interdit l'expansion de l'aéroport de Hamilton (Mount Hope) Ä objectif qui figurait dans la stratégie gouvernementale de 1989 concernant l'avenir de l'aviation dans le sud de l'Ontario, dont étaient issus les projets de réaménagement des aérogares 1 et 2. [Communiqué de presse du Ministre no 98/89, 18 août 1989]

(3) Évaluation financière : le rapport Gauvin

À la mi-novembre 1992, la sous-ministre des Transports a reçu une autre étude sur la proposition de Paxport émanant celle-là du sous-ministre adjoint aux finances et à l'administration de Transports Canada, M. Paul Gauvin. Il s'agissait d'une analyse comparative des conséquences financières pour l'État du réaménagement et de l'exploitation des aérogares 1 et 2 par Transports Canada et de l'agrément de la proposition de Paxport. [Lettre de M. Paul Gauvin à Mme Labelle en date du 13 novembre 1992, doc. du Comité 001520]

M. Gauvin a résumé ainsi les conclusions de son étude :

«Dans l'état actuel des choses, la proposition de Paxport est à coup sûr plus avantageuse financièrement pour l'État, mais au prix de coûts très élevés pour les compagnies aériennes et les voyageurs.» [Lettre de M. Paul Gauvin à Mme Labelle en date du 13 novembre 1992, doc. du Comité 001520; c'est nous qui soulignons]

En dépit des réserves formulées tant au sein de l'administration qu'en dehors, le gouvernement a retenu la proposition de Paxport. Une note de service du Conseil du Trésor contient cette phrase sibylline : «Les dés sont peut-être jetés.» [Note de service interne de Bill Cleevely à six fonctionnaires du Conseil du Trésor en date du 26 novembre 1992, doc. du Comité 001267]

Annonce du choix de la proposition de Paxport, le 7 décembre 1992

Le premier indice dont a été saisi le Comité d'une participation directe du premier ministre Brian Mulroney à ce projet est une note qui lui était adressée par le greffier du Conseil privé, M. Glen Shortliffe. Datée du 16 novembre 1992, celle-ci faisait le point sur le processus de DP, trois semaines avant l'annonce du choix de la proposition de Paxport. M. Shortliffe écrivait ce qui suit au Premier ministre :

«Selon Transports Canada, il importe de tenir compte des facteurs suivants avant de poursuivre :

la récession étant plus longue que prévu, et la situation actuelle dans l'industrie du transport aérien risquant d'entraîner une baisse du trafic, le besoin d'agrandissement des aérogares est différé de deux à trois ans, si bien qu'il n'est pas nécessaire de commencer les travaux de construction avant 1996.
initialement, on avait pensé que la construction pourrait commencer l'année prochaine. Le ministère des Transports estime maintenant que les travaux commenceront au plus tôt en 1994, car il faudra au moins 12 mois pour négocier le bail. Paxport devra négocier de nouveaux baux avec les compagnies aériennes et les autres locataires des aérogares 1 et 2 et organiser le financement avant de signer le bail;
les coûts des transporteurs aériens vont doubler la première année pour passer à 60 millions de dollars et seront multipliés par quatre dans les dix ans. Air Canada a demandé que le projet de réaménagement soit différé.
une administration aéroportuaire locale (AAL) pourrait être établie pour Pearson. Les cinq présidents des administrations régionales, dirigés par le président de la municipalité régionale du Grand Toronto ont écrit à M. Corbeil pour l'informer de leurs intentions en ce sens. C'est l'AAL qui signerait le bail des aérogares 1 et 2, le cas échéant. Il est possible que la province fasse des pressions pour que le projet de réaménagement soit reporté jusqu'à la création de l'AAL.

Le promoteur retenu, Paxport, a déposé une proposition non sollicitée en vue d'amorcer les travaux plus tôt que prévu. En contrepartie d'un paiement nominal non précisé, elle toucherait les 20 à 30 millions de dollars de loyer des concessionnaires actuels pendant 40 ans contre 150 millions de dollars de travaux commençant dès l'an prochain. Cette proposition laisse à désirer du point de vue de l'équité (des recettes de plus d'un milliard de dollars contre seulement 150 millions de dollars de travaux) et de ses répercussions fâcheuses sur les recettes publiques (la perte de recettes annuelles de l'ordre de 20 à 30 millions de dollars aurait un impact sur le déficit ). En outre, les recettes provenant des concessions constituent la «carotte» la plus efficace pour inciter le promoteur à achever les travaux. Si on les lui accorde d'emblée, Paxport aura peu de raisons d'achever les travaux suivant des modalités convenant au gouvernement fédéral .» [Note de Glen Shortliffe au Premier ministre en date du 16 novembre 1992, doc. du Comité 002188]

Au bas de la note du Premier ministre du 16 novembre 1992 on trouve la note manuscrite suivante :

«Premier ministre : comme on peut le constater, les soumissionnaires ont peu de raisons de s'associer. Comme je vous l'ai dit jeudi dernier, j'envisage l'indemnisation des soumissionnaires.»

Nous voyons donc que trois semaines avant que le ministre des Transport n'annonce le choix de la proposition de Paxport, le Premier ministre savait : qu'il n'était pas nécessaire que les travaux commencent avant quatre ans; que la proposition de Paxport ferait quadrupler les coûts des compagnies aériennes; qu'Air Canada avait demandé le report du projet; que la province voulait qu'on attende la création, imminente, d'une AAL; et enfin, que l'arrangement n'était pas équitable (des recettes de plus d'un milliard de dollars contre seulement 150 millions de dollars de travaux», ce qui aurait des «répercussions fâcheuses sur les recettes publiques [...] et un impact sur le déficit).

En outre, le Premier ministre et le greffier discutaient de l'éventualité que les soumissionnaires s'associent - ce que les parties concernées ont dit, durant les audiences, n'avoir pas envisagé avant l'annonce du 7 décembre.

M. Shortliffe a donné au Comité une explication singulière de sa note manuscrite :

«Il arrive souvent que le premier ministre pose des questions au greffier. Dans ce cas-ci, je répondais à une question que m'avait posée le premier ministre Mulroney. En gros, les choses se sont passées ainsi : avant que cette note ne soit rédigée, j'avais informé verbalement le Premier ministre que la meilleure proposition qui émergeait du processus d'évaluation était en fait celle de Paxport. Il le savait parce que je l'en avais informé de vive voix.

Or, il se trouve que, quelques jours avant que la note de service ne soit rédigée, le Premier ministre assistait à une réception mondaine où il a rencontré Charles Bronfman. M. Bronfman... bien sûr, à ce moment-là, on n'avait pas annoncé le soumissionnaire gagnant; et M. Bronfman, d'après ce que je crois savoir, en a profité, à vrai dire, pour faire valoir au Premier ministre combien Claridge avait besoin de décrocher le contrat de réaménagement de l'aéroport Pearson.

À la suite de cette discussion, le lendemain matin, lorsque j'ai rencontré le Premier ministre, ce dernier m'a demandé s'il serait possible, après l'annonce de la proposition gagnante, que les deux soumissionnaires s'associent afin que chacun ait sa part du gâteau.» [Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:65]

Et effectivement, plusieurs jours après «l'annonce de la proposition gagnante», les deux proposants se sont associés «afin que chacun ait sa part du gâteau». Les espoirs du Premier ministre s'étaient réalisés.

Il semblerait que le Premier ministre ait été à certains moments plus au courant du dossier que le ministre des Transports. M. Corbeil a dit au Comité en termes véhéments qu'il n'était absolument pas au courant de l'éventualité d'une fusion des parties jusqu'à ce que celle-ci soit annoncée. [Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:24]

Le témoignage de M. Corbeil montre aussi clairement que le greffier du Conseil privé n'a pas informé ni consulté le ministre des Transports lorsqu'il a envisagé des façons d'indemniser les promoteurs, comme le souhaitait le Premier ministre, dans l'éventualité où le projet de réaménagement serait annulé. [Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:24]

Le 4 décembre 1992, soit trois jours avant l'annonce, M. Shortliffe adressait une autre note au Premier ministre. [Doc. du Comité 002184] Il y rappelle une fois encore que le réaménagement des aérogares risque d'imposer des coûts substantiels aux compagnies aériennes à un moment où l'industrie éprouve des difficultés financières. Il y fait également état des problèmes de financement de Paxport et en particulier de la possibilité que Paxport se ravise dans les semaines à venir et retire sa proposition. M. Shortliffe a écrit ce qui suit :

«On craint que Paxport ne soit pas en mesure de confirmer le financement de sa proposition, car il lui faut pour cela le consentement d'Air Canada, le principal locataire de l'aérogare 2, qui est contre le projet de réaménagement. Ainsi, il se pourrait très bien que, d'ici quelques semaines seulement, Paxport se ravise et retire sa proposition parce qu'elle serait irréalisable, étant donné la conjoncture actuelle dans l'industrie du transport aérien. Le gouvernement serait alors forcé d'envisager de reporter à plus tard l'ensemble du projet.»

M. Shortliffe a inséré un astérisque à cet endroit, avec le commentaire manuscrit suivant :

«PM : Le gouvernement pourrait cependant envisager d'autres solutions».

M. Shortliffe signale aussi dans cette même note qu'ATDG ne manquerait pas de faire valoir publiquement que le financement de sa propre proposition ne posait pas de problème.

Nous ne pouvons faire autrement que nous demander pourquoi, dans ces circonstances, le gouvernement a quand même décidé de retenir la proposition de Paxport. À la lecture de ces notes, on voit clairement que les fonctionnaires de Transports Canada non seulement avaient des réserves quant à l'opportunité de réaliser le projet à ce moment-là, mais, pis encore, avaient signalé les problèmes que poserait le choix de la proposition de Paxport de préférence à celle d'ATDG.

Le contenu de ces notes montre aussi clairement que le Premier ministre était tout à fait au courant de la situation. Pourtant, alors que le Premier ministre était tenu au courant par le greffier des préoccupations du ministère des Transports et du fait que le gouvernement pourrait être amené à remettre son projet, le ministre des Transports a dit au Comité qu'il n'avait jamais discuté de l'éventualité que le projet soit remis.

Le sénateur Bryden : Le 4 décembre, en tant que ministre responsable, aviez-vous discuté de la possibilité de remettre tout le projet à une date ultérieure?

M. Corbeil : Non, monsieur. [Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:24]

Comme le sénateur Michael Kirby l'a dit durant le témoignage de M. Corbeil, «le ministre n'était pas dans la boucle». [Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:78] Ce n'était pas le cas du Premier ministre.

IV. PROBLÈMES DE FINANCEMENT : LA GENÈSE DE MERGECO

Le 7 décembre 1992, le ministre des Transports, Jean Corbeil, annonçait que Paxport avait soumis la «meilleure proposition globale» en vue du réaménagement des aérogares 1 et 2. Cependant, ni cette annonce ni la lettre envoyée à Paxport à ce sujet ne souscrivent sans condition au projet de Paxport. Il était précisé dans les deux cas que Paxport devait fournir au gouvernement d'ici au 15 février 1993 des preuves suffisantes montrant qu'il était en mesure de réunir les capitaux nécessaires au financement de sa proposition. [Lettre de Victor Barbeau à Ray Hession, président, Paxport Management Inc., en date du 7 décembre 1992, doc. du Comité 001844]

Cette décision a eu pour effet de placer Paxport dans une position privilégiée. Même s'il n'était pas établi que la société était en mesure de concrétiser son projet, le gouvernement avait annoncé qu'il négocierait une entente avec elle et personne d'autre. Parallèlement, Claridge était forcée de s'entendre avec Paxport, faute de quoi elle devrait renoncer à l'avantage que présenterait pour elle le fait que les trois aérogares soient exploitées par elle ou par une société amie Ä ce qui était d'ailleurs, de l'aveu même de Claridge devant le Comité, l'unique raison pour laquelle elle avait pris un intérêt majoritaire dans l'aérogare 3.

Paxport n'a pas tardé à se rendre compte qu'elle n'arriverait pas à réunir les capitaux nécessaires. M. Jack Matthews a dit à M. Robert Nixon «qu'il avait parcouru Bay Street de long en large à la recherche de capitaux, qu'il s'était adressé aux banques, qu'il était allé voir les caisses de retraite, mais sans réussir à obtenir le financement qu'il recherchait». [Témoignage de M. Robert Nixon, Délibérations du Comité, le mardi 26 septembre 1995, fascicule no 25, 25:72]

Les choses se sont ensuite précipitées durant les quelques jours de décembre 1992 où les deux soumissionnaires concurrents se sont entendus pour former une nouvelle société, Mergeco. Il reste que la façon dont ces deux sociétés en sont venues à s'associer demeure un mystère. Le Comité a entendu deux versions quelque peu différentes de l'origine de Mergeco, et les documents dont nous disposons jettent le doute sur les deux.

Selon l'ancien président de Paxport, M. Ray Hession, deux ou trois jours après l'annonce de la proposition retenue, un haut fonctionnaire de Transports Canada lui aurait suggéré «d'examiner les synergies possibles avec les propriétaires de l'aérogare 3». [Témoignage de Ray Hession, Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:46, 44] Il était manifeste que c'était là l'idée que M. Hession se faisait de l'origine de Mergeco.

M. Hession a refusé d'identifier le haut fonctionnaire en question au moment où il a comparu devant le Comité, affirmant qu'il s'était engagé personnellement à ne pas divulguer son nom. [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:44, 46] Cependant, quelques mois plus tard, il a envoyé une lettre au conseil juridique du Comité, M. John Nelligan, dans laquelle il indiquait que c'était Mme Huguette Labelle, alors sous- ministre des Transports, qui lui avait fait cette suggestion. [Lettre de M. Hession à M. Nelligan en date du 9 novembre 1995]

Or, nous parlons là d'un dossier dont tous les fonctionnaires interrogés admettent qu'il était très important pour le gouvernement et dont les documents attestent qu'il était suivi de très près par le Bureau du Conseil privé. On a du mal à croire que, dans un dossier suivi d'aussi près, un haut fonctionnaire prendrait l'initiative de proposer aux deux seuls proposants d'explorer les «synergies» d'une fusion Ä à moins, bien sûr, d'en avoir reçu l'instruction ou d'être persuadé d'avoir la «bénédiction» de ses supérieurs.

Pour leur part, M. Peter Coughlin, président de Claridge Properties Ltd., et M. Don Matthews, président du groupe Matthews, ont témoigné que l'idée de la fusion remontait à un appel téléphonique de M. Matthews à M. Bronfman «le 10 ou le 11 décembre» durant lequel M. Bronfman aurait proposé une fusion des deux sociétés. [Délibérations du Comité, le mardi 12 septembre 1995, fascicule no 17, 17:21] Dans sa lettre, M. Hession affirme que cet appel téléphonique était le résultat de la conversation qu'il avait eue avec Mme Labelle et que M. Matthews et lui avaient discuté pendant environ une heure des avantages de la suggestion de celle-ci. M. Matthews a dit qu'il ne se souvenait pas d'avoir parlé avec M. Hession d'une conversation que celui-ci aurait eue avec un haut fonctionnaire de Transports Canada; de fait, M. Matthews a affirmé qu'il avait délibérément évité d'informer M. Hession des discussions sur une fusion éventuelle parce que M. Hession «ne faisait pas partie de la boucle». [Délibérations du Comité, le mercredi 13 septembre 1995, fascicule no 18, 18:110- 111]

Cela ne veut pas dire pour autant que M. Hession n'a pas été franc avec le Comité. En fait, d'autres documents gouvernementaux appuient fortement sa propre version des événements. Un document intitulé «Notes d'une réunion sur le projet de réaménagement des aérogares de l'aéroport Lester B. Pearson» décrit une rencontre qui a eu lieu le jeudi 18 mars 1993 dans la salle de conférence du sous-ministre des Transports et à laquelle assistaient douze fonctionnaires du Ministère, notamment la sous-ministre, Mme Huguette Labelle, et le négociateur en chef, David Broadbent. Dans la liste des «questions importantes» figure ceci :

«Il est manifeste que l'idée de la coentreprise émane du gouvernement (BCP/politiques).»

[Notes de réunion, doc. du Comité 00007]

Nous savons déjà bien sûr que le Premier ministre avait demandé au greffier du Conseil privé d'étudier cette possibilité avant même que les résultats de la DP ne soient annoncés. [Voir la note de M. Glen Shortliffe, greffier du Conseil privé, au Premier ministre en date du 16 novembre 1992, doc. du Comité 002188.]

Il est moins important de connaître le comment que le pourquoi de la fusion : le secret qui entoure son origine donne simplement à penser que toutes les parties concernées savaient qu'il se passait quelque chose de peu ordinaire.

M. Coughlin a dit au Comité que Claridge n'avait pris une participation majoritaire dans l'aérogare 3 que lorsque le gouvernement avait annoncé son intention de privatiser les aérogares 1 et 2. Il s'est exprimé ainsi : «Nous ne voulions pas avoir seulement une part du gâteau. Pour nous, l'exploitation des trois aérogares était nécessaire afin de diversifier nos risques dans les trois aérogares, de produire d'importants effets de synergie au chapitre du financement et de l'exploitation et d'accroître notre rendement». [Délibérations du Comité, le mardi 12 septembre 1995, fascicule no 17, 17:12]

Le choix de la proposition de Paxport a donné à la société un droit d'une valeur certaine. M. Coughlin a indiqué sans ambiguïté ce que de Paxport avait à offrir dans les négociations avec Claridge : «Paxport donnait la possibilité de négocier l'exploitation des aérogares 1 et 2». [Id., 17:28] Il a aussi dit que Claridge estimait que le droit de négocier le contrat des aérogares 1 et 2 valait entre 20 et 35 millions de dollars. [Id., 17:30]

Ainsi, la simple attribution à Paxport du droit de négocier conférait à celle-ci un actif qui ne lui avait rien coûté hormis le coût du lobbying et de la réponse à la Demande de propositions. Et les résultats de la fusion étaient clairs comme de l'eau de source : Paxport restait dans le coup et les souhaits du Premier ministre se concrétisaient Ä tout le monde a eu «une part du gâteau».

Apparemment, le rôle de M. Hession à Paxport a changé après que Paxport fut sorti gagnant du processus de DP. Le 7 décembre 1992, M. Hession a «bénéficié d'un congédiement constructif» pour reprendre ses propres termes. [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:15] Cependant, quatre jours auparavant, M. Hession et Paxport avaient conclu une entente après-emploi aux termes de laquelle M. Hession toucherait 83 750 $ par an le reste de sa vie durant (sa femme étant assurée d'une rente annuelle à vie de 41 875 $ s'il devait mourir avant elle), plus une prime de 120 000 $ à la signature de l'accord de réaménagement de l'aéroport Pearson avec le gouvernement. [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:15]

Cette pension Ä assurément généreuse, d'autant plus que M. Hession n'a travaillé pour Paxport que quatre ans Ä fait actuellement l'objet d'un litige entre M. Hession et Paxport, et le Comité n'a donc pas pu en apprendre davantage à ce sujet lorsque M. Hession a témoigné. Cependant, à en juger par la défense déposée à la Cour, la Pearson Development Corporation et T1T2 Limited Partnership croyaient que la «pension» de M. Hession serait financée grâce à l'accord de réaménagement de l'aéroport Pearson conclu avec le gouvernement.

«En admettant que ces défendeurs [la Pearson Development Corporation et T1T2 Limited Partnership] aient jamais été liés par le Contrat, ce qu'ils nient absolument, le Contrat est devenu impossible à exécuter dès lors que le gouvernement fédéral a refusé de donner suite aux accords de l'aéroport. Ces défendeurs ne pouvaient pas réaménager, exploiter ou administrer les aérogares 1 et 2. Le plaignant ne pouvait pas assurer les services prévus dans le Contrat. Le Contrat est donc devenu inexécutable sans que les défendeurs y soient pour quelque chose. Les défendeurs étaient ainsi relevés de toute obligation aux termes du Contrat.» [Défense déposée pour le compte de la Pearson Development Corporation et de la T1T2 Limited Partnership auprès de la Cour de l'Ontario (Division générale), dossier no 80004/94, par. 13; c'est nous qui soulignons]

Ce que M. Hession considère comme une pension - qui n'exige généralement pas de contrepartie en services puisqu'elle est accordée en contrepartie de services passés - était de toute évidence considéré par le consortium comme un des coûts de réaménagement, d'exploitation et d'administration des aérogares 1 et 2. Autrement dit, alors que M. Hession n'avait apparemment aucunement l'intention de fournir des services aux aérogares, le consortium entendait traiter ces paiements de pension comme des coûts d'entreprise, qui seraient alors passés en charges Ä c'est-à-dire récupérés à même les recettes de Pearson avant le calcul des bénéfices. C'était là le premier de toute une série d'arrangements, mis au jour par le Comité, au moyen desquels les membres du consortium avaient l'intention de détourner à leur profit une partie des recettes de l'aéroport le plus rentable du pays, en sus du taux de rendement qui avait été négocié avec le gouvernement.

Les contrats de lobbying de M. Doucet

Paxport s'est alors assuré les services d'un autre lobbyiste, M. Fred Doucet, lequel avait des atouts impressionnants : il était depuis longtemps un ami proche de M. Mulroney; il avait été chef de cabinet de M. Mulroney quand celui-ci était chef de l'opposition, puis conseiller principal lorsque M. Mulroney est devenu premier ministre. [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:54] M. Doucet s'est enregistré en tant que lobbyiste pour le compte de Paxport le 23 décembre 1992. Il a dit dans son témoignage que ses contrats avec Paxport n'avaient été officiellement signés que le 1er février 1993, mais qu'ils avaient pris effet fin décembre 1992. [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:69]

Il y avait deux contrats Ä un avec Paxport Inc., et l'autre avec Paxport International Ä aux termes desquels M. Doucet aurait touché plus de 2 millions de dollars sur une période de dix ans.<28> Le sénateur Grafstein a décrit les contrats en ces termes lorsque M. Doucet a comparu devant le Comité : «Il s'agit d'un contrat de dix ans. C'est un contrat ferme. Il n'offre aucune possibilité de réduction, de modification ou de variation, à quelque partie que ce soit». [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:94]

M. John Nelligan, le conseil juridique du Comité, a abondé dans le même sens : «Il ne contient aucune clause de modification ni de résiliation au cours de la période indiquée.» [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:95]

M. Doucet a nié avoir été embauché pour faire du lobbying pour le compte de Paxport dans les négociations du contrat qui se déroulaient en 1993. Il a admis simplement que ces contrats de 2 millions de dollars «n'allaient entrer en vigueur qu'au moment où la nouvelle équipe de gestion [...] allait arriver aux aérogares 1 et 2 de l'aéroport Pearson». [Délibérations du Comit é, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:66]

Il a affirmé que le «contrat avec Paxport Incorporated [d'une valeur de 1 044 000 $] était avant tout prévu pour donner des conseils sur les possibilités qui allaient s'offrir dans d'autres aéroports canadiens au fur et à mesure que le programme de transfert des administrations aéroportuaires progresserait pendant les dix années suivantes». [Id., 16:58] Il a ensuite précisé que «la liste des aéroports canadiens pour lesquels il devait y avoir transfert des administrations comportait 25 noms; il devait y avoir 25 aéroports au Canada. À ce moment-là, si j'ai bonne mémoire, il n'y avait que Vancouver qui était passé entre les mains d'une administration aéroportuaire locale». [Id., 16:66]

Pourtant, le gouvernement du Canada avait déjà annoncé, en avril 1992, la signature d'ententes relativement à des AAL pour chacun des aéroports internationaux de Vancouver, de Montréal, d'Edmonton et de Calgary. [Communiqués de presse datés d'avril 1992, doc. du Comité 0015] Autrement dit, en décembre 1992, il ne restait plus de grand aéroport canadien à céder - ils relevaient déjà tous d'une AAL. On est bien forcé de se demander pourquoi, à la veille d'élections générales et à une époque où la popularité des Conservateurs était au plus bas, Paxport aurait signé un contrat ferme de dix ans avec un lobbyiste conservateur connu en vue d'obtenir du gouvernement suivant Ä lequel serait selon toute probabilité libéral Ä la cession d'aéroports qui n'existaient pas.

Aux dires de M. Doucet, le second contrat, avec Paxport International, d'une valeur de 960 000 $, devait couvrir des services qui aideraient Paxport à «créer des marchés internationaux pour faire valoir et placer la technologie d'aménagement des aéroports de Paxport à l'étranger». [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:58]

Le moment où cet arrangement a été conclu est aussi pour le moins curieux. Les contrats de M. Doucet ont été signés à un moment où le groupe Matthews se trouvait dans une situation particulièrement précaire. Ce dernier avait réussi à décrocher le contrat de réaménagement, mais pour se rendre compte peu de temps après qu'il n'avait pas les moyens de financer son projet seul et devrait en céder la moitié (finalement plus que cela) à son concurrent. Un observateur désintéressé aurait pu penser que le groupe Matthews avait plus que jamais besoin des services d'un lobbyiste. Il est quand même singulier qu'ils soient convenus de verser plus de 2 millions de dollars à l'un des lobbyistes les mieux placés du pays, mais n'aient pas fait appel à lui sur ce dossier crucial, particulièrement quand on sait, comme nous l'avons vu, que les contrats de M. Doucet étaient eux-mêmes subordonnés à la concrétisation des accords Pearson.

Le Comité n'a rien pu apprendre sur la nature des activités de lobbying de M. Doucet pour le compte de Paxport. Celui-ci a produit des factures attestant qu'il réclamait à Paxport 10 000 $ par mois en contrepartie de services de lobbying,<29> mais lorsqu'on lui a demandé s'il avait rencontré des ministres, des chefs de cabinet, ou M. Shortliffe, le greffier du Conseil privé, ou s'il avait communiqué avec eux, il répondu qu'il ne s'en souvenait pas. Il a admis uniquement avoir rencontré le chef de cabinet du ministre des Transports. [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:83] Et pourtant, M. Doucet était payé 120 000 $ par année.

Impossible à financer : le rapport de Deloitte & Touche du 2 mars 1993

À la mi-janvier 1993, le gouvernement a retenu les services de la firme comptable bien connue Deloitte & Touche pour le conseiller sur la capacité de Paxport d'assurer le financement de son projet de réaménagement des aérogares 1 et 2. [Rapport Deloitte & Touche en date du 2 mars 1993, doc. du Comité 00190, p. 1]

En février 1993, les divers membres du consortium Paxport s'étaient engagés à fournir plus de 57 millions de dollars de capital, mais 4 426 775 $ seulement avaient été avancés.<30> Ce qui inquiétait en particulier M. Stehelin, l'associé de Deloitte & Touche chargé du dossier, c'étaient les 20 millions de dollars qui devaient provenir du groupe Matthews. Les documents fournis au Comité contiennent une note de M. Stehelin en date du 11 février 1993 destinée à son dossier Paxport faisant état d'une conversation téléphonique qu'il avait eue le matin même avec M. Don Matthews. M. Stehelin avait demandé à M. Matthews de lui fournir des précisions sur une déclaration selon laquelle le groupe Matthews avait conclu une entente distincte avec une de ses sociétés affiliées en vue de financer 20 millions de dollars qui seraient investis à la date de la cession. La note de M. Stehelin décrit bien la réponse de M. Matthews.

«M. Matthews m'a répondu qu'ils avaient pris les dispositions nécessaires pour le financement et que c'est ce que la lettre disait, et qu'il ne devrait donc pas y avoir de problème. Je lui ai dit qu'on nous avait demandé de nous prononcer sur les fonds qui seraient à la disposition de Paxport par le biais du groupe Matthews à la date de la cession. J'ai précisé qu'il devrait présumer que nous agissions en tant que vérificateur et qu'il était par conséquent important que nous puissions nous convaincre que Paxport disposerait effectivement des fonds en question.

M. Matthews m'a demandé si je voulais sous-entendre qu'il ne disait pas la vérité. Je lui ai répondu que la question n'était pas là et qu'il s'agissait tout simplement pour nous d'établir de manière indépendante si Paxport pouvait compter sur les 20 millions de dollars en question.

Après une brève discussion, je lui ai dit : l'idéal serait que la Banque Royale, qui a confirmé que vous aviez un crédit de fonctionnement à huit chiffres, nous confirme que Paxport disposera de 20 millions de dollars lorsque certaines conditions convenables seront remplies, par exemple lorsque votre proposition relative aux aérogares 1 et 2 sera agréée. Il ne m'a rien répondu. Il m'a demandé mon nom et mon numéro de téléphone et m'a dit que quelqu'un me rappellerait.» [Note de M. Paul Stehelin destinée au dossier Paxport en date du 11 février 1993, doc. du Comité 00188]

En fait, comme le Comité l'a découvert, M. Matthews savait très bien d'où proviendraient les 20 millions en question. Le 10 juin 1992 Ä tandis qu'elle préparait sa réponse à la Demande de propositions, Paxport et le groupe Matthews avaient conclu une entente avec Allders International Canada Limited aux termes de laquelle Allders acceptait d'avancer 15 millions directement au consortium et de prêter par ailleurs 20 millions de dollars à Paxport Investments Ltd. Les modalités de ce prêt présentent un intérêt particulier dans la mesure où, dans l'éventualité d'un défaut de paiement de Paxport Investments Ltd., Allders aurait reçu les actions que celle-ci possédait dans Paxport, ce qui aurait alors donné à Allders le contrôle des aérogares 1 et 2.

Dans une lettre adressée à M. Barbeau, M. Stehelin donne un aperçu des états financiers du groupe Matthews et fait remarquer ce qui suit :

«D'après les données financières que nous avions en mains au 30 novembre 1992, nous n'avons pas été en mesure de déterminer si le groupe Matthews pourrait financer les 20 millions de dollars si ce n'était de l'entente conclue avec Allders International Canada.» [Lettre de M. Stehelin à M. Barbeau en date du 22 février 1993, doc. du Comité 00196]

M. Stehelin à l'époque, comme nous lorsque nous avons étudié les accords, avait été consterné par cette entente, et ce, pour plusieurs raisons. Premièrement, Allders exploitait des boutiques hors taxes et aurait bénéficié d'un bail de 25 ans pour leur exploitation aux aérogares 1 et 2. M. Stehelin a dit lorsqu'il a comparu que la perspective qu'un important locataire ait une participation majoritaire dans l'aérogare lui était apparue très préoccupante.

