CHAPITRE V
LA SÉCURITÉ MARITIME
A. La sécurité et la
navigation de plaisance
B.
Formation et conditions de travail dans l’industrie maritime
C. Pilotage
D. Autres
problèmes de sécurité touchant le transport maritime
CHAPITRE VI
LES QUESTIONS DE SÉCURITÉ LIÉES AUX PHARES
CHAPITRE V
La sécurité dans les nombreuses facettes de l’activité maritime revêt une importance cruciale pour les Canadiens et pour le commerce du Canada. Notre pays est bordé sur trois côtés par des littoraux et des océans de caractères tout à fait différents. En effet, le Pacifique, l’Atlantique et l’Arctique posent des problèmes uniques à l’industrie maritime. Le Canada possède en outre l’un des plus vastes réseaux fluviaux du monde, la Voie maritime du Saint-Laurent et les Grands Lacs, lequel est extrêmement important sur le plan du commerce international et est en outre très exploité pour la navigation de plaisance. Enfin, la carte topographique du Canada est semée de nappes et de filets bleus, nos innombrables lacs et rivières, qui représentent une grande proportion de la superficie du Canada.
La navigation de plaisance et la navigation commerciale le long des côtes du Canada et sur ses eaux intérieures présentent une foule de problèmes de sécurité qui ont été portés à l’attention du Sous-comité durant ses audiences.
En termes généraux, on a signalé au Sous-comité les différences, sur les plans topographique, géographique et climatique, qui modifient l’activité maritime sur les côtes de l’atlantique et du pacifique. Il a également été sensibilisé aux préoccupations de nombreux témoins au sujet du manque de précaution des amateurs, de plus en plus nombreux, de la navigation de plaisance. Parmi les autres sujets abordés, certains portent plus spécifiquement sur l’industrie maritime : heures de travail, formation, pilotage, complexité de la réglementation, ce qui soulève toute la question des rapports de ce secteur d’activité avec le gouvernement.
Le Comité spécial note que le tableau 3 révèle une diminution marquée, entre 1994 et 1997, des accidents maritimes impliquant de gros navires.
A. La sécurité et la navigation de plaisance
Le premier à saisir le Sous-comité des problèmes de sécurité que posent les plaisanciers pour eux-mêmes et pour les autres a été M. Michael Turner, commissaire par intérim de la Garde côtière canadienne, de laquelle relève la navigation de plaisance. Vu les problèmes de sécurité que peuvent poser certains plaisanciers qui font un mauvais usage des cours d’eau du Canada, la Garde côtière a institué un programme d’éducation à l’intention des utilisateurs de petites embarcations.
Nous souscrivons à cette initiative de la Garde côtière, car la navigation de plaisance fait plus de 200 victimes chaque année. Comme l’a expliqué le commissaire par intérim, « de tous les secteurs de l’activité maritime, ce secteur présente le taux de mortalité le plus élevé sur le plan du nombre des décès par rapport au nombre de plaisanciers ». (2:72)
Le Sous-comité a appris qu’on envisageait d’imposer des restrictions d’âge pour la conduite des embarcations à moteur.
Avant douze ans, les enfants ne pourraient pas conduire grand chose. Entre 12 et 16 ans, ils pourraient conduire certains bateaux à moteur, de petite cylindrée. Au-dessus de 16 ans, une personne pourrait conduire un bateau équipé d’un moteur de forte puissance. Toute cela, sous réserve d’un minimum de formation. (2:72)
Le Comité spécial appuie cette initiative de la Garde côtière et entend en suivre la mise en oeuvre, le cas échéant.
Lorsqu’il a comparu devant le Sous-comité à Halifax, le directeur du port de St. John, au Nouveau-Brunswick, a fait des commentaires intéressants sur la sécurité des plaisanciers.
Il a fait remarquer ce qui suit :
N’importe qui peut acheter une embarcation l’après-midi et la mettre à l’eau et la piloter le lendemain, à la condition qu’elle réponde aux conditions d’attribution de permis. Aucune formation n’est requise, par la loi ou autrement, pour s’assurer que le conducteur comprend les limites de son embarcation et connaît le comportement qu’on attend de lui et des autres navires. (8:51)
Le directeur de port a ajouté qu’il serait opportun d’instituer un système permettant de déterminer le propriétaire, la taille et l’usage des embarcations. Il a constaté, dans les ports où il a travaillé, que « les embarcations abandonnées sur les terrains appartenant aux ports ou à l’État entraînent des dépenses pour l’administration responsable de ces terrains, à moins que l’on puisse identifier leur propriétaire. Ces navires abandonnés sont inesthétiques et peuvent être dangereux pour l’environnement ». (8:57)
Avec un système comme celui qu’il propose, on constituerait une banque de données qui permettrait d’établir la propriété des embarcations.
