CHAPITRE III
LE BUREAU DE LA SÉCURITÉ DES TRANSPORTS DU CANADA
A. Le travail du Bureau
B. Aide aux familles des victimes
CHAPITRE IV
LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE
A. Problèmes touchant la sécurité
B.
Problèmes de sécurité ferroviaire aux États-Unis et en France
C. Les compagnies ferroviaires
secondaires
LE BUREAU DE LA SÉCURITÉ DES TRANSPORTS DU CANADA
Le Sous-comité et le Comité spécial de la sécurité des transports ont rencontré des représentants du Bureau de la sécurité des transports du Canada. Le Sous-comité a eu le privilège de rencontrer le président-directeur général du National Transportation Safety Board (NTSB) des États-Unis, à Washington et lors de réunions dans le contexte de la Conférence internationale sur la sécurité des transports. En outre, à Paris, les sénateurs ont rencontré le directeur général du Bureau d’enquête sur les accidents aériens.
En raison de l’importance que le Comité sénatorial spécial de la sécurité des transports attribue au travail du Bureau de la sécurité des transports, son directeur général, Ken Johnson, a été notre premier témoin. Lorsqu’il a comparu devant le Sous-comité, M. Johnson a expliqué la mission et le fonctionnement du Bureau :
J’aborderai d’abord la raison d’être du Bureau. Le Bureau a été mis sur pied pour promouvoir la sécurité des transports et accroître et maintenir la confiance du public dans le système de sécurité des transports grâce à l’existence d’un organisme indépendant qui n’est pas en situation de conflit d’intérêts, qui est public et qui est distinct des organismes de réglementation.
Je crois également que le Parlement tenait à s’assurer que les accidents qui surviennent dans les quatre modes de transport réglementés par le gouvernement fédéral sont traités de façon cohérente et que les Canadiens, lorsqu’ils prennent connaissance d’un rapport concernant un accident d’avion, de navire ou de pipeline, ont la certitude que chaque problème a été analysé avec le même degré d’indépendance, de compétence technique et d’objectivité. (1:34)
M. Johnson a aussi expliqué que des rapports préliminaires étaient transmis à toutes les parties intéressées pour commentaires avant d’être rendus publics dans leur version finale de manière à publier un rapport aussi complet que possible et à s’assurer qu’il n’y avait pas de malentendu concernant les témoignages entendus par le Bureau. Il a déclaré que «ce mécanisme garantit l’exactitude du rapport et une certaine équité dans la procédure suivie». (1:40)
Les témoins qui ont commenté les travaux du Bureau de la sécurité des transports l’ont critiqué pour quatre raisons principales :
1. il n’existe pas de critères cohérents pour déterminer ce qui fera ou ne fera pas l’objet d’une enquête;
2. les délais sont trop longs avant que l’organisme ne rende une décision;
3. la consultation de toutes les parties intéressées concernant les projets de rapport ralentit le processus et pourrait faire en sorte que des renseignements utiles sont omis de la version finale publiée;
4. Transports Canada n’est pas tenu de mettre en oeuvre les recommandations du Bureau de la sécurité des transports.
Nous comprenons bien les préoccupations exprimées par ces témoins, mais nos audiences nous ont permis de saisir l’énormité de la tâche qui attend le Bureau de la sécurité des transports chaque fois qu’il se produit un accident ou un incident au sujet desquels le Bureau juge nécessaire de faire enquête. Nous pensons que le Bureau doit avoir suffisamment de latitude pour choisir quand une enquête s’impose et pour déterminer le degré de détail de l’enquête. La complexité des accidents retarde souvent la publication ponctuelle des rapports.
Nous notons que, du moins depuis la création du Sous-comité, le Bureau a produit de nombreux rapports et conclusions provisoires. Ces documents sont très instructifs lorsqu’on traite de questions de sécurité qui appellent des mesures rapides.
En ce qui concerne l’adoption de recommandations par le gouvernement, les avis semblent partagés. L’organisation américaine est particulièrement fière du grand nombre de ses recommandations qui ont été adoptées par les gouvernements. En revanche, le directeur général du Bureau d’enquête sur les accidents aériens de la France estime que le Bureau ne doit pas être actif au niveau politique pour promouvoir l’adoption de ses propres recommandations, car cela risquerait de compromettre son indépendance.
Le Bureau de la sécurité des transports a un dossier enviable pour ce qui est de l’adoption de ses recommandations par le gouvernement. Cependant, nous estimons que le gouvernement devrait être tenu de répondre à chacune des recommandations du Bureau en déposant sa réponse aux deux chambres du Parlement. Ainsi, la population et le Bureau sauraient pourquoi les recommandations sont adoptées ou rejetées.