Deuxièmement, il était précisé dans la Demande de propositions que seules les sociétés canadiennes contrôlées de fait par des Canadiens pouvaient soumettre une proposition. C'était là une restriction que M. Hession avait obtenue de haute lutte pour le compte de Paxport pour écarter la British Airports Authority. [Voir la Demande de propositions, mars 1992, p. 37]

Allders International Canada Limited appartient à 51 p. 100 à Agra Industries, une société canadienne, et à 49 p. 100 à Allders PLC, une société britannique. Cependant, comme l'a dit M. Stehelin, personne ne savait vraiment si Allders International Canada Limited était contrôlée par des Canadiens ou par la société britannique.<31> [Délibérations du Comité, le jeudi 17 août 1995, fascicule no 13, 13:24-25]

Il n'est pas sans intérêt de se demander quelle aurait été la réaction du Comité d'évaluation s'il avait été au courant de l'entente Paxport-Allders. Comme les document précités le montrent, le groupe Matthews était très réticent à dévoiler les modalités de cette entente.

Le 2 mars 1993, Deloitte & Touche publiaient leur rapport. Leurs conclusions étaient sans équivoque : ils ne pouvaient pas garantir au gouvernement que Paxport pouvait financer son projet.

Ils ont fait les observations suivantes :

«Au moment où a paru la Demande de propositions et où on a reçu les réponses, on s'attendait que Paxport soit en mesure de financer le projet d'emblée. À notre avis, Paxport ne peut pas actuellement assurer le financement de la totalité du projet.

Ce fait est implicite dans leur proposition de financement du projet par étapes.» [Rapport de Deloitte & Touche en date du 2 mars 1993, doc. du Comité 00190, p. 3]

Le rapport contient les conclusions suivantes :

«Sur la foi de nos travaux jusqu'à maintenant, il semble que l'intention initiale exprimée dans la Demande de propositions ait été quelque peu modifiée par Paxport, celle-ci ayant besoin de financer son projet une étape à la fois. La composition du consortium a beaucoup changé depuis le dépôt de la proposition, et le Ministère n'a pas encore reçu le détail de ces changements. Il semble cependant que la majeure partie des capitaux nécessaires à la réalisation de la première étape seraient disponibles. S'il est fort probable qu'on réussirait à financer la première phase au moyen d'emprunts, cela dépend cependant beaucoup de la résolution de problèmes encore non surmontés par Paxport. Il reste aussi à éclaircir certaines interrogations quant aux hypothèses concernant le rôle de l'État.

Tant que ces questions ne sont pas réglées, en particulier celles dont la résolution dépend de Paxport, nous ne pouvons pas garantir à l'État que ce projet peut être financé.» [Rapport de Deloitte & Touche en date du 2 mars 1993, doc. du Comité 00190, p. 6; c'est nous qui soulignons]

Le rapport de Deloitte & Touche a été un véritable pavé dans la mare. Le lendemain, le 3 mars 1993, des représentants de Paxport (M. Ray Hession, M. Jack Matthews et M. Peter Kozicz) ont rencontré la sous-ministre des Transports, Mme Huguette Labelle, M. Keith Jolliffe, M. Green et le chef de cabinet du ministre des Transports, M. Richard LeLay. Selon la note de Transports Canada contenant le compte rendu de cette réunion , M. Hession aurait dit que Transports Canada avait fait appel aux mauvaises personnes (Deloitte & Touche). On y lit ce qui suit :

«M. Hession a remis à la SM une lettre à signer adressée à Paxport disant que les fonctionnaires de TC avaient reçu pour instruction d'amorcer les discussions le 4 mars.

- La SM a refusé d'accepter la lettre et a dit qu'elle n'aurait jamais pensé que M. Hession deviendrait un jour son adjoint de direction!! En outre, TC n'a pas l'intention de se laisser bousculer. Paxport devrait communiquer avec Deloitte & Touche vendredi après quoi TC demanderait des instructions aux politiques. [Note intitulée «Téléconférence entre Driedger/Heed/Desmarais et Barbeau/Jolliffe», 4 mars 1993, doc. du Comité 00189]

La note contient plusieurs autres observations, notamment les suivantes :

«- Le SMA a l'impression que Shortliffe est en train d'orchestrer quelque chose, mais ne sait pas exactement de quoi il retourne.

Les lobbyistes s'activent.
Beaucoup de menaces à peine voilées durant la réunion. [Note intitulée «Téléconférence entre Driedger/Heed/Desmarais et Barbeau/Jolliffe», 4 mars 1993, doc. du Comité 00189]

M. Shortliffe a refusé de répondre au Comité lorsqu'on l'a interrogé sur le sous- entendu contenu dans la note au sujet de ses activités. [Témoignage de M. Glen Shortliffe, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:81-82]

Que ce soit le fait des lobbyistes, de ce que M. Shortliffe «orchestrait» ou d'autres contacts, le Premier ministre a été mis au courant à la vitesse de l'éclair de cette conférence, et en particulier des préoccupations de M. Matthews. Le 5 mars 1993, M. Shortliffe adressait une note au Premier ministre dans laquelle il décrivait en détail les réserves de Deloitte & Touche, en faisant ressortir leur conclusion que, «tant que ces questions ne sont pas réglées, nous ne pouvons pas garantir à l'État que ce projet peut être financé.» [Note de M. Glen Shortliffe au Premier ministre en date du 5 mars 1993, doc. du Comité 002191; souligné dans le texte original]

M. Shortliffe a décrit en détail la position de M. Matthews telle que celui-ci l'avait exposée durant la réunion, précisant notamment ce qui suit : «M. Matthews se demande pourquoi il faut établir la capacité de financement à ce moment-ci. Il affirme que c'est la faute du gouvernement fédéral si Paxport n'a pas fait beaucoup de progrès de ce côté-là. En ne le déclarant pas sans ambiguïté vainqueur dans le processus de DP, le gouvernement a compromis la crédibilité de Paxport et nuit à ses négociations avec Air Canada» [Note de M. Glen Shortliffe au Premier ministre en date du 5 mars 1993, doc. du Comité 002191]

L'information communiquée par M. Shortliffe au Premier ministre était à jour : il a signalé dans sa note une rencontre que Paxport avait eue le jour même avec Deloitte & Touche. Il a ensuite noté que la question de la capacité de financement pourrait aboutir à une impasse et qu'on avait demandé à Transports Canada de penser à des solutions de rechange, le cas échéant.

Dans une note manuscrite en bas de page, M. Shortliffe a ajouté :

«Premier ministre : j'ai eu certaines conversations au sujet de ce dossier dont je vous ferai part de vive voix. GS.»

Lorsqu'il a comparu, M. Shortliffe a dit, «D'après ce dont je me souviens, je crois que la note manuscrite portait sur certaines discussions qui se tenaient à ce moment-là au sujet des perspectives de Mergeco». [Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:68]

Effectivement, Paxport a résolu ses problèmes de financement par le biais d'un fusionnement avec Claridge dont «la bourse bien garnie» a été vue par Deloitte & Touche, dans leur rapport du 17 août 1993, comme une réelle garantie de la capacité de financement. [Rapport de Deloitte & Touche du 17 août 1993, doc. du Comité 00098]

Selon la solution Mergeco, les trois aérogares de l'aéroport le plus achalandé au Canada auraient relevé d'une seule entité privée. Tous les arguments de M. Hession s'opposant au monopole — formulés lorsque Paxport a voulu s'assurer le projet de réaménagement aux dépens de Claridge — ont soudain perdu leur importance, cédant la place à un débat sur la «synergie» que créerait le regroupement des trois aérogares entre les mains d'une seule entité. Encore une fois, on se souciait fort peu de l'augmentation des coûts pour les voyageurs.

Préoccupations du Secrétariat du Conseil du Trésor

Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est aussi mis de la partie. Ses nombreuses notes de service témoignent de ses grandes craintes concernant l'avancement du projet. Le 12 mars 1993, M. Mel Cappe, alors sous-secrétaire de la Direction des programmes au Conseil du Trésor, a envoyé une note de service à M. Ian Clark, secrétaire du Conseil du Trésor à l'époque. (M. Cappe a expliqué à l'intention du comité que le poste de M. Clark est de niveau sous-ministériel.) La note de service trace les grandes lignes du processus et décrit ensuite comment Paxport et Claridge ont conclu un «mariage de raison» pour protéger leurs intérêts divers. [Note de service de M. Mel Cappe à M. I.D. Clark du 12 mars 1993, doc. du Comité 00304]

M. Cappe passe en revue le rapport de Deloitte & Touche :

«Le rapport de Deloitte & Touche est très clair. Paxport n'est pas conforme à la DP. Des réunions ultérieures avec Transports Canada, Paxport et Deloitte & Touche n'ont permis de résoudre aucune des questions soulevées dans le rapport.

[...]

Les porte-parole de Paxport (MM. Hession et Matthews) ont rencontré Mme Labelle la semaine dernière et se sont montrés vivement indignés devant ce qu'ils considéraient être les atermoiements de bureaucrates.

Ils ont mis en doute la crédibilité de tout le monde, y compris Deloitte & Touche. Ils craignent également de ne pas être pris au sérieux par Air Canada tant que Transports Canada ne les aura pas désignés comme étant «le promoteur».

Depuis la semaine dernière, Paxport a intensifié ses pressions par le biais du Cabinet du premier ministre et de certains ministres.

[Note de service de M. Mel Cappe à M. I.D. Clark du 12 mars 1993, doc. du Comité 00304]

Lors de son témoignage, M. Cappe a expliqué en ces termes sa déclaration à l'effet que Paxport n'était pas conforme à la DP : «[Paxport] n'était pas conforme à la demande de propositions, en ce sens que le gouvernement n'était pas en mesure de conclure la transaction en fonction de la proposition dont il était saisi, parce que Deloitte & Touche avaient émis des doutes quant à sa viabilité financière». [Délibérations du Comité, le mardi 22 août 1995, fascicule no 14, 14:22]

M. Cappe signale n'avoir pas eu personnellement connaissance de pressions exercées sur le personnel du premier ministre ou sur des ministres, mais précise que sa déclaration reflète ce qui se dégageait des échanges avec les collègues «d'autres ministères, des organismes centraux pour discuter de l'évolution du dossier. Effectivement, durant ces discussions, nous nous serions tenus au courant de ce qui se passait». [Délibérations du Comité, le mardi 22 août 1995, fascicule no 14, 14:28]

Sa note de service décrit ensuite l'état de la question :

«Le rapport de Deloitte & Touche est sans doute déjà du domaine public. Il serait maintenant très difficile de justifier des négociations avec Paxport en tant que source unique.» [Note de service de M. Mel Cappe à M. I.D. Clark du 12 mars 1993, doc. du Comité 00304; souligné dans le document original]

Ce paragraphe laisse perplexe : après le processus de DP, pourquoi la négociation en fonction d'une source unique soulèverait-elle des difficultés? Le témoignage de M. Cappe apporte des éclaircissements :

«[N]ous étions d'avis que la proposition [de Paxport] n'était pas conforme. [...] le gouvernement ne faisait que consulter Paxport, dans la mesure où celui-ci avait fait la meilleure proposition pour savoir s'il pouvait surmonter l'obstacle, s'il pouvait, si vous préférez, se conformer, après quoi on entamerait les négociations.

Nous précisions dans cette note que si l'on envisageait de négocier avec Paxport en tant que source unique, on s'exposerait à des critiques sévères, parce que l'autre proposition était toujours à l'étude. Le Airport Terminals Group [Claridge] n'avait pas retiré sa soumission à ce stade. [Délibérations du Comité, le mardi 22 août 1995, fascicule no 14, 14:30]»

En d'autres mots, Deloitte & Touche (Paxport en fait, le cabinet Deloitte & Touche n'étant finalement que le malheureux messager) avaient placé le gouvernement dans une situation difficile : une fois révélé que Paxport ne pouvait pas se conformer à la demande de propositions, le gouvernement ne pouvait pas entamer les négociations avec la société sans violer le processus. La position du gouvernement était rendue en outre intenable par la présence tranquille de Claridge dont la proposition (qui «était toujours à l'étude» en attendant que l'on reconnaisse que Paxport ne pouvait pas assurer le financement), servait, de façon subtile, à assurer le respect du processus de la demande de propositions.

Telle était justement la situation qu'attendait Claridge. À la mi-décembre 1992, lors d'une discussion avec le sous-ministre des Transports, Claridge était convaincu que Paxport serait incapable de financer le réaménagement; elle se proposait donc de suivre de près le cours des événements et de prendre des mesures judiciaires si la proposition changeait. [Feuille d'accompagnement de fax de M. Michael Farquhar à M. Chern Heed du 17 décembre 1992, doc. du Comité 001540]<32>

En fait, le gouvernement avait le choix entre quatre options : 1) commencer à négocier avec Paxport et s'exposer à une poursuite; 2) déclarer Paxport incapable de respecter la condition du financement et entreprendre des négociations avec Claridge, en tant que deuxième meilleur proposant; 3) amener Claridge à s'associer avec Paxport; 4) attendre la création d'une AAL et faire comme avec les autres grands aéroports canadiens.

Une note de service du Conseil du Trésor présente un résumé succinct de la situation :

«Ce dossier est extrêmement embrouillé et, à notre avis, il est peu probable qu'un contrat de construction soit passé d'ici six mois. Dans l'ensemble, nous préférerions attendre qu'une AAL soit créée à l'aéroport Pearson et que le ministère des Transports lui transfère rapidement la responsabilité du réaménagement des aérogares et la construction des nouvelles pistes (un autre problème éventuel). C'est d'ailleurs ce qui se passe à Vancouver, où l'AAL est en train d'agrandir l'aérogare et de construire une piste». [Note de service de M. Mel Cappe à M. I.D. Clark du 12 mars 1993, doc. du Comité 00304]

Tentative de fusion entre la proposition de Paxport et la bourse de Claridge

Pourquoi le gouvernement s'est-il donné tant de mal pour conserver Paxport comme joueur? La seule réponse offerte au cours des audiences est que le gouvernement préférait la proposition de Paxport à toute autre. Cependant, comme nous le verrons plus loin, l'accord final s'éloigne beaucoup de la proposition de Paxport, situation qu'ont reconnue les négociateurs du gouvernement même avant que ne se termine la phase de «consultation» pour laisser place aux «négociations». (Pour entreprendre les négociations, les parties devaient attendre que Paxport ait prouvé au gouvernement sa capacité de financement; en attendant, elles pouvaient uniquement se consulter.) Voir p. ex. le témoignage de M. Mel Cappe, Délibérations du Comité, le mardi 22 août, fascicule no 14, 14:41, 44-45].

Le négociateur en chef pour le gouvernement, M. David Broadbent, a envoyé, selon ses propres termes, une «mise en garde» à M. Shortliffe, le 18 mars 1993, avant un dîner qui devait réunir MM. Broadbent et Matthews :

«La réunion Bronfman-Matthews pourrait créer un champ de mine :

1. Il semble impossible d'allier la substance de la proposition Paxport et le financement Claridge. Des changements s'imposeraient qui amoindriraient l'ampleur des travaux de réaménagement ou nécessiteraient une somme supérieure à la soumission envisagée par Claridge. Les modifications effectuées afin de permettre la fusion des propositions portera manifestement atteinte à l'intégrité du système de DP, ce dont il y a peut-être lieu de s'inquiéter». [Note de service de M. David Broadbent à M. Glen Shortliffe du 18 mars 1993, doc. du Comité 2179]

Après le dîner d'affaires, M. Broadbent a envoyé une autre note de service à M. Shortliffe :

«Il est très clair qu'un ouvrage de 800 millions de dollars ne peut pas être financé par un accord d'une valeur de 500 millions de dollars avec Claridge. Il faut donc réduire les travaux ou augmenter le niveau de financement de Claridge (ou combiner ces mesures) si l'on veut éviter d'imposer d'entrée de jeu des frais supplémentaires aux compagnies aériennes.

En ce qui concerne la situation Mergeco, Jack était très heureux de la situation. Les craintes d'un guet-apens dressé par Claridge sont sans fondement. Jack dit pouvoir facilement faire modifier l'entente Mergeco pour que les deux parties s'associent à parts égales, si le gouvernement veut accepter dès maintenant l'offre de Claridge. [Note de service de M. David Broadbent à M. Glen Shortliffe, doc. du Comité 000912; souligné dans le document original]

Il était donc «très clair» pour tous que le plan original ne pourrait pas fonctionner; l'on ne pouvait pas se contenter d'ajouter à la proposition de Paxport la «bourse bien garnie» de Claridge et poursuivre son petit bonhomme de chemin. En fait, M. Matthews était tout à fait disposé à collaborer «si le gouvernement veut accepter dès maintenant l'offre de Claridge», puisqu'il avait maintenant la garantie d'une participation à 50 p. 100.

On ne peut s'empêcher de conclure que la seule raison pour laquelle on conservait la proposition de Paxport était que cela garantissait à la société une participation à parts égales dans l'accord. En fait, l'accord se rapprochait davantage de la proposition de Claridge que de celle de Paxport. Le gouvernement aurait tout aussi bien pu retenir la proposition de Claridge, sauf que Paxport aurait alors été écarté.

Objections venues d'ailleurs

Les promoteurs ont également réussi à réduire au silence Transports Canada. Le sous-ministre adjoint responsable des aéroports, M. Victor Barbeau, n'a pas été nommé négociateur en chef pour l'accord par Mme Huguette Labelle, sous-ministre des Transports, en partie parce que M. Jean Corbeil, ministre des Transports, a signalé à cette dernière que «diverses personnes avaient indiqué qu'elles avaient l'impression que M. Barbeau ralentissait le processus». [ Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:9]. Selon Mme Labelle, le ministre lui aurait dit que certains avaient l'impression «qu'il ne conviendrait peut-être pas de demander à M. Barbeau». [Délibérations du Comit é, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:41]

Finalement, les démarches entreprises contre M. Barbeau se sont intensifiées à un tel point que celui-ci a «reçu congé pour aller cultiver son jardin» du 27 mai jusqu'au début juillet 1993. À son retour, il a repris son poste de sous-ministre adjoint chargé des aéroports, mais il ajoute : «je ne me suis pas occupé de l'évolution du dossier [le réaménagement des aérogares 1 et 2]». [Témoignage de M. Barbeau, Délibérations du Comité, le mardi 11 juillet 1995, fascicule no 2, 2:26].

Mme Labelle sait précisément qui étaient les responsables des démarches contre M. Barbeau : il s'agissait des «gens qui négociaient avec nous de l'autre côté de la table». [Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:9] Ces personnes ne se gênaient pas pour faire connaître leur opinion de M. Barbeau. Mme Labelle affirme dans son témoignage que M. Glen Shortliffe lui a «indiqué qu'on s'était plaint à lui aussi que M. Barbeau freinait le processus». [Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:38]

Mme Labelle exprime un appui sans équivoque pour M. Barbeau qu'elle considère comme «un fonctionnaire très professionnel qui travaillait très fort à l'époque [...] je n'étais pas d'accord avec ce point de vue [celui exprimé par le ministre des Transports]». [Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:9] Mme Jocelyne Bourgon, qui a remplacé Mme Labelle comme sous-ministre des Transports, affirme également avoir pleine confiance dans le professionnalisme et le zèle de M. Barbeau. [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:65-66]

Aucun témoin n'a mis en doute les motifs qui ont incité M. Barbeau à exprimer des réticences concernant le rythme et l'évolution des négociations relativement aux aérogares 1 et 2. Mais il est clair que les préoccupations qu'il exprimait ont fait de lui, aux yeux des promoteurs, un obstacle à une résolution rapide et acceptable de la situation. Le plus inquiétant cependant reste que l'on ait tenu compte de ces vues, de sorte qu'un haut fonctionnaire, extrêmement bien informé au sujet des besoins de l'aéroport Pearson, a été retiré du dossier (et, pour un temps, du ministère) afin d'accélérer la conclusion des négociations.

Au même moment, des hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor, s'obstinaient à vouloir faire entendre leurs préoccupations, sans se soucier du fait que nul ne semblait prêter l'oreille. Le 1er avril 1993, M. Gershberg a envoyé une note de service à M. Cappe pour faire le point sur ce qu'il a décrit (encore une fois) comme étant «un dossier extrêmement embrouillé», et ce en vue d'une réunion convoquée par M. Shortliffe pour revoir les éléments du dossier des aérogares 1 et 2. [Note de service de M. Sid Gershberg à M. Mel Cappe du 1er avril 1993, doc. du Comité 00298] M. Gershberg conclut ainsi sa longue note de service :

«Le ministre des Transports a lié les mains du Ministère en optant pour l'approche du «soumissionnaire privilégié». C'est la Justice qui devrait guider le Ministère afin de lui épargner des poursuites». [Note de service de M. Sid Gershberg à M. Mel Cappe du 1er avril 1993, doc. du Comité 00298; c'est nous qui soulignons]

Les notes de service du Conseil du Trésor à l'époque soulignent l'importance qu'attachait le gouvernement au processus de sélection; le Conseil du Trésor jugeait en effet essentielle la protection de l'intégrité du processus d'adjudication. Les notes de service révèlent également que les hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor craignaient que ce souci ne les empêche de s'attaquer aux vrais écueils de l'accord. Une note de service souligne que le processus d'adjudication a pris une importance extrême aux dépens des priorités habituelles, particulièrement les questions de personnel. [Note de service interne de M. Mel Cappe à l'intention de sept hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor du 5 avril 1993, doc. du Comité 001103]

Participation du Bureau du Conseil privé

L'ombre du Bureau du Conseil privé (BCP) porte sur bon nombre des documents gouvernementaux de l'époque touchant l'aéroport Pearson. De nombreuses notes de service font état des réunions convoquées par M. Glen Shortliffe afin de faire le point sur les négociations ou les discussions sur le réaménagement des aérogares 1 et 2. Selon M. Broadbent, lui et Mme Labelle, sous-ministre des Transports, se rendaient presque toutes les semaines à des réunions convoquées à la salle de conférence de Glen Shortliffe. [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:89]

Les hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor se sont plaints à plusieurs reprises du fait que M. Broadbent traitait directement avec les porte-parole du Conseil privé au lieu de suivre les filières habituelles. Il était par conséquent très difficile, ont-ils souligné à maintes reprises, pour le Conseil du Trésor de se tenir au courant du dossier. [Voir la note de service de Mme Carole Swan à M. Sid Gershberg du 29 avril 1993, doc. du Comité 00269; voir aussi la note de service de Mme Carole Swan à M. Sid Gershberg du 10 mai 1993, doc. du Comité 00272]

Finalement, M. Broadbent a été remplacé comme négociateur en chef, à la fin de son mandat, par un haut fonctionnaire du Bureau du Conseil privé, M. Bill Rowat<33>.

M. Shortliffe n'estime pas avoir consacré une part de temps démesurée au dossier Pearson. Pour justifier les nombreuses réunions et l'étroite surveillance exercée, il affirme que : «le premier ministre Mulroney avait fait de ce dossier une de ses priorités qu'il voulait voir réalisée avant de quitter son poste». [Délibérations du Comit é, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:78] De plus, on a attribué en partie la proche participation du BCP aux pressions intenses exercées pour qu'un accord soit conclu au plus tard le 31 mai ou le 1er juin 1993. (Cela n'explique pas entièrement toutefois pourquoi le BCP a envoyé M. Rowat pour conclure l'accord, puisque son mandat de négociateur en chef a commencé seulement après que la date cible du 1er juin soit passée sans qu'un accord ne soit conclu.)

M. Shortliffe affirme dans son témoignage que le délai du 31 mai/1er juin découlait du désir du premier ministre Mulroney de conclure l'accord avant de passer les rênes à son successeur. [Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:74] M. Broadbent a affirmé lors de sa comparution qu'il était tout à fait conscient du vif intérêt du Premier ministre concernant l'état du dossier : «M. Shortliffe a dit que le premier ministre souhaitait vivement que ce dossier se règle, et qu'il s'informait fréquemment de son état d'avancement». [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:103]

Une note de service interne de Paxport en date du 15 avril 1993, dont copie a été envoyée à M. Broadbent par M. Jack Matthews, fait état de certains «commentaires intéressants» formulés par M. Wayne Power, porte-parole de Transports Canada, lors d'une réunion avec un représentant de Paxport :

«Wayne a fait des commentaires intéressants. Il s'est plaint du rythme des négociations et de l'ingérence politique dans le processus. Il déplore que le gouvernement, ayant pris une décision au sujet de l'avenir des aérogares, ne se soit pas retiré pour laisser aux fonctionnaires le soin de mener le processus de façon ordonnée, comme il l'a fait pour l'aérogare 3». [Note de service intitulée «Coordination avec Transports Canada concernant l'AILBP», de M. Dale Nankivell à M. Jack Matthews, datée du 15 avril 1993, doc. du Comité 001104; c'est nous qui soulignons]

Les hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor qui ont témoigné attestent que des pressions politiques étaient exercées pour que l'accord soit conclu au plus tard le 31 mai 1993. Répondant aux questions du sénateur David Tkachuk, M. Cappe mentionne une «forte pression» qui «provenait du nombre de réunions qui étaient convoquées, de M. Broadbent qui revenait de ses séances de négociations en disant qu'il voulait que l'on progresse rapidement parce qu'il lui fallait respecter le délai du 31 mai. [...] Les hauts fonctionnaires comprenaient tous que le dossier était urgent, qu'il était urgent de conclure l'accord avec le 31 mai». [Délibérations du Comité, le mardi 22 août 1995, fascicule no 14, 14:94]

Le Comité a appris que cette pression émanait directement du Premier ministre.

Le 29 avril 1993, Mme Carole Swan, alors directrice de la Division des transports et de l'environnement du Conseil du Trésor, a souligné que «Il se peut que M. Shortliffe veuille se réunir régulièrement afin de respecter le délai du 1er juin». [Voir p. ex., la note de service de Mme Carole Swan à M. Sid Gershberg du 29 avril 1993, doc. du Comité 00269]

Au 6 mai 1993, la pression s'était intensifiée. «Shortliffe veut des réunions hebdomadaires pour que tout le monde conserve la cadence pour ce qui est tant des aérogares 1 et 2 que des pistes». [Note de service interne de M. Paul Gonu à M. Al Clayton du 6 mai 1993, doc. du Comité 000417]

M. Broadbent convient avec le sénateur Michael Kirby que ce niveau de participation de la part du Bureau du Conseil privé, et de la part de son greffier, était sans précédent :

Le sénateur Kirby : [V]ous venez de dire qu'il y avait des réunions toutes les semaines. Comme j'ai pu, à divers moments, connaître ce qu'est le travail de secrétaire de cabinet pendant bien des années, je suis tout à fait ébahi de savoir que la question avait une si grande importance que le secrétaire du cabinet prenait le temps d'y consacrer une réunion toutes les semaines. Le degré d'importance accordé au dossier est absolument incroyable. [...] [J]'ai peine à le croire.

M. Broadbent : Oui, je suis d'accord avec vous. Cela dénote l'intérêt vif suscité par le dossier aux échelons de la bureaucratie des organismes centraux et, en partie, sénateur, c'est peut-être, selon moi, parce qu'ils savaient qu'on leur demandait d'accomplir une somme colossale de travail en très peu de temps et qu'ils ne voulaient pas que les choses déraillent.

Le sénateur Kirby : Mais ne seriez-vous pas également d'accord pour dire que, compte tenu de l'expérience que vous avez ailleurs au BCP, que divers éléments de la fonction publique sont souvent appelés à accomplir quelque chose en très peu de temps, mais que la participation d'un organisme central, puisque après tout, la transaction intéressait un ministère axial.

M. Broadbent : Oui.

Le sénateur Kirby : Ce n'était pas une grande question au sens où cela aurait relevé d'une politique officielle. C'était une transaction. Je n'ai certainement jamais été témoin d'un cas où les organismes centraux ont porté (du moins, le BCP et le secrétaire du cabinet, en particulier) un tel intérêt à un dossier.

M. Broadbent : Je n'arrive pas à me rappeler moi non plus une situation comparable. [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:109]

Les documents mettent en lumière les difficultés auxquelles faisaient face les hauts fonctionnaires en raison du délai du 31 mai/1er juin. En novembre 1992, M. Shortliffe avait signalé au Premier ministre que, d'après le ministère des Transports, il faudrait au moins douze mois pour négocier le bail. [Note de service de M. Glen Shortliffe au Premier ministre, datée du 16 novembre 1992, doc. du Comité 002188] En date de la fin avril 1993, les négociations n'avaient même pas commencé; selon d'autres notes de service adressées au Premier ministre par M. Shortliffe, les sociétés Paxport et Claridge, qui mettaient du temps à éclaircir le statut de Mergeco, retardaient les discussions. [Note de service au Premier ministre de la part de M. Glen Shortliffe, en date du 23 avril 1993, doc. du Comité 002210; voir aussi la note de service de M. Glen Shortliffe au Premier ministre, en date du 8 avril 1993, doc. du Comité 002097]

Néanmoins, les documents montrent la force de la pression exercée pour que soit respecté le délai du 1er juin 1993. Des hauts fonctionnaires ont signalé les dangers liés au fait de bousculer des négociations aussi complexes : «Le calendrier est extrêmement serré [...]. Allan MacGillivray [un haut fonctionnaire du Bureau du Conseil privé] nous a fait savoir que David Broadbent ne ménagera aucun effort pour s'assurer que rien ne compromettra la réalisation de cet objectif. Par conséquent, il reste très peu de temps pour conclure avec l'exploitant une entente réglant la question des ressources humaines». [Note d'une réunion interministérielle sur la question des ressources humaines des aérogares 1 et 2, 27 avril 1993, doc. du Comité 002101; c'est nous qui soulignons]

D'autres hauts fonctionnaires avaient les commentaires suivants :

«Il semble encore extrêmement optimiste de viser la date du 1er juin. Il reste encore à régler des questions délicates de personnel et de finances. Il n'est peut-être pas très prudent de vouloir conclure dans des délais aussi brefs un accord complexe de louage emphytéotique». [Note de service de Mme Carole Swan à M. Sid Gershberg du 29 avril 1993, doc. du Comité 00269]

Les négociations n'ont commencé officiellement que le 5 mai 1993<34>. Néanmoins, on maintenait la «forte pression» pour que soit respectée la date manifestement irréaliste du 31 mai :

«M. Shortliffe a convoqué cette réunion pour faire le point sur les négociations touchant le réaménagement des aérogares 1 et 2. Une forte pression est toujours exercée pour que la date limite du 31 mai 1993 soit respectée, pour qu'un accord soit conclu. Le ministre des Transports a annoncé le mercredi 5 mai 1993 que des négociations officielles sur la proposition de Paxport étaient engagées». [Note de service de Mme Carole Swan à M. Sid Gershberg du 10 mai 1993, doc. du Comité 00272]

S'il est courant qu'un premier ministre veuille réaliser certains objectifs avant de laisser le pouvoir, le fait d'exercer des pressions pour qu'un accord d'une telle ampleur soit conclu en l'espace de seulement trois semaines mérite qu'on s'y arrête. En vertu des accords, le contrôle de l'aéroport le plus important du Canada — porte sur les marchés nationaux et internationaux — aurait été transféré pour 57 ans. Le Comité s'est fait dire qu'il s'agissait d'une transaction beaucoup plus complexe que celle de l'aérogare 3, puisqu'elle entraînait le transfert d'immeubles, de baux avec des détaillants-locataires et des compagnies aériennes ainsi que d'ententes avec les employés. [Témoignage de M. Wayne Power, Délibérations du Comit é, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:11-12] Il avait fallu dix mois pour régler les contrats tout simples de l'aérogare 3 et on voulait maintenant négocier et conclure les accords des aérogares 1 et 2 en l'espace de trois semaines seulement. Pourquoi? Le Comité n'a trouvé qu'une seule réponse : le Premier ministre voulait régler la question avant de quitter le pouvoir.