Le bon fonctionnement d’un tel système d’identification exigerait la collaboration des deux paliers de gouvernement. Durant son étude, le Comité spécial désire discuter en détail de ce projet avec les autorités fédérales et provinciales concernées.
B. Formation et conditions de travail dans l’industrie maritime
Dans l’industrie maritime, il est un principe aussi vieux que l’histoire de la navigation qui veut que les personnes aux commandes restent en poste sans discontinuer tant que la tâche n’a pas été accomplie, peu importe le temps qu’il faudra pour le faire. M. David Bellefontaine, président-directeur général de la Société du Port de Halifax, a dit que c’était les longues heures de travail et la fatigue du personnel de l’industrie maritime, en particulier chez les débardeurs, qui causaient le plus de souci du côté de la sécurité au port de Halifax. « Je ne connais personne qui puisse travailler 30 ou 35 heures d’affilée pendant de longues périodes et rester en pleine possession de ses moyens. Il y a de quoi s’inquiéter. » (8:68)
Secunda Marine Services Limited a aussi parlé des longues heures de travail ininterrompu. Leur directeur de port, M. John Hugues, nous a dit ce qui suit : « En théorie, tous les travailleurs sont censés avoir huit heures de repos par tranche de 24 heures, mais je sais bien que, concrètement, c’est souvent difficile à respecter dans un lieu de travail éloigné de tout service d’appui ». (8:25)
En raison de la culture de l’industrie maritime et des principes déontologiques que respectent ceux qui y travaillent, les heures de travail deviennent un problème de sécurité, qui n’est cependant pas facile à résoudre par des mesures législatives. Le Sous-comité estimait cependant que cette question méritait d’être étudiée plus en profondeur en raison de ses conséquences sur la sécurité. Un équipage fatigué est un équipage inefficace, qui présente des risques pour lui-même ou pour les autres. Cela s’applique aux débardeurs comme à tous ceux qui travaillent jusqu’à l’épuisement et même au-delà dans l’industrie maritime.
Une autre question est étroitement liée au problème des longues heures de travail, à savoir l’insuffisance des investissements dans la formation et le manque de détermination des autorités à veiller à ce qu’un nombre suffisant de Canadiens soient formés pour travailler dans l’industrie maritime, et ce, à court et à long terme. De nombreux témoins ont signalé au Sous-comité que le manque de jeunes bien entraînés dans l’industrie maritime suscitait de vives préoccupations pour l’avenir de cette industrie.
Le capitaine John Hugues de Secunda Marine a dit que c’est la disponibilité de travailleurs expérimentés suffisamment nombreux pour répondre aux besoins du gouvernement et de l’industrie qui va causer le plus de difficulté au secteur du transport maritime dans les dix prochaines années. (8:17) Il craint que le bassin de travailleurs sur lequel l’industrie a toujours compté jusqu’à maintenant ne s’épuise. Il est aussi d’avis que les compressions budgétaires au niveau de l’éducation des adultes et le fait que l’embauche de marins canadiens ne présente pas suffisamment d’avantages fiscaux vont faire baisser le nombre de navigateurs canadiens formés.
C’est ce que pense aussi la Company of Master Mariners of Canada. Il faut offrir des places aux jeunes sur les navires. En période de compressions budgétaires, la Garde côtière et les compagnies maritimes ont du mal à trouver suffisamment de fonds pour former des Canadiens. À l’instar de Secunda Marine, la Company propose qu’on offre des encouragements fiscaux aux navigateurs canadiens.
Il importe de mettre davantage l’accent sur la formation, car plus les effectifs vieillissent, plus les questions de sécurité entrent en jeu. Une main-d’oeuvre vieillissante ne signifie pas nécessairement une main-d’oeuvre peu sûre, mais il se peut que certains travailleurs souffrent d’une fatigue excessive en raison des longues heures. Le départ à la retraite de cette main-d’oeuvre expérimentée en l’absence de relève peut être une source de risques, ce qui exacerbe les préoccupations concernant la sécurité.
Nous recommandons qu’on envisage d’accorder des encouragements fiscaux aux navigateurs canadiens et aux navires qui les emploient, de façon que le Canada voit augmenter le nombre de jeunes désireux de faire carrière en tant que navigateurs.