À Washington, le Sous-comité a eu l’occasion de rencontrer des représentants du National Transportation Safety Board (NTSB) des États-Unis, qui ont décrit certaines des différences qui existent entre cette organisation et son homologue canadien.
Aux États-Unis, les membres du NTSB font partie intégrante de l’équipe d’enquête. Le NTSB assure aussi un suivi public énergique de ses recommandations afin de s’assurer qu’elles sont mises en oeuvre. Ses membres n’hésitent pas non plus à formuler des recommandations provisoires en attendant le rapport final. Enfin, des opinions dissidentes peuvent figurer dans le rapport final.
Comme on l’a dit plus haut, le NTSB est très fier du taux d’application de ses recommandations, car 83 p. 100 d’entre elles ont été adoptées. Chaque moyen de transport qui relève du NTSB a aussi son propre bureau spécialisé qui dispense des services de soutien en génie. Ils comptent aussi sur les parties touchées par l’accident, qui contribuent à l’enquête. Les enquêtes et les recommandations sont axées sur un objectif principal : prévenir le prochain accident.
Le Bureau d’enquête sur les accidents aériens de la France lui aussi estime que l’unique objectif des enquêtes est la prévention des accidents. Son principal problème est le temps de production de rapports sur les accidents. Ses recommandations de ce Bureau ne sont pas exécutoires.
Nous voudrions que le rôle du Bureau soit élargi de manière qu’il fasse enquête non seulement sur les accidents de la circulation aérienne, ferroviaire et maritime et sur les accidents de pipeline, mais aussi sur les accidents de la route, en particulier sur les accidents mettant en cause de gros camions de transport. Nous estimons que l’absence d’enquête sur ces accidents par le Bureau représente une grave lacune de l’approche du Canada en matière de sécurité des transports. Les données rassemblées dans le contexte des recherches effectuées par le Bureau pourraient être extrêmement utiles pour la prévention des accidents.
Le Comité spécial entend notamment se pencher sur une proposition visant à étendre la compétence du Bureau aux accidents de transport militaire. Nous souhaitons discuter de cette proposition avec des représentants du ministère de la Défense nationale et avec d’autres experts des enquêtes de sécurité.
B. Aide aux familles des victimes
En septembre 1998, le président du Comité et l’attaché de recherche de la Bibliothèque du Parlement affecté au Comité, M. John Christopher, ont assisté à un symposium à Washington organisé par le Transportation Safety Board au sujet de l’aide aux familles et aux victimes lors d’accidents de transport. La Aviation Disaster Family Assistance Act fait du NTSB le principal organisme fédéral chargé de répondre aux besoins et aux préoccupations des victimes d’accident d’avion et de leur famille, lorsque l’accident se produit à l’intérieur des États-Unis.
Le Département d’État est l’organisme fédéral américain responsable de l’aide aux familles de citoyens américains victimes, d’une façon ou d’une autre, d’une catastrophe aérienne qui survient hors des États-Unis. Un protocole d’entente passé entre le Département d’État et le NTSB fixe les responsabilités et les procédures à suivre lors d’une catastrophe aérienne hors des États-Unis. On cherche à éliminer les dédoublements inutiles et à simplifier les mesures d’aide aux familles.
C’est le Département d’État qui avise les familles lorsqu’un accident d’avion a lieu hors des États-Unis et les aide à prendre des dispositions à la suite du décès d’un citoyen américain à l’étranger. Il facilite également le voyage des proches qui désirent se rendre sur les lieux de l’accident.
Depuis quelques années, on observe une meilleure collaboration et coordination entre les intervenants lors d’un accident d’avion à l’étranger. À titre de premier responsable, le Département d’État coordonne les efforts avec le NTSB, les compagnies aériennes et les gouvernements étrangers pour faire en sorte que les familles reçoivent la meilleure aide possible.
Ce qui est essentiel à l’aide aux familles, c’est la présence sur place d’une équipe bien qualifiée en traumatologie. Les compagnies aériennes doivent être prêtes à investir temps et argent dans la formation des employés. En outre, il faut coordonner les efforts de tous ceux qui sont prêts à offrir leur aide et, aux termes de la loi, cette mission revient au NTSB.