La relève de la garde

Finalement, la date limite du 31 mai/1er juin n'a pas été respectée. Manifestement, il allait y avoir des changements à la tête du gouvernement (le pouvoir est passé de Brian Mulroney à Kim Campbell) et plusieurs événements intéressants se sont produits.

En premier lieu, une curieuse entente a été rapidement préparée et passée le 18 juin 1993 entre le gouvernement du Canada et la Pearson Development Corporation. L'entente n'établissait pas de façon définitive les conditions du projet de réaménagement puisque, comme le montrent les documents et les témoignages des équipes de négociations qui ont suivi, les nombreuses pierres d'achoppement subsistaient encore. Le texte de l'entente précise d'ailleurs que celle-ci ne constitue pas un accord exécutoire liant les parties. [Lettre- entente entre Sa Majesté la Reine du chef du Canada et la Pearson Development Corporation du 18 juin 1993, doc. du Comité 000832] Le but visé était d'obliger les parties — en particulier le nouveau gouvernement — à poursuivre les négociations.

M. Rowat a expliqué au Comité «qu'il paraissait évident [...] qu'il y aurait un changement de gouvernement, avec un nouveau chef et un nouveau Cabinet. Il y avait donc beaucoup [...] d'incertitude». Le document visait donc essentiellement «à faire le point sur les négociations, afin que les deux parties puissent poursuivre le processus à partir des mêmes bases». [Délibérations du Comité, le jeudi 3 août 1995, fascicule no 10, 10:64-65]

Toutefois, même si cette entente n'a pas permis de faire avancer beaucoup les négociations, elle à fait comprendre à toutes les parties qu'un accord serait conclu. Elle constituait donc un des jalons mentionnés par les négociateurs au cours des audiences, jalon qui a marqué un plus grand engagement de la part du gouvernement à l'égard des promoteurs et, par le fait même, exposait encore davantage le gouvernement à l'obligation de verser des indemnités s'il devait décider, pour quelque raison que ce soit, que les conditions étaient inacceptables et qu'il ne voulait plus continuer. [Témoignage de M. William Rowat, Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, 1110-3]

Un autre changement est survenu à l'époque qui a influé sur le dossier : Mme Huguette Labelle a été remplacée par Mme Jocelyne Bourgon comme sous-ministre des Transports. Mme Labelle a fait savoir très clairement au Comité qu'elle n'avait pas demandé de mutation. Elle ne l'a pas dit, mais il est bien connu qu'une mutation du poste de sous-ministre des Transports, poste sous-ministériel le plus élevé de la fonction publique, à celui de présidente de l'Agence canadienne de développement international constitue une rétrogradation aux yeux des fonctionnaires. [Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:33]

Les circonstances entourant ce remaniement sous-ministériel sont intéressantes. M. Bill Neville qui, rappelons-le, était membre de l'équipe de lobbying de Paxport, s'est également vu confier d'autres responsabilités en juin 1993 : il est devenu le chef de l'équipe de transition quand Mme Kim Campbell est devenue première ministre. M. Neville décrit ces tâches comme suit :

M. Neville : De façon générale, l'ordre du jour portait sur les arrangements proprement dits de transition dans l'intervalle de la relève de la garde, si vous voulez, la restructuration et la réorganisation du Cabinet et du gouvernement qui devait se faire parallèlement à cette transition. La nomination des ministres, du personnel de notre bureau et une sorte de calendrier immédiat d'activités pour Mme Campbell. Voilà quels en étaient les principaux éléments.

[...]

Le sénateur Stewart : Avez-vous parlé de vous débarrasser de sous-ministres? Y avait-il un sous-ministre qui ne faisait pas l'affaire et qui aurait dû être évincé?

M. Neville : Dans le cadre du processus de transition découlant entre autres de la réorganisation des ministères qui avaient cours à ce moment-là, il y avait également une réorganisation au niveau des sous-ministres et cela s'est fait au cours de cette période.

Le sénateur Stewart : Pouvez-vous nous donner des détails en ce qui concerne les Transports par exemple?

M. Neville : Si j'ai bonne mémoire, c'est au cours de cette réorganisation que Mme Labelle a été transférée à l'ACDI et que Jocelyne Bourgon a été nommée sous- ministre des Transports. [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:21]

Pendant qu'il conseillait Mme Campbell au sujet des ministres, de la dotation et du remaniement sous-ministériel, M. Neville continuait de facturer Paxport pour des activités de lobbying entreprises en son nom. [Voir les factures signées par William H. Neville à l'intention de Paxport Management Inc. en date du 3 mai 1993, du 3 juin 1993, du 2 juillet 1993 et du 3 août 1993 (pour services rendus au cours des mois de mai, juin, juillet et août 1993), doc. du Comité 002290]<35>

Manifestement, le taux de roulement dans ce dossier était très élevé : sous-ministres, sous-ministres adjoints et négociateurs en chef se succédaient à un rythme rapide. Le sénateur John Bryden a donc posé à M. Corbeil la question qui s'imposait logiquement : «Faisiez-vous valser les fonctionnaires jusqu'à ce que vous trouviez quelqu'un qui accepte de conclure cette transaction?» [Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:73-74] M. Corbeil, refusant de répondre à la question, a plutôt choisi de s'y attaquer en la disant «insidieuse».

Quand Mme Bourgon est devenue sous-ministre, elle et le ministre des Transports ont décidé qu'elle devrait concentrer son attention sur les besoins généraux du Ministère plutôt que d'essayer de se mettre au courant de négociations complexes. [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:53]. Par conséquent, M. Rowat a gardé le contrôle du dossier.

Ainsi, la continuité dans cette affaire, depuis le début jusqu'à la signature de l'accord en octobre 1993, fut assurée seulement par M. Glen Shortliffe, qui a d'abord participé en sa qualité de sous-ministre des Transports et a continué d'assurer une surveillance étroite lorsqu'il était au Bureau du Conseil privé. Finalement, bien entendu, c'est son adjoint, M. Rowat, qui est intervenu pour régler les questions en suspens et conclure l'accord.

V. LA NÉGOCIATION DES ACCORDS

Le gouvernement et Mergeco (devenue la Pearson Development Corporation, «PDC» ci-après) ont amorcé des négociations officielles le 5 mai 1993. Comme nous l'avons vu, il était d'une importance critique pour le gouvernement que les négociations s'engagent à partir de la proposition de Paxport, et non pas à partir de celle de Claridge ou d'une «troisième» proposition (de la PDC), et soient perçues comme telles. Le gouvernement reconnaissait qu'on croirait autrement que l'intégrité du processus de la DP avait été compromise.

Lorsqu'on le compare aux propositions initiales de Paxport et de Claridge, il est évident que le contenu de l'entente finale ressemble beaucoup plus à la proposition de Claridge qu'à celle de Paxport. Cela ressort d'une comparaison des chiffres clés :

Bénéfices de l'État : Il s'agit probablement du principal élément qui a motivé le choix de la proposition de Paxport comme «meilleure proposition globale». Paxport promettait initialement des recettes de 1 246 millions de dollars à l'État, contre 642 millions pour Claridge. Dans l'entente finale, les recettes de l'État étaient de 843 millions, ce qui se rapproche beaucoup plus du montant fixé dans la proposition de Claridge que celui auquel Paxport s'engageait.

Dépenses de construction : Paxport s'engageait à dépenser 858 millions de dollars pour le réaménagement par étapes des aérogares, contre 602,2 millions pour Claridge, alors que l'entente finale prévoyait des dépenses de 682 millions. (Comme nous le verrons plus en détail ci-après, seulement 350 millions étaient effectivement exigés; le reste des dépenses de construction ne deviendraient nécessaires que si certains niveaux de volume de voyageurs étaient atteints.) Il va de soi que le chiffre de 682 millions se rapproche beaucoup plus de 606,2 millions que de 858 millions.

Financement du plan d'aménagement : La proposition initiale de Paxport comportait des coûts de 858 millions de dollars que l'entreprise prévoyait financer en conjuguant 106,5 millions de capitaux propres, des emprunts de 618 millions et 33,5 millions de capitaux autogénérés. De son côté, la proposition de Claridge exigeait 758,2 millions de dollars composés de 227,5 millions en capitaux propres et d'emprunts de 530,7 millions. L'entente finale nécessitait 742 millions de dollars à financer de capitaux propres à hauteur de 258 millions et d'emprunts de 484 millions. Les ressemblances entre l'entente finale et la proposition de Claridge sont frappantes.

Coûts des lignes aériennes par passager : La proposition de Paxport aurait fait grimper les coûts par passager des lignes aériennes à 4,93 $ la première année, pour les hisser à 11,79 $ la dixième année. Par contre, la proposition de Claridge aurait limité les coûts par passager aux lignes aériennes à 2,49 $ la première année, pour les porter à 8,79 $ la dixième année. Dans l'entente finale, les coûts par passager des lignes aériennes, de 2,38 $ la première année, seraient passés à 8,15 $ au bout de dix ans.

Préoccupations des fonctionnaires

Le contraste entre la proposition initiale de Paxport et la position de négociation proposée a inquiété les fonctionnaires pratiquement dès le début des négociations. Dans une note en date du 10 mai 1993 à M. Sid Gershberg, Mme Carole Swan du Conseil du Trésor notait :

«L'enjeu le plus important est peut-être l'ampleur des divergences entre ce que l'on propose maintenant pour le réaménagement des aérogares 1 et 2 et la proposition initiale de Paxport (plus de 600 millions de dollars).» [Note de service en date du 10 mai 1993 de Mme Carole Swan à M. Sid Gershberg, doc. du Comité 00272]

Au sujet des propositions de réaménagement des deux aérogares, un investissement immédiat de 47 ou de 96 millions de dollars, Mme Swan ajoutait ensuite :

«Il ne serait donné suite aux autres travaux de réaménagement, au-delà des investissements de 47 ou de 96 millions de dollars prévus dans la proposition initiale de 600 millions de Paxport, que si les volumes de passagers atteignent des niveaux qui rendent le projet viable et que :

les lignes aériennes acceptent des baux permettant de recouvrer leur part des coûts, ou
la redevance d'installation passagers (RIP) permet de recueillir les fonds requis.» [Ibid]

Après avoir mentionné que l'entente négociée à l'égard d'une redevance d'installation passagers, à savoir qu'aucune RIP ne serait envisagée avant janvier 1996 et qu'il faudrait que l'État (ou son cessionnaire, une AAL peut-être) approuve la proposition et ses modalités détaillées, Mme Swan faisait une mise en garde :

«Il y a donc un risque que, si ces conditions ne sont pas remplies, les aérogares soient cédées à bail pour 57 ans (bail de 40 ans plus une option de prolongation de 17 ans) sans autre engagement que celui d'investir 47 ou 96 millions de dollars.» [Ibid.; c'est nous qui soulignons]

Telles furent effectivement les conditions finales du bail signé par les parties. Le gouvernement de l'Ontario notait, dans son examen des accords finals, en vue du mémoire présenté à M. Robert Nixon :

«Le locataire obtient un bail de 57 ans même si toutes les étapes de réaménagement ne se réalisent pas. C'est assez inhabituel. D'habitude, si un locataire ne procède pas au réaménagement, il risque que le bail soit annulé. Ce n'est qu'après avoir exercé l'option de prolongation pour les 20 dernières années que le rachat du propriétaire est possible.» [Annexe A au Mémoire provincial adressé à Robert Nixon, en date du 17 novembre 1993, doc. du Comité 002318, pp. 212-720, c'est nous qui soulignons, sauf pour le mot «après»]

Pour revenir à mai 1993, d'autres notes internes dans lesquelles les fonctionnaires exprimaient des inquiétudes encore plus vives au sujet de l'entente en cours de négociation ont circulé. Le 17 mai 1993, M. Robert Fonberg du ministère des Finances écrivait au sous- ministre adjoint, M. Michael E. Francino, pour faire le point sur les négociations et les questions en suspens. Sa note commençait ainsi :

«Les fonctionnaires des Transports travaillent de façon frénétique afin de respecter l'échéance de la fin mai pour la signature des accords finals. Dans quelques semaines, le gouvernement sera lié par un bail d'une durée de 57 ans.» [Note du 17 mai 1993 de M. Fonberg à M. Francino, doc. du Comité 002072; souligné dans le document original]

M. Fonberg s'inquiétait vivement de ce que, une fois à la tête des trois aérogares et en position de monopole, le promoteur puisse imposer des redevances exagérées :

«Comme je l'ai mentionné dans des notes antérieures, une fois que les accords finals auront été signés avec la PDC, le promoteur exploitera les trois aérogares de Pearson. Le fait que la PDC sera bientôt en mesure d'imposer des droits «monopolistiques» nous inquiète. Les fonctionnaires des Transports envisagent des façons de maintenir le contrôle des prix à l'avenir, mais ils n'ont pas encore élaboré de solutions acceptables. L'intégration de mesures de sauvegarde au bail foncier s'impose pour éviter que les lignes aériennes soient frappées de frais supérieurs à ceux envisagés dans la proposition initiale.

Au sujet des redevances des lignes aériennes, il y a lieu de noter que selon la proposition de Paxport les redevances augmenteront de plus du triple au cours des dix prochaines années, passant de 2,38 $ à 8,72 $ par passager. Le gouvernement pourrait s'exposer à des critiques pour avoir toléré, et peut-être même encouragé, ces hausses : la PDC fixera les prix de façon à recouvrer les dépenses en capital, ainsi que les coûts d'exploitation et d'entretien; les loyers fonciers et les bénéfices; au cours des premières années du projet, les loyers fonciers, de près de 30 millions de dollars, représentent un tiers des redevances versées par les lignes aériennes; la dixième année, ces loyers atteindront près de 100 millions de dollars. Il faudrait manifestement, si l'entente est maintenue, préparer un plan de communication pour défendre les hausses des prix et des loyers fonciers. Le gouvernement ne saurait en refiler la responsabilité au promoteur.» [Ibid.; souligné dans le document original]

Aucune mesure de sauvegarde notable n'a cependant été incorporée au bail; et le coût des travaux d'aménagement, y compris les bénéfices élevés de l'État et les profits considérables des promoteurs, aurait été imputé aux voyageurs.

M. Fonberg abordait l'examen, par le ministère des Finances, des aspects économiques de ce projet pour déterminer si le niveau de risques-avantages auquel les investisseurs s'exposent est raisonnable. À partir des prévisions, par la PDC, d'un taux interne de rendement après impôts de 19 p. 100, il faisait la mise en garde suivante :

«Des projets «risqués» exigeraient peut-être un rendement aussi élevé pour attirer les investisseurs; notre impression première du projet d'aménagement des aérogares 1 et 2 indique toutefois que le promoteur court peu de risques :

les travaux de réaménagement ne sont entrepris que si le volume du trafic dépasse des seuils de déclenchement préétablis,
l'acceptation par les lignes aériennes de hausses des prix ou la mise en place d'une RIP sont aussi des conditions préalables aux travaux de réaménagement ultérieurs,
les baux signés entre la PDC et les lignes aériennes seront vraisemblablement structurés de façon à ce que celles-ci continuent de verser les mêmes redevances quel que soit le niveau du trafic,
la formule d'établissement des redevances des lignes aériennes permet à la PDC d'imputer les trois quarts de tout dépassement des coûts de construction aux utilisateurs, et
le ministère des Transports envisage peut-être une «garantie» du niveau de trafic en s'engageant à ne pas dérouter de trafic de l'aéroport Pearson si le volume risque de tomber sous le seuil de 30 millions de voyageurs.

[...]

Pour résumer, compte tenu du niveau minimal de risque, un rendement de 19 p. 100 sur les investissements pour le projet d'aménagement des aérogares 1 et 2 nous paraît peut-être excessif à première vue.» [Ibid.; souligné dans le document original]

Sur ces points, l'entente signée en octobre 1993 n'a pas éliminé les risques signalés par M. Fonberg. Le ministère des Transports a fini par accepter de garantir de ne pas dérouter de trafic de l'aéroport Pearson, accordant ainsi aux promoteurs le monopole de l'espace aérien du sud de l'Ontario.

La note du ministère des Finances se termine sur un ton pessimiste :

«Comme le gouvernement tient à signer une entente dans moins de deux semaines, il est malheureusement peu probable que le ministère des Transports réussisse à obtenir du promoteur un taux de rendement moindre. La PDC a sans doute le sentiment de tenir le haut du pavé dans les négociations.» [Ibid.; souligné dans le document original]

Les concessions obtenues par les promoteurs

La PDC a effectivement réussi à renforcer sensiblement sa position dans les négociations au moyen de ce que l'on a appelé le «sandwich d'Air Canada». Elle a réussi à persuader le gouvernement, comme nous le verrons, que ses fonctionnaires avaient commis, dans le processus de la DP, une erreur grave qui pourrait donner lieu à des poursuites.

Le Conseil du Trésor signalait en outre, dans une note du 19 mai 1993, que «l'entente avec Mergeco est déjà très favorable au promoteur (faible risque, taux de rendement élevé), de sorte que de nouvelles concessions ne seraient pas justifiées». [Note en date du 19 mai 1993 de M. Sid Gershberg à M. Mel Cappe, doc. du Comité 001107] Il faisait observer que :

«La conclusion d'une entente grâce à une garantie de paiement du loyer des lignes aériennes à l'avenir ou à la promesse que le gouvernement acceptera des RIP risque de placer le prochain gouvernement dans une position extrêmement difficile.

Dans l'ensemble, il ne nous semble pas clair que le ministère des Transports ait adopté une «position limite.» [Ibid.; souligné dans le document original]

Si une position limite a été adoptée, il est certain qu'elle n'existait pas à la fin de mai 1993. Dans une note en date du 25 mai 1993, M. Rowat explique à M. Shortliffe la proposition reçue de la Pearson Development Corporation de différer 11 millions de dollars en loyers annuels en précisant :

«Mergeco propose de dépenser 96 millions de dollars au cours des deux premières années, mais seulement à condition que Transports Canada réduise son loyer de 11 millions de dollars par an en attendant la conclusion de nouveaux accords avec les lignes aériennes, peut-être pas avant 1997. Nous avons recommandé de ne pas accorder cette réduction du loyer parce que :

cela pourrait renforcer l'idée préconçue des adversaires du projet que l'accord n'a pas été conclu en s'appuyant uniquement sur des considérations commerciales;
les taux de rendement sont déjà suffisants (18,2 p. 100);
cela donnerait l'impression que le gouvernement subventionne le projet , alors que le principe sous-jacent est de confier les travaux au secteur privé;
il n'existe aucune source de capitaux pour financer les travaux dont le coût pourrait atteindre 44 millions de dollars,
cela pourrait être interprété comme une façon de subventionner le transport aérien.» [Ibid.; Note de M. Rowat adressée à M. Shortliffe, 25 mai 1993, doc. du Comité 002194; c'est nous qui avons ajouté les caractères gras; le soulignement figurait dans le document original]

Dans son témoignage, M. Rowat a affirmé que la question de l'étalement du loyer est devenue critique à la fin de mai. Il a été très clair : «Le gouvernement a tranché la question en donnant comme instruction à ses représentants d'accepter de différer 11 millions de dollars en loyer pour trois ans.» [Délibérations du Comité, le mercredi 16 août 1995, fascicule no 12, 12:7; c'est nous qui soulignons]

M. David Broadbent, qui avait le premier négocié cet étalement du loyer, a convenu, lorsqu'il est venu témoigner, que cela pouvait être perçu comme «une subvention ou [...] un prêt de l'État» aux promoteurs en vue de faire démarrer le projet. [Délibérations du Comité, le jeudi 3 août 1995, fascicule no 10, 10:27]

Cela allait à l'encontre de la demande de propositions, qui stipulait :

«Malgré que le gouvernement s'attende à un rendement financier approprié en échange de sa contribution, il ne prendra aucune forme d'engagement financier, notamment celui de reprendre en régime de cession-bail les installations (en dehors des locaux précisés), ne fournira aucune garantie financière supplémentaire et n'effectuera aucun investissement dans le projet. Le gouvernement ne jouera aucun rôle qui puisse donner à croire à une association ou une coentreprise.

En outre, le gouvernement ne fournira aucune garantie se rapportant à une hypothèse quelconque en ce qui concerne la capacité de l'aéroport, les volumes de passagers, les affectations des sociétés aériennes, les loyers commerciaux et les redevances, ou tout autre facteur ou condition variables qui puissent avoir un impact sur les calculs que le promoteur pourra faire des revenus et des coûts.» [Projet de réaménagement des aérogares, Demande de propositions, mars 1992, p. 31, Cahier d'information du Comité, onglet «H»]

Vu dans ce contexte, l'empressement avec lequel le gouvernement a accepté de différer les 33 millions de dollars de loyer ne manque effectivement pas de «renforcer l'idée préconçue dans l'esprit des adversaires du projet que l'accord n'a pas été conclu en s'appuyant uniquement sur des arguments commerciaux,» comme on en avait prévenu M. Shortliffe.

Le Comité a entendu des témoignages sur plusieurs dispositions de l'accord final qui allaient directement à l'encontre de la demande de propositions, faisaient porter par le gouvernement des risques qui incomberaient normalement aux promoteurs (justifiant ainsi les énormes profits réalisés), mettaient les promoteurs à l'abri des forces concurrentielles du marché, et imputaient aux voyageurs les coûts des travaux d'aménagement, les profits encaissés par les promoteurs et les bénéfices de l'État. Signalons notamment :

La garantie concernant le déroutement des passagers : Le gouvernement indiquait explicitement dans la demande de propositions qu'il n'accorderait aucune garantie concernant la capacité de l'aéroport, les volumes de passagers ou les affectations des sociétés aériennes.

Paxport a néanmoins obtenu une telle garantie du gouvernement, qui a promis non seulement de ne pas dérouter de trafic aérien de l'aéroport Pearson, mais aussi de ne permettre aucune aérogare dans un rayon de 75 km de l'aéroport Pearson tant que le volume de passagers à l'aéroport Pearson - les trois aérogares confondues - n'atteindrait pas 33 millions de personnes par an.<36>

Les fonctionnaires des Transports s'opposaient vivement à une telle garantie. M. Power a fait remarquer :

«J'ai la conviction que les chiffres avancés par Paxport concernant la capacité sont extrêmement exagérés et peu réalistes. Il faudrait accroître les installations des aérogares pour répondre aux besoins de la région de Toronto avant que ces chiffres ne soient atteints. Un plan d'indemnisation formerait un lourd passif éventuel pour l'État et entraverait la prestation des services au moment requis.

Pour résumer, il est recommandé de rejeter les garanties de trafic, l'indemnisation, la protection contre la concurrence et autres notions du genre. Paxport a manifesté le désir de participer à une entreprise de privatisation, s'attend à encaisser des profits au moins aussi élevés que ceux offerts par la plupart des initiatives du secteur privé, et devrait être prête à le faire aux conditions qui ont cours dans le secteur privé.» [Note de M. Wayne Power à M. Chern Heed, en date du 11 mai 1993, doc. du Comité 002013; c'est nous qui soulignons]

La même mise en garde se retrouve dans une autre note de Transports Canada en date du 12 mai 1993 :

«Le déroutement du trafic ne pourrait se produire que si l'une ou plusieurs des lignes aériennes qui utilisent les aérogares 1, 2 et 3 décidaient de déménager ou de partager leurs opérations et d'utiliser un autre aéroport pour une partie de leurs vols. Cela pourrait aussi se produire si les lignes aériennes qui n'utilisent pas les aérogares 1 et 2 ou l'aérogare 3 ouvraient une nouvelle aérogare et attiraient des passagers de lignes aériennes qui les utilisent. Mergeco devrait accepter ce type de déroutement que les lignes aériennes effectuent en fonction des forces du marché (emplacement, accès, qualité du service, prix) comme un risque commercial. Si son «produit» est concurrentiel, elle devrait réussir à maintenir sa part du marché.» [«Déroutement du trafic - volume minimum de passagers à «garantir»?», en date du 12 mai 1993, doc. du Comité 002008; c'est nous qui soulignons]

Le directeur général de l'aéroport Pearson, M. Heed, a transmis la note de M. Power, en date du 11 mai, à M. Victor Barbeau, en ajoutant le commentaire suivant : «Je crains que M. Broadbent soit sympathique à l'idée de réconforter Paxport en lui assurant jusqu'à 39 millions de voyageurs. C'est, à mes yeux, une garantie ou, autrement dit, un passif éventuel...» [Note de M. Chern Heed à M. Victor Barbeau, en date du 12 mai 1993, doc. du Comité 002013]

La garantie concernant le déroutement des passagers comportait une exception. Le gouvernement pourrait aménager un autre aéroport pour concurrencer l'aéroport Pearson, à condition de verser une indemnité à la PDC ou de lui donner accès à la Zone 4, un secteur de l'aéroport Pearson réservé à l'expansion éventuelle qui avait été exclu expressément de la demande de propositions. La PDC a encore une fois réussi à se mettre à l'abri de tout risque, à convaincre le gouvernement de les assumer (aux termes de l'accord, l'indemnité serait prélevée sur les loyers fonciers de l'État), et à violer les termes de la demande de propositions.

Il est également clair que, en accordant une telle garantie, le gouvernement se mettait dans l'impossibilité de promouvoir l'utilisation de l'aéroport Mount Hope de Hamilton comme autre point d'accès à la région du sud de l'Ontario, selon l'initiative prévue par L'aviation dans le sud de l'Ontario : Une stratégie pour l'avenir d'août 1989, dans lequel le projet de réaménagement des aérogares 1 et 2 était lancé. [Communiqué du ministre no 88/89, du 18 août 1989]

Hamilton est aussi près de Toronto que Newark l'est de la ville de New York; pourtant dans leur empressement à finaliser l'accord avec la PDC, les négociateurs ont abandonné la possibilité d'y aménager un aéroport comme autre point d'accès au sud de l'Ontario, même si cela faisait partie du plan initial du gouvernement et si ce genre de garantie allait directement à l'encontre des conditions fixées dans la demande de propositions.

Seuils de déclenchement des travaux : Comme nous l'avons indiqué, la proposition prévoyait l'étalement des travaux de construction aux aérogares. Au cours des négociations, cela est toutefois devenu un accord en vertu duquel la seule obligation ferme des promoteurs était de mener à bien la phase initiale des travaux - au coût de 96 millions de dollars -, suivie d'une phase 1B d'un coût de 254 millions. L'aéroport pourrait n'être le théâtre d'aucun autre chantier de construction pendant 57 ans à moins que certains niveaux de passagers soient atteints :

Le sénateur Kirby : Ai-je raison de dire que, à moins que les niveaux de passagers n'aient été négociés avec le plus grand soin, les promoteurs auraient pu obtenir un bail de 57 ans et ne rien dépenser au-delà de l'option initiale prévoyant un démarrage rapide, les points déclencheurs n'ayant pas été atteints? Cela aurait-il été possible?

M. Broadbent : Si les négociateurs de la Couronne avaient été stupides et incompétents, ou que la croissance du nombre de passagers à Pearson était demeurée parfaitement stagnante, oui.

Le sénateur Kirby : L'imputation d'un degré d'intelligence à diverses personnes ne m'intéresse nullement. Ai-je raison de dire que si le niveau de passagers était demeuré relativement (il n'avait pas même à demeurer stagnant), si les points déclencheurs n'avaient pas été atteints, ai-je raison de dire que les promoteurs n'auraient pas eu à dépenser plus d'argent?

M. Broadbent : Vous avez raison, et on n'aurait pas procédé au réaménagement. Sénateur, la négociation du point déclencheur revêtait une importante capitale. [Délibérations du Comité, le jeudi 3 août 1995, fascicule no 10, 10:31]

Comme le montrent clairement les notes internes longuement citées plus haut, ces dispositions inspiraient de graves inquiétudes aux fonctionnaires, notamment du ministère des Finances et du Conseil du Trésor. L'accord a été claironné comme l'«initiative de réaménagement des aérogares [...] au coût de 700 millions de dollars [...] la plus importante jamais entreprise à l'aéroport,» le 30 août 1993. [Communiqué de Transports Canada no 187/93, en date du 30 août 1993, doc. du Comité 002269] Il était cependant tout à fait possible qu'une grande partie de cette somme ne soit jamais dépensée pour réaménager l'aéroport, qui avait toutes les chances de demeurer en l'état pendant 57 ans alors que le gouvernement, à moins d'indemniser la PDC, serait dans l'incapacité d'aménager d'autres aéroports dans la région. Autrement dit, le gouvernement assumait le risque que le niveau des passagers à l'aéroport baisse. La PDC avait l'assurance de garder le contrôle de l'aéroport pendant 57 ans, sans grandes obligations fermes de réaliser les travaux requis et sans responsabilité politique aucune envers la collectivité.

