Pêches et océans

Source : MAECI, mémoire présenté au Comité, 11 décembre 2002.

* Accord relatif à l’application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs.

**    Accord de la FAO visant à favoriser le respect par les navires de pêche hauturière des mesures internationales de conservation et de gestion.

L’ANUP oblige les États qui pratiquent la pêche hauturière et les États côtiers à coopérer et à adhérer aux 12 principes généraux de conservation et de gestion des stocks de poissons chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs (article 5).  Il exige d’eux :

• qu’ils d’adoptent des mesures qui garantissent la durabilité à long terme et qui favorisent l’utilisation optimale;

• qu’ils veillent à ce que les mesures soient basées sur les meilleures observations scientifiques disponibles;

• qu’ils appliquent le principe « d’une approche de précaution » à l’établissement de niveaux de pêche  (conformément à l’article 6);

• qu’ils évaluent les conséquences de la pêche, des autres activités humaines et des facteurs  environnementaux sur les stocks appartement au même écosystème;

• qu’ils adoptent « une approche fondée sur l’écosystème » en vue de conserver et de rétablir les populations de poissons;

• qu’ils réduisent le plus possible la pollution, les déchets et les rejets de poissons en mer, les prises par des engins perdus ou abandonnés, les prises d’espèces non ciblées ou menacées, grâce à l’utilisation d’engins de pêches et de techniques sélectives, respectueuses de l’environnement et rentables;

• qu’ils protégent la biodiversité du milieu marin;

• qu’ils prennent des mesures pour empêcher ou pour supprimer la surpêche et la surcapacité de pêche;

• qu’ils tiennent compte des intérêts des pêcheurs qui pratiquent la pêche artisanale et de subsistance;

• qu’ils recueillent et partagent, en temps opportun, des données exactes et complètes sur les activités de la pêche (p. ex. la position des bateaux, la prise d’espèces ciblées et non ciblées, et l’effort de pêche);

• qu’ils promeuvent et effectuent la recherche scientifique et mettent au point des technologies appropriées pour appuyer la conservation et la gestion des ressources halieutiques; et

• qu’ils mettent en œuvre et appliquent les mesures de conservation et de gestion par l’intermédiaire de surveillance et de contrôle efficaces.

En résumé, l’ANUP :

• prévoit un nouveau régime d’application des règlements en haute mer dans les secteurs gérés par des organisations régionales de gestion des pêches telles que l’OPANO;

• permet un règlement à l’amiable des différends survenant entre les pays membres grâce à un mécanisme exécutoire de règlement des différends – ce qui représente une amélioration importante pour le règlement des différends relatifs aux pêches;

• exige que les mesures de conservation et de gestion des stocks de poissons chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs à l’intérieur et à l’extérieur des zones de 200 milles soient « compatibles ».  Les États qui pratiquent la pêche hauturière et les États côtiers ont le devoir de coopérer afin d’assurer la compatibilité de ces mesures (article 7);

• inclut la notion d’ « intérêt réel dans les pêches » comme condition que les États (parties) doivent remplir avant de pouvoir participer à la gestion régionale des pêches (article 8(3));

• ne permet pas aux États de donner l’autorisation aux bateaux de pêcher en haute de mer en arborant leur pavillon à moins qu’ils ne puissent exercer efficacement leurs responsabilités sur ces bateaux (article 18);

• oblige l’État du pavillon à veiller à ce que les navires respectent les mesures régionales de conservation et de gestion (article 19);

• donne à l’État signataire de l’Accord et membre d’une organisation régionale de gestion des pêches compétente le droit d’arraisonner et d’inspecter les bateaux de pêche d’une autre partie afin de s’assurer qu’ils respectent les mesures de conservation et de gestion, même lorsque l’État du pavillon n’est pas membre d’une organisation régionale de gestion des pêches (article 21);

• consolide les modalités de partage des données et de coopération concernant la recherche scientifique (article 14); et

• exige que les activités des organisations régionales de gestion des pêches, telles que l’OPANO, soient transparentes.  L’article 12 exige que les ONG aient la possibilité de prendre part aux activités des organisations régionales conformément à leurs procédures, « qui ne doivent pas être indûment restrictives »⁽[47]⁾.

Étant donné que l’ANUP met l’accent sur les stocks de poissons chevauchants qui sont adjacents aux zones économiques exclusives et ne s’applique pas directement à tous les poissons circulant dans les eaux internationales, une autre entente, le Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO de 1995, quoique procédant d’un accord volontaire, est un complément à l’ANUP.  L’article 45 constitue une autre caractéristique particulière de l’ANUP : il permet à un État qui a ratifié l’Accord de proposer des modifications et de convoquer des réunions, ce qui peut se faire si la moitié des parties contractantes donnent leur accord.