Des problèmes sérieux se sont posés après la tragédie du vol 800 de la TWA et d’autres catastrophes aériennes en raison de la lenteur mise à diffuser les listes de passagers à l’intention des familles des victimes. Les proches se sont souvent plaints qu’on ne répondait pas au téléphone ou qu’on ne retournait pas leurs appels, et du manque d’information en général sur les victimes de catastrophe aérienne. À cause de cela, le ministère des Transports a adopté une règle sur la liste des passagers qui oblige toutes les compagnies aériennes américaines et étrangères à recueillir le nom complet de chaque citoyen américain qui voyage sur un vol en partance ou à destination des États-Unis, ainsi que le nom et le numéro de téléphone d’une personne à contacter en cas de besoin. Cette règle a pris effet le 1er octobre 1998, et on espère qu’elle rendra la compilation des listes de passagers et la notification des proches plus efficace et plus compatissante.
En complément de cela, les compagnies aériennes sont en train de mettre au point des systèmes plus complets pour gérer l’information sur les passagers et les proches touchés par une catastrophe aérienne. Ainsi, la Continental Airlines a élaboré une base de données intitulée ICARE (Incident Centre Activity Reporting Database) afin d’y stocker l’information suivante sur ses passagers : le nom, le nom d’un proche, la description physique du passager, la liste des hôpitaux où les passagers ont été transportés et le nom de la personne désignée pour escorter le passager ou le membre de sa famille. En outre, cette base de donnée renferme un registre de bénévoles afin d’apparier le mieux possible les bénévoles et les survivants ou les membres de leur famille (religion, langue, etc,). Cette base de données est destinée à gérer l’information reçue au sujet d’une catastrophe aérienne afin d’offrir des services prompts et compatissants aux membres de la famille.
L’élément essentiel au succès des programmes d’aide aux familles est la préparation. Pendant le symposium, on nous a répété que, sans un plan d’intervention adéquat déjà en place et confié à un personnel bien formé, les familles des victimes ne recevaient pas une aide satisfaisante après une catastrophe aérienne. Le gouvernement fédéral des États-Unis a pris l’initiative et a demandé aux transporteurs aériens du pays d’instituer des plans de ce genre. Leur efficacité dépendra du temps, de l’argent et des efforts que les compagnies aériennes y consacreront.
La mise en oeuvre de programmes d’aide aux victimes et à leur famille va devoir composer avec deux problèmes.
Premièrement, comment s’assurer que les petits transporteurs aériens, aux ressources financières limitées et aux effectifs modestes, pourront élaborer des programmes d’aide aux familles acceptables?
Deuxièmement, le transport aérien étant une industrie mondiale, comment faire en sorte que la communauté aérienne internationale adopte des programmes analogues?
Il va falloir trouver des solutions à ces problèmes si l’on veut fournir une aide prompte et compatissante aux familles après une catastrophe aérienne.
Nous estimons que le gouvernement du Canada devrait adopter des lignes directrices similaires à l’égard des compagnies aériennes en activité au Canada.
L’industrie ferroviaire au Canada a connu de profonds changements au cours des dernières années. L’installation d’ordinateurs très puissants et d’autres appareils de haute technologie s’est combinée à l’obligation d’être financièrement concurrentiel pour entraîner une réduction des effectifs. Par ailleurs, le Canadian National a été privatisé et des compagnies de chemin de fer secondaires ont vu le jour.
Les tableaux 1 et 2 donnent un aperçu comparatif des accidents ferroviaires des dix dernières années. À noter que le Bureau de la sécurité des transports a modifié, en 1992, ses exigences en matière de rapport. Les nouvelles dispositions réglementaires éliminait le seuil de déclaration des dommages pécuniaires. Tous les accidents sur les voies principales et non principales sont devenus à déclaration obligatoire dans la mesure où les dommages au matériel roulant rendaient ce dernier dangereux. Auparavant, les déraillements et collisions n’étaient signalés que s’ils faisaient des victimes ou impliquaient des produits dangereux ou, dans le cas des accidents sur les voies principales, si les dommages matériels dépassaient le seuil de déclaration.
Les accidents aux passages à niveau doivent maintenant tous être déclarés. Autrefois, tous ceux qui survenaient à des passages à niveau publics étaient signalés, alors que les accidents aux passages de ferme ou de particulier ne l’étaient que s’il y avait des victimes ou qu’ils touchaient des produits dangereux, ou que le déraillement entraînait des dommages matériels supérieurs au seuil de déclaration.
Le tableau 1 illustre le taux d’accidents ferroviaires et explique que, sans les changements apportés aux exigences en matière de rapport, ce taux serait resté à peu près constant pendant de nombreuses années, 1996 excepté. Le tableau 2 donne, sous forme comparative, le nombre des divers types d’accidents ferroviaires des cinq dernières années.