Les dispositions de l'entente concernant la rénovation de l'aérogare 1 augmentaient les dangers tant pour le gouvernement que pour les voyageurs. Le gouvernement avait accepté d'absorber un tiers des coûts nécessaires pour garder l'aérogare 1 ouverte s'ils dépassaient 15 millions de dollars. Ces travaux de rénovation n'auraient toutefois été entrepris que si certains seuils de trafic étaient atteints; il y avait donc un risque réel que l'État engage des millions de dollars pour assurer l'entretien de l'aérogare 1.

D'autre part, comme l'a expliqué M. Stephen Goudge, un avocat de bonne réputation qui servait de conseiller juridique à M. Nixon pour son examen de l'accord de l'aéroport Pearson :

«La fermeture de l'aérogare 1 aurait peut-être été obligatoire à un moment donné parce qu'elle deviendrait vétuste, si le nombre de passagers n'atteignait pas le point qui déclencherait l'aménagement. Il aurait alors fallu répartir les passagers de cette aérogare entre l'aérogare 3 et la partie de l'aérogare 2 qui aurait été réaménagée. Cela aurait peut-être forcé l'État à aménager d'autres installations avant qu'on atteigne le seuil des 33 millions de passagers, réduisant ainsi le loyer de l'État pour le nombre de passagers transférés, ainsi que les dépenses d'immobilisations pour la nouvelle installation.» [Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:47]

En réalité, le seuil déclencheur du nombre de passagers était de 24,2 millions pour la deuxième étape, qui devait commencer en mai 1997. Les fonctionnaires prévoyaient alors que «environ 26 ou 27 millions de passagers par an» transiteraient par les aérogares en 1997- 1998. [Témoignage de M. John Desmarais, Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:68]

La récession a toutefois duré plus longtemps que prévu à l'aéroport Pearson, et les niveaux de passagers ont peu bougé de sorte qu'ils n'atteignent en ce moment, à la fin de 1995, que 20,5 millions environ. [Témoignage de M. John Desmarais, Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:72]

Redevances d'installation passagers : Le président du Comité, le sénateur Finlay MacDonald, a donné une définition exacte de la redevance d'installation passagers pendant les audiences en la décrivant comme «une capitation perçue des personnes qui transitent par une aérogare.» [Délibérations du Comité, le mardi 22 août 1995, fascicule no 14, 14:6]

Aucune des propositions initiales ne faisait mention d'une redevance installation passagers; l'entente finale autorisait toutefois la PDC à en imposer une si, devenue insolvable, Air Canada ne pouvait plus payer son loyer. Les problèmes financiers d'Air Canada étaient bien connus, et son loyer devait augmenter fortement en vertu de l'accord négocié.

Le gouvernement se réservait le droit d'approuver la redevance d'installation passagers. En cas de refus, l'accord stipulait toutefois que les promoteurs seraient libérés de l'obligation de réaliser les travaux de construction, sans abandonner aucun des droits que leur donnaient les accords.

Le sénateur Michael Kirby a résumé ainsi les conséquences de la conjugaison de la redevance installation passagers et de la garantie de déroutement des passagers pour les voyageurs :

«Les garanties visant le déroutement des passagers, dans les faits, interdisaient à ces derniers de quitter Pearson et d'aller ailleurs, tandis que, du même souffle on permettait aux compagnies aériennes d'imposer [...] des redevances d'installation passagers. Ce faisant, n'a-t-on pas placé le public voyageurs dans une situation impossible? D'une part, les voyageurs ne peuvent aller ailleurs parce que le gouvernement n'autorise pas le déroutement du trafic et, d'autre part, les compagnies ont effectivement le droit d'imposer une «taxe» (je mets le mot entre guillemets parce qu'il ne s'agit pas d'une taxe officielle), mais elles ont le droit d'imposer des redevances. Comment a-t-on tenu compte des intérêts du consommateurs dans tout cela? [Délibérations du Comit é, le jeudi 3 août 1995, fascicule no 10, 10:33; c'est nous qui soulignons]

Le Comité n'a toujours pas reçu de réponse acceptable.

Loyers des lignes aériennes/Coût pour les voyageurs : Le mépris pour les intérêts des voyageurs ressort surtout des dispositions de l'accord qui se seraient répercutées sur les loyers des lignes aériennes. Le gouvernement savait dès le départ que la proposition de Paxport entraînerait une forte hausse des loyers des lignes aériennes aux aérogares 1 et 2. Il savait également depuis le début que ces coûts seraient imputés directement aux passagers.

La proposition de Paxport exigeait la renégociation du bail d'Air Canada en vue de doubler son loyer «tout de suite, sans aucune construction.» [Témoignage de John Desmarais, conseiller principal du sous-ministre adjoint, Groupe des aéroports, Délibérations du Comité, le mardi 15 août 1995, fascicule no 11, 11:107] M. Desmarais nous a dit :

«C'est évidemment le passager qui aurait payé la note. Les coûts commençaient donc à augmenter très sérieusement, sans que les compagnies aériennes ni quelque autre personne en profitent. Le prix à payer était donc très élevé pour les compagnies aériennes et pour les voyageurs, si nous acceptions la proposition sans modification, même si le gouvernement touchait un loyer élevé.» [Délibérations du Comité, le mardi 15 août 1995, fascicule no 11, 11:107]

Air Canada comprenait très bien que la proposition de Paxport ferait monter en flèche ses coûts, et ceux de ses passagers. Ses préoccupations ont été exposées dans une note de M. Rowat au ministre des Transports, en date du 30 juin 1993. Après avoir expliqué qu'Air Canada ne partageait pas l'optimisme du Ministère concernant la croissance du trafic aérien, et estimait que Mergeco imputait trop de coûts aux transporteurs aériens, M. Rowat ajoutait que «la société estime que les besoins de travaux additionnels de réaménagement des aérogares ne sont plus urgents [...]. Elle ne voudrait pas que la compétitivité de ses coûts subissent les contrecoups envisagés dans les propositions de Mergeco.» [Projet de réaménagement des aérogares 1 et 2, doc. du Comité 00294]

Air Canada faisait valoir qu'on lui demandait d'accroître de façon exponentielle les frais imputés aux passagers, au point de mettre sa compétitivité en péril, pour payer des travaux de réaménagement qui n'étaient ni nécessaires, ni souhaités, et pour subventionner les bénéfices élevés promis à l'État par le promoteur. Le gouvernement a néanmoins continué de foncer, et de participer activement aux négociations entre Air Canada et les promoteurs.

C'est en définitive le gouvernement qui a consenti les concessions nécessaires pour amener Air Canada à accepter l'accord, sacrifiant ainsi les bénéfices élevés qui justifiaient au départ le choix de la proposition de Paxport alors que celle de Claridge reconnaissait, comme le Comité d'évaluation l'a signalé, les réalités de l'industrie du transport aérien pendant la récession, et n'aurait pas exigé la renégociation immédiate des baux. La question demeure : Pourquoi le gouvernement s'est-il entêté à conclure un accord?

Le «sandwich d'Air Canada»

Bon nombre des concessions faites par le gouvernement au cours des négociations ont été justifiées devant le Comité par le «sandwich d'Air Canada» : les droits détenus par Air Canada, selon le document dit des «principes directeurs» de 1989 qui n'a été révélé aux promoteurs qu'une fois le processus bien avancé. Le président de Claridge Properties Ltd. a dit au Comité que la révélation des droits revendiqués a été un dur coup. [Délibérations du Comité, le mardi 12 septembre 1995, fascicule no 17, 17:14] Cela a eu d'énormes répercussions sur les négociations. Les preuves recueillies montrent toutefois qu'on en a certainement exagéré l'incidence, et que certaines parties ont peut-être même manipulé leur impact à leurs propres fins.

Pour résumer brièvement les antécédents du «sandwich d'Air Canada», disons que des travaux de rénovation s'imposaient à l'aérogare 2 à la fin des années 80. En 1989, Air Canada «a proposé une association en vertu de laquelle la compagnie investirait 65 millions de dollars, soit les trois quarts du coût de l'ensemble des améliorations requises à la partie de l'aérogare 2 réservée aux vols intérieurs, tandis que le reste serait payé par Transports Canada.» [Témoignage de M. Dominic Fiore (retraité), directeur principal des biens immobiliers, Air Canada, Délibérations du Comité, le mercredi 16 août 1995, fascicule no 12, 12:75-76]

Il restait alors huit ans avant l'expiration du bail d'Air Canada. Comme le disait M. Fiore :

«Pour compenser le fait qu'Air Canada allait assumer la plus grande part des frais de rénovation des installations, Transports Canada a convenu de louer l'aérogare 2 à la compagnie pour une longue période. Les modalités de l'entente de location constituent les principes directeurs du bail d'Air Canada. Ces modalités portent la date du 26 juillet et ont été ratifiées, sauf erreur, en août 1989.» [Délibérations du Comité, le mercredi 16 août 1995, fascicule no 12, 12:76]

Ces «principes directeurs,» qu'avait signé le sous-ministre des Transports de l'époque, M. Glen Shortliffe, faisaient état d'un bail d'une durée de 20 ans assorti de deux options de prolongation de dix ans chacune pour les locaux d'exploitation actuels de la ligne aérienne. [«Principes directeurs des négociations du bail d'Air Canada, aérogare II», en date du 26 juillet 1989, doc. du Comité 00253] Un bail d'une durée possible de 40 ans était donc envisagé entre Air Canada et Transports Canada.

Le statut juridique de ce document, et sa pertinence pour le projet de réaménagement des aérogares 1 et 2, a été discuté en long et en large devant le Comité. La demande de propositions n'en faisait pas mention explicitement; elle faisait allusion aux 65 millions de dollars investis par Air Canada dans l'aérogare 2, et précisait uniquement que :

«Air Canada a fait ces investissements dans l'espoir qu'elle pourrait en recueillir les avantages sur une période raisonnable et normale d'amortissement. Air Canada détient à l'heure actuelle un bail pour les locaux qu'elle occupe dans l'aérogare 2. La durée de ce bail et les options de renouvellement prendront fin en 1997.» [Demande de propositions, p. 27]

La sous-ministre des Transports au moment de la publication de la DP en mars 1992, Mme Huguette Labelle, nous a dit qu'aux yeux de Transports Canada le seul document légal officiel en vigueur entre Air Canada et le gouvernement était le bail qui se terminerait en 1997 :

«Je pense que Transports Canada a toujours eu pour position que le bail qu'il avait avec Air Canada était le document officiel qui déterminerait, si vous voulez, toute relation future avec Air Canada. À l'expiration de celui-ci, il faudrait bien sûr négocier une autre entente, mais les lignes directrices devaient servir de point d'appui pour la négociation de la nouvelle entente avec Air Canada.» [Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:50]

Les principes directeurs ne se trouvaient pas dans la salle des données mises à la disposition des proposants pour les aider à préparer leurs propositions.

M. Broadbent, qui n'a appris l'existence de ce document qu'une semaine ou deux après son entrée en fonction, l'a jugé «alarmant». [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:96] Il s'est dit grandement étonné que le document ne se soit pas trouvé dans la salle des données, et est venu tout près de laisser entendre qu'il s'agissait d'une tentative délibérée de sabotage du projet de privatisation de la part des fonctionnaires :

«Comment une DP peut-elle être lancée dans un Ministère dirigé par des gens compétents lorsqu'on sait qu'il existe un document où l'on promet de louer à d'autres ce vous cherchez à louer au moyen de la DP?» [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:96-97]

En réalité, comme le Comité l'a appris, les fonctionnaires des Transports étaient tout à fait conscients des principes directeurs au moment de l'élaboration de la DP. Il a été décidé qu'il n'y avait pas lieu de mettre le document dans la salle des données et que son contenu ne devrait pas se refléter dans la DP puisqu'il ne s'agissait pas, selon M. Desmarais, «d'un accord exécutoire. Seules les ententes exécutoires ont été placées dans la salle de documentation.» [Délibérations du Comité, le mardi 15 août 1995, fascicule no 11, 11:32-33]

La décision a été d'autant plus facile à prendre que, lorsqu'on l'a consultée pendant l'élaboration de la DP, Air Canada n'a pas soulevé le document des principes directeurs de 1989. La société demandait, dans une présentation faite à des fonctionnaires des Transports à l'époque, que son bail non résiliable, qui vient à expiration le 30 avril 1997, soit pleinement reconnu et que les droits d'Air Canada en vertu de ce bail, y compris la révision des loyers en se fondant sur les politiques actuelles de recouvrement des coûts, soient protégés et maintenus. [Lettre de M. G.P. Mende, directeur, Aménagement des aéroports, Air Canada, à M. Wayne Power, en date du 6 décembre 1991, doc. du Comité 000483, page 520229]

Air Canada voulait en outre un bail de 30 ans, assorti de deux options de prolongation pour une durée de 15 ans chacune, ainsi que l'indemnisation complète du coût non amorti de ses investissements de 66,9 millions de dollars dans les travaux de rénovation en cours à l'aérogare 2. [Lettre de M. G.P. Mende, directeur, Aménagement des aéroports, Air Canada, à M. Wayne Power, en date du 6 décembre 1991, doc. du Comité 000483, page 520230]

Il ressort donc clairement qu'au moment de l'élaboration de la DP, Air Canada ne prétendait pas que les principes directeurs de 1989 étaient exécutoires ou en vigueur.

Les dispositions pertinentes de la DP ont été transmises à Air Canada pour examen en vue d'obtenir ses commentaires avant de lancer le processus. Air Canada n'a fait aucun commentaire visant à contester ce document ou l'affirmation que le bail et les options de prolongation viendraient à expiration en 1997. [Message télécopié en date du 3 janvier 1992 de M. Wayne Power à M. Julien DeSchutter d'Air Canada, doc. du Comité 000483, p. 520233]

D'autre part, Paxport et Air Canada entretenaient une relation de travail très étroite au cours de la période où les principes directeurs de 1989 ont été établis, et cette situation a persisté au moins jusqu'en juillet 1991.<37> De juin 1989 jusqu'à une date assez avancée de 1991, M. Hession a rencontré périodiquement des représentants d'Air Canada pour s'assurer que la ligne aérienne était bien au courant et satisfaite des projets de Paxport à l'égard de l'aéroport, et faire ainsi de Paxport un candidat crédible aux yeux de Transports Canada.

M. Hession faisait encore état, en juillet 1991, de rencontres avec des représentants d'Air Canada. «Il est devenu manifeste dès le début de la réunion qu'Air Canada nous tenait en haute estime. Ses deux représentants ont laissé clairement entendre que, s'il doit y avoir un promoteur privé pour les aérogares 1 et 2, ils continuent de souhaiter que le choix porte sur nous. Ils ont également affirmé qu'ils ne sont actuellement en discussion ou en tractation avec aucun autre promoteur et n'ont pas l'intention d'en avoir à l'avenir.» [Note de M. Hession à M. Don Matthews et M. Jack Matthews, en date du 12 juillet 1991]

En réalité, Paxport et Air Canada avaient conjugué leurs efforts en juin 1990 en vue de présenter à Transports Canada une proposition spontanée pour le réaménagement de l'aérogare 2. La correspondance reçue de M. Hession fait état de discussions entre Paxport et Air Canada concernant le plan d'affaires sur lequel Air Canada et Paxport s'appuieraient pour négocier un marché (bail, etc.) à la suite d'une décision gouvernementale. [Note intitulée «Proposition d'Air Canada/Paxport», de M. Ray Hession à M. Don Matthews, M. Jack Matthews et M. Peter Goring, en date du 29 mai 1990, doc. du Comité 5700-1.35/P1-13, 1-#0268]

Il semble difficile à croire que Paxport n'ait pas interrogé Air Canada sur les conditions de son bail. Il est aussi peu croyable qu'Air Canada n'ait pas mentionné les principes directeurs de 1989, établis et signés au moment même où Air Canada était en pourparlers avec Paxport.

En réponse aux questions du sénateur Céline Hervieux-Payette, les représentants d'Air Canada ont déclaré que leurs discussions avec Paxport ont toujours été fondées sur les principes directeurs de 1989 :

Le sénateur Hervieux-Payette : Est-ce que ce plan d'affaires ou cette entente financière conclue avec Paxport aux termes de la proposition spontanée tenait compte des principes directeurs...?

M. Fiore : [...] Je pense avoir dit que nous avions conclu une entente relativement à la première étape et que nous allions obtenir un bail à long terme. Cette entente précisait toutes les modalités du bail à long terme qui allait entrer en vigueur en 1997, au moment de l'expiration du bail en cours.

[...]

Nous avons été conséquents tout au long du processus. Que ce soit avec Transports Canada, avec Paxport ou avec la PDC, nous avons toujours fait valoir les mêmes points en ce qui a trait aux principes, au bail à long terme et à tout le reste. [Délibérations du Comité, le mercredi 16 août 1995, fascicule no 12, 12:86-87]

L'avocat du groupe Matthews, M. Gordon Baker, a nié que Paxport ait eu connaissance des principes directeurs. [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:9-10] Dans un document présenté au Comité, il prétendait que les principes directeurs n'ont été «révélés, dans une lettre à Jack Matthews, président de Paxport Inc., et Peter Coughlin, président de T3LP Co. Investments Inc., (que) le 16 juin 1993,» ce qui constituait selon lui une «façon trompeuse» de présenter la situation aux proposants. [«Analyse de l'examen du dossier de l'aéroport Pearson,» de Gordon R. Baker, en date du 31 mai 1994]

Les documents de la preuve n'appuient pas les affirmations de M. Baker. Une note concernant une réunion du 3 mars 1993 entre la sous-ministre des Transports, M. Richard LeLay (chef de cabinet du ministre des Transports, l'honorable Jean Corbeil), M. Keith Jolliffe et M. Robert Green de Transports Canada, et des représentants de Paxport, dont M. Jack Matthews, montre que M. Matthews était bien conscient à cette date de la position d'Air Canada, à savoir qu'elle détenait un bail de 60 ans. La note indique :

«Matthews a affirmé qu'Air Canada prétend avoir un bail de 60 ans et non seulement un bail qui vient à expiration en 1997.» [Conférence téléphonique entre Driedger/Heed/Desmarais et Barbeau/Jolliffe, le 4 mars 1993, doc. du Comité 00189]

De toute manière, l'incidence du différend était claire. Air Canada s'est servie de son éventuel bail de 40/60 ans comme moyen de pression pour faire différer les fortes hausses de loyer exigées dans la proposition de Paxport (devenue la PDC). Dans l'intervalle, la crainte que les fonctionnaires de Transports Canada aient manqué d'une manière ou d'une autre à leurs obligations dans le cadre du processus de la DP devenait un moyen de pression considérable pour Paxport et Claridge dans leurs négociations avec le gouvernement.

M. Broadbent a déclaré que sans le problème causé par le fait que le bail de 40 ans n'ait pas été dévoilé, il était «fermement convaincu que nous aurions conclu l'affaire à des conditions légèrement plus avantageuses pour le gouvernement.» [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:100] Il existait bel et bien un «sandwich d'Air Canada», mais c'était le gouvernement canadien, et le peuple canadien en particulier, qui se trouvaient coincés au milieu.

Concessions obtenues par Air Canada et perdues par les autres transporteurs aériens

Dans l'entente finale, les 350 millions de dollars prévus pour les travaux de construction aux étapes 1A et B devaient servir au réaménagement de l'aérogare 2. Air Canada acceptait de verser des loyers plus élevés après l'expiration de son bail actuel en mai 1997, en contrepartie de quoi le gouvernement réduisait son loyer foncier de 15 p. 100, ce dont le promoteur ferait bénéficier les lignes aériennes. [Voir la lettre de M. Bill Rowat à M. Dominic Fiore en date du 21 septembre 1993, doc. du Comité 000887; le témoignage de M. R.A. Morrison, vice-président, Communications, Relations avec le gouvernement et l'industrie, Air Canada, Procès-verbaux et témoignages du Comité permanent des transports, le mardi 31 mai 1994, fascicule no 8, 8:9; et le témoignage de M. Rowat, Délibérations du Comité, le mercredi 16 août 1995, fascicule no 12, 12:9]

Le gouvernement acceptait donc ainsi de subventionner Air Canada et les autres lignes aériennes en réduisant les bénéfices de l'État afin de les persuader de signer des baux et de permettre de conclure un marché avec la PDC. Cela allait encore une fois à l'encontre de la DP, dans laquelle le gouvernement s'engageait à ne pas accorder de subventions.

La population canadienne s'est retrouvée dans la situation d'avoir à faire les frais du projet de réaménagement. Les promoteurs indiquaient clairement qu'ils feraient absorber leurs coûts par les lignes aériennes, qui les imputeraient à leurs passagers. Les Canadiens étaient censés y trouver leur compte du fait des bénéfices élevés encaissés par l'État. Ces derniers ont cependant été réduits par deux fois, lorsque 33 millions de dollars en loyers ont été différés pour subventionner le programme de démarrage rapide des travaux d'un coût de 96 millions de dollars, et lorsque les loyers fonciers ont été coupés de 15 p. 100 pour subventionner les loyers versés aux promoteurs par les lignes aériennes.

Transports Canada est même allé plus loin pour rallier Air Canada à l'accord en excluant les autres transporteurs aériens du processus de négociation. Le 29 juin 1993, le Sous-comité de l'aérogare 1 du Comité des transporteurs aériens a écrit à Paxport, à l'honorable Jean Corbeil et à M. Chern Heed (directeur général de l'aéroport Pearson) pour protester contre le fait d'avoir été tenu à l'écart du processus de négociation et les hausses de loyer anticipées :

«Les transporteurs de l'aérogare 1 étaient consternés d'apprendre que Transports Canada avait donné au préalable comme instruction à Paxport de ne discuter des plans de réaménagement qu'avec Air Canada. Notre exclusion n'était pas justifiée.

Au cours de sa présentation, M. Trevor Carnahoff a déclaré clairement que les étapes établies sont liées directement aux hausses de trafic voyageurs prévues de 20 millions en 1992 à 35 millions en 1999. Comment êtes-vous arrivé à une hausse de 75 p. 100 étalée sur cette période de sept ans? N'êtes-vous pas conscient que la croissance du trafic a été négative depuis cinq ans? Cette extrapolation n'est pas réaliste.

Votre plan de recouvrement de votre investissement de 750 millions de dollars par une augmentation des ventes au détail, des recettes des parcs de stationnement et des loyers calculés en fonction des coûts ne l'est pas davantage. La construction de l'aérogare 3 reposait sur la même formule et chacun peut constater que c'est un désastre financier jusqu'ici. Nous refusons de nous mettre dans une situation semblable.

Nous aimerions rappeler à Paxport et au gouvernement du Canada que les deux principaux transporteurs aériens (Air Canada et Canadien International) ont perdu, au cours des 90 premiers jours de 1993, 4,5 millions de dollars par jour, ce qui représente une perte totale de 405 millions de dollars pour le premier trimestre. Les transporteurs aériens des États-Unis logés à l'aérogare 1 sont aux prises avec les mêmes difficultés financières.

Le moment est-il bien choisi pour accroître nos frais d'exploitation à l'aéroport international Pearson de 500 p. 100, ce qui est une estimation prudente de l'impact de votre proposition de 750 millions de dollars?

Qui restera-t-il pour faire les frais de votre extravagance?» [Lettre de Carole Pitre, présidente, Sous-comité de l'aérogare 1 du Comité des transporteurs aériens à Paxport Inc., en date du 29 juin 1993, doc. du Comité 001088, souligné dans le document original]

Nouvelles mises en garde des fonctionnaires au sujet de l'accord

Avec le recul, les nombreuses lacunes de cet accord sautent aux yeux. Les documents révèlent toutefois que des fonctionnaires ont maintes fois tenté de les signaler à l'époque.

Le secrétaire du Conseil du Trésor, M. Ian Clark, par exemple, adressait une note au président du Conseil du Trésor, le 20 juillet 1993, pour lui indiquer que plusieurs aspects des initiatives concernant l'aéroport Pearson inquiétaient le Secrétariat. Il énumérait ensuite les éléments suivants :

le réaménagement des aérogares 1 et 2 coûtera vraisemblablement très cher au gouvernement pour rallier l'appui d'Air Canada et(ou) obtenir des concessions de Mergeco;
convaincue que le gouvernement veut à tout prix ou presque conclure un marché, Mergeco cherche à lui faire assumer tous les risques par des garanties sur les volumes de passagers, des loyers différés et l'établissement probable d'une RIP;
Mergeco s'expose dans l'ensemble à peu de risques, et pourtant les taux de rendement prévus sont élevés (14 à 16 p. 100 sur la durée de 57 ans du bail);
l'aéroport pourrait perdre de son efficacité à cause de la fragmentation des opérations : trois baux distincts (aérogares 1 et 2, pistes et aérogare 3) assujettis à deux niveaux de bureaucratie (Transports Canada et une AAL); et
le rôle d'une AAL deviendrait assez limité, et le gouvernement s'exposerait à des critiques pour avoir refusé à des entités de Toronto l'occasion de gérer l'aéroport dans le cadre d'une AAL, comme il l'a fait pour quatre autres grands aéroports l'an dernier.

Le SCT préférerait que le ministère des Transports poursuive des négociations accélérées avec une AAL de Toronto et lui cède la responsabilité des projets de réaménagement des aérogares 1 et 2 et des pistes. Cela irait dans le sens de la politique adoptée pour d'autres grands aéroports internationaux. Ce ne serait peut- être pas possible toutefois pour les aérogares 1 et 2 à moins que les négociations avec Mergeco ne s'effondrent.» [«Note au Président» du secrétaire du Conseil du Trésor, M. I.D. Clark, en date du 20 juillet 1993, doc. du Comité 002052.)

Le Conseil du Trésor n'était pas seul à faire ressortir les graves lacunes de l'entente. Un mois plus tôt, l'un des membres clés de l'équipe de négociation de Transports Canada, M. Keith Jolliffe, avait rédigé une note intitulée «Rêver en couleurs : Le projet de réaménagement des aérogares de l'aéroport Pearson,» où il reprenait chacun des objectifs du gouvernement énoncés dans la DP pour intéresser le secteur privé au projet de réaménagement. Il opposait ensuite chacun de ces objectifs à l'entente, en signalant pratiquement dans chaque cas à quel point le gouvernement s'était éloigné de son but initial. Les comparaisons sont intitulées, à bon escient, «Qu'est-ce qui ne va pas dans ce tableau?»

M. Jolliffe note entre autres que :

le rôle de propriétaire de Transports Canada serait considérablement plus vaste que prévu, et non pas réduit comme l'indiquait la DP;
il n'y aurait pas de réelles «synergies» entre les trois aérogares : l'aérogare 3 serait exploitée, avec sa propre structure de gestion, par une entité distincte, la Lockheed Air Terminals, tandis que les aérogares 1 et 2 seraient exploitées par d'anciens fonctionnaires de Transports Canada;
en acceptant de différer une partie du loyer, la clause de déroutement, l'indemnisation et d'autres clauses précises, le gouvernement accepte d'assumer une partie du risque pris par le secteur privé.

Au sujet des bénéfices financiers appropriés pour l'État, M. Jolliffe note que :

«La stratégie des négociations serrées de Claridge a remplacé les assurances ou les hypothèses douces de la proposition de Paxport. Il s'ensuit que l'entente glisse, sur la pente financière, des bénéfices pour l'État envisagés par Paxport à ceux proposés par l'ATDG.»

C'est exactement ce qui s'est produit. [«Rêver en couleurs», en date du 24 juin 1993, doc. du Comité 002077]

Le 14 septembre 1993, M. Wayne Power écrivait à M. Peter Coughlin pour exprimer les préoccupations que l'entente inspirait à Transports Canada. Il s'agissait notamment de la capacité des aérogares et de l'incidence sur les autres transporteurs aériens des engagements envers d'Air Canada. Par exemple, écrivait M. Power :

«La proposition de Paxport insistait sur la capacité élevée des aérogares, une fois réaménagées, et il est évident que les déclarations publiques ont créé l'impression d'une forte hausse de capacité. Mais, comme vous le savez, Transports Canada a exprimé des réserves au sujet du degré d'expansion de la capacité globale des aérogares en général et plus particulièrement du nombre de portes/postes de stationnement. Une fois réaménagées, les aérogares auront essentiellement, au quai d'embarquement, le même nombre de postes de stationnement qu'à l'heure actuelle; pourtant, le nombre de postes que la société possède et contrôle est une des composantes clés de l'accord d'Air Canada ainsi que de la politique d'accès et de prix de T1T2LP.» [Lettre de M. Wayne Power à M. Peter Coughlin en date du 14 septembre 1993, doc. du Comité 001672]

Un projet de réponse, reçu du consortium en date du 19 septembre 1993, a été diffusé aux fonctionnaires des Transports pour avoir leurs commentaires. M. Power a transmis le projet de réponse au négociateur en chef, M. Rowat, sous couvert de la note suivante :

«Au lieu de nous rassurer sur l'existence d'un plan bien réfléchi, ce projet de réponse indique que Paxport en est encore à l'étape de la conception et ne possède pas les réponses que nous cherchons, de pair avec les lignes aériennes. Inutile d'insister pour avoir des réponses qui n'existent pas pour l'instant.» [Feuille d'envoi par télécopieur de M. Power à M. Rowat, en date du 22 septembre 1993, doc. du Comité 000730; c'est nous qui soulignons]

En ajoutant ses commentaires à ceux de M. Power, M. Desmarais suggérait de rappeler au consortium que le but du processus n'était pas d'assurer une salle d'attente agréable aux voyageurs. [Note de M. J.N. Desmarais à M. Power en date du 22 septembre 1993, doc. du Comité 000730]

Quinze jours plus tard, l'entente était néanmoins conclue.

Les contrats entre parties ayant des liens de dépendance : le dessus du panier

Paxport et Claridge ont toutes deux soutenu que l'entente était juste envers les contribuables canadiens, faisant valoir que pendant les neuf premières années du bail, les partenaires de T1T2 Limited Partnership n'ont pas reçu d'argent. [Voir le document Schedule A to the Statement of Claim by T1T2 Limited Partnership Upon Her Majesty the Queen in Right of Canada, paragraphe 1, présenté au Comité le 8 septembre 1995 par M. Hillel W. Rosen au nom de T1T2 Limited Partnership et le témoignage de M. Peter Coughlin, président de Claridge Properties Ltd., Délibérations du Comité, le mardi 1er septembre 1995, fascicule no 17, 17:16]

Cela ne tient pas compte des nombreuses ententes particulières qui devaient permettre aux membres du consortium de bénéficier du réaménagement de l'aéroport Pearson. Il est exact de dire qu'en théorie, les contrats dont on a pris connaissance au cours des enquêtes du Comité n'avaient pas été conclus avec les associés de T1T2 Limited Partnership, mais avec des personnes morales connexes Ä des sociétés mères des associés de T1T2, des filiales, ou d'autres compagnies appartenant aux mêmes personnes qui contrôlaient un associé de T1T2 et contrôlées par celles-ci (par ex. M. Don Matthews et M. Jack Matthews).