DISCUSSION

En dépit du fait qu’elle existe depuis de 25 ans, l’OPANO n’a pas réussi à élaborer et à mettre en oeuvre un régime efficace de conservation des ressources dans les eaux situées au-delà de la limite de 200 milles. – Alastair O’Rielly, membre du Conseil consultatif de Terre-Neuve sur la surpêche étrangère, Délibérations du Comité, 25 février 2003

L’OPANO existe depuis 24, 25 ans et les stocks à l’extérieur de la limite de 200 milles ont été décimés, cela ne fait aucun doute. – Art May, membre du Conseil consultatif de Terre-Neuve sur la surpêche étrangère, Délibérations du Comité, 25 février 2003

Chaque fois que nous avons obtenu quelque chose à l’OPANO, ça a été en offrant les carottes.  Nous n’avons rien obtenu en demandant des mesures de conservation.  Nous avons obtenu certaines choses parce que nous leur avons proposé des quantités supplémentaires de turbot, de sébaste, ou d’autres espèces.  Maintenant, nous n’avons plus de carottes. – Fred Woodman, Président du Conseil pour la conservation des ressources halieutiques, Délibérations du Comité, 6 mai 2003

Une bonne partie des dispositions (de l’ANUP) prévoit des responsabilités plus lourdes pour les États du pavillon que ne le laissent supposer les textes de la convention de l’OPANO. – Douglas Johnston, Programme de droit maritime et environnemental, Université Dalhousie, 29 avril 2003

L’OPANO a été créée dans le but « de contribuer par la consultation et la coopération à l’utilisation optimale, à la gestion rationnelle et à la conservation des ressources halieutiques » de l’Atlantique Nord-Ouest.  Les pratiques déplorables des années 1980 et du début des années 1990 de certains membres de l’OPANO sont amplement documentées.  Depuis 1995, la situation, preuve à l’appui, est la suivante : de toute évidence, l’OPANO ne joue toujours pas son rôle de façon satisfaisante : la non-application des règlements est en hausse, les États du pavillon effectuent rarement des suivis et prennent rarement des mesures contre les bateaux coupables d’avoir enfreint les règlements de l’OPANO, et cette dernière n’adopte pas toujours les recommandations du Conseil scientifique lorsqu’elle fixe des limites de prise à l’extérieur de la zone de 200 milles – une frontière géopolitique arbitraire qui ne tient pas compte de la répartition et de la migration des ressources halieutiques sur les Grands Bancs.

A.  L’OPANO

Même si l’OPANO est loin d’être parfaite, nous jugeons qu’il est préférable de travailler en son  sein  plutôt que de n’avoir aucun régime international de gestion des pêches.– Patrick Chamut, sous-ministre adjoint, Gestion des pêches, MPO, Délibérations du Comité, 26 novembre 2002

L’OPANO n’est pas la même qu’au début des années 1980 ou 1990.  Elle est bien meilleure maintenant.. – Robert Hage, directeur général, Direction générale des affaires juridiques, MAECI, Délibérations du Comité, 11 décembre 2002

Aussi catastrophique que la situation puisse être, il est probablement préférable d’avoir l’OPANO plutôt que rien du tout. – Art May, membre du Conseil consultatif de Terre-Neuve sur la surpêche étrangère, Délibérations du Comité, 25 février 2003

Premièrement, il ne faut pas se retirer de l’OPANO.  Quiconque affirme que le Canada devrait se retirer de l’OPANO fait erreur.  Au moins, l’OPANO a le mérite d’être un forum où nous pouvons nous adresser aux interlocuteurs de l’industrie de la pêche. – Gus Etchegary, Fisheries Crisis Alliance, Délibérations du Comité, 3 décembre 2002

Je comprends très bien les frustrations des uns et des autres.  Tout cela aura coûté très cher à Terre-Neuve.  Par conséquent, je comprends très bien que les Terre-Neuviens doivent être extrêmement frustrés.  C’est peut-être un parti pris personnel, mais à mon avis, pour trouver une solution, il faut se dire que ce problème est d’ordre national et international, et donc rester membre de l’OPANO. – Douglas Johnston, Programme de droit maritime et environnemental, Université Dalhousie, Délibérations du Comité, 29 avril 2003