Le Sous-comité a entendu les témoignages de l’Association des pilotes maritimes du Canada et des représentants des administrations de pilotage locales de tout le Canada. La situation du pilotage au Canada a suscité peu de critiques directes. Les représentants de Fednav ont dit que l’Association des armateurs canadiens était contre le pilotage obligatoire entre Montréal et Les Escoumins. Fednav propose la solution suivante à ceux qui sont contre le paiement de droits de pilotage :
Nous pensons que le pilotage sur le fleuve ne doit pas devenir facultatif, mais nous convenons qu’un système de certificats de pilotage pour les officiers de navire serait une solution acceptable tant qu’on peut nous assurer que les personnes aux commandes de ces navires sont qualifiées pour piloter leur navire dans ces eaux — leur qualification attestée par un examen de l’Administration de pilotage des Laurentides — et que les équipages ne sont pas fatigués. (7:134)
Le processus d’accréditation devrait garantir la compétence des officiers sur le fleuve, et le règlement devrait assurer que les officiers ne sont pas fatigués. Le Comité spécial étudiera cette suggestion dans les mois à venir.
Les administrations de pilotage ont expliqué qu’elles se trouvaient au milieu d’un programme d’auto-analyse, en réponse à des questions soulevées par le Comité permanent des transports de la Chambre des communes dans son rapport sur la situation du pilotage au Canada. Les administrations de pilotage s’intéressent en particulier à la réduction des coûts. Dans le rapport du Groupe de travail sur le pilotage du Pacifique remis au ministre des Transports en 1995, les administrations de pilotage signalaient qu’une vigilance de tous les instants était essentielle pour assurer une prestation sûre et rentable.
Le Sous-comité a aussi discuté avec les témoins de l’opportunité de créer une administration de pilotage de l’Arctique. Ceux-ci étaient en général d’avis que le trafic est encore insuffisant dans cette région pour justifier la création d’une telle administration. Cependant, Fednav a fait valoir au Sous-comité qu’il serait par contre utile d’employer des experts des glaces pour assister ceux qui naviguent dans nos eaux nordiques. Le Comité spécial poursuivra l’étude de la question, car nous estimons qu’une zone de pilotage de l’Arctique pourrait être établie sous la responsabilité de l’Administration de pilotage des Laurentides à titre provisoire.
D. Autres problèmes de sécurité touchant le transport maritime
Certaines des questions abordées durant les délibérations du Sous-comité sur l’industrie maritime au Canada sont non seulement importantes, mais ont aussi un impact sur la sécurité. Les témoins ont parlé notamment du contrôle des ports, des inspections de l’état des ports, du transport des marchandises dangereuses par bateau et du rôle des sociétés de classification, mais ils avaient à l’occasion des divergences de vues concernant les répercussions de ces questions sur l’industrie maritime, sur la sécurité et sur la manière de résoudre les problèmes. Tous ces aspects seront étudiés en détail par le Comité spécial.
TABLEAU III
Taux d’accidents - Commerce Maritime
(Nombre d’accidents pour 1 000 voyages maritimes)
LES QUESTIONS DE SÉCURITÉ LIÉES AUX PHARES
Pour la sécurité des transports, rien n’illustre mieux les différences entre les côtes est et ouest du Canada que la controverse que suscite l’automatisation des phares de la côte ouest. Les détracteurs de ce projet invoquent des questions de sécurité.
Le Sous-comité a entendu des porte-parole de la Garde côtière, le président de la section locale de la British Colombia Lightkeepers, et des représentants des principaux intervenants des secteurs du transport maritime et du transport aérien de la Colombie-Britannique. Il importe de préciser que cette question ne soulève aucun problème sur la côte atlantique. En effet, dans cette région, la plupart des phares ont été automatisés il y a un certain nombre d’années, à l’exception de celui de l’île de Sable. En fait, dans le mémoire soumis par Secunda Marine Services Limited lors de nos audiences à Halifax, on mentionne la réduction des aides à la navigation et l’automatisation des phares sur la côte atlantique.
En ce qui concerne la réduction du nombre des aides à la navigation flottantes, nous n’y voyons aucun inconvénient et ne considérons pas qu’elle compromet la sécurité de la navigation, car elle est plus que compensée par les progrès de la technologie et les outils modernes dont dispose le navigateur contemporain.
Il en va de même pour l’automatisation des phares. (8:17)
Les témoins que nous avons entendus à Vancouver, sur la côte ouest, ne sont toutefois pas du même avis. On nous a fait valoir que les tâches des gardiens de phare sont nombreuses et variées, mais qu’elles sont toutes d’une importance vitale pour les marins et les pilotes. C’est peut-être la Pacific Trollers Association qui a le mieux décrit le rôle que jouent les gardiens de phare :
Avec une présence humaine dans les phares, nous, marins et pilotes, obtenons bien plus d’informations que les simples conditions du temps. Nous avons par exemple une idée de la hauteur des nuages, de la visibilité et des conditions de la mer. Nous sommes parfois à quelques milles au large, et les conditions de la mer et des marées nous servent à déterminer si nous pouvons passer en sécurité.