A. Problèmes touchant la sécurité
M. Ron Jackson, sous-ministre adjoint responsable du Groupe de la sécurité et de la sûreté à Transports Canada, a déclaré au Sous-comité que les principaux problèmes de sécurité observés dans l’industrie ferroviaire étaient liés aux passages à niveau, aux accidents attribuables à des intrusions et aux déraillements survenus sur des voies principales. Les statistiques montrent que ces trois types d’accidents ont augmenté, les déraillements sur des voies principales ayant toutefois été notablement plus nombreux ces dernières années. Ainsi, de 1993 à 1997, on a assisté à une hausse appréciable de ces déraillements, lesquels sont passés de 126 en 1993 à 177 en 1997.
Pour le moment, le Comité spécial n’est pas satisfait des raisons fournies au Sous-comité pour expliquer cette augmentation. En effet, il ne suffit pas de mentionner, comme l’ont fait les représentants de CP Rail, que les conditions météorologiques ont été beaucoup moins bonnes au cours des derniers hivers. Les compagnies ferroviaires ont, dans notre pays, dû fonctionner en hiver depuis les débuts de l’industrie ferroviaire et nous n’acceptons donc pas ce raisonnement.
Après avoir lu le rapport du Bureau de la sécurité des transports sur la collision entre un train du Canadien National et 20 wagons à la dérive, survenue sur la voie principale près d’Edson (Alberta), nous nous interrogeons sur l’importance qu’accordent à la sécurité les transporteurs ferroviaires. Nous avons également lu le rapport du Bureau sur le déraillement d’un train Via à l’ouest de Biggar (Saskatchewan). Dans ce dernier cas, voici ce que dit le Bureau de la sécurité :
L’examen des débris, les entrevues avec des voyageurs, avec l’équipe de train et avec du personnel de bord effectuées après l’accident, ainsi qu’une inspection des dispositifs de sécurité des voyageurs à bord d’autres trains Via, ont confirmé qu’il existait de mombreuses lacunes importantes en ce qui a trait aux méthodes actuelles pour assurer la sécurité des voyageurs.
(BST, Réflexions, hiver 1998, p. 8)
Nous aimerions revoir attentivement avec tous les transporteurs ferroviaires leur état de préparation et les mesures qu’ils ont prises après les deux accidents pour corriger les déficiences identifiées par le Bureau de la sécurité des transports.
Nous notons que le gouvernement a soumis à la Chambre des communes des modifications à la Loi sur la sécurité ferroviaire. Ces modifications ont pour but
d’imposer aux chemins de fer des systèmes de gestion de la sécurité et, entre autres choses, de clarifier et de renforcer les pouvoirs des inspecteurs. Nous serons heureux de discuter de la mesure proposée avec l’industrie ferroviaire et Transports Canada.
B. Problèmes de sécurité ferroviaire aux États-Unis et en France
i. Les États-Unis
Lors de ses rencontres avec des représentants de la Federal Railroad Administration, de l’Association of American Railroads et d’Amtrak, à Washington (D.C.), le Sous-comité a pu se rendre compte que les préoccupations des États-Unis au sujet de la sécurité étaient semblables à celles du Canada. La Federal Railroad Administration, pour sa part, concentre son attention sur neuf aspects liés à la sécurité :
a. Les facteurs humains (fatigue)
b. Les défauts du matériel roulant (freins)
c. Les recherches concernant la voie (fatigue du métal, réactions à la chaleur et au froid extrêmes)
d. Les réseaux ferroviaires
e. Les systèmes de contrôle ferroviaire
f. L’amélioration des passages à niveau (facteurs humains, mécanisme de commande
g. La sécurité des trains voyageurs (résistance des wagons, disposition des sièges)
h. Les lignes à grande vitesse (systèmes de sécurité)
i. La recherche sur les matières dangereuses
L’Association of American Railroads estime que les plus graves menaces à la sécurité ont trait aux passages à niveau et aux intrusions. L’Association a institué un programme visant à sensibiliser tout le personnel des chemins de fer aux coûts des accidents et de leurs règlements. À son avis, la déréglementation a accru les investissements dans les voies et dans l’équipement et a incité les intéressés à régler leurs propres problèmes.