On a souvent demandé au Canada de se retirer de l’OPANO^([48]), demande souvent accompagnée d’une autre proposition, à savoir l’établissement d’un nouveau régime canadien de « gestion axée sur la conservation » à l’extérieur de la zone de 200 milles (sujet qui sera traité plus loin).  Ces deux questions sont généralement liées parce qu’il serait vain de se retirer de l’OPANO si on ne remplace pas cette organisation par un autre organisme de réglementation; les conséquences d’une telle décision seraient inacceptables.  D’ailleurs, les témoins s’y sont  vivement opposés pour un certain nombre de raisons.  Par exemple, le problème de non-conformité serait aggravé puisqu’il y aurait moins de moyens de faire appliquer les règlements.  Le Canada ne bénéficierait plus des renseignements qu’il recueille du programme des observateurs, du programme d’inspection et de surveillance commune ainsi que de la surveillance des navires.  Il n’y aurait plus de tribune internationale pour discuter des problèmes avec les autres pays.  Les autres pays pourraient difficilement faire combler l’apport financier considérable accordé par le Canada au budget de l’OPANO, ce qui entraînerait le démantèlement de cette organisation et la déréglementation des pêches.

Lors de nos délibérations, nous sommes tous arrivés à la même conclusion : il est préférable que le Canada puisse compter sur une organisation, si imparfaite soit-elle et internationalement reconnue comme l’OPANO, que sur aucune organisation.

Certains témoins sont revenus sur le sujet en faisant valoir que plusieurs organisations régionales de gestion des pêches avaient vu le jour récemment dans le but de trouver une solution au problème de la surpêche en haute mer, et qu’elles étaient toutes confrontées aux mêmes problèmes que l’OPANO.  Les représentants du MPO ont laissé entendre qu’avec son programme d’inspections et de surveillance communes internationales, l’OPANO était en réalité « l’une des organisations mondiales qui avait le plus contribué à la réglementation de la gestion régionale des pêches », en particulier depuis 1995^([49]).  Le MAECI a demandé avec instance aux membres du Comité de ne pas renoncer aux organisations régionales des pêches comme outil de gestion^([50]).  La position du Terre-Neuve-et-Labrador en la matière est que si l’OPANO exerçait véritablement son mandat, cette demande serait tout à fait acceptable pour la Province⁽[51]⁾.

De nombreuses discussions ont eu lieu sur la manière de mettre à jour, d’améliorer ou de moderniser les principes, la structure et les procédures de l’OPANO.  Le mécanisme d’opposition, le principal point faible de la Convention de l’OPANO, pourrait être modifié, voire supprimé^([52]).  Les membres de la Commission des pêches qui opposent, dans le délai prescrit, des objections à l’égard d’une proposition faite par l’OPANO ne sont pas liés par cette mesure.  En outre, ils peuvent formuler autant d’objections qu’ils le désirent, voire même sur le  type de proposition liée à l’objection en question.  Bien que l’on ne fasse plus appel abusivement au mécanisme d’opposition, celui-ci peut toutefois entraîner une situation où les contingents sont accordés par consensus afin d’éviter le recours au vote formel, ce qui est loin d’être une manière idéale de fixer des contingents en ce qui a trait à la conservation des ressources halieutiques.  Bien que moins utilisé que dans le passé, le mécanisme d’opposition aurait été employé récemment, principalement par les anciens pays membres de l’Union soviétique, les États baltes, l’Islande et le  Danemark^([53]).

L’OPANO et d’autres organisations régionales de gestion des pêches du monde entier partagent des caractéristiques similaires.  Les membres reçoivent des recommandations scientifiques sur les stocks de poissons, déterminent les TPA et se les répartissent, fixent des mesures réglementaires telles que la taille des engins ainsi que les dates de fermeture et la fermeture de secteurs et contribuent financièrement au budget de fonctionnement de l’organisation.^([54]).  Les décisions sont prises soit par consensus, soit par regroupement des décisions prises majoritairement et s’accompagnent du recours à un mécanisme d’opposition.  Mais ce qui constitue un élément encore plus important, l’efficacité de ces organisations dépend de la volonté des principaux membres d’y investir des ressources.  D’après la description qui a été faite aux membres du Comité, contrairement aux organismes des Nations Unies, les secrétariats des diverses organisations régionales de gestion des pêches ont peu d’influence et pratiquement aucune autorité.  En ce qui a trait à l’OPANO, on a proposé d’importer du personnel impartial et professionnel de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture ou d’autres organisations mondiales.