Il arrive souvent que des gardiens de phare coordonnent des opérations de recherche et de sauvetage qui réussissent précisément parce qu’ils y ont participé. On a de meilleures chances de survie si des secours peuvent être organisés immédiatement. Un ordinateur ne peut pas nous venir en aide! (5:117)
Le Sous-comité a entendu non seulement des personnes qui bénéficient des services des gardiens de phare, mais aussi M. Jim Abram, président de la section locale 20232 de la British Columbia Lightkeepers et le commissaire par intérim de la Garde côtière canadienne, M. Michael A. H. Turner. Après examen des témoignages des deux parties, il nous apparaît évident que celles-ci divergent d’opinion au sujet de l’automatisation des phares.
Le Sous-comité ne s’est pas penché longuement sur cette question, mais il a appris que les gardiens de phare exécutent de nombreuses tâches dont profitent d’autres services gouvernementaux que la Garde côtière. On pourrait donc envisager d’instituer un système de facturation ou de recouvrement des coûts auprès des utilisateurs et des autres ministères et en tenir compte dans le calcul des ressources nécessaires pour l’entretien de phares habités. L’une des solutions les plus prometteuses a été soumise au Sous-comité par le groupe des opérations aériennes du British Columbia Aviation Council.
Le groupe des opérations aériennes pense avoir trouvé une solution pratique dans laquelle on cherche à pallier les lacunes du système actuel par une collaboration avec les autres utilisateurs, les gardiens de phare et les organismes gouvernementaux. Tout le monde joue actuellement et continuera à jouer un rôle utile dans ce processus. Les utilisateurs, c’est-à-dire les marins et les pilotes, peuvent nous indiquer les meilleurs endroits pour la production de données météorologiques, le genre de données dont ils ont besoin et la fréquence souhaitable des observations. Les gardiens de phare peuvent nous dire comment leurs fonctions pourraient être élargies et où il est possible de réaliser des économies sur les coûts de fonctionnement des phares. La Garde côtière peut chercher des moyens de réduire les frais de gestion de ces phares et envisager d’autres façons d’assurer l’approvisionnement et l’entretien des phares. D’autres organismes publics pourraient former les gardiens de phares pour qu’ils se chargent de tâches nécessaires à leurs programmes, ce qui réduirait leurs frais de personnel et permettrait de partager les coûts de fonctionnement des phares. (5:9)
On ferait un premier pas vers la solution du problème si toutes les parties concernées discutaient de la question. Comme la Pacific Trollers Association l’a dit, «l’automatisation est peut-être une solution valable pour les phares accessibles par la route où des réparations peuvent être effectuées même par gros temps». Le Comité spécial conclut que le moratoire sur l’automatisation des phares doit être maintenu tant qu’on n’aura pas prouvé que les systèmes automatiques d’observation météorologique sont toujours fiables et en particulier par mauvais temps.
Le Comité spécial comprend le point de vue des diverses parties concernées dans la controverse qui entoure l’automatisation des phares. Nous croyons aussi que celle-ci peut-être résolue par des solutions imaginatives faisant appel à la bonne volonté de toutes les parties.
Par exemple, durant les réunions que le Sous-comité a tenues à Londres, en Angleterre, il a entendu le témoignage de représentants de la General Lighthouse Authority du Royaume-Uni. Dans ce pays, les phares ne sont pas gérés par le gouvernement et on procède à leur automatisation depuis 1900. La General Lighthouse Authority est l’organisme responsable des phares et il est financé par les frais exigés des utilisateurs du système : les propriétaires de navires commerciaux et les pêcheurs.
Le système ne diffuse pas de données météorologiques. Il s’agit uniquement d’un système de navigation comprenant des aides visuelles, des aides à la navigation à longue distance, un système mondial de localisation (GPS) amélioré et des radars. On a précisé au Sous-comité que les utilisateurs étaient beaucoup consultés.
Le Sous-comité a également appris qu’on avait proposé durant la période d’automatisation d’ouvrir les phares automatisés au public afin qu’ils deviennent une source de recettes. La General Lighthouse Authority a élaboré des plans détaillés de réaffectation pour chacune des installations. Les phares sont devenus une attraction touristique et une source d’emplois, la plupart du temps le gardien demeurant en poste pour gérer le phare et payant un loyer à l’organisme.
Toutes les personnes qui s’intéressent à ce débat devraient étudier l’expérience vécue au Royaume-Uni afin de déterminer si ces solutions sont adaptables à la situation canadienne.
Le Comité spécial surveillera le dossier de l’automatisation des phares de la côte ouest durant son mandat afin de s’assurer que les solutions retenues ne compromettent pas la sécurité de tous les groupes d’utilisateurs.