Ces contrats auraient permis aux membres du consortium de retirer beaucoup plus de Pearson que le taux de rendement net négocié de 14 p. 100 déterminé par Deloitte & Touche.<38> M. Stehelin, de Deloitte & Touche, a été très clair à ce sujet dans le rapport, où le taux de rendement de 14 p. 100 est jugé raisonnable :

«Certains des frais de gestion de la construction payés au groupe Matthews pendant l'aménagement et des honoraires d'experts-conseils versés à d'autres membres du groupe en échange de divers services ne sont pas inclus dans le calcul du TRI de 14 p. 100. Nous vérifions le total de ces sommes avant impôt et présenterons nos commentaires à ce sujet dans un autre document». [Extrait du rapport de Deloitte & Touche du 17 août 1993, p. 6]

Ces calculs n'ont jamais été faits. [Témoignage de M. Paul Stehelin, Délibérations du Comité, le jeudi 17 août 1995, fascicule no 13, 13:22] Cependant, M. Stehelin a déclaré qu'en vertu du régime proposé par le consortium, un certain nombre de dépenses seraient «enterrées sous un chiffre rangé dans la rubrique «frais de gestion»». [Délibérations du Comité, le jeudi 17 août 1995, fascicule no 13, 13:21] M. Stehelin a décrit les autres types de frais, dont les frais de construction et les honoraires d'experts-conseils payés aux compagnies associées au groupe Matthews, comme «des dépenses non habituelles. Elles n'étaient pas liées à l'exploitation de l'aéroport, ni directement, ni au moment où elles étaient engagées». [Ibid.] M. Stehelin a admis qu'il s'agissait, en partie, de «sommes que les investisseurs auraient touchées en sus du taux de rendement».[Ibid.]

Voici un bref résumé des accords au sujet desquels le Comité a entendu des témoignages :

1. Le plus inhabituel de ces accords est daté du 4 octobre 1993 et a été conclu entre T1T2 Limited Partnership (signé par M. Peter Coughlin et M. Norman Spencer) et Matthews Investments 4 Inc., compagnie dont il n'est question nulle part ailleurs dans les documents.<39> Voici ce que dit intégralement ce document :

«[La T1T2 Limited Partnership] accepte, par la présente, de vous payer des honoraires d'expert-conseil de 350 000 $ par an pendant dix (10) ans (sur une base mensuelle), le premier versement étant effectué le 31 octobre 1993.

Le présent contrat ne peut être résilié pour aucune raison. Il est cessible et peut être cédé par vous.» [Doc. du Comité 001573]

Il s'agit d'une promesse de verser 3,5 millions de dollars en «honoraires d'expert- conseil», sans mention aucune des services de consultation ou autres à fournir. La clause de «non-résiliation» fait en sorte que le contrat ne peut être résilié, que des services soient fournis ou non et que ces services soient satisfaisants ou non.

Au cours des audiences, le sénateur John Bryden a fait la remarque suivante : «Ce contrat m'a bien l'air d'être simplement un billet à ordre. Je promets de verser 350 000 $ par année pendant 10 ans à compter du 31 octobre». [Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 28, 28:17; c'est nous qui soulignons] Et Matthews Investments 4 Inc. pourrait le céder, à son gré, à qui que ce soit Ä à M. Don Matthews, à M. Jack Matthews ou même, en théorie, à un ami.

2. Dans une lettre du 4 octobre 1993 de la T1T2 Limited Partnership, Matthews Contractors Inc. était engagée comme «gestionnaire de la construction pour le projet de réaménagement des aérogares de Pearson». Cette lettre n'est guère précise et souligne vaguement que l'importance de ces services et des honoraires connexes doivent être généralement conformes à l'accord proposé antérieurement. Ni le ministère des Transports ni le Comité n'ont obtenu copie de cet accord. [Voir la lettre du 4 octobre 1993 jointe à titre de pièce justificative no 11 à la déclaration sous serment de John N. Desmarais , no 3, dans l'affaire opposant la T1T2 Limited Partnership et 2922797 Canada Inc. à Sa Majesté la Reine du chef du Canada devant la Cour de l'Ontario (Division générale), dossier no 94CQ55762]

Après vérification, on a constaté que la société Matthews Contractors Inc. n'existait que depuis le 29 septembre 1993, ce qui laisse supposer qu'elle n'a été constituée qu'aux seules fins de la conclusion de ce contrat.

3. Paxport International Inc. devait obtenir de T1T2 un minimum de 4 millions de dollars pendant cinq ans pour promouvoir, à l'échelle internationale, la technologie et le savoir-faire du Canada en matière de développement aéroportuaire. Même si cette activité ne semble avoir aucun lien avec la gestion et l'exploitation de l'aéroport Pearson, il en était question dans une clause de T1T2 dans l'accord relatif aux avantages industriels, l'un des contrats concernant l'aéroport Pearson. Il semble que les 4 millions de dollars devaient venir des recettes tirées de l'aéroport Pearson Ä bien que le but poursuivi, outre le profit que le Canada pouvait en tirer, était essentiellement de créer de nouvelles occasions d'affaires pour Paxport. [Voir l'article 3.3 de l'Accord sur les avantages industriels conclu entre la T1T2 Limited Partnership et Sa Majesté la Reine du chef du Canada, le 7 octobre 1993]

4. Le 15 mai 1992, Agra Industries Limited concluait avec Paxport Management Inc. un accord prévoyant ceci :

« Compte tenu de sa participation au consortium, AGRA pourra, sur une base privilégiée, sur décision du gestionnaire du projet, fournir des services de génie et d'autres services connexes aux fins du réaménagement des installations aéroportuaires.»

Agra Industries Limited était l'actionnaire majoritaire de 2895820 Canada Limited, associé de T1T2, et de Allders International Canada Limited, à qui appartenait deux des associés de T1T2.

De plus, Allders International Canada Limited avait un bail de 25 ans pour l'exploitation des boutiques hors taxes aux aérogares 1 et 2.

5. Norr Partnership Limited devait fournir des services de planification, d'architecture et de génie et veiller à la coordination générale de la conception pour T1T2. Cette société était actionnaire de Norr Group Consultants Ltd qui, de son côté, était propriétaire de 1027777 Ontario Limited, un associé de T1T2.

6. Pearson Airport Management a été engagée par T1T2 pour gérer les aérogares 1 et 2. Pearson Airport Management est liée à Claridge Holdings Inc. à titre d'associé.

7. Le 4 octobre 1993, Bracknell Corporation a conclu deux accords avec T1T2 :

(1) un accord de gestion et d'exploitation, et

(2) un accord pour l'installation de câbles mécaniques, électriques et de communications.

Bracknell Corporation était propriétaire des entreprises 1045433 Ontario Inc. et 1045434 Ontario Inc, toutes deux associées à T1T2.

8. Patrick Brigham, à titre de «membre fondateur du groupe Paxport» (M. Brigham et la famille Brigham étaient propriétaires de Hartay Enterprises Inc., société associée à T1T2 Limited Partnership), a obtenu le droit exclusif de fournir des services d'agent de voyages aux trois aérogares de l'aéroport Pearson. Cet accord est daté du 4 octobre 1993, même si M. Brigham ne l'a accepté que le 10 novembre 1993, bien après la défaite du gouvernement conservateur et, en fait, après que M. Nixon a été chargé d'examiner les accords de l'aéroport Pearson. [Voir l'accord du 4 octobre 1993 joint à titre de pièce justificative no 5 à la déclaration sous serment de John N. Desmarais, no 3, dans l'affaire opposant la T1T2 Limited Partnership et 2922797 Canada Inc. à Sa Majesté la Reine du chef du Canada devant la Cour de l'Ontario (Division générale), dossier no 94CQ55762]

9. Le 4 octobre 1993, Lockeed Air Terminal of Canada Inc. («LATOC») a conclu un «accord de consultation» avec la T1T2 Limited Partnership. LATOC était propriétaire de LAH Limited, commanditaire de T1T2 Limited Partnership. En vertu de cet accord, LATOC devait toucher 450 000 $ par an pendant sept ans ou jusqu'à ce que le réaménagement des aérogares 1 et 2 soit terminé, selon la dernière de ces éventualités. En retour, LATOC devait servir d'«expert-conseil» en matière de gestion, d'exploitation, d'aménagement et de réaménagement des aérogares 1 et 2. [Voir l'accord du 4 octobre 1993 joint à titre de pièce justificative no 10 à la déclaration sous serment de John N. Desmarais, no 3, dans l'affaire opposant la T1T2 Limited Partnership et 2922797 Canada Inc. à Sa Majesté la Reine du chef du Canada devant la Cour de l'Ontario (Division générale), dossier no 94CQ55762]

À eux seuls, ces contrats auraient rapporté plus de 170 millions de dollars à ces sociétés, d'après ce qu'elles ont elles-mêmes réclamé dans le litige qui les oppose au gouvernement du Canada. Ce montant de 170 millions de dollars aurait largement dépassé le taux de rendement négocié que le gouvernement considérait comme juste pour les promoteurs.

Le principal problème au sujet de ces contrats conclus entre des parties ayant des liens de dépendance tenait probablement au fait que le gouvernement avait donné carte blanche aux promoteurs. Le gouvernement avait renoncé à tout pouvoir réel de contrôler les transactions intéressées faites par le consortium. Les accords de l'aéroport Pearson prévoyaient seulement que le gouvernement avait le droit de recevoir des copies des contrats conclus entre des parties ayant des liens de dépendance; tandis que les contrats étaient censés être conclus à des conditions «équivalentes, sur le plan commercial, à celles qui pourraient être négociées avec une partie indépendante», le gouvernement n'avait pas le pouvoir de rejeter, de contester ou d'approuver les modalités de ces accords. [Voir l'article 2.5 du document Terminals 1 and 2 Complex Development Agreement]

Le gouvernement n'a même pas cherché à exercer son droit minimal de revoir les contrats conclus entre des parties ayant des liens de dépendance. L'honorable Jean Corbeil, qui était ministre des Transports à l'époque, a dit qu'il n'avait jamais entendu parler du contrat de 3,5 millions de dollars accordé à Matthews Investments 4 Inc., le seul contrat conclu entre des parties ayant des liens de dépendance au sujet duquel il a été interrogé. Il a vu ce contrat pour la première fois pendant les audiences. [Témoignage de l'honorable Jean Corbeil, Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:91]

Le Comité a pu constater très clairement que le gouvernement n'avait pas exercé de surveillance sur les contrats conclus entre des parties ayant des liens de dépendance. L'équipe de négociation, qui avait convenu que le gouvernement financerait la part des compagnies aériennes relativement aux coûts de gestion et d'exploitation de l'aéroport, a admis qu'elle ignorait si les paiements effectués dans le cadre de ces contrats devaient être inclus dans ces coûts et être ainsi financés par le gouvernement, les compagnies aériennes et les voyageurs. [Témoignage de M. John Desmarais, Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:83-84]

Autres dispositions inhabituelles

M. Stephen Goudge (conseiller juridique de M. Nixon) s'est dit inquiet de constater :

«qu'un certain nombre de déductions permises était inhabituel, dans la mesure où elles permettaient de rabaisser le loyer brut. Je songe notamment aux déductions relatives aux loyers versés par la Couronne ainsi qu'aux mauvaises créances.» [Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:13]

Toujours à propos de ces clauses, il a mentionné que la Pearson Development Corporation aurait pu incorporer dans le calcul de ses revenus bruts «de nombreuses déductions généreuses, celles qui sont inhabituelles [...] des remises et des remboursements, des versements par Sa Majesté en tant qu'occupant des lieux loués, des mauvaises créances...»[Id. 27:51-52]

Il y avait aussi d'autres modalités inhabituelles, qui «ne protégeaient pas suffisamment l'intérêt public». [Témoignage de M. Stephen Goudge, Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:12] Par exemple, les accords qui visaient expressément l'aménagement des aérogares 1 et 2 ne prévoyaient pas le retour des aérogares à l'État si jamais les travaux n'étaient pas effectués en entier :

M. Goudge : L'accord prévoit un monopole de 57 ans, peu importe que l'on aille au-delà du stade 1B du développement. ... À mon sens, une entente de réaménagement devrait préciser, et particulièrement dans ce contexte, que si les travaux ne se font pas, le bail devrait retourner à la Couronne. Le but de tout cet exercice était de procéder au réaménagement. ... Je ne comprends pas pourquoi la Couronne devrait permettre que la propriété demeure entre les mains du titulaire du titre à bail si le développement ne se concrétise pas, particulièrement lorsqu'il s'agit d'un avoir de cette importance.[Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:12-13]

M. Goudge a aussi constaté que les recours dont disposait le gouvernement si les promoteurs manquaient à leurs obligations étaient nettement insuffisants. Le gouvernement pouvait reprendre l'aéroport et l'exploiter; c'était là son unique recours. Comme M. Goudge l'a souligné :

«En effet, comme l'objectif même de la Couronne était de se retirer de ce secteur, le fait de l'obliger à faire marche arrière en cas d'inexécution du contrat constitue un recours si draconien qu'on peut être quasiment sûr qu'il ne serait jamais exercé».[ Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:14]

M. Goudge a dit que le gouvernement pourrait intervenir :

«avant l'achèvement des travaux et reprendre l'exploitation. À mon avis, ...cela aurait été désastreux pour le gouvernement du Canada. Rien ne pourrait être pire que d'avoir à reprendre un projet d'aménagement laissé en pagaille par le retrait de l'entrepreneur. ...À mon avis, il n'aurait pu y avoir pire pagaille pour les voyageurs et pour le gouvernement du Canada.»[Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:40-41; c'est nous qui soulignons]

D'autres dispositions protégeaient également l'intérêt du promoteur aux dépens de celui du public. Par exemple, les dispositions qui prévoyaient que le créancier hypothécaire pouvait réclamer le cautionnement, aux termes de l'hypothèque sur la propriété louée à bail, protégeait très peu le gouvernement. Le Comité a appris qu'en cas de manquement aux termes de l'hypothèque sur la propriété louée à bail, le créancier hypothécaire acquerrait de nombreux droits, sans que le gouvernement puisse s'y opposer ou si peu :

«Le contrat prévoyait que le créancier hypothécaire pouvait réclamer le cautionnement sans devoir terminer les travaux de construction et qu'il pouvait céder le bail à un autre prêteur, auquel cas le gouvernement du Canada se retrouverait dans la situation où il n'exercerait aucun contrôle sur le nouvel exploitant de l'aéroport. Autrement dit, l'exploitant ne serait plus T1T2, mais une autre entité que le gouvernement du Canada n'aurait pas choisie et sur laquelle il n'exercerait aucun contrôle. [Témoignage de M. Stephen Goudge, Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:14; c'est nous qui soulignons]

L'accord ne donnait pas au gouvernement du Canada le pouvoir de refuser que le créancier hypothécaire cède le bail des aérogares. «Le créancier hypothécaire pouvait ... céder le bail à un autre exploitant sur lequel le gouvernement du Canada n'aurait pu exercer aucun contrôle.»[Ibid.] Et ce nouvel exploitant pouvait être n'importe qui, même un promoteur sur lequel le Canada n'aurait pu exercer aucun contrôle et qui n'aurait pas rempli les conditions pour présenter une proposition dans le cadre de ce projet, aux termes de la demande de propositions.

Le rendement des investissements

Le Comité a appris que, dans le cadre de l'entente concernant l'aéroport Pearson, le taux de rendement des investissements avant impôt devait être de 23,6 p. 100, un taux largement supérieur à tout autre taux auquel les investisseurs auraient pu s'attendre sur le marché. En permettant un taux de rendement aussi élevé, le gouvernement aurait perdu plus de 250 millions de dollars à la fin du bail. M. Allan Crosbie, analyste financier principal de Crosbie & Company, a déclaré ce qui suit :

M. Crosbie : Du côté du gouvernement, l'entente était évaluée à 842 ou 843 millions de dollars. Si le taux de rentabilité pour les investisseurs était de 17,5 p. 100, ce qui me semble Ä je vous en dirai plus Ä un objectif réalisable...

Le sénateur Bryden : Non, je voulais seulement...que les chiffres parlent d'eux- mêmes.

M. Crosbie : Le gouvernement aurait obtenu 200 millions de dollars en plus des 843 millions de dollars.

Le sénateur Stewart : Il a donc laissé 200 millions de dollars sur la table.

M. Crosbie: Selon cette hypothèse, oui, il semble bien que l'on ait laissé 200 millions de dollars sur la table sur 37 ans.

Le sénateur Bryden : Sur 57 ans, on en serait arrivé à 252 millions de dollars?

M. Crosbie : Oui, près d'un quart de milliard de dollars. [ Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:21]

M. Crosbie a aussi indiqué au Comité que le pourcentage de 23,6 p. 100 était peut- être bas. Premièrement, il ne comprenait pas ou ne reflétait pas les frais qui auraient été payés aux membres du consortium en vertu des divers contrats conclus entre des parties ayant des liens de dépendance Ä et il a été montré que ceux-ci auraient rapporté des millions de dollars.

Deuxièmement, le modèle que Transports Canada a utilisé pour l'évaluation du rendement n'avait pas été préparé indépendamment par ou pour Transports Canada, mais avait été préparé par la Pearson Development Corporation.[Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:22-23] Comme M. Crosbie l'a souligné :

«Il est assez inusité que l'acheteur dans ses contacts avec le vendeur présente un modèle par trop positif. À mon avis, d'ordinaire, l'acheteur présente un modèle prudent car il n'est pas question de dire au vendeur «Quel marché idéal j'ai préparé».» [Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:23]

À noter que c'était la première fois que le Comité entendait dire que le ministère s'était servi d'un modèle fourni par le promoteur.

Le ministère s'est fié à l'opinion exprimée dans une lettre du 17 août 1993 par M. Paul Stehelin, de Deloitte & Touche, pour conclure que le taux de rendement après impôt de 14 p. 100 était raisonnable. Cependant, le Comité a appris que «même si la lettre a été écrite au mois d'août, [M. Stehelin] se fondait sur les taux plus élevés du printemps.» [Témoignage de M. Crosbie, Délibérations du Comité, le lundi 6 novembre 1995, 1300-7] Il ne semble pas que la lettre ait été modifiée «pour tenir compte des taux qui étaient plus près de ceux qui étaient en vigueur au moment où la lettre a été écrite.» [Ibid.]

La firme Deloitte & Touche s'était basée sur un rapport de Price Waterhouse pour conclure que le taux de rendement après impôt de 14 p. 100 était raisonnable. Cependant, on a dit au Comité que le rapport de Price Waterhouse considérait comme raisonnable un taux de rendement avant impôt de 11 à 13 p. 100. [Id. 1300-6] Ce pourcentage aurait été conforme aux résultats d'un rapport préparé par DS Marcil pour Transports Canada dans le cadre d'un autre projet. Dans ce rapport, DS Marcil proposait «que le taux de rendement avant impôt offert aux actionnaires soit de 14,5 p. 100, c'est-à-dire un peu plus élevé que celui prévu par Price Waterhouse mais restant dans la même fourchette.» [Ibid .]

Enfin, dans le cas de l'aérogare 3, le taux de rendement avant impôt projeté sur les capitaux propres était de 14,1 p. 100. [Id. , 1300-7]

Il a été largement prouvé que le taux de rendement avant impôt de 23,6 p. 100 était beaucoup plus élevé que nécessaire ou approprié. M. Crosbie a dit qu'il se pourrait que le «taux de rendement soit, en fait, supérieur à 23,6 p. 100.» [Id., 1300-12] Le rendement augmenterait si l'on tenait compte du facteur suivant :

«les associés pourraient tirer des profits supplémentaires des concessions, de la construction et des frais de gestion. ... N'oublions pas non plus les synergies obtenues si l'on regroupe le projet T3 avec le projet T1T2. Selon Transports Canada, les synergies créées par le regroupement des deux projets produiraient quelque 2 millions de dollars. De plus, c'est pratiquement une situation de monopole parce que les deux aérogares seraient entre les mains d'un seul groupe,... ce qui se traduirait par des possibilités sur le plan de la fixation des prix...» [Délibérations du Comité, le lundi 6 novembre 1995, 1300-11-12]

Le taux de rendement des investissements faits dans le cadre de cette entente était très généreux et cela, directement aux dépens des voyageurs (tarifs plus élevés) et de l'État (taux de rendement moins élevé).

VI. LA SIGNATURE DU CONTRAT

À la fin d'août 1993, l'équipe de négociation avait réussi à régler les questions les plus épineuses qui avaient divisé les parties. [Témoignage de M. Bill Rowat, Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:14]

Le 27 août 1993, le décret autorisant le ministre des Transports à conclure des accords relativement à l'aéroport Pearson était pris. [Décret du 27 août 1993, doc. du Comité 001345] Mme Jocelyne Bourgon, qui était alors sous-ministre des Transports, a dit très clairement que cette autorisation visait à conférer au ministre des Transports le «pouvoir supplémentaire» dont il avait besoin pour signer les accords, mais que :

« Ce n'est pas parce qu'on a le pouvoir de signature que l'on est obligé de signer[...]. Il ne s'agit pas de juger des circonstances. Donc, ce n'est pas parce qu'on a une délégation de pouvoir que l'on est obligé de l'exercer.» [Délibérations du Comité, le mardi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:61; c'est nous qui soulignons]

Le 30 août 1993, le ministre des Transports a annoncé que l'on en était arrivé à un «accord général» relativement au réaménagement et à l'exploitation des aérogares 1 et 2 et que cet accord serait finalisé à l'automne. [Communiqué no 187/93 du 30 août 1993, doc. du Comité 002269]

Le conseiller juridique qui a témoigné a été clair : au 30 août 1993 et, en fait, jusqu'au 7 octobre 1993 Ä il n'y avait pas de contrat entre les parties. Lors de son témoignage, M. Robert Green, c.r., conseiller juridique principal du ministère des Transports, a expliqué qu'il avait expressément demandé que le mot «général» figure dans le communiqué pour qu'il soit clair qu'au 30 août 1993, il n'y avait pas d'accord entre les parties :

M. Green : ...Je me souviens avoir demandé que l'on ajoute le mot «général», parce que je n'avais pas connaissance qu'un accord avait été conclu, ne pensais pas qu'un accord avait été conclu et qu'il me semblait, ainsi que Bill l'a déjà mentionné, qu'il s'agissait d'une simple déclaration que le ministre voulait faire en des termes frappants.

[...]

Le sénateur Lynch-Staunton : ...Quelle est la différence entre un accord général et un accord? Qu'est-ce qu'un «accord général», dans ce cas?

M. Green : Le message que j'essayais de transmettre était simplement qu'il n'y avait pas d'accord. Il y avait peut-être une entente, mais je ne sais pas. [Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:44]

En fait, les témoins ont dit que des négociations sérieuses s'étaient poursuivies jusqu'à la signature de l'accord. Mme Bourgon a dit que «nous étions encore en train de négocier 24 heures avant que je demande au ministre de signer certains documents» [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:86; c'est nous qui soulignons. Voir aussi le témoignage de M. Jacques Pigeon, Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:14]

M. John Desmarais, de Transports Canada, a dit au Comité qu'il restait un document à terminer à la fin de septembre et que, le 20 septembre 1993, les négociateurs du gouvernement avaient dit au consortium qu'ils ne concluraient pas l'entente tant que ce document ne serait pas finalisé :

«Le 27 août, nous n'avions pas de plan de gestion et d'exploitation. Celui-ci a représenté un gros morceau des négociations dans le courant du mois de septembre et, d'ailleurs, nous avons déclaré, le 20 septembre, que nous ne serions pas disposés à conclure tant que ce plan ne serait pas finalisé.[Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:15]

Les représentants du ministère de la Justice ont expliqué que la transaction concernant les aérogares 1 et 2 ne comportait «qu'un seul niveau». [Témoignage de M. Jacques Pigeon, Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:9] Par conséquent, «les parties signent les documents par avance, sans vouloir se lier elles- mêmes au moment de la signature, mais dans l'intérêt de la simplicité administrative, afin d'être prêtes pour la clôture, à supposer que toutes les autres conditions préalables soient remplies ou que les parties conviennent de procéder à la clôture nonobstant.» [Témoignage de M. Robert Green, Délibérations du Comité, le lundi 23 octobre 1995, fascicule no 29, 29:24] Autrement dit, comme Mme Bourgon l'a souligné : «Rien n'est fini tant que tout n'est pas fini». [Délibérations du Comit é, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:86]

Dans une lettre adressée au président de notre Comité, M. Rowat était formel :

«Je pensais alors, et je pense encore aujourd'hui, que le contrat de Pearson n'était pas conclu tant que tous les documents n'avaient pas été signés par les parties, y compris les documents signés le 7 octobre 1993, et que toutes les conditions préalables à la divulgation des documents n'avaient pas été réunies, ce qui ne s'est pas produit avant que Peter Coughlin et moi ayons signé les documents autorisant la divulgation des documents placés en main tierce». [Extrait de la lettre adressée par M. Rowat au sénateur Finlay Macdonald, le 22 septembre 1995]

Les fonctionnaires ont été formels. À leur avis, il n'y a pas eu d'accord liant les parties avant le 7 octobre 1993. M. Stephen Goudge l'a reconnu, soulignant qu'«il n'existe pas de droit des "demi-contrats"». [Délibérations du Comité, le jeudi 28 septembre 1995, fascicule no 27, 27:32] M. Goudge a dit ensuite que «les droits contractuels ... s'appliquaient à compter du 7 octobre, pas avant.»

Interrogé par M. Nelligan au sujet de la responsabilité que le gouvernement aurait pu avoir à l'égard de préjudices s'il avait refusé de conclure l'entente, M. Goudge a dit : «Nous n'en avons pas discuté en détail ... D'après moi, il serait difficile d'inclure dans quelque doctrine de droit que de soit des préjudices potentiels autres que ceux qui découleraient d'une rupture de contrat.» [Id. 27:37]

Le 8 septembre, le Parlement était dissous et la campagne électorale commençait. Au même moment, on publiait dans la presse plusieurs articles exposant des problèmes au sujet de l'entente projetée et du processus qui avait été suivi. [Voir la «Réponse aux points soulevés dans les articles de Greg Weston, journaliste du Citizen , le samedi 25 septembre 1993 et le dimanche 26 septembre 1993», le 28 septembre 1993, doc. du Comité 001266]

L'entente projetée est devenu un point central de la campagne. Le 5 octobre 1993, le chef de l'opposition, M. Jean Chrétien, a déclaré publiquement : «J'exhorte la Première ministre à mettre fin à cette entente immédiatement. ... On ne conclut pas une entente comme celle-là trois semaines avant des élections, quand des centaines de millions de dollars sont en jeu. ... Ce que je propose est très simple : mettons la question en veilleuse pendant trois semaines et laissons le prochain gouvernement s'en occuper.» [Extrait d'un article de Patrick Doyle et Bruce Campion-Smith intitulé Halt Deal at airport Chrétien tells PM, The Toronto Star, le 6 octobre 1993]

Le lendemain, M. Chrétien était encore plus formel : «Je tiens à dire à toutes les parties concernées que si nous formons le prochain gouvernement, nous examinerons cette entente et si des mesures législatives s'imposent [pour l'annuler], nous les prendrons.» [André Picard et Jane Coutts, Chrétien attacks Pearson deal, Globe & Mail, le 7 octobre 1993]

Quand vint le moment de conclure l'entente en octobre, M. Rowat a consulté son sous-ministre pour savoir s'il fallait ou non le faire :

Le sénateur Bryden : Est-il normal que le premier ministre donne directement l'instruction de signer un contrat?

M. Rowat : La situation n'était pas normale. Dans un cas normal, non, ce n'est pas comme cela que les choses se feraient.

Le sénateur Bryden : Qu'est-ce qui était différent?

M. Rowat : Une élection était en cours et cette question suscitait de vives controverses. Après en avoir discuté avec la sous-ministre, Jocelyne Bourgon, celle- ci était parvenue à la conclusion, et moi aussi, que je devrais avoir des instructions parfaitement explicites si je devais signer ces documents à ce moment-là, à titre de haut fonctionnaire. Je suppose que c'est elle et Glen Shortliffe qui ont décidé de la manière dont ces instructions seraient communiquées, et à qui.» [Délibérations du Comité, le jeudi 3 août 1995, fascicule no 10, 10:75-76]

Mme Bourgon a ensuite expliqué qu'avec la dissolution du Parlement, les fonctionnaires avaient besoin de savoir si le gouvernement voulait effectivement conclure l'entente. Par conséquent, vers la fin de septembre, Mme Bourgon a demandé conseil au ministre des Transports (avant de lui remettre les documents pour qu'il les signe). [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:57] Voici comment elle a décrit la situation au Comité :

«Après la dissolution du Parlement, il y a une règle générale qui s'applique à la conduite des fonctionnaires. Ce n'est pas un article de loi. C'est une règle générale qui veut qu'à partir de ce moment-là, il faille agir avec prudence. La question se pose alors de savoir qui va décider si on agit ou non avec prudence. Ce n'est pas aux fonctionnaires d'en décider. Il faut s'adresser au ministre ou au premier ministre selon les circonstances.» [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:59]

Le fait que des élections étaient déclenchées n'a pas empêché l'honorable Jean Corbeil, ministre des Transports, de signer un certain nombre de documents le 4 octobre. C'était la première étape de la tentative du gouvernement de lier son successeur à cette entente.<40>

Entre le moment où le ministre des Transports a signé certains des documents et celui où l'entente devait être conclue, soit le 7 octobre, il s'est produit deux événements qui ont amené Mme Bourgon à demander des directives précises à la Première ministre sur la conduite à adopter :

Mme Bourgon : «Après cela, deux événements supplémentaires se sont produits. Pour le premier, il faut se souvenir que nous étions en pleine campagne électorale. Il y a eu une déclaration du chef de l'opposition dans laquelle il demandait publiquement à la première ministre de tout arrêter Ä je crois que c'est ce qu'il a dit. Le lendemain, ...le 6, je crois, le chef de l'opposition a par ailleurs déclaré que s'il devait former le gouvernement, il souhaitait revoir l'opération.