Parmi les autres propositions avancées pour améliorer l’OPANO, mentionnons les suivantes : accorder un rôle plus important au Conseil scientifique dans la prise de décisions; accorder aux pays qui ont un intérêt économique et de conservation plus important dans l’OPANO d’avoir une plus grande voix au chapitre dans la prise de décisions (p. ex. mise en place d’un système de vote pondéré); intégrer l’approche de précaution et l’approche fondée sur l’écosystème (énoncées dans l’ANUP) dans la Convention de l’OPANO; adopter une « politique des navires contrevenants » (publier la liste des bateaux indésirables et leur interdire l’accès à la zone réglementée); harmoniser le régime des sanctions; adopter un régime de règlement des différends, voire même déléguer la mise en application des règlements sur les pêches à un nouvel organisme de l’OPANO (ce qui entraînerait des coûts).  Nous avons appris qu’une proposition visant à créer une zone de protection marine dans la zone de réglementation a été rejetée lors d’un vote en janvier 2002.  Selon l’article 12 de l’ANUP, les organismes régionaux de gestion des pêches, tels que l’OPANO, doivent mener leurs affaires dans la transparence.  Un certain nombre de personnes ont souligné que le gouvernement fédéral pourrait travailler de pair avec les ONG à vocation écologique, par exemple avec le Fonds mondial pour la nature (WWF), une organisation internationale digne de confiance qui a décidé d’axer son attention sur la conservation des océans et du milieu marin au cours de la prochaine décennie.  Un témoin a expliqué ce qui suit :

En cette époque de transparence, il serait peut-être approprié que le Canada propose que les réunions de l’OPANO soient publiques, de sorte que les représentants d’ONG et d’autres intéressés puissent y assister.  En cette époque de préoccupations environnementales, voilà une situation où deux groupes qui ne sont pas normalement d’accord ont des raisons différentes de vouloir collaborer l’un avec l’autre, puisque les ONG environnementales, si elles étaient présentes aux réunions de l’OPANO à titre d’observatrices, seraient peut-être disposées, vu leur expérience considérable dans ce domaine, à exploiter les médias pour leurs propres fins.  Ce serait tout à fait dans l’intérêt du secteur canadien des pêches, qui avoue ne pas avoir vraiment réussi jusqu’à présent à bien se servir des médias internationaux.  Disons que pour des raisons très différentes, ces deux groupes auraient de bonnes raisons de vouloir exploiter efficacement les médias pour exposer, en quelque sorte, les faiblesses de l’OPANO. – Douglas Johnston, Programme de droit maritime et environnemental, Université Dalhousie, Délibérations du Comité, 29 avril 2003

Le fonctionnement de l’OPANO sera réformé s’il existe une volonté politique suffisamment forte de la part de ses membres d’entreprendre ces changements^([55]).  D’après ce que nous avons entendu, il ne sera sans doute pas facile de mettre sur pied des coalitions et d’obtenir cette volonté politique.  Cependant, il se peut que l’éthique de l’OPANO commence à évoluer comme le montre la décision de la Commission des pêches de renforcer le mandat du STACTIC en septembre 2002.  L’OPANO analysera dorénavant le dossier d’observation des mesures réglementaires de ses membres, fonction qui était assumée dans le passé par le Canada.  En outre, un rapport annuel sur la l’observation de la réglementation sera présenté à la Commission en septembre 2003, ce qui pourrait conduire à la prise d’autres mesures.

B.  Gestion axée sur la conservation à l’extérieur de la zone de 200 milles

Nous porter gardien des ressources halieutiques implique une gestion qui nous prendrait des années à mettre sur pied, sans compter le temps qu’il faudrait pour gagner l’autorité nécessaire et pour contrôler une zone contestée. – Robert Thibault, ministre des Pêches et des Océans, En préparation de la réunion de l’OPANO, Chronique du ministre, n^o 2, septembre 2002

Nous sommes d’avis que la renégociation de la limite de 200 milles ne serait pas réalisable dans des délais raisonnables. – Patrick Chamut, sous-ministre adjoint, Gestion des pêches, MPO, Délibérations du Comité, 26 novembre 2002

L’élargissement unilatéral de la compétence n’est pas le meilleur moyen d’assurer la reconstitution des stocks de poissons. – Robert Hage, directeur général, Direction générale des affaires juridiques, MAECI, Délibérations du Comité, 11 décembre 2002

D’une manière ou d’une autre, le Canada doit cesser de faire des compromis et d’adopter – je suis désolé d’avoir à dire ça – cette attitude de mauviette lors des négociations internationales qui se déroulent chaque année; il doit prendre position. – Gus Etchegary, Fisheries Crisis Alliance, Délibérations du Comité, 3 décembre 2002