Pour Amtrak, l’avenir des voyages ferroviaires réside dans les trains rapides, ce qui soulève des questions relatives aux couloirs exclusifs et à la protection des trains aux passages à niveau et contre les intrus. Amtrak possède sa propre force policière composée de 350 personnes qui non seulement protègent les trains mais visitent également des écoles et des groupes communautaires pour promouvoir la sécurité.
ii) La France
À partir de Londres, le Sous-comité a pris le « chunnel » jusqu’à Bruxelles et, de là, il a emprunté un TGV jusqu’à Paris. Il a également visité les installations de réparation et d’entretien exploitées par la société française des lignes à grande vitesse. Les trains rapides sont possibles en France parce qu’ils roulent sur une voie exclusive, sans passages à niveau, et que des clôtures et des tunnels destinés aux animaux protègent le train contre la présence d’intrus. À 300 km/h, le train roule trop vite pour utiliser la signalisation normale et c’est pourquoi une série de terminaux informatiques placés aux 500 m peuvent indiquer au train d’arrêter.
Les rails sont inspectés visuellement et par ordinateur, et il y a une boîte noire dans chaque train ainsi que des détecteurs de boîte chaude le long de la voie. La France n’a pas de bureau d’enquête pour les accidents ferroviaires; s’il doit y avoir une investigation, le gouvernement peut constituer une commission spéciale.
Le Sous-comité a appris que le gouvernement français charge l’industrie ferroviaire de mettre en oeuvre et d’administrer un programme de sécurité. Le gouvernement n’inspecte pas les lignes de chemin de fer en France : c’est un système autoréglementé. Le principal objectif du programme de sécurité des passagers est de rassurer ces derniers et les employés face aux menaces de violence et de destruction de l’équipement. On compte 1 500 agents chargés de la sécurité des passagers. Ils n’ont pas tous les droits d’un policier local ou d’un gendarme, mais ils peuvent intervenir et appréhender les suspects s’ils voient ou soupçonnent qu’un crime est en train de se commettre.
On s’inquiète des attaques terroristes sur les lignes de TGV, car il y en a déjà eu une qui a avorté. La société ferroviaire estime qu’elle pourra à l’avenir compter sur de l’équipement automatisé pour le contrôle des passagers afin de garantir la sécurité et la sûreté. En d’autres mots, on fera davantage appel aux systèmes automatisés qu’à l’élément humain pour le contrôle des passagers.
En France, les accidents aux passages à niveau sont aussi fréquents qu’au Canada, d’après ce que le Sous-comité a appris. Afin d’améliorer la sécurité aux passages à niveau, la société ferroviaire a :
a. allongé le temps entre l’abaissement des barrières et le passage du train;
b. fait des recherches sur divers systèmes de signalisation — intensité et position des feux de signalisation, recours à la signalisation variable;
c. amélioré le programme d’éducation dans les écoles et ailleurs concernant les dangers des passages à niveau;
d. utilisé de l’équipement vidéo numérique pour contrôler les passages à niveau et le comportement des conducteurs.
Le Sous-comité a appris que ces efforts réunis avaient amélioré la sécurité aux passages à niveau.
Les problèmes de sécurité soulevés durant les voyages du Sous-comité sont semblables à ceux que connaît le Canada. Le Comité spécial approfondira ces aspects tout au long de son étude, en insistant sur la sécurité au poste de travail : en effet, le travail doit se faire dans un milieu sûr, l’attention étant porté sur l’interface entre les responsables de la manipulation sécuritaire de l’équipement et l’équipement lui-même.
C. Les compagnies ferroviaires secondaires
Comme les deux compagnies de chemin de fer de catégorie 1 ont décidé, pour des motifs commerciaux, d’abandonner des tronçons importants dans diverses régions du pays, on a assisté à une augmentation du nombre de compagnies de chemins de fer secondaires. Lors de son séjour à Halifax, le Sous-comité a pu entendre le témoignage de M. Peter McCarron, directeur général régional de Rail Tex Inc., et du directeur général de deux compagnies ferroviaires secondaires.
Le Sous-comité a été impressionné par les efforts de Rail Tex en matière de sécurité, de même que par son empressement à former des employés pour occuper d’éventuels postes stratégiques sur le plan de la sécurité.
Même si les compagnies ferroviaires secondaires ne constituent pas un nouveau phénomène au Canada, nous croyons que ces entreprises deviendront de plus en plus nombreuses au cours des prochaines années. Leur développement devrait être surveillé tant par les gouvernements provinciaux que par Transports Canada afin de garantir l’application des normes rigoureuses qu’ils se sont fixées.
Les compagnies ferroviaires secondaires sont régies par les provinces, mais il semble que les exigences provinciales soient les mêmes que pour les compagnies de catégorie 1. Le Comité spécial appuie ce niveau de réglementation des compagnies ferroviaires secondaires.
TABLEAU I
Taux d’accidents - Train
(Nombre d’accidents pour un million de
trains-milles)
TABLEAU II
Accidents - Trains