Ces deux événements m'ont fait dire qu'il était nécessaire d'obtenir des directives sur l'opportunité de faire avancer les choses, c'est-à-dire de signer le 7, mais cette fois je me suis adressée à la première ministre. C'est parce que le premier ministre est responsable de l'action du gouvernement en période d'élections. La demande ayant été présentée par le chef de l'opposition, il ne suffisait pas à mon avis de demander tout simplement des directives au ministre au moment considéré. Voilà donc quel était le contexte.

Vous comprendrez qu'il n'appartient pas à la sous-ministre des Transports de prendre le téléphone et d'appeler la première ministre pour lui dire : «Je veux que vous me donniez des directives.» L'affaire doit être soumise au greffier, dont le travail est de s'assurer que nous respectons la tradition, les principes et la procédure établie. Lorsque j'ai fait part de mon point de vue au greffier, ce dernier a estimé lui aussi qu'il était justifié de demander des directives à la première ministre. C'est ce qu'il a fait et il m'a donné des instructions.» [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:59-60]

Mme Bourgon a dit au Comité que la Première ministre n'avait pas à conclure l'entente.

Le sénateur Tkachuk : La première ministre n'avait aucun contrat à signer.

Mme Bourgon : Non.

Le sénateur Tkachuk : Qu'est-ce qu'il lui fallait faire?

Mme Bourgon : Il lui fallait préciser quelle était l'intention du chef du gouvernement quant au comportement que ce gouvernement devait adopter pendant cette période. C'est ce qui était...

Le sénateur Tkachuk : Si elle avait donc répondu «non», on n'aurait alors pas tenu compte de la volonté du Conseil du Trésor et de tous les ministres.

Mme Bourgon : Si la première ministre avait déclaré : «Mon gouvernement souhaite surseoir aux accords de ce type pendant les trois semaines à venir», nous aurions alors réuni tout le monde et mis en oeuvre toutes les options possibles pour que cette volonté se traduise dans les faits. [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:89]

Pour mettre en oeuvre ses instructions, le 7 octobre 1993, Mme Bourgon a envoyé par télécopieur un message à M. Rowat, avec copie à M. Shortliffe, à M. John Tait (sous- ministre de la Justice) et à l'honorable Jean Corbeil. En voici le texte :

1) La première ministre, la très honorable Kim Campbell, a donné à M. Glen Shortliffe l'instruction d'assurer la signature des documents juridiques restants concernant le transfert de T1/T2 cet après-midi, à 14 heures.

2) Le ministre, l'honorable Jean Corbeil, a été informé de cette décision, qu'il approuve.

3) Vous êtes donc autorisé à signer les documents pertinents au nom de la Couronne.

4) Après avoir examiné ce qui précède, M. Shortliffe a confirmé que ce message correspond aux instructions explicites de la première ministre.» [Message envoyé par télécopieur à B. Rowat par J. Bourgon, le 7 octobre 1993, doc. du Comité 00092]

On a suivi ces instructions. Ce jour-là, les documents restants ont été signés, et cela a donné lieu aux accords de l'aéroport Pearson.

Cependant, il était clair, pour les fonctionnaires, que la controverse entourant cette entente n'allait pas s'arrêter là. On a parlé au Comité d'un échange inhabituel de courrier électronique entre plusieurs fonctionnaires du Conseil du Trésor, à commencer par une note du 12 octobre 1993 de M. Andy Macdonald à M. Mel Cappe, M. Ian Clark, M. Richard Paton et M. Jean-Guy Fleury :

«La semaine dernière, à l'occasion d'une séance de réflexion des sous-ministres, Jocelyne Bourgon m'a demandé conseil sur une étude qu'elle songeait à faire [...] un examen de la décision et du processus ayant abouti à la décision concernant l'aéroport Pearson. Elle craint sérieusement que des fonctionnaires ne soient blâmés pour cette décision à un moment donné et voudrait que l'on monte un dossier sur tout le processus suivi. Je lui ai dit que cela me semblait raisonnable, mais que je communiquerais avec le SCT pour obtenir d'autres réactions des parties concernées. Que pensez-vous de cette proposition?» [Doc. du Comité, 002068]

Une demi-heure plus tard, M. Cappe lui faisait connaître son approbation :

«Andy, nous devrions préparer un dossier complet sur la question. Sid, pourriez- vous sortir les documents que nous avons à ce sujet ou, au moins, dresser une chronologie au cas où le vérificateur général ou le prochain gouvernement déciderait de faire quelque chose?» [Doc. du Comité 002068]

Il y a, sur cette page, une note manuscrite intéressante qui semble venir de M. Ian Clark :

«Cette idée me plaît. De toute façon, la chose va être connue du public.» [Doc. du Comité 002068]

M. Clark avait raison; l'affaire est effectivement devenue publique.

Signature durant la campagne électorale

Le plus scandaleux dans toute cette histoire, c'est que le gouvernement de l'époque ait décidé de passer un contrat après la dissolution du Parlement, alors qu'il luttait pour être maintenu au pouvoir lors de l'élection générale. Il était déjà évident, à ce moment, que le gouvernement conservateur s'acheminait vers une défaite. Si l'entente était valable, elle l'aurait encore été trois semaines plus tard. La crainte évidente du gouvernement de voir l'entente compromise par l'accession au pouvoir d'un autre parti soulève de sérieux doutes quant à son bien-fondé. Autrement, pourquoi sa signature n'aurait-elle pas pu être remise après l'élection?

Le Comité s'est demandé s'il n'était pas inconvenant de la part de Mme Campbell de conclure ce contrat controversé en pleine période électorale. Les témoins ont confirmé que cette décision faisait insulte aux usages établis au Canada; un témoin a même affirmé catégoriquement que jamais auparavant des gouvernements canadiens ne s'étaient «moqués aussi allégrement des convenances» que Mme Campbell. [Témoignage de M. John Wilson, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:15]

Mme Bourgon, maintenant greffière du Conseil privé, a reconnu que l'usage voulait habituellement que le gouvernement agisse avec prudence en période électorale. Voici ce qu'elle a dit à ce propos :

«J'estime que la règle générale de conduite qui veut que l'on agisse avec prudence au cours d'une période électorale signifie que l'on va envisager les facteurs suivants : S'agit-il d'une transaction qui va lier les gouvernements à l'avenir? Quelles sont les solutions possibles? Y a-t-il urgence? A-t-on l'obligation d'agir? Y a-t-il une controverse?» [Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:100]

M. John Wilson, professeur de sciences politiques à l'Université de Waterloo, a fait état de l'existence au Canada d'un usage et peut-être même d'une convention constitutionnelle qui interdisait au gouvernement Campbell de signer les accords de l'aéroport Pearson en période électorale.

En Australie, cette convention est explicite, puisqu'elle est, en fait, consignée par écrit. Connue sous le nom de «convention de transition», elle exige qu'un gouvernement «évite de mettre en oeuvre de grandes mesures de politique, d'effectuer des nominations importantes ou de signer des contrats ou prendre des engagements importants durant la période de transition [après la dissolution du Parlement]». [Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:34, c'est nous qui soulignons]

Après avoir analysé le témoignage de Mme Bourgon au sujet de l'usage observé par le gouvernement canadien en période électorale, M. Wilson a formulé l'observation suivante : «Mme Bourgon a effectivement confirmé l'existence, je crois, de la convention de transition au Canada». [Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:14] Il a ensuite poursuivi en ces termes :

«Il est peut-être impossible d'avoir des certitudes absolues sur les points que je vais évoquer maintenant, mais je ne connais pas d'exemples, et d'ailleurs je ne devrais pas en connaître, depuis la fin de la Première Guerre mondiale, de gouvernements canadiens qui, durant la période de gouvernement transitoire, se sont moqués aussi allégrement des convenances que ne l'a fait la première ministre Campbell lorsqu'elle a autorisé la signature définitive des accords de l'aéroport Pearson le 7 octobre 1993.

La question était très clairement très controversée. Le chef de l'opposition avait promis d'annuler l'accord si son parti remportait l'élection, ce qui aurait dû suffire, à mon avis, d'après les exemples que j'ai décrits, pour arrêter le processus. Des dépenses publiques énormes étaient en cause et l'accord liait le gouvernement du Canada par un bail à très long terme qui, lui aussi n'aurait pas dû être approuvé durant la période de transition, d'autant plus qu'il n'était pas urgent, comme nous le savons maintenant, si j'ai bien compris.

Mais fait plus important encore - et vu la façon dont je perçois le mode de fonctionnement du régime, je pense être obligé de le dire - fait plus important, je pense, la décision a clairement été prise à un moment où la première ministre et son entourage devaient savoir que leur gouvernement risquait d'être défait. Le sondage Gallup publié le 22 septembre montrait que les Libéraux avaient 37 p. 100 des intentions de vote et les Conservateurs, 30 p. 100, en baisse par rapport à 36 p. 100 en août. Le sondage Gallup publié un mois plus tard, le 21 octobre, accordait aux Conservateurs 16 p. 100 des intentions de vote.

Je n'ai pas besoin de voir les sondages internes des partis pour savoir que, vers le 7 octobre, à mi-chemin entre ces deux dates, le gouvernement était probablement à 20 p. 100, ou pas très loin de là. Peu importe les déclarations publiques, je ne crois pas un instant que la première ministre n'était pas au courant de cette situation politique catastrophique. Les faits sont donc qu'elle a choisi d'approuver la signature des accords de l'aéroport Pearson au moment où elle savait qu'elle ne pourrait pas assumer les conséquences politiques de cette décision. Et, selon moi, cela ressemble beaucoup au comportement d'un gouvernement qui a déjà perdu l'autorité morale de gouverner. Affirmer que sa décision était un exercice du pouvoir déplacé du point de vue constitutionnel est bien peu dire, selon moi, mais dans le contexte de nos coutumes et de celles d'autres régimes parlementaires, cela suffit également pour justifier toutes les mesures qui s'imposent afin d'annuler l'accord.» [Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:15-16, c'est nous qui soulignons]

Les deux autres politicologues qui ont comparu devant le Comité ont hésité à affirmer que les agissements de Mme Campbell allaient à l'encontre d'une convention constitutionnelle, parce que l'interprétation donnée à ce terme varie d'un spécialiste à l'autre. M. Andrew Heard de l'Université Simon Fraser a toutefois déploré que la signature ait eu lieu au milieu de la campagne électorale parce que «ce n'est pas conforme aux usages politiques passés et c'est une question qui, à mon avis, incite certainement à se demander si c'était prudent ou non». [Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule 24, 24:42, c'est nous qui soulignons] M. J. R. Mallory de l'Université McGill n'y est pas allé par quatre chemins lorsqu'il a qualifié la signature d'«imprudente et bizarre». [Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule 24, 24:43, c'est nous qui soulignons]

Bien sûr, l'électorat canadien a lui aussi condamné sans équivoque les agissements du gouvernement dans ce dossier. Les membres du Comité ont pris connaissance de lettres adressées à Mme Campbell par des citoyens de Mississauga, dans lesquelles ceux-ci dénoncent l'attitude «cavalière» de ses ministres à leur endroit en précisant que celle-ci a atteint le comble de l'arrogance. L'un des auteurs de ces lettres anticipe le jugement que porteront les résidants mécontents:

«comme [...] «celui de vingt-sept millions de contribuables qui voient leur gouvernement faire cadeau aux valets du Parti conservateur du seul aéroport rentable au Canada». Vous aurez bientôt une petite idée de ce jugement, lorsque vous parviendront un à un dans une boîte de scrutin les bulletins de vote de ces contribuables.» [Lettre de M. Lawrence Mitoff à M. Garth Turner, en date du 2 octobre 1993, doc. du Comité 002314]

M. Mitoff ajoute en post-scriptum la note suivante : «Veuillez considérer la présente comme ma lettre de démission du Parti conservateur. J'y ai joint ma carte de membre.».

M. Mitoff n'est pas un cas unique. Le nombre de sièges du Parti progressiste- conservateur du Canada à la Chambre des communes est passé de cent cinquante-deux à deux; et, en Ontario, province où se trouve l'aéroport Pearson, tous les candidats conservateurs ont été défaits à l'élection.

VII. EXAMEN DE M. ROBERT NIXON ET ANNULATION

Conformément à sa promesse, l'un des premiers gestes posés par M. Chrétien après son élection a été de confier à M. Robert Nixon, ex-trésorier de l'Ontario, le 28 octobre, la mission d'examiner «tous les facteurs relatifs à l'entente conclue entre la Pearson Development Corporation et Transports Canada en vue du réaménagement des aérogares 1 et 2, à l'aéroport Lester B. Pearson; et de produire un rapport d'ici le 30 novembre 1993». [Articles de l'entente, Services de consultants et de professionnels, entre Sa Majesté la Reine du chef du Canada et M. Robert Nixon, doc. du Comité 002348]

M. Nixon a engagé MM. Stephen Goudge, avocat chez Gowling, Strathy & Henderson, et Allan Crosbie, conseiller financier auprès de la banque d'investissement spécialisée Crosbie & Company, pour l'aider dans sa tâche.

M. Nixon avait tout un défi à relever, d'autant que les contraintes de temps n'allaient en rien lui faciliter la tâche - ces contraintes s'expliquaient par la volonté du gouvernement d'agir rapidement dans le dossier de l'aéroport Pearson. (À ce moment, le gouvernement ne pouvait pas prévoir, bien sûr, que la majorité conservatrice au Sénat lui mettrait des bâtons dans les roues.) Il est clair cependant, d'après les témoignages, que M. Nixon et son équipe ont consulté suffisamment de personnes pour se faire une bonne idée des enjeux et du processus en cause dans le dossier de l'aéroport Pearson, et pour pouvoir formuler des recommandations à l'intention du premier ministre<41>.

Il est clair que M. Nixon et ses conseillers ne pouvaient pas, en un mois, rencontrer autant de témoins que le Comité n'en a entendu en quatre mois. Ils se sont malgré tout entretenus avec des représentants de Claridge et de Paxport, des fonctionnaires de Transports Canada, des représentants de la collectivité, notamment des porte-parole de l'AAL de Toronto, pour n'en nommer que quelques-uns. Ils ont ensuite analysé les accords pour vérifier si leurs dispositions étaient ou non dans les meilleurs intérêts du Canada.

Cette analyse a été faite par M. Goudge, éminent avocat, qui a examiné les dispositions d'un point de vue de juriste, et par M. Crosbie, qui a pu évaluer les dispositions financières et les placer dans un contexte propice à l'examen de M. Nixon. En fait, le Comité a grandement profité du point de vue de MM. Goudge et Crosbie sur les accords de fond.

M. Nixon en est arrivé à la conclusion suivante :

«Mon examen m'a mené à une seule conclusion. Valider un contrat inadéquat comme celui-là, qui a été conclu de façon si irrégulière et, possiblement, après manipulation politique, serait inacceptable. Je vous recommande donc de l'annuler.» [«Examen du dossier de l'aéroport Pearson», en date du 29 novembre 1993, onglet «O» du Cahier d'information du Comité]

Le 3 décembre 1993, le premier ministre du Canada a rendu public le rapport Nixon en annonçant qu'il allait effectivement annuler le contrat de privatisation des aérogares 1 et 2. [Communiqué de presse en date du 3 décembre 1993, onglet «O» du Cahier d'information du Comité]

VIII. QUESTIONS

Ces faits soulèvent un certain nombre de questions :

Pourquoi le gouvernement a-t-il préféré faire appel au secteur privé pour les aérogares 1 et 2 de l'aéroport Pearson?
Y avait-il une solution de rechange pour Pearson?
Le processus de demande de propositions respectait-il la politique du gouvernement?
Y a-t-il eu ingérence politique?
Les lobbyistes ont-ils bénéficié d'un accès et d'une influence exagérés?
Indépendamment du processus suivi, l'entente finale était-elle avantageuse pour le Canada?
Était-il acceptable de la part du gouvernement d'ordonner la signature de cette entente controversée durant la campagne électorale?

Chacune de ces questions sera examinée ci-dessous.

IX. CONCLUSIONS

1. Pourquoi le gouvernement a-t-il préféré faire appel au secteur privé pour les aérogares 1 et 2 de l'aéroport Pearson?

Comme en fait foi le témoignage de M. Glen Shortliffe, tout indique que la décision de privatiser les aérogares 1 et 2 de l'aéroport Pearson constituait «un écart par rapport à la politique relative aux AAL». Selon M. Shortliffe et M. Doug Lewis, ex-ministre des Transports, cet écart était justifié par la nécessité de «régler ce qu'on croyait être une crise à l'aéroport Pearson». [Témoignage de M. Glen Shortliffe, Délibérations du Comité, le jeudi 1er juillet 1995, fascicule no 4, 4:70]

Il ne fait toutefois pas de doute qu'au moment où la demande de propositions a été rendue publique, il n'y avait pas de crise à Pearson. La récession a frappé l'industrie aérienne au Canada «comme un immense raz-de-marée». [Témoignage de M. Dominic Fiore, Air Canada, Délibérations du Comité, le mercredi 16 août 1995, fascicule no 12, 12:76] Il n'y avait pas de hausse du volume de voyageurs.

Personne ne voyait l'utilité de donner suite au projet de réaménagement : Air Canada avait publiquement fait connaître son opposition, tout comme Canadien International et le reste de l'industrie aérienne. L'Association du transport aérien du Canada était intervenue maintes fois auprès du ministre des Transports afin d'obtenir que le gouvernement retarde le réaménagement jusqu'à ce que la récession ait pris fin, que le trafic voyageurs reprenne et que les lignes aériennes soient en mesure d'assumer les hausses de loyer qu'allaient entraîner les travaux de réaménagement. Ces requêtes ont à peine été entendues et n'ont certainement pas trouvé écho. L'Association a reçu une réponse à sa lettre du 29 novembre 1991 à l'intention du ministre au mois de mai suivant -- soit deux mois après la publication de la demande de propositions. [Témoignage de M. Gordon Sinclair, Délibérations du Comité, le jeudi 17 août 1995, fascicule no 13, 13:78]

Même la société Claridge, qui devait finalement prendre le contrôle de T1T2 Limited Partnership, s'était opposée à la publication d'une demande de propositions en alléguant que l'industrie n'avait exprimé aucun besoin ni aucun désir en ce sens. L'entreprise avait même offert, advenant que ses prédictions concernant le niveau de fréquentation soient erronées, d'effectuer les rénovations à ses propres frais, dans un délai de quelques mois, sans que le gouvernement n'ait à débourser un sou et de manière à ce que la capacité d'accueil soit amplement suffisante jusqu'en l'an 2000 et au-delà». Son offre n'a pas été acceptée. [Lettre de M. Peter Coughlin à M. Gilles Loiselle, en date du 13 novembre 1991, doc. du Comité 001137]

Le seul groupe à défendre le projet de réaménagement était le consortium Paxport - dont la direction relevait initialement de MM. Don Matthews, Jack Matthews et Ray Hession : trois personnes qui, malgré leurs irréprochables liens avec les hautes sphères du gouvernement conservateur et les différentes instances de la fonction publique, affichaient un manque flagrant d'expérience en matière aéroportuaire. M. Jack Matthews a raconté au Comité qu'il se faisait régulièrement demander, au début des réunions destinées à mousser la candidature de Paxport comme soumissionnaire pour le projet, ce qu'il venait faire dans le domaine aéroportuaire. Pour toute réponse, il ne pouvait alors qu'évoquer son offre rejetée pour le projet de l'aérogare 3. [Témoignage de M. Jack Matthews, Délibérations du Comité, le jeudi 21 septembre 1995, fascicule no 22, 22:130]

Pourquoi le gouvernement a-t-il décidé d'autoriser la publication de la demande de propositions en mars 1992? La réponse à cette question semble être venue de M. Don Blenkarn, député conservateur de Mississauga-Sud. Après s'être ouvertement déclaré en faveur de la vente des aéroports pour réduire la dette nationale, M. Blenkarn a en effet écrit à M. Jean Corbeil, trois jours avant la publication de la demande de propositions, pour lui faire part des réflexions suivantes : «Ceux qui critiquent notre gouvernement y voient une manoeuvre pour récompenser de quelque façon nos amis intéressés à exploiter des aéroports [...]. [Les autres députés de Mississauga] et moi-même sommes au courant des liens étroits qu'entretiennent un certain nombre des proposants du réaménagement de l'aéroport et leur entourage avec notre parti et sommes conscients du soutien précieux que ceux-ci nous ont apporté par le passé. À notre avis, ce qui compte, c'est d'être élu [...]. L'ensemble de la proposition ne fait pas le poids pour l'instant et nos détracteurs le savent parfaitement.» [Lettre de M. Don Blenkarn à M. Jean Corbeil, en date du 13 mars 1992, doc. du Comité 000996]

Le gouvernement était-il tenu de donner suite au projet? Sûrement pas; encore en novembre 1992 -- soit après l'évaluation des propositions et avant l'annonce des résultats -- la première ministre a demandé au greffier du Conseil privé d'envisager une façon de dédommager les proposants. Le montant de l'indemnisation n'aurait toutefois couvert que les frais engagés par ceux-ci pour préparer leurs propositions; il n'aurait pas tenu compte des profits escomptés pour toute la durée du bail consenti à l'entreprise à l'origine de la proposition retenue. Cette possibilité ne s'est jamais concrétisée, puisque le gouvernement n'a finalement pas renoncé au projet.

2. Y avait-il une solution de rechange pour Pearson?

Pendant tout ce temps, l'administration aéroportuaire locale de Toronto, connue sous le nom d'administration aéroportuaire régionale du Grand Toronto («GTRAA»), était prête à négocier la prise de contrôle de l'aéroport Pearson avec le gouvernement et en avait la capacité. Cette solution aurait respecté la politique du gouvernement en matière de gestion des aéroports et se serait inscrite dans la foulée des projets d'aménagement des autres grands aéroports du pays.

À chaque étape, la GTRAA s'est toutefois butée au refus du gouvernement. Tout indique que la norme applicable à la GTRAA était différente de celle imposée à chacune des administrations aéroportuaires locales (AAL) dans les cinq autres grandes villes canadiennes. Il ne fait pas de doute également que les décisions ayant donné lieu à ce traitement distinct ont été prises par le ministre des Transports lui-même.

Le titulaire en poste à l'époque, M. Doug Lewis, n'a pu fournir au Comité qu'une seule raison pour justifier sa décision de ne pas retenir l'option de l'AAL pour Pearson : la «crise» à Pearson exigeait une intervention de toute urgence et le gouvernement ne pouvait attendre que l'AAL soit prête à entrer en jeu. Toutefois, comme nous l'avons déjà mentionné, au moment où la demande de propositions a été rendue publique, il n'y avait pas de crise à Pearson. En fait, l'industrie aérienne (dont Air Canada et Canadien International) s'opposait farouchement à toute mesure visant l'aménagement de l'aéroport Pearson à ce moment.

M. Michael Farquhar, représentant de Transports Canada officiellement responsable des négociations relatives à la cession des aéroports aux différentes AAL en voie de création, a d'ailleurs confirmé que, dès juin 1992, les fonctionnaires du ministère avaient un interlocuteur à Toronto auquel ils pouvaient s'adresser pour discuter de cession. [Délibérations du Comité, le mardi 25 juillet 1995, fascicule no 5, 5:79]

La principale raison invoquée pour justifier le refus du ministre des Transports de reconnaître la GTRAA avait trait à l'insistance de la région de Peel au sujet de l'inclusion de l'aéroport de l'île de Toronto dans l'entente de cession à la GTRAA. Il est devenu évident cependant que cette raison n'était rien de plus qu'une excuse. Lorsque le ministre des Transports en a fait état dans une lettre envoyée à la GTRAA pour lui signifier son refus de reconnaître sa légitimité, des fonctionnaires ont ajouté une note manuscrite sur la copie versée au dossier permanent pour indiquer que «nonobstant les observations susmentionnées, il semblerait que l'AAL de Toronto satisfait déjà aux exigences préalables du gouvernement pour devenir une AAL, selon les critères établis pour les quatre premières AAL». [doc. du Comité 000549]

Selon les renseignements recueillis, l'existence d'une divergence d'opinion semblable entre le gouvernement fédéral et une municipalité de la région d'Edmonton sur la question de savoir s'il était souhaitable ou non qu'un deuxième aéroport local relève de la compétence de l'AAL n'avait pourtant pas empêché la cession de l'aéroport international d'Edmonton à une AAL. Le ministre des Transports «connaissait très bien le dossier d'Edmonton». [Témoignage de M. Michael Farquhar, Délibérations du Comité, le jeudi 27 juillet 1995, fascicule no 7, 7:49-50]

Pourquoi le gouvernement était-il si attentif aux préoccupations d'une municipalité de la région (sur 35), alors qu'il avait carrément fait fi d'une résolution très ferme adoptée par le conseil municipal de Toronto pour s'opposer à la privatisation des aérogares 1 et 2 et demander «que le gouvernement du Canada revienne sur sa décision et permette ainsi une nouvelle étude du dossier». [Lettre à Mme Kim Campbell de la part du greffier municipal adjoint, Ville de Toronto, en date du 18 octobre 1993, doc. du Comité 002086]

Les preuves ne manquent pas pour démontrer qu'au moment où le processus de demande de propositions a été mis en branle et, à plus forte raison, au moment où les négociations ont été entamées avec les promoteurs (le 5 mai 1993), il y avait en place une AAL prête à négocier la cession de l'aéroport Pearson et capable de le faire. Les excuses données pour justifier le refus de négocier avec l'AAL de Toronto sont nettement boiteuses. La question reste donc entière : pourquoi le gouvernement a-t-il tenu à déroger à sa politique pour l'aéroport le plus rentable au pays? La seule explication possible à cet égard est celle- ci : le gouvernement entretenait d'autres ambitions pour cet aéroport.

3. Le processus de demande de propositions respectait-il la politique du gouvernement?

M. Stephen Turner, directeur, Direction de l'examen des services centraux du gouvernement, a indiqué au Comité que le processus d'acquisition du gouvernement du Canada «est fondé sur trois principes opérationnels fondamentaux : la concurrence, qui signifie pour nous un appel d'offres ouvert; un traitement égal, qui signifie que tous les fournisseurs sont traités selon les mêmes conditions et évalués selon les mêmes critères; et le dernier est la transparence . [Délibérations du Comité, le mercredi 1er juillet 1995, fascicule 3, 3:106; c'est nous qui soulignons] M. Al Clayton, directeur exécutif, Bureau des biens immobiliers et du matériel, a confirmé que ces mêmes principes s'appliquaient aux contrats de location du genre de ceux prévus dans l'entente sur les aérogares 1 et 2. [Délibérations du Comité, le mercredi 1er juillet 1995, fascicule 3, 3:107]

Les principes directeurs observés pour le projet T1T2 étaient tout autres.

Les fonctionnaires du ministère des Transports estimaient qu'il fallait d'abord exiger une déclaration d'intérêt de la part des promoteurs intéressés, comme cela s'était fait pour l'aérogare 3. [Voir, par exemple, le document intitulé «Quelles sont les différentes façons pour un promoteur de voir sa candidature retenue?», en date du 8 janvier 1991, doc. du Comité 001063] Ils sont allés jusqu'à préparer une ébauche de demande de déclarations d'intérêt. [Témoignage de M. Wayne Power, Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:13, et l'ébauche de «Demande de déclarations d'intérêt», en date du 5 juin 1991, doc. du Comité 001060]

Seul Paxport était opposée à l'idée d'ajouter l'étape de la déclaration d'intérêt; Canadian Airports Limited, l'un des deux autres soumissionnaires potentiels, préconisait quant à elle un processus en deux étapes, tandis que l'autre, soit Airport Development Corporation (devenu ensuite Claridge), jugeait que tout le projet de réaménagement était inutile. [Doc. du Comité 001114]

Paxport a exercé beaucoup de pressions pour qu'il n'y ait pas de demande de déclarations d'intérêt. Passant outre à l'avis de ses fonctionnaires, le ministre a ordonné que le processus de demande de propositions se déroule en une seule étape, c'est-à-dire qu'il n'y ait pas de demande de déclarations d'intérêt ou d'étape de présélection. [Voir la note de L.A. McCoomb à V.W. Barbeau, en date du 21 août 1991, doc. du Comité 001047]

En plus de tenter de convaincre leurs interlocuteurs de l'inutilité de l'étape des déclarations d'intérêt puisque les trois promoteurs intéressés étaient déjà connus, les représentants de Paxport s'efforçaient par ailleurs d'obtenir l'élimination des autres soumissionnaires. Ils y sont parvenus dans un cas - la candidature de Canadian Airports Limited ne pouvait en effet être retenue, en raison de l'exigence relative au contrôle canadien contenue dans la demande de propositions. Heureusement pour Paxport, il a été impossible à ses représentants d'obtenir que Claridge soit écartée; cette société devait plus tard empêcher que Paxport ne perde carrément le projet.

Les preuves ne manquent pas pour démontrer que le gouvernement était conscient que l'imposition d'un délai de 90 jours pour donner suite à la demande de propositions était irréaliste et risquait de dissuader des proposants potentiels. Price- Waterhouse avait recommandé de fixer ce délai à six mois. [Voir, par exemple, la note de M. Chern Heed à M. V. Barbeau, en date du 29 octobre 1991, doc. du Comité 000639]

Paxport a multiplié les démarches auprès du ministre pour obtenir que le délai soit court. Encore une fois, le ministre a passé outre à l'avis de ses fonctionnaires et ordonné que le délai prévu dans la demande de propositions soit fixé à 90 jours, à compter de sa date de publication. [Note de L.A. McCoomb à V.W. Barbeau, en date du 21 août 1991, doc. du Comité 001047]

Parce que le processus se déroulait en une seule étape et que le délai fixé pour donner suite à la demande de propositions n'était que de 90 jours, il était impossible à de nouveaux groupes d'entrer dans la course sans être au départ désavantagés. M. Hession a affirmé devant le Comité permanent des transports de la Chambre des communes que Paxport avait dû «déployer énormément d'efforts pour respecter le délai de 90 jours fixé dans la demande de propositions. J'ai dû [en l'occurrence, M. Hession] réunir une équipe de 60 personnes regroupées dans un bureau de Toronto, lesquelles ont travaillé 20 heures par jour, sept jours par semaine, jusqu'à l'expiration du délai pour que notre soumission soit prête à temps». [Procès-verbaux et témoignages du Comité permanent des transports de la Chambre des communes, le 26 mai 1994, fascicule no 7, 7:19]

Si Paxport elle-même, qui avait été créée dans le seul but de décrocher ce contrat particulier et qui attendait cette demande de propositions depuis 1989, a trouvé le délai de 90 jours presque trop exigeant, comment de nouveaux venus pouvaient-ils espérer réussir?