Les Canadiens, en particulier les habitants de Terre-Neuve et du Labrador, sont en colère et profondément désabusés par l’incapacité permanente de l’OPANO de prendre des mesures correctives sur une myriade de problèmes.  Jusqu’à ce jour, le Canada a réglé le problème de non-conformité dans la zone réglementée de l’OPANO en interdisant l’accès de ses ports aux pays dont les bateaux ont gravement enfreint les mesures de conservation et de surveillance de l’OPANO et en annonçant la mise en place d’une nouvelle politique d’interdiction de ses ports aux navires indésirables qui pratiquent la pêche dans la zone réglementée de l’OPANO.  La plupart des membres estiment que de telles mesures n’ont que peu de conséquences réelles sur la flottille étrangère.  Ils ont tous convenu qu’il faudrait agir pour faire en sorte que l’intérêt et les responsabilités de l’État côtier qu’est le Canada, dans les secteurs de pêche adjacents à sa côte atlantique, soient mieux reconnus.

Une proposition qui a été très bien reçue et qui est incontestablement populaire à Terre-Neuve et au Labrador, est que le Canada assume la protection, la gérance, le rôle de fiducie ou la « gestion axée sur la conservation » des stocks de poissons chevauchants, à l’extérieur de la zone de 200 milles.  En juin 2002, le Comité des pêches et des océans de la Chambre des communes a réclamé l’établissement d’une telle gestion sur le nez et la queue des Grands Bancs et du Bonnet Flamand (ainsi que le retrait du Canada de l’OPANO).  En mars 2003, un rapport du Comité sur la pêche à la morue 2J3KL et 3Pn4RS de la province de Terre-Neuve-et-Labrador, composé des représentants de tous les partis, a recommandé l’adoption d’un régime canadien de gestion des pêches afin de protéger les stocks de poissons chevauchants sur le nez et la queue des Grands Bancs⁽[56]⁾.  En mars 2003, le Comité de la Chambre des communes a publié un deuxième rapport sur le problème de la surpêche étrangère⁽[57]⁾ dans lequel il réitère les recommandations qu’il avait faites en juin 2002⁽[58]⁾.

La gestion axée sur la conservation ou l’élargissement de la compétence du Canada sur la pêche, sous quelque forme que ce soit, au-delà de la zone de 200 milles en haute mer, n’est pas tout à fait une nouvelle idée.  Le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador, le Conseil des pêches du Canada, le Groupe Harris d’examen de la morue du Nord et d’autres organismes ont, dans le passé, recommandé ce plan d’action, notamment notre comité, en 1989, lorsqu’il a fait la recommandation suivante au gouvernement du Canada :

 « On ne peut plus tolérer la surexploitation étrangère des stocks de poissons qui chevauchent la limite de 200 miles, et le gouvernement du Canada doit désormais faire montre de beaucoup plus de fermeté.  Bien que peu de pays aient un plateau continental de plus de 200 miles et que l’extension de la souveraineté du Canada en matière de pêcheries susciterait vraisemblablement l’opposition de certains membres de la communauté internationale, en particulier de la part de ceux qui profitent actuellement de la surpêche, le Comité propose néanmoins :

(6) Que le gouvernement fédéral alourdisse les sanctions (au-delà de l’interdiction des ports et de la réduction de l’accès aux allocations de stocks excédentaires à l’intérieur de la zone de 200 milles) afin d’amener à raison les pays qui surexploitent les stocks transfrontaliers.  Le Premier ministre, le secrétaire d’État aux Affaires extérieures et le ministre des Pêches et des Océans devraient trouver une façon d’établir dans les faits la pleine compétence du Canada sur l’ensemble du plateau continental. – Comité sénatorial permanent des pêches, Recommandation 6, La commercialisation du poisson au Canada : Les pêches de la côte est, décembre 1989, p. 66.

Les mesures prises par le Canada à l’extérieur de la zone de 200 milles ont toujours eu comme but de préserver les intérêts du Canada ainsi que ceux de la communauté internationale en conservant les stocks de poissons chevauchants.  Elles n’ont jamais été un moyen pour le Canada de revendiquer le droit pour lui seul de pratiquer la pêche hauturière (c.-à-d. de s’accaparer « la plus grosse part du gâteau »).  Comme le Comité de la Chambre des communes l’a proposé en juin 2002, la gestion axée sur la conservation signifierait que le Canada ferait respecter la surveillance des activités de pêche jusqu’à la frontière de la plate-forme continentale : « Le Canada effectuerait la recherche scientifique, fixerait les TPA, et mettrait sur pied et administrerait un système de gestion basée sur la conservation qui comprendrait la surveillance et la mise en application »^([59]).  L’expression « gestion axée sur la conservation » ne signifie pas que le Comité « sous-entend que le Canada revendique la souveraineté ou des droits exclusifs sur les ressources halieutiques »^([60]).