Pourquoi, dans le cas des aérogares 1 et 2, le gouvernement ne s'est-il pas inspiré du processus suivi pour l'aérogare 3 -- qui, aux dires de témoins entendus par le Comité, est maintenant devenu un exemple à suivre en matière d'appel d'offres? Des témoins ont affirmé que le projet des aérogares 1 et 2 était beaucoup plus complexe que celui de l'aérogare 3; or, le contraste est frappant. Alors que le projet de l'aérogare 3 a d'abord donné lieu à une demande de déclarations d'intérêt, puis à une demande de propositions, le processus relatif aux aérogares 1 et 2 s'est déroulé en une seule étape, à la demande expresse du ministre. Alors que sept mois entiers se sont écoulés entre la publication de la demande de déclarations d'intérêt et l'échéance fixée pour la présentation des propositions relatives à l'aérogare 3, le délai fixé à l'égard de la préparation et de la présentation des propositions pour les aérogares 1 et 2 ne devait être que de 90 jours, selon la directive du ministre. [Voir le témoignage de M. Wayne Power, Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:18; et celui de M. Ed Warrick, Délibérations du Comité, le mercredi 1er juillet 1995, fascicule no 3, 3:27, 37]

Le Ministre s'est là aussi rallié aux arguments de Paxport et a rejeté les avis de ses fonctionnaires, qui voulaient attendre les résultats de l'évaluation environnementale du projet d'expansion des pistes.

Le 16 mai 1991, M. Chern Heed a pu déclarer : «Nous nous sommes engagés clairement envers le public à ne prendre aucune mesure pour augmenter la capacité de l'aéroport Pearson avant de connaître les résultats de l'évaluation environnementale.» [Note, en date du 16 mai 1991, doc. du Comité 001161]

Paxport a multiplié les démarches pour convaincre le Ministre qu'il était inutile d'attendre les résultats de l'évaluation environnementale. De fait, des directives explicites ont été données au nom du Ministre dans une note du 21 août 1991 : «La demande de propositions peut être lancée avant que la Commission d'évaluation environnementale ait terminé l'étude de la proposition ministérielle pour l'aménagement de nouvelles pistes à l'Aéroport international Lester B. Pearson.» [Note de L.A. McCoomb à V.W. Barbeau, le 21 août 1991, doc. du Comité 001047]

En apprenant que le gouvernement s'apprêtait à lancer la demande de propositions avant de recevoir le rapport d'évaluation environnementale, au moins deux membres de la Commission ont menacé de démissionner. [Note de M. Peter Coughlin à l'hon. Gilles Loiselle, en date du 13 novembre 1991, doc. du Comité 001137]

La demande de propositions a été lancée le 16 mars 1992, soit cinq mois avant la parution du rapport de la Commission d'évaluation environnementale, le 30 novembre 1992. Le rapport indique qu'il n'y avait «aucune probabilité que la demande de trafic passager aérien atteigne avant 2001 et peut-être même plus tard les niveaux projetés pour 1996 dans l'énoncé des incidences environnementales; il n'y a aucun problème grave et continu de congestion à l'aéroport Pearson à l'heure actuelle». [Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:17]

Les critères qui ont servi à l'évaluation des propositions sont ceux-là mêmes que souhaitait Paxport. Paxport tenait (évidemment) à minimiser tout poids accordé à la santé financière des soumissionnaires et à maximiser l'importance du «rendement pour l'État» annoncé dans les propositions. [Voir, par exemple, la lettre de M. Hession à Mme Huguette Labelle, en date du 18 janvier 1991]

Les critères d'évaluation — approuvés par le Ministre — accordaient seulement 5 p. 100 des points à la compétence financière des soumissionnaires, tandis que, des 40 p. 100 alloués au plan d'entreprise, 50,6 p. 100 ont compté pour le rendement prévu pour l'État. [Voir le rapport d'évaluation des propositions, doc. du Comité 001765; et le témoignage de M. Ron Lane, Délibérations du Comité, le mercredi 26 juillet 1995, fascicule no 6, 6:59-60]

L'évaluation était d'autant plus difficile qu'on ne possédait aucune base de comparaison avec un scénario où Transports Canada aurait procédé lui-même au réaménagement. Un document de Transports Canada note que «la proposition de Paxport offre un rendement financier intéressant pour le gouvernement. Cependant, le rapport d'évaluation ne compare pas le rendement pour l'État prédit par Paxport avec une hypothèse où le gouvernement aurait continué d'administrer l'aéroport. Un scénario de référence n'a pas été prévu dans la demande de propositions». [Voir «Considérations sur le réaménagement des aérogares I et II», le 3 novembre 1992, doc. du Comité 001445]

Le Comité a appris que c'est le Ministre lui-même qui a demandé qu'aucun scénario de référence de «construction de l'État» ne soit établi. [Note de L.A. McCoomb à V.W. Barbeau, en date du 21 août 1991, doc. du Comité 001047]

Le Comité d'évaluation montre clairement dans son rapport qu'il était conscient de la précarité du plan de Paxport, surtout comparé au plan de Claridge. Ce dernier est décrit comme «un plan d'entreprise solide, prudent et réalisable, qui reconnaît les contraintes financières actuelles avec lesquelles l'industrie du transport aérien compose dans sa stratégie de tarification (frais peu élevés à court terme, soit de 1 à 8 ans, s'élevant seulement après l'achèvement de la phase 1 en 1998)». [Rapport d'évaluation des propositions, doc. du Comité 001765, p. 90]

Par contraste, «le plan d'entreprise de Paxport est fondé sur l'hypothèse critique qu'une bonne partie des coûts d'immobilisations ainsi que les paiements à l'État peuvent être refilés aux transporteurs aériens, et qu'elle pourra renégocier avec eux des loyers qui correspondent à ses stratégies et à ses niveaux de tarification [...]. L'échec de l'un ou l'autre de ces éléments pourrait obliger Paxport à réduire l'ampleur du projet ou à retarder le réaménagement, surtout la phase 2. Il pourrait aussi amener une diminution des paiements à l'État, et même remettre en question la viabilité financière de la proposition ». [Rapport d'évaluation des propositions, doc. du Comité 001765, p. 90]

La proposition de Paxport a néanmoins été choisie comme étant la meilleure proposition globale. Et, comme on pouvait s'y attendre, parce que Paxport avait mal mesuré les réalités financières ponctuelles de l'industrie de l'aviation et parce que ses bases financières étaient fragiles, elle n'a pas pu financer sa proposition. Quelques jours seulement après que le gouvernement eut annoncé que la proposition de Paxport avait été choisie, celle- ci négociait sa fusion avec Claridge.

Comment ne pas se demander si Paxport n'a pas agi ainsi simplement dans le but d'avoir un «morceau du gâteau» en profitant des goussets bien garnis de Claridge, au lieu de se livrer au jeu véritable de la compétition. Toute l'affaire, du commencement jusqu'à la fin, semble manigancée pour assurer la sélection de la proposition de Paxport, au mépris de la logique, de l'expérience et du gros bon sens. Pourquoi choisir une proposition qui implique ouvertement des hausses radicales des loyers exigés des transporteurs aériens, alors que les principales compagnies aériennes du Canada frôlent la faillite? Pourquoi décourager de nouveaux concurrents en fixant l'échéance à 90 jours? Et pourquoi, dans l'évaluation des mérites de chaque offre, tenir si peu compte de la capacité financière du soumissionnaire d'exécuter le contrat?

S'il n'y a aucun calcul derrière tous ces gestes pour augmenter les chances de Paxport de remporter la proposition, alors il y a une grande incurie : on a tiré à pile ou face le sort du plus important centre de transit canadien vers les marchés internationaux. De plus, il ressort clairement des preuves accumulées que les décisions étaient entre les mains du ou des ministres des Transports et du premier ministre du Canada.

4. Y a-t-il eu ingérence politique?

C'est là une des questions les plus difficiles qu'ait eu à résoudre le Comité. Sans accès aux documents du Cabinet et à ceux des ministres, ou aux entretiens entre les fonctionnaires et les ministres, comment savoir s'il y a eu ingérence politique ou non? Cependant, les preuves recueillies montrent hors de tout doute que le Bureau du Conseil privé, qui prend ses ordres directement du premier ministre, s'est énormément intéressé à la transaction. [Voir, par exemple, le témoignage de M. David Broadbent, Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:109]

Le Premier ministre semble avoir porté une plus grande attention au dossier que le ministre des Transports lui-même; il était certainement mieux informé. [Comparer, par exemple, le témoignage de M. Glen Shortliffe, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:65-66, avec le témoignage de M. Jean Corbeil, Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:24; et la note au Premier ministre de M. Shortliffe, le 4 décembre 1992, doc. du Comité 002184, avec le témoignage de M. Jean Corbeil, Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:24]

Le Premier ministre a été informé en novembre 1992 des nombreuses réserves de Transports Canada et d'autres intéressés à l'endroit du projet — notamment «l'inégalité de l'entente (plus d'un milliard de dollars de profits contre seulement 150 millions de dollars d'investissement)» et «son incidence négative sur le déficit». Cela n'a pas empêché le projet d'aller de l'avant. Il est tout de même révélateur que la note de M. Shortliffe au Premier ministre en date du 16 novembre 1992 ne donne pas une seule bonne raison de réaliser le projet. [Voir la note au Premier ministre de M. Shortliffe, en date du 16 novembre 1992, doc. du Comité 002188]

Le greffier du Conseil privé, M. Glen Shortliffe, tenait des réunions hebdomadaires «pour que personne ne perde le fil» [note de M. Paul Gonu à M. Al Clayton, le 6 mai 1993, doc. du Comité 000417], et il en faisait un compte rendu au Premier ministre en lui donnant tout le détail des négociations.

Le Comité a pris connaissance de notes de M. Shortliffe au Premier ministre, qui indiquent que des réunions d'information avaient lieu toutes les deux semaines, parfois plus souvent. Interrogé à propos de ce niveau d'intérêt «incroyable» manifesté par le Bureau du Conseil privé, M. David Broadbent a reconnu : «Je n'arrive pas à me rappeler moi non plus une situation comparable.» [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:109]

Le Comité a constaté que de «fortes pressions» avaient été exercées sur les fonctionnaires pour que les accords de l'aéroport Pearson soient signés avant le 31 mai 1993. [Voir, par exemple, la note de Mme Carole Swan à M. Sid Gershberg, le 10 mai 1993, doc. du Comité 00272] Des notes du ministère des Finances indiquent que «les fonctionnaires de Transports travaillent à un rythme effréné pour arriver à signer les accords définitifs avant la fin de mai». Les fonctionnaires ont laissé entendre que cette insistance à vouloir respecter la date limite avait un prix : «La PDC doit sûrement sentir qu'elle a l'avantage dans les négociations. » [Note de M. Robert Fonberg à M. Michael Francino, le 17 mai 1993, doc. du Comité 002072]

Les fonctionnaires étaient inquiets en raison des fortes pressions exercées : «Dans quelques semaines, le gouvernement aura pieds et poings liés par un contrat d'une durée de 57 ans. La PDC sera bientôt en mesure d'imposer des prix monopolistiques, et cela nous inquiète. Si cette transaction est conclue, il faudra certainement élaborer un plan de communication pour expliquer la hausse des prix et des loyers fonciers.» [Note de M. Robert Fonberg à M. Michael Francino, le 17 mai 1993, doc. du Comité 002072; souligné dans le document original]

Le Comité a appris que les pressions étaient exercées directement par le Premier ministre, qui était déterminé à conclure le contrat avant de céder la place à Mme Campbell. [Voir, par exemple, le témoignage de M. Glen Shortliffe, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:74] Cependant, même M. Mulroney a fini par reconnaître qu'il ne réussirait pas à faire passer la transaction avant la fin de son mandat. M. Shortliffe l'a informé que «les retards subis par Paxport et Claridge pour clarifier le statut de Mergeco ralentissent la transaction». [Note au Premier ministre, en date du 8 avril 1993, doc. du Comité 002097]

Le dossier a été livré à la très honorable Kim Campbell, qui n'a montré aucun scrupule non plus à intervenir pour que le contrat soit signé avant les élections d'octobre 1993. Deux semaines et demie avant les élections, alors que les sondages montraient clairement que les Conservateurs allaient être battus, elle a demandé elle-même au négociateur en chef de procéder à la signature des accords.

Le Comité a relevé d'autres preuves des pressions exercées par le cabinet du Premier ministre. Une note manuscrite rendant compte d'une réunion, le 14 juin 1991, avec M. Richard Lelay, chef de cabinet du ministre des Transports de l'époque, M. Jean Corbeil, indique : «Dissocier la demande de l'évaluation : pression énorme, CPM inquiet» [Doc. du Comité 000585] Cette note dit aussi : «Le Ministère est-il capable de ficeler l'affaire pour qu'elle n'éclabousse pas tout le monde? C'est là toute la question.»

Le Premier ministre n'a pas hésité à laisser entendre au greffier du Conseil privé, M. Glen Shortliffe, qu'il voulait que ses amis aient «une part du gâteau». [Témoignage de M. Shortliffe, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:65] Voici la suite des événements : quelques jours seulement après l'annonce que la proposition de Paxport avait été retenue, Paxport et Claridge négociaient une fusion, qui a été décrite dans des documents internes de Transports Canada comme «un produit du Bureau du Conseil privé et des politiciens». [Notes d'une réunion le 18 mars 1993, doc. du Comité 00007]

Ces événements rappellent inévitablement les activités de M. Mulroney dans des négociations analogues en 1988, qui avaient amené la Cour de justice de l'Ontario à conclure que plusieurs événements «extraordinaires» s'étaient produits<42> :

«Frustré par la lenteur des négociations, John Bitove père (ci-après «Bitove Sr.»), président de Bitove Corporation, fait une chose extraordinaire. Il appelle un ami politique, le premier ministre Brian Mulroney, pour demander son intervention. Peu de citoyens canadiens peuvent accéder directement au premier ministre et se faire entendre au sujet de la progression et de l'issue de négociations avec un ministère du gouvernement. Mais nous sommes en 1988, une année d'élections, et Bitove Sr. est un puissant argentier du Parti conservateur. Que le premier ministre prenne part à ce qui semble être essentiellement des négociations commerciales privées est encore plus extraordinaire. Cependant, à la suite des démarches de Bitove Sr., le Premier ministre est entré en contact avec Glen Shortliffe, sous- ministre de Transports et Communications (ci-après «Shortliffe») pour lui demander de résoudre le problème. Shortliffe a immédiatement retiré le dossier des mains de l'équipe de négociation à Transports Canada.» Canada (procureur général) c. Bitove Corp., [1995] no 2627, Dossier B31/94A, Cour de justice de l'Ontario, le 14 septembre 1995 (Lederman, J.), para. 50.

Dans l'affaire Pearson, quand Paxport s'est plaint de la lenteur des négociations, M. Victor Barbeau a été destitué de ses fonctions en tant que sous-ministre adjoint chargé des aéroports et a été envoyé chez lui «cultiver son jardin». De fait, entre le début et la fin des négociations, les membres de l'équipe du gouvernement avaient presque complètement été remplacés; durant cette période, Transports Canada a eu trois ministres, trois sous-ministres et quatre négociateurs en chef. Cela a causé un grave manque de continuité. On peut se demander si tous ces changements n'avaient pas pour but de trouver quelqu'un qui accepte de conclure cette transaction.

Dans une note interne, Paxport fait état du mécontentement d'un représentant de Transports Canada au sujet de «l'ingérence politique dans le processus. [Le représentant] déplorait que le gouvernement, ayant pris une décision au sujet de l'avenir des aérogares, ne laisse pas les fonctionnaires faire leur travail convenablement, comme pour l'aérogare 3». [Note intitulée «Coordination des travaux à l'Aéroport international Lester B. Pearson avec Transports Canada», de M. Dale Nankivell à M. Jack Matthews, le 15 avril 1993, doc. du Comité 001104]

Il a été amplement démontré que le ministre des Transports a refusé d'entendre l'avis de ses fonctionnaires à plusieurs reprises, par exemple en refusant de demander des «déclarations d'intérêt», en lançant la demande de propositions sans attendre les résultats de la Commission d'évaluation environnementale sur les pistes, en imposant une échéance de 90 jours pour la réception des demandes de propositions, et en refusant de préparer le scénario de référence d'une éventuelle «construction de l'État» qui aurait servi à évaluer la vraie valeur des propositions pour l'État. [Voir, par exemple, la note de L.A. McCoomb à V.W. Barbeau, en date du 21 août 1991, doc. du Comité 001047]

Ces interventions ne se sont pas terminées avec la fin du processus d'appel de propositions. Le consortium a exigé certaines garanties tout au long des négociations finales, les autorités de Transports Canada ont recommandé vivement qu'elles soient refusées, et le Ministre a ordonné que les conditions critiquées soient acceptées, entre autres le report du paiement du loyer au gouvernement, d'une valeur de 33 millions de dollars, et la garantie touchant le déroutement du trafic voyageurs.

Les fonctionnaires ne pouvaient que prendre des notes «pour éviter d'être blâmés». [Lettre par courrier électronique de M. Andy Macdonald à M. Mel Cappe et trois autres destinataires, le 12 octobre 1993, doc. du Comité 002068] Dès le 17 juin 1991, des notes internes indiquaient : «papier - le ministre peut nous contester ... mais piste de vérification pour les décisions». [Note de réunion, le 17 juin 1991, doc. du Comité 000585]

M. Barbeau, répondant à quelqu'un qui voulait savoir si le processus de demande de propositions pour le projet des aérogares 1 et 2 était inhabituel, a dit :

«Est-ce inhabituel? Encore une fois, cela exige que je porte un jugement de valeur, et je ne peux me prononcer là-dessus. Qu'est-ce qui est normal, anormal, habituel, inhabituel? Le fait est que nous avions, en tant que fonctionnaires, une certaine marge de manoeuvre qui nous permettait d'agir d'une certaine façon, et c'est ce que nous avons fait.» [Délibérations du Comité, le mardi 11 juillet 1995, fascicule no 2, 2:69]

5. Les lobbyistes ont-ils bénéficié d'un accès et d'une influence exagérés?

Bien qu'il soit toujours difficile de préciser ce qui est acceptable en matière de lobbying et ce qui est excessif, dans ce cas-ci le Comité a constaté l'influence extraordinaire exercée par les démarcheurs auprès du gouvernement, ainsi que les récompenses non moins extraordinaires dont le secteur privé gratifiait les lobbyistes — des coûts qui seraient recouvrés, avant profits, à même les recettes de Pearson. Voici quelques exemples :

M. Hession a orchestré soigneusement une campagne de lobbying adressée à tous ceux qui pouvaient aider de quelque manière que ce soit Paxport à obtenir le contrat Pearson. Son emploi du temps entre 1990 et septembre 1993 [les seuls agendas produits pour le Comité] est truffé de lunchs et de soupers pris au Rideau Club, au Hy's Steak House et au Restaurant parlementaire, de parties de golf, ainsi que de douzaines de réunions avec des ministres du Cabinet, le personnel politique, des chefs de cabinet du Premier ministre, et avec des proches du premier ministre Mulroney, par exemple M. Sam Wakem (également associé de M. Gordon Baker, avocat pour le groupe Matthews), M. Guy Charbonneau et M. Fred Doucet, qui s'est plus tard fait inscrire comme lobbyiste de Paxport.
M. Hession a engagé une équipe de lobbyistes dirigés par M. Bill Neville, pour faciliter la campagne. Pendant toute cette période, M. Neville travaillait aussi à contrat pour Air Canada, puis, alors qu'il facturait encore Paxport pour ses services de lobbying, il a dirigé l'équipe de transition de Mme Campbell, laquelle a déplacé d'importants fonctionnaires chargés du dossier Pearson.
M. Hession a recruté M. Andy Pascoe dans son équipe de lobbyistes. M. Pascoe avait fait partie de l'équipe du ministre des Transports Lewis en tant que responsable du dossier du réaménagement de l'aéroport Pearson. Il voyait toutes les propositions non sollicitées relativement aux aérogares 1 et 2, ou y avait accès. En tant que représentant du bureau du Ministre, il assistait aux réunions avec les concurrents de Paxport et avec les autorités de Transports Canada. Il avait donc accès à des informations confidentielles détaillées concernant les concurrents de Paxport et ce qu'ils proposeraient probablement pour l'aéroport, ainsi qu'à des renseignements confidentiels à propos des préoccupations et des priorités de Transports Canada. Qui plus est, il s'est joint à Paxport juste avant le lancement de la demande de propositions, précisément au moment où cette information était le plus utile à Paxport et ses dirigeants.
Les lobbyistes de Paxport ont pu obtenir des comptes rendus détaillés des réunions des principaux comités du Cabinet qui avaient une incidence directe sur le projet Pearson. Bien que les procès-verbaux de ces réunions soient censés être tenus secrets au moins vingt ans, M. Hession a révélé qu'il n'était «pas inhabituel» que Paxport reçoive cette information. Notre stupéfaction et notre indignation devant cette révélation ont semblé réellement l'étonner, ce qui en dit long sur l'esprit qui régnait.
Paxport a signé deux contrats avec M. Fred Doucet, un ami intime de longue date et membre haut placé du cabinet du premier ministre Mulroney. Ces contrats prévoyaient le versement à M. Doucet de plus de 2 millions de dollars en honoraires de lobbying, à la condition que Paxport signe les contrats Pearson.
Paxport a signé un contrat avec M. Hession dans lequel elle s'engage à lui verser un montant après-mandat de 83 750 $ chaque année la vie durant. S'il décédait avant sa femme, celle-ci recevrait 41 875 $ chaque année, à vie. C'est là une pension généreuse pour quatre années de lobbying, et elle aurait été prise directement sur les recettes de Pearson.

L'efficacité de la campagne de lobbying est évidente tout au long de ce rapport. Paxport a obtenu par ses démarches que le gouvernement ne tienne pas compte des conseils des fonctionnaires et qu'il utilise à la place un processus en une étape (aucune déclaration d'intérêt); qu'il lance la demande de propositions assortie d'une échéance rapprochée (90 jours au lieu des six mois recommandés); qu'il lance la demande de propositions avant que le rapport d'évaluation environnementale ne soit déposé; qu'il définisse les qualités des soumissionnaires dans la demande de propositions de manière à éliminer de la course un des concurrents les plus sérieux de Paxport, qu'il accorde beaucoup d'importance au «rendement pour l'État» dans l'évaluation des propositions, et qu'il minimise le nombre de points accordés au soumissionnaire en fonction de sa capacité financière ou autre à exécuter le contrat. Puis, quand le sous-ministre a refusé d'ordonner à ses fonctionnaires de négocier avec Paxport après que la firme Deloitte & Touche eut constaté que Paxport n'avait pas les moyens de financer sa proposition, les lobbyistes ont réattaqué et ont pour ainsi dire persuadé le ministre des Transports d'orienter le résultat.

Nous pouvons comprendre les efforts des lobbyistes pour représenter vigoureusement les intérêts de leurs clients. Toutefois, nous nous opposons fortement au fait que le gouvernement ait été prêt à modifier sa politique publique et à prendre de nouveaux règlements en réponse à ces démarches, souvent au mépris du jugement des fonctionnaires, en en fin de compte, du bon sens en affaires et des intérêts du pays. Ce processus n'est pas celui que le gouvernement du Canada doit adopter pour décider du sort du plus important aéroport au Canada, et pour négocier un accord qui durerait 57 ans.

6. Indépendamment du processus suivi, l'entente finale était-elle avantageuse pour le Canada?

Bien qu'il soit difficile de faire abstraction des irrégularités inhérentes au processus, nous devons évaluer l'entente finale objectivement, selon ses mérites. Les conditions de l'entente finale soulèvent des questions assez graves pour justifier que l'entente soit annulée.

Le Comité a entendu des témoignages incontestés selon lesquels le gouvernement se fondait sur des données dépassées quand il a conclu que le taux de rendement attendu pour le consortium en vertu de l'entente finale était juste et raisonnable. Par exemple, le rapport de Deloitte & Touche en date du 17 août 1993, indiquant que le rendement de 14 p. 100 après impôt était juste et raisonnable, était basé sur «les taux plus élevés au printemps» et il ne reflétait pas les taux d'intérêt en vigueur quand la lettre a été écrite. [Témoignage de M. Allan Crosbie, Délibérations du Comité, le lundi 6 novembre 1993, 1300-7]

Deloitte & Touche, dans leur rapport, se sont aussi fondés sur un rapport de Price Waterhouse pour conclure qu'un rendement de 12 à 14 p. 100 après impôt était raisonnable. Le rapport de Price Waterhouse, cependant, citait un taux de rendement de 11 à 13 p. 100 avant impôt. Et cela aurait concordé avec d'autres études, par exemple le rapport de D.S. Marcil préparé pour une autre étude de Transports Canada, qui conclut qu'un taux de rendement avant impôt de 14,5 p. 100 est raisonnable. [Voir le témoignage de M. Allan Crosbie, Délibérations du Comité, le lundi 6 novembre 1993, 1300-6-7]

En fait, le taux de rendement avant impôt du projet des aérogares 1 et 2 était de 23,6 p. 100, un chiffre passablement plus élevé que les taux considérés comme raisonnables dans ces études. Or, même ce chiffre élevé ne dit pas tout. Il ne tient pas compte des nombreux à-côtés qui devaient enrichir les membres du consortium.

Les contrats avec liens de dépendance avaient de quoi inquiéter pour plusieurs raisons : (1) ils totalisaient des millions de dollars de recettes de Pearson à écumer par les membres du consortium; (2) les membres du consortium étaient manifestement peu enclins à discuter de ces contrats — les fonctionnaires devaient essayer de voir où se plaçait chaque morceau du casse-tête, ce qui amené Deloitte & Touche à avouer franchement qu'il leur avait été impossible d'obtenir de l'information sur ces contrats et par conséquent qu'ils n'avaient pas pu en tenir compte dans leur calcul du taux de rendement; et (3) le gouvernement renonçait à tout droit de contrôler les sommes encaissées par les membres du consortium.

Les documents du gouvernement obtenus par le Comité indiquent que «Mergeco est bien protégée contre toute augmentation des coûts de construction; de plus, Mergeco n'a pas grand intérêt à économiser sur les coûts de construction». [Voir «Observations sur l'analyse des considérations jusqu'à maintenant», le 31 mai 1993, doc. du Comité 00212] Cette remarque est particulièrement déconcertante quand on sait que des entreprises de Matthews avaient été retenues pour effectuer les travaux de construction. Ainsi, M. Matthews et compagnie n'avaient «pas grand intérêt» à économiser ou à faire preuve de responsabilité financière quand ils entreprendraient les travaux de construction. Ils seraient payés pleinement pour le travail accompli (voire grassement) et empocheraient en plus leur part des profits de 23,6 p. 100.

Si certains des contrats avec liens de dépendance étaient peut-être justes et raisonnables, d'autres étaient franchement excessifs, inappropriés et étaient inacceptables dans n'importe quelle transaction normale.

Il y a, ainsi, ce contrat d'une page, signé le 4 octobre 1993, dans lequel T1T2 Limited Partnership promet de verser 3,5 millions de dollars à Matthews Investments 4 Inc., une entreprise qui ne figure nulle part ailleurs dans les dossiers et au sujet de laquelle nous avons trouvé très peu de choses, si ce n'est que M. Don Matthews en est le président-directeur général. Cet argent s'appelait des «honoraires d'expert-conseil», mais il aurait pu s'appeler n'importe quoi, un cadeau par exemple, étant donné qu'aucune obligation n'incombait à Matthews Investments 4 inc. pour le mériter. Les termes du contrat étaient très clairs : celui-ci ne pouvait être annulé ou révoqué pour aucun motif. Il pouvait cependant être cédé en totalité par Matthews Investments 4 Inc., de sorte que M. Matthews pouvait affecter les 3,5 millions de dollars à lui-même, à son fils ou à un ami particulièrement serviable. Pourtant, voilà un contrat qui devait être financé à même les recettes de Pearson, présumément dans le cadre du projet de réaménagement.

Parmi les autres contrats avec liens de dépendance, il y en avait un qui prévoyait le versement d'honoraires de 4 millions de dollars à Paxport International pour promouvoir à l'étranger la compétence et la technologie canadiennes en matière de d'aménagement des aéroports. Autrement dit, l'aéroport Pearson subventionnerait l'autopromotion de Paxport pour obtenir d'autres contrats sur les marchés mondiaux.

Il y avait aussi des contrats accordés à des parties avec liens de dépendance, qui feraient de «la consultation» en rapport avec la gestion, le fonctionnement et le réaménagement des aérogares 1 et 2, soit les mêmes services que le consortium s'engageait, croyait-on, à fournir contre des profits de 23,6 p. 100.

On pourrait continuer ainsi longtemps. (Ces contrats sont énumérés plus en détail dans la partie du rapport décrivant les preuves recueillies.) Le tout se résume à ceci : des millions de dollars de recettes de Pearson serviraient à enrichir des individus et des entreprises qui se livraient à des activités qui n'auraient pas dû être payées par l'aéroport Pearson, c'est-à-dire par le public voyageurs.

D'autres aspects de l'entente finale n'étaient pas non plus avantageux pour le Canada. Le gouvernement, ayant accepté la proposition de Paxport parce qu'elle offrait le meilleur rendement pour l'État, s'est dépêché à accepter un profit moindre et ce, deux fois plutôt qu'une. D'abord, il a accepté de différer 33 millions de dollars en loyer pour les trois premières années, même si des fonctionnaires l'ont prévenu que le gouvernement n'avait pas de «source de fonds» pour compenser ce manque à gagner. [Voir la note à M. Glen Shortliffe de M. Bill Rowat, le 25 mai 1993, doc. du Comité 002194] Puis, le gouvernement a accepté d'abaisser le loyer foncier de 15 p. 100 pour permettre au consortium de passer cette économie aux transporteurs aériens et pour leur permettre de mieux assumer les hausses de loyer prévues par la proposition.