Le gouvernement fédéral a fait savoir aux membres du Comité que leur notion de  gestion axée sur la conservation correspondrait en fait, sous un autre nom, à un élargissement de la compétence du Canada sur la pêche.  Le ministre des Pêches et des Océans a souligné ce qui suit au Comité : « Il semblerait que pour certaines personnes « la gestion axée sur la conservation » serait plus acceptable aux yeux de la communauté internationale que l’élargissement de la compétence sur la pêche.  Ce point de vue est erroné »^([61]).  Le gouvernement a souligné que la proposition allait bien au-delà de ce qui est accepté en droit international et qu’elle recevrait très peu d’appui à l’extérieur du Canada; que d’autres nations s’y opposeraient vigoureusement (en particulier les États qui pratiquent la pêche hauturière), et qu’elle pourrait conduire éventuellement à une confrontation – difficultés possibles que le Comité de la Chambre des communes avait prises en compte dans son rapport.

Le Comité a entendu les mêmes arguments de la part des représentants du gouvernement fédéral : une activité unilatérale poserait de très nombreuses difficultés.  On a également fait remarquer que les responsabilités du MPO en matière de réglementation et de recherche scientifique seraient considérablement élargies – d’un point de vue géographique – et porteraient sur 160 à 200 milles marins supplémentaires si le Canada « assurait la garde » des  stocks sur le Bonnet Flamand, responsabilités qu’il aurait peine à assumer compte tenu des importantes compressions budgétaires dont il a fait l’objet depuis l’examen des programmes du gouvernement fédéral en 1995.

Bien qu’il ait exprimé haut et fort que le Canada devrait envisager d’adopter un cadre de gestion axée sur la conservation, le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador a fait une proposition qui diffère de celle du Comité de la Chambre des communes: il n’exclut pas la participation de l’OPANO à un nouveau régime.  Comme le propose la province, la gestion axée sur la conservation serait plutôt un changement de cap ou « une redéfinition des rôles et des responsabilités du Canada comme État côtier et de l’OPANO comme organisation régionale de la gestion des pêches »^([62]).  Le rôle opérationnel de l’OPANO serait modifié afin d’accroître les responsabilités du Canada sur des stocks qui présentent le plus d’intérêt pour le  pays.

La province propose que le Canada, à titre d’État côtier, assume la responsabilité de la gestion des stocks de poissons chevauchants, des TPA et des mesures de conservation, ce qui permettrait l’application cohérente de mesures à l’intérieur et à l’extérieur de la zone de 200 milles, notamment la surveillance et l’inspection.  Cependant, la province a exprimé l’avis que le Canada devrait respecter les parts traditionnelles des autres nations.  En vertu de cette proposition, il suffirait uniquement de remettre certaines responsabilités à l’État côtier.  L’OPANO continuerait d’être responsable du Conseil scientifique, de la coordination de la recherche et du service de conseils.  Elle continuerait également de s’occuper des problèmes d’accès et d’allocation et de gérer les stocks dans la zone réglementée de l’OPANO, ainsi qu’à mettre au point et à imposer les sanctions⁽[63]⁾.

Les membres du Comité estiment tout comme les témoins que l’établissement d’une autorité centrale (un dépositaire ou une fiducie) pour gérer la pêche au nom de tous les participants rendrait la gestion de la pêche plus efficace.  Cependant, nous devons admettre que sans le consentement des participants, toute mesure prise pour imposer un nouveau système correspondrait à une décision unilatérale.  On ne peut échapper à cette logique^([64]).  Les membres qui favorisent une action énergique de la part du Canada ont rappelé aux autres membres du Comité les  mesures prises par l’Islande avant l’adoption de la Convention de 1982 sur le droit de la mer, lorsque ce pays a entrepris de faire respecter sa compétence sur la pêche en haute mer, au-delà de ses eaux territoriales.  Bien qu’elle ait été contestée par la Cour internationale de justice, la mesure prise par l’Islande a finalement été à l’origine de la notion selon laquelle les États côtiers détiennent des droits et des responsabilités concernant la détention et la gestion des ressources dans les secteurs situés au-delà des eaux territoriales, notion qui a été intégrée ultérieurement à la Convention NUDM.  Le droit international de la mer a souvent été qualifié de droit en constante évolution sous l’effet combiné de l’adoption de conventions internationales, comme la Convention NUDM, et des gestes posés par les États.  La déclaration unilatérale du Canada concernant une zone de pêche de 200 en janvier 1977 a été citée en exemple à cet égard :

Nous avons élargi unilatéralement la compétence de la pêche le 1^er janvier 1977.  En quoi consiste la différence? Pour répondre à cette question de pure forme, la différence réside tout simplement en ce que les divers accords bilatéraux que nous avions mis en place jusqu’en 1977 ont accepté notre déclaration unilatérale et que nous avions un droit de la mer évolutif qui nous a permis de prévoir une Convention qui déterminerait la zone de 200 milles et qui a été réellement signée cinq ans plus tard. – Art May, membre du Conseil consultatif de Terre-Neuve sur la surpêche étrangère, mémoire présenté au Comité, 25 février 2003.

À cette époque, les États-Unis le (1^er mars 1977) et plusieurs autres pays ont rapidement suivi l’exemple du Canada.

Certains témoins ont fait valoir que, dans certaines circonstances, une décision unilatérale n’est pas seulement un choix approprié, mais qu’elle est parfois la seule ligne de conduite à adopter.  À cet égard, ils ont cité comme exemple et précédent récent la saisie du bateau de pêche espagnol Estai (qui a fait couler beaucoup d’encre en 1995) et comme exemple antérieur la déclaration unilatérale par le Canada, en 1977, d’une zone de pêche de 200 milles.  Cependant, d’autres témoins ont souligné la longue tradition de respect par le Canada des solutions multilatérales et ont prévenu que si le pays prenait des décisions unilatérales relatives à la haute mer, il renoncerait à un principe fondamental solidement établi du droit international.

Les témoignages qui nous ont été présentés permettent de supposer que les objectifs de la gestion axée sur la conservation seraient plus facilement atteints dans le cadre juridique international actuel.  À cet égard, l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons chevauchants est tout particulièrement important.

C.  L’ANUP

De l’avis de Terre-Neuve-et-Labrador, il faudrait un changement significatif du droit international pour permettre aux navires canadiens, par exemple, d’appliquer les règlements sur les pêches à l’extérieur de la zone des 200 milles marins, c’est-à-dire en haute mer. – Mike Samson, sous-ministre des Pêches et de l’Aquaculture, Terre-Neuve-et-Labrador, Délibérations du Comité, 25 mars 2003

Ayant brossé ce tableau, le professeur Gudmunder Eiriksson indique que le besoin de « nouveaux outils » pour résoudre cette crise des pêches mondiales en évolution rapide a été exprimé, mais qu’à ses yeux, la difficulté réside dans le refus d’utiliser les outils juridiques et de gestion existants. –Université de la Paix des Nations Unies, Costa Rica, Commentaires inclus dans le Rapport de la table ronde sur l’amélioration de la gestion des stocks de poissons chevauchants, 21 mars 2003

Cet accord (l’ANUP) confère un sentiment de triomphe à la diplomatie canadienne.  Nous avons inspiré l’élaboration de l’Accord lorsque nous avons réussi à faire inscrire au programme de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, qui a eu lieu à Rio de Janeiro en 1992, la question de la nécessité pour l’Assemblée générale d’étudier la question des stocks chevauchants. – Robert Hage, directeur général, Direction générale des affaires juridiques, MAECI, Délibérations du Comité, 11 décembre 2002

En fait, (si le Canada décidait d’assurer la gestion des stocks) le Canada appliquerait un régime de gestion des ressources comparable pour tous les stocks chevauchants. – Alastair O’Rielly, membre du Conseil consultatif de Terre-Neuve sur la surpêche étrangère, Délibérations du Comité, 25 février 2003

Malheureusement, parmi les membres de l’OPANO, il y a seulement cinq pays qui ont ratifié cet accord et qui y sont assujettis. – Patrick Chamut, sous-ministre adjoint, Gestion des pêches, MPO, Délibérations du Comité, 26 novembre 2002

Je pense que c’est une bonne entente (l’ANUP), particulièrement la partie qui est empruntée à la Convention sur le droit de la mer.  Je ne souhaite aucunement qu’on la modifie ... Elle vole de ses propres ailes même si elle tire manifestement son origine de la  Convention sur le droit de la mer.  Je le dis sans hésitation.  Après tout, j’ai contribué à son élaboration. – Alan Beesley, Délibérations du Comité, 11 mai 1999

Lors des négociations qui ont débouché sur la création de la Convention de 1982 sur le droit de la mer, le Canada n’a pas réussi à obtenir pour les États côtiers une compétence ou une accréditation spéciale sur les stocks de poissons chevauchants.  Cela l’a conduit à redoubler d’efforts pour négocier l’ANUP, qu’il a ratifié en août 1999.  L’Accord, qui comporte 50 articles, porte en particulier sur les stocks de poissons chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs; il élargit considérablement la Convention NUDM en incluant des principes directeurs dont le but est d’assurer la durabilité de la pêche (notamment l’approche de précaution et l’approche basée sur l’écosystème), de nouvelles mesures pour promouvoir la coopération internationale et la prise de décision transparente, et une mise en application plus rigoureuse de la réglementation sur la pêche et des procédures de règlement des différends.