Là encore, le problème de la hausse des loyers imposée aux transporteurs aériens était connu et prévu au moment du rapport d'évaluation, un problème qui aurait pu être évité par la proposition du concurrent Claridge. La situation se décrit donc ainsi : le gouvernement choisit une proposition en raison des loyers élevés promis à l'État; ces loyers élevés dépendent de ce qu'on augmente les coûts supportés par l'industrie du transport aérien, une industrie qui est déjà très fragile financièrement; et le gouvernement accepte de réduire les loyers pour que cette industrie ait les moyens de faire les frais de la proposition. Si le gouvernement tenait absolument à privatiser les aérogares 1 et 2, il aurait été bien plus avantageux pour lui-même, pour l'industrie du transport aérien et pour le public voyageurs d'accepter au départ la proposition concurrente de Claridge plutôt que celle de Paxport.

Le gouvernement a-t-il délibérément fermé les yeux sur les conditions du marché dans l'industrie du transport aérien, et sur les répercussions que ces conditions auraient sans doute sur la proposition et sur le rendement pour l'État? Le Premier ministre avait été prévenu, dès le 4 décembre 1992, que Paxport apprendrait «en quelques semaines seulement que sa proposition n'est pas réaliste compte tenu de la situation actuelle dans l'industrie du transport aérien». [Voir la note au Premier ministre de M. Glen Shortliffe, le 4 décembre 1992, doc. du Comité 002184] Ou alors, le gouvernement avait-il d'autres intentions, une autre raison de choisir la proposition de Paxport?

Le gouvernement a aussi accepté, encore une fois en dépit des vives oppositions de ses fonctionnaires, de ne pas dérouter le trafic de Pearson, et de ne pas autoriser la construction d'aéroports dans un rayon de 75 kilomètres de Pearson, avant que le volume de trafic voyageurs à Pearson atteigne 33 millions. Le gouvernement pourrait le faire à la seule condition de dédommager les promoteurs ou de leur donner accès à la zone 4 de l'aéroport Pearson, qui avait été expressément exclue du projet.

Des notes écrites par des fonctionnaires indiquaient pourtant «qu'il était plus que probable qu'un déroutement du trafic, qui fera chuter le trafic voyageurs en deçà du seuil de 33 million, s'imposera» et que «l'État se plaçait en position de vulnérabilité financière (de l'ordre de 100 millions de dollars VAN sur 57 ans de bail)». [«Seuil de déroutement et garantie de capacité», doc. du Comité 002008]

Ainsi, le gouvernement a continué de protéger le consortium contre tout risque associé au réaménagement, tout en cimentant son monopole sur les lignes aériennes du sud de l'Ontario. Non seulement le consortium contrôlerait la totalité de l'aéroport Pearson (y compris éventuellement la zone 4), mais il avait des armes puissantes pour décourager toute concurrence d'autres aéroports dans la région.

Les ententes donnaient aussi aux promoteurs une grande latitude pour ce qui était des «violations mineures». Le seul recours pour l'État en cas de violation était d'écarter le promoteur et de prendre en main l'administration de l'aéroport. Ce n'est pas ainsi que l'on procède; les contrats importants comme ceux-ci prévoient habituellement toute une série de correctifs à appliquer selon les besoins. De plus, il était peu probable que le gouvernement, qui s'était extirpé de l'administration des aéroports, puisse prendre les choses en main et remettre l'aéroport sur la bonne voie. Cela étant, le consortium aurait eu beau jeu de changer certaines dispositions ou de ne pas honorer toutes ses obligations.

Dans l'éventualité où le consortium manquerait à ses engagements hypothécaires et où le prêteur ferait valoir sa caution en saisissant l'aéroport, le gouvernement aurait eu peu de recours à sa disposition. Il n'avait aucun des droits habituels, par exemple celui d'approuver le cessionnaire du bail. Ainsi, la banque ou tout autre détenteur des titres pourrait assigner n'importe qui aux commandes — une entreprise dont on ne connaît pas la feuille de route, ou une entreprise à capitaux étrangers — et le gouvernement n'y pourrait rien. Et le bail durait 57 ans.

7. Était-il acceptable de la part du gouvernement d'ordonner la signature de cette entente controversée durant la campagne électorale?

Les preuves sont formelles : jusqu'au 7 octobre 1993, jour où les documents définitifs ont été signés, il n'y avait aucun contrat entre les parties. Même que les négociations se sont poursuivies jusqu'à vingt-quatre heures avant que le ministre des Transports signe certains documents le 4 octobre 1993 — seulement trois semaines avant la journée des élections.

Le Comité a appris que la règle générale de conduite suivie après la dissolution du Parlement est d'agir avec prudence. Cela signifie «que l'on va envisager les facteurs suivants : S'agit-il d'une transaction qui va lier les gouvernements à l'avenir? Quelles sont les solutions possibles? Y a-t-il urgence? A-t-on l'obligation d'agir? Y a-t-il une controverse?» [Témoignage de Jocelyne Bourgon, Délibérations du Comité, le jeudi 14 septembre 1994, fascicule no 19, 19:100]

En vertu de notre Constitution, l'exécutif du gouvernement est comptable au Parlement. Toutefois, après la dissolution de la Chambre et avant l'élection d'une autre Chambre, il n'y a pas de Parlement à qui répondre de ses actes. Comme on l'a dit au Comité, cette situation amène les gouvernements à être prudents durant une période d'élections.

L'entente de l'aéroport Pearson méritait-elle d'être traitée avec prudence? Une entente considérable, sans précédent, engageant le gouvernement pendant 57 ans, hautement controversée?

En réponse à l'argument voulant qu'elle puisse toujours être annulée, rappelons que, quand le gouvernement Chrétien l'a effectivement annulée, des poursuites de centaines de millions de dollars ont été intentées, des poursuites qui sont maintenant devant les tribunaux, tandis que le projet de loi C-22, qui limiterait tout recouvrement de coûts à ceux qui ont été réellement encourus, est bloqué par les Conservateurs au Sénat.

La signature du contrat n'aurait-elle pas pu attendre après les élections? Du point de vue de l'intérêt du public, il n'y avait aucune urgence, et octobre n'était pas plus avantageux que novembre. La logique voudrait que le gouvernement progressiste conservateur, par respect pour la pratique constitutionnelle, ait attendu au mois de novembre avant de signer le contrat s'il s'attendait à gagner les élections. Il serait logique de déduire que c'est justement parce que le gouvernement s'attendait à ce que les Conservateurs perdent qu'il a violé la pratique constitutionnelle et méprisé ainsi les principes d'un gouvernement responsable.

Au sujet de la violation de cet usage, le professeur John Wilson n'y est pas allé par quatre chemins pour dire ce qu'il pensait de la signature des accords de l'aéroport Pearson. [Délibérations du Comit é, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:45] Il considère que le premier ministre Campbell «s'est moquée allégrement des convenances» et a ajouté : «Affirmer que sa décision était un exercice du pouvoir déplacé du point de vue constitutionnel est bien peu dire, selon moi, mais dans le contexte de nos coutumes et de celles d'autres régimes parlementaires, cela suffit également pour justifier toutes les mesures qui s'imposent afin d'annuler l'accord». [Id., 24:15-16]

Le Comité a appris qu'il existe en Australie une convention constitutionnelle écrite appelée «convention de transition», qui «exige qu'un gouvernement évite de mettre en oeuvre de grandes mesures de politique, d'effectuer des nominations importantes ou de signer des contrats ou prendre des engagements importants durant la période de transition et d'éviter de faire participer des fonctionnaires ministériels à des activités électorales». [Mémoire du professeur John Wilson, dont il a été fait lecture durant les Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:34]

Le Comité a entendu des témoignages convaincants qui montrent que le gouvernement canadien a toujours, dans la pratique, observé ces principes. Nous pensons que le gouvernement du Canada devrait envisager sérieusement d'adopter cette convention australienne pour guider et circonscrire les actions qu'un gouvernement peut prendre durant une période d'élections.

Conclusion

Tout au long des audiences, le Comité, qui était constitué en majorité de Conservateurs, s'est visiblement concentré sur le rapport Nixon, quasiment à l'exclusion de toute autre chose. Le Comité a tenté de démontrer que le rapport Nixon n'était pas aussi exact ou complet qu'il aurait pu l'être. Ce faisant, il espérait pouvoir conclure que les accords de l'aéroport Pearson n'auraient pas dû être annulés.

La stratégie de la majorité conservatrice au Comité a fait long feu. C'est plutôt l'inverse qui s'est produit, comme l'a montré l'étude du Comité.

Tout ce que le Comité a vu et entendu, et qui est consigné dans le présent rapport, prouve que cette transaction était mauvaise pour le Canada, qu'elle a été élaborée selon un processus douteux du début à la fin. Avec ou sans le rapport Nixon, le Premier ministre avait toutes les raisons d'annuler les accords de l'aéroport Pearson, qui n'étaient pas avantageux ni pour les contribuables canadiens, ni pour les clients des transporteurs aériens.

Les conditions des accords étaient intolérables. Il est impossible de justifier un contrat offrant non seulement aux promoteurs un rendement exorbitant, mais aussi des millions de dollars supplémentaires en contrats parallèles entre amis, alors que le gouvernement acceptait de réduire ses propres recettes, pas une seule fois mais deux, alors même qu'il sabrait dans ses dépenses et demandait à tous les Canadiens de se serrer la ceinture!

La population savait que cette transaction était mauvaise. Les électeurs, particulièrement ceux de l'Ontario, l'ont d'ailleurs exprimé avec éloquence par la voix des urnes. L'enquête n'a fait que confirmer ce que l'électorat savait déjà : il fallait absolument annuler la transaction, pour pouvoir répondre efficacement aux besoins de l'aéroport Pearson, et ce d'une manière irréprochable et conforme à l'intérêt public.

<1>1 Plusieurs témoins se sont exprimés en termes très éloquents sur la gravité de la situation à l'aéroport Pearson. Toutefois, rien n'indique qu'il était nécessaire ni souhaitable de régler ces problèmes autrement qu'en appliquant la politique générale du gouvernement qui consiste à confier à des administrations aéroportuaires locales le soin d'aménager et de gérer les aéroports, jusqu'à ce que M. Hession fasse campagne pour montrer l'urgence de la situation.

<2>2 Témoignage de M. Jack Matthews, Délibérations du Comité spécial du Sénat sur les accords de l'aéroport Pearson, ci- après appelées les «Délibérations du Comité», le jeudi 21 septembre 1995, fascicule no 22, 22:130.

<3>3 Note de M. Glen Shortliffe, greffier du Conseil privé au Premier ministre, en date du 4 décembre 1992, doc. du Comité 002184.

<4>4 L'Airport Terminals Development Group (ATDG) qui faisait concurrence à Paxport à l'époque, était un consortium contrôlé par le groupe Claridge, un groupe d'entreprises comprenant Claridge Properties Ltd., Claridge Holdings Inc. et d'autres, contrôlés, directement ou indirectement, par Charles Bronfman. Par souci de concision, nous désignons ces entreprises sous le nom de «Claridge» comme nous l'avons fait au cours de nos délibérations. (À un moment donné, l'ATDG est sorti de la scène, et la fusion finale s'est faite entre Paxport et le groupe Claridge.)

<5>5 Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:63.

<6>6 Murray Campbell, «Les lobbyistes pour le contrat Pearson avaient des listes de politiciens à approcher : quatre entreprises s'étaient dotées des plans de bataille pour faire jouer leur influence», Globe and Mail, 24 août 1995, p. A6.

<7>7 Témoignage de M. Ray Hession, ancien président de Paxport Inc., Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:83.

<8>8 Témoignage de M. Glen Shortliffe, alors greffier du Conseil privé, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:65. Comme nous le verrons, cela s'est produit avant le début des discussions concernant la fusion.

<9>9 Note de service de M. Bill Cleevely à six fonctionnaires du Conseil du Trésor, en date du 26 novembre 1992, doc. du Comité 001267.

<10>10 Doc. du Comité 001109.

<11>11 Note de service de M. Chern Heed, directeur général de l'aéroport Pearson, à M. Victor Barbeau, en date du 29 octobre 1991, dans laquelle il cite Price Waterhouse, doc. du Comité 000639.

<12>12 Lettre de M. Don Blenkarn, député de Mississauga-Sud, à l'honorable Jean Corbeil, ministre des Transports, en date du 13 mars 1992, doc. du Comité 000996.

<13>13 Lettre de Mme Carole Pitre, présidente, sous-comité de l'aérogare 1 du comité des transporteurs aériens, à Paxport Inc., en date du 29 juin 1993, doc. du Comité 001088.

<14>14 Note de M. Robert Fonberg à M. Michael Francino, ministère des Finances, 17 mai 1993, doc. du Comité 002072.

<15>15 Témoignage de M. Glen Shortliffe, ancien greffier du Conseil privé, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:74.

<16>16 Note de M. Robert Fonberg à M. Michael Francino, ministère des Finances, 17 mai 1993, doc. du Comité 002072.

<17>17 Témoignage de M. John Wilson, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:15.

<18>18 Témoignage de Jocelyne Bourgon, Délibérations du Comité, le mardi 14 septembre 1995, fascicule no 19, 19:57, 59; témoignage de M. John Wilson, Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:13.

<19>19 Délibérations du Comité, le lundi 25 septembre 1995, fascicule no 24, 24:9.

<20>20 Ibid., 24:16.

<21>21 Ce document figurait à l'onglet G du cahier d'information préparé par l'équipe des attachés de recherche de la Bibliothèque du Parlement à l'intention des membres du Comité.

<22>22 M. Hession a fourni au Comité un certain nombre de documents, dont les derniers datent de décembre 1992, bien qu'il ait admis, durant son témoignage, que ces documents étaient loin de constituer toute la documentation pertinente disponible. Lorsqu'on lui a demandé de présenter des documents dans la période comprise entre décembre 1992 et mars 1993, M. Hession a répondu : «Sénateur, ces documents rempliraient la moitié de cette pièce». [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:36] Bien que le Comité ait demandé à voir ces documents, il n'en a obtenu aucun ni de Paxport ni du groupe Matthews.

<23>23 Comme nous le verrons, on peut soutenir que la British Airport Authority s'est vu refuser une possibilité équitable de soumissionner étant donné que la demande de propositions excluait les promoteurs sous contrôle étranger. Le Comité ne sait pas pourquoi M. Bitove et M. Cogan ont décidé de ne pas mettre leurs menaces de poursuite judiciaire à exécution. M. Jack Matthews a expliqué que ce M. Bitove était M. John Bitove père, qui «exploitait et exploite encore [...] les concessions de restauration dans les trois aérogares». M. Cogan était Edward Cogan, courtier en valeurs immobilières et promoteur. [Témoignage de M. Jack Matthews, Délibérations du Comité, le jeudi 21 septembre 1995, fascicule no 22, 22:115-116] On a appris récemment que le premier ministre Brian Mulroney était intervenu activement et avait pris, selon ce que la cour a jugé, des mesures «extraordinaires» pour aider M. Bitove à obtenir la concession de restauration

à l'aéroport Pearson en 1989. [Canada (procureur général) c. Bitove, [1995] O.J. no 2627, dossier de la Cour no B31/94A, décision du juge Lederman] De plus, M. Cogan était l'un des deux directeurs de la société Sagegate, entreprise qui aurait profité des contrats de deux millions de dollars attribués à M. Fred Doucet (ancien attaché politique, et ami de longue date, de M. Mulroney) contrats qui étaient subordonnés à l'obtention du contrat de l'aéroport Pearson par Paxport. [Voir le témoignage de M. Jack Matthews, supra, 22:122]

<24> 24 M. Jean Corbeil, ministre des Transports, ne connaissait apparemment pas cette restriction contenue dans la demande de propositions. Lors de sa comparution, il s'est dit surpris que Canadian Airports Ltd. n'ait pas présenté de soumission : «J'étais persuadé qu'il y aurait au moins trois proposeurs, parce que Canadian Airports était dans le processus tout le long. Ils avaient communiqué avec nous à plusieurs reprises nous pressant de demander la proposition. Lorsque j'ai reçu, le 23 décembre 1991, une lettre à l'effet qu'ils quittaient le Canada parce que le processus avait été trop long, puis qu'il n'y avait pas encore de demande de propositions d'émise, j'étais à peu près convaincu qu'ils reviendraient sur leur décision quand, trois mois plus tard, on émettrait la demande de propositions. Ça ne s'est pas matérialisé et on a eu deux proposeurs. Je rappelle que, dans T3, il y avait eu quatre proposeurs.» [Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:42-43] En fait, cependant, Canadian Airports n'était peut-être pas admissible au processus de soumission étant donné les conditions restrictives de la demande de propositions. Reste à déterminer si la société aurait consenti les sommes d'argent et les efforts nécessaires pour élaborer une proposition. Durant l'examen de l'entente par M. Robert Nixon, M. Stephen Goudge, l'avocat qui aidait M. Nixon, a consigné pour lui-même son impression après avoir rencontré les parties intéressées : «Note BAA pensait trucage même chose AAL.» [Témoignage de Stephen Goudge, Délibérations du Comité, le mercredi 27 septembre 1995, fascicule no 26, 26:34]

<25>25 La liste des différents noms de sociétés ou de partenariats peut être impressionnante. Le partenariat du groupe Claridge et du groupe Matthews s'appelait à l'origine Mergeco et a été désigné comme tel dans de nombreux documents et dans la majeure partie des témoignages. Ce nom a fini par être remplacé par la désignation Pearson Development Corporation ou PDC. La Pearson Development Corporation devait être l'associé directeur général du T1T2 Limited Partnership, l'entrepreneur du gouvernement pour le projet de réaménagement.

<26>26 Une troisième proposition a été reçue, de Morrison Hershfield, mais elle a été éliminée pour non-respect des exigences de base : Morrison Hershfield n'y a pas inclus le dépôt réglementaire d'un million de dollars. Au cours de son enquête, M. Nixon a rencontré les représentants de Morrison Hershfield et a appris que la société «avait d'abord répondu à la demande de propositions, mais qu'elle avait décidé de ne pas verser le dépôt d'un million de dollars requis parce qu'elle avait l'impression, compte tenu des réalités de la situation, que ses chances de succès étaient très minces». [Déclaration de M. Robert Nixon, Délibérations du Comité, le mardi 26 septembre 1995, fascicule no 25, 25:9]

<27>27 Certaines personnes affirment que la faillite du groupe Matthews est directement imputable à la résiliation du contrat de l'aéroport Pearson, mais cela est loin d'être avéré. Des représentants du consortium ont dit à plus d'une reprise que le groupe Matthews n'aurait pas eu de rentrées entre octobre 1993 et février 1994. (M. Peter Coughlin : «... au cours des neuf premières années du bail [...] les associés de la Pearson Development Corporation n'auraient absolument rien eu.» [Délibérations du Comit é, le mardi 12 septembre 1995, fascicule no 17, 17:15]

<28>28 Lorsqu'il a témoigné, M. Doucet a affirmé que la moitié des honoraires provenant d'un de ces contrats était destinée à une autre firme, appelée «Sagegate Incorporated». Il a dit que «les directeurs de Sagegate ont joué un rôle essentiel pour le réaménagement de l'aéroport international de Pittsburgh, ainsi que pour d'autres projets de réaménagement internationaux». [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:58] Or, une recherche n'a permis de trouver qu'une Sagegate Corporation, une société constituée en Ontario le 29 décembre 1992 Ä au moment même où les contrats de M. Doucet avec Paxport prenaient effet. Le seul dirigeant inscrit sur l'acte constitutif de la société est un certain Frank Salvati, de North York en Ontario, lequel a refusé de dire quoi que ce soit sur les activités de Sagegate lorsqu'il a été interrogé à ce sujet par les médias.

<29>29 M. Doucet a affirmé que ces factures concernaient «un contrat que notre entreprise avait signé le 4 mai 1992 avec deux entreprises de construction qui étaient des filiales de Matthews Contracting Incorporated Limited, Coolsaet of Canada Limited et Construction Angkor Incorporated en vue d'obtenir leur aide pour faire valoir le réseau routier national». [Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:56] Cela n'explique pas pourquoi les factures portaient le nom de «Paxport Inc.» Ä d'autant plus que, comme les avocats de Paxport et de Claridge l'ont dit à maintes reprises au Comité, il était interdit aux partenaires du consortium de s'exposer à un passif réel, conditionnel ou autre, qui ne serait pas lié directement ou indirectement à l'exploitation et au réaménagement des aérogares de l'aéroport Pearson. [Voir le mémoire soumis au Comité par MM. Coughlin, Vineberg et Spencer en date du 8 septembre 1995.] Par conséquent, soit Paxport avait des activités interdites (si elles étaient effectivement sans rapport avec l'aéroport Pearson), soit les activités de M. Doucet ayant fait l'objet de factures à Paxport Inc. concernaient effectivement l'aéroport Pearson. C'est l'un ou l'autre.

<30>30 Il importe à cet égard de se rappeler que Paxport souhaitait que les travaux commencent à la fin d'avril 1993, objectif qu'elle avait souvent mentionné. [Voir par exemple la note de Transports Canada intitulée «Notes de la réunion du 15 décembre 1992», doc. du Comité 000366, dans laquelle on dit que MM. Hession et Matthews avaient dit qu'ils espéraient voir la première pelletée de terre d'ici le 30 avril 1993, mais admettaient que cela serait peut-être difficile.]

<31>31 D'ailleurs, on a communiqué au Comité des documents du gouvernement selon lesquels la société mère britannique, Allders LTD (PLC), aurait par la suite acheté en totalité ou en partie la participation d'Agra Industries dans T1T2 Limited Partnership. Voir The Matthews Enigma, doc. du Comité 001109.

<32>32 Telle était en fait la stratégie originale de Claridge en date du 7 décembre 1992 : espérer que le gouvernement imposerait des conditions financières suffisamment sévères pour que Paxport soit dans l'impossibilité de les respecter; le gouvernement passerait alors à la deuxième meilleure proposition, soit celle de Claridge. [Voir le témoignage de M. Harry Near, Délibérations du Comité, le mercredi 23 août 1995, fascicule no 15, 15:99, et fax de M. Near à M. Glen Shortliffe du 7 décembre 1992, à 8 h 12, doc. du Comité 002218]

<33>33 M. Broadbent a dit très franchement - au Comité et, à l'époque, à Mme Labelle et à M. Shortliffe — qu'il avait dû travailler dans des conditions inacceptables : «le Groupe des aéroports ne m'a pas donné le soutien que j'avais escompté». [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:98-99] Le point de vue de Mme Labelle était tout autre; après avoir signalé que le Ministère avait autant que possible répondu aux demandes de M. Broadbent, mais que certaines de celles-ci étaient déraisonnables [8:42], elle décrit comme suit les événements entourant le non-renouvellement du contrat du négociateur en chef :

«M. Broadbent avait été embauché pour une période qui devait se terminer à la mi-juin [...] lorsqu'il m'est apparu évident que nous dépasserions probablement la mi-juin, j'ai parlé à M. Broadbent et je lui ai demandé s'il accepterait de prolonger son contrat si nous le lui demandions. Il m'a alors indiqué qu'il avait d'autres projets pour l'été et, même s'il n'a pas donné de réponse définitive, il n'était pas très enthousiaste. Alors, lorsque le temps a passé et que j'ai appris qu'un nouveau sous-ministre associé venait aux Transports, quelqu'un qui avait suivi le dossier au Conseil privé... Il s'agissait du haut fonctionnaire qui s'occupait, je crois, des opérations du gouvernement. Notre ministère faisait partie de ce dont il s'occupait au Conseil privé. Il connaissait donc bien le dossier et, à la fin, je n'ai pas proposé à M. Broadbent de renouveler son contrat, avec l'accord du Ministre». [Délibérations du Comité, le mardi 1er août 1995, fascicule no 8, 8:44]

<34>34 Tous les hauts fonctionnaires ont été formels : tant que la question du financement n'était pas réglée, les parties pouvaient seulement «se consulter» et non «négocier». [Voir p. ex. le témoignage de M. Jean Corbeil, Délibérations du Comité, le mercredi 20 septembre 1995, fascicule no 21, 21:27] Il semble toutefois, d'après un examen des notes de service échangées au gouvernement en mars et en avril 1993, que M. Broadbent négociait déjà avec Mergeco. Par exemple, une note de service préparée par M. Broadbent au sujet d'une réunion avec MM. Jack Matthews et Peter Coughlin le 23 mars 1993, et intitulée «L'aspect Air Canada», doc. du Comité 001555, décrit essentiellement une séance de négociations avec ses propositions et ses contre-propositions touchant les loyers, le report des loyers et des plans pour la suite des négociations. Cette situation soulève encore une fois des doutes au sujet de l'intégrité du processus : manifestement, la date limite du 31 mai/1er juin préoccupait à tel point le négociateur en chef que celui-ci était prêt à entamer les négociations même avant d'y être autorisé par le gouvernement.

<35>35 M. Ray Hession, ancien président de Paxport, a témoigné à plusieurs reprises que M. Neville n'était plus sur la liste de paie de Paxport depuis plusieurs mois quand il est devenu membre de l'équipe de transition de Mme Campbell. [Délibérations du Comité, le mercredi 2 août 1995, fascicule no 9, 9:10 et 9:14] Cependant, les documents fournis par M. Neville montrent clairement que celui-ci continuait de facturer à Paxport des services de lobbying, et ce même pendant la période où il travaillait (à titre bénévole) pour Mme Campbell. [Voir le témoignage de M. Neville, Délibérations du Comité, le jeudi 24 août 1995, fascicule no 16, 16:20]

<36>36 Comme le président, le sénateur Finlay MacDonald, l'a fait remarquer pendant les audiences, il serait plus juste d'utiliser le chiffre de 31,5 millions, puisque le gouvernement pouvait, en une fois, dérouter jusqu'à 1,5 million de personnes. [Délibérations du Comité, le mardi 22 août 1995, fascicule no 14, 14:5]

<37>37 Une note interne de Paxport montre clairement que M. Hession était en rapport étroit avec des dirigeants d'Air Canada au moment où ceux-ci se préparaient à soumettre leur énoncé des exigences à Transports Canada en vue de la demande de propositions. Voir la note de M. Ray Hession à M. Don Matthews et M. Jack Matthews, datée du 6 mars 1991, faisant état d'une conversation téléphonique avec M. Doug Port d'Air Canada au cours de la matinée.

<38>

38 En fait, M. Allan Crosbie a constaté que le taux de rendement avant impôt des promoteurs, sans inclure ces nombreuses ententes particulières, était de 23,6 p. 100. Il en est question plus loin dans le texte.

<39>

39 Après vérification, on a constaté que la société Matthews Investments 4 Inc. n'avait été constituée que le 30 septembre 1993, une semaine à peine avant que cet accord de 3,5 millions de dollars ne soit signé. M. Donald Matthews est inscrit à titre de président du conseil et président, et un certain M. Richard J. Lachcik, d'Oakville, en Ontario, à titre de premier directeur. Aucun autre renseignement n'a pu être obtenu au sujet de cette compagnie, de ses actionnaires, de ses activités (s'il y en a) ou de ses employés (s'il y en a également).

<40> Certains conservateurs membres du Comité ont laissé entendre que le gouvernement était lié et responsable au 30 août 1993, date à laquelle le décret a été pris. Cependant, il est clair, d'après les lois fédérales, que le gouvernement n'est lié par aucun contrat à moins de signature par le Ministre. [Voir, à ce sujet, la Loi sur le ministère des Transports, ch. T-18, et la Loi sur les immeubles fédéraux , L.C. 1991, ch. 50.] De toute façon, il était clair que le contrat relativement à l'aéroport Pearson n'était pas conclu tant que tous les documents n'avaient pas été signés et divulgués, notamment le 7 octobre. [Voir la lettre de M. Rowat au sénateur Finlay Macdonald, en date du 22 septembre 1995]

<41>41 M. Chern Heed, administrateur général de l'aéroport Pearson, a prévenu M. Nixon au cours de son étude du fait qu'«il y avait, à Ottawa, plus de personnes qui s'occupaient de l'aéroport Pearson qu'à Pearson même». Il aurait été impossible à M. Nixon de rencontrer toutes les personnes qui étaient intervenues dans le dossier. [Témoignage de M. Robert Nixon, Délibérations du Comité, le mardi 26 septembre 1995, fascicule no 25, 25:36]

<42>42 Tout comme M. Shortliffe a tenté de minimiser l'importance des interventions de M. Mulroney dans l'affaire Pearson, il s'est aussi donné beaucoup de mal pour contester les conclusions du tribunal dans l'affaire Bitove. Les similitudes et la manière de se comporter sont frappantes.

Accords de l'aéroport Pearson (spécial)

Rapport minoritaire

I. Introduction

I. CONTEXTE : LA POLITIQUE

L'administration aéroportuaire locale de Toronto

II. CONTEXTE : L'EXPÉRIENCE DE L'AÉROGARE 3

III. LE PROCESSUS : AÉROGARES 1 ET 2

Lancement de la demande de propositions

Paxport et la demande de propositions

Changement d'allégeance : M. Andy Pascoe

Évaluation des propositions : Le rapport

Évaluation du Rapport d'évaluation

(2) Évaluation financière : le rapport Edlund

(3) Évaluation financière : le rapport Gauvin

IV. PROBLÈMES DE FINANCEMENT : LA GENÈSE DE MERGECO

Les contrats de lobbying de M. Doucet

Objections venues d'ailleurs

La relève de la garde

V. LA NÉGOCIATION DES ACCORDS

Préoccupations des fonctionnaires

Les concessions obtenues par les promoteurs

Nouvelles mises en garde des fonctionnaires au sujet de l'accord

Autres dispositions inhabituelles

Le rendement des investissements

VI. LA SIGNATURE DU CONTRAT

Signature durant la campagne électorale

VII. EXAMEN DE M. ROBERT NIXON ET ANNULATION

VIII. QUESTIONS

IX. CONCLUSIONS

2. Y avait-il une solution de rechange pour Pearson?

4. Y a-t-il eu ingérence politique?

Conclusion