Le principal objectif de la gestion axée sur la conservation est de mettre en place des systèmes de conservation et de gestion des ressources halieutiques compatibles à l’intérieur et à l’extérieur de la zone de 200 milles.  Selon le Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes, « le but principal de la gestion axée sur la conservation » est, par exemple, d’établir un régime qui offrirait « des normes de conservation et de mise en application de la réglementation semblables pour les stocks de poissons chevauchants à l’intérieur et à l’extérieur de la zone de 200 milles »^([65]).  Le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador définit la gestion axée sur la conversation comme suit : « la gestion par l’État côtier adjacent de stocks de poissons désignés qui chevauchent la zone économique exclusive de 200 milles dans le but  d’appliquer des mesures de conservation cohérentes »^([66]).

L’article 7(2) de l’ANUP stipule que « les mesures de conservation et de gestion mises en place pour la pêche hauturière et adoptées pour les secteurs soumis à une compétence nationale doivent être compatibles afin de s’assurer que la conservation et la gestion des stocks de poissons chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs soient prises dans leur intégralité ».  L’ANUP fournit également une liste de critères pour définir la compatibilité.  Les pays qui pratiquent la pêche hauturière et les États côtiers doivent coopérer, dans un délai raisonnable, directement ou par l’intermédiaire des organisations régionales de gestion des pêches, lesquelles jouent un rôle de premier plan parce que l’ANUP ne peut être mis en œuvre que par leur intermédiaire.  Dans l’ANUP, le devoir de coopération comprend en partie la notion clé de mesures de gestion « compatibles » des stocks de poissons qui chevauchent la zone économique exclusive de 200 milles.

Bien que ces mesures existent dans l’OPANO puisque, depuis 1995, un régime de gestion et de surveillance permet au Canada d’arraisonner et d’inspecter les bateaux des membres de l’OPANO, l’ANUP offre aux États côtiers comme le Canada considérablement plus de moyens de veiller à ce que les règlements soient appliqués.  En droit international, les bateaux sont généralement considérés sous la responsabilité de l’État du pavillon (l’État où le bateau est immatriculé).  En ce qui a trait à la conformité et à la mise en application, l’ANUP a fait oeuvre de pionnier en donnant aux États étrangers le droit de prendre des mesures de mise en application.  (La Partie VI de l’ANUP porte sur les responsabilités des États de pavillon, la coopération internationale et régionale, les procédures de base pour arraisonner et inspecter les bateaux et les mesures prises par les États portuaires.)  Par exemple, l’ANUP permet à un État côtier comme le Canada d’arraisonner et d’inspecter les bateaux en haute mer et, dans certaines circonstances, de les ramener au port si l’État du pavillon refuse de mener une enquête ou de sanctionner les infractions aux règlements d’une organisation régionale de gestion des pêches, telle que l’OPANO.  Si l’État côtier relève une infraction grave, il doit en notifier l’État du pavillon, qui a trois jours pour répondre et remplir ses obligations en vertu de l’article 19 et de mener une enquête approfondie, de déterminer si une infraction a été commise et de faire appliquer les moyens administratifs ou juridiques nécessaires pour sanctionner le bateau^([67]).

Les procédures exécutoires et obligatoires de règlement des différends constituent une autre caractéristique importante de l’ANUP.  De nombreux problèmes auxquels est confrontée l’OPANO tirent leur origine du mécanisme d’opposition et de l’absence d’un mécanisme pour résoudre les conflits et les différends.  Un témoin nous a dit que les efforts fournis dans le passé pour faire adopter, dans le cadre de l’OPANO, une procédure de règlement des différends ont été l’objet « d’une très forte résistance », car les parties concernées craignaient qu’une telle procédure « lierait d’une certaine façon les parties et leur ferait perdre une partie de leur souveraineté lors des négociations »^([68]).  En vertu de l’ANUP, si une partie estime qu’une autre partie agit d’une manière qui est incompatible avec les obligations du traité, elle peut porter l’affaire devant un groupe d’experts ou un tribunal de règlement des différends d’une partie tierce et l’autre partie en cause doit être présente.  Puisque les tribunaux sont autorisés à réclamer des mesures correctives, ils constituent un élément potentiellement très dissuasif à l’égard d’une activité illégale.  Une forte dissuasion entraînerait une application plus efficace de la réglementation de la pêche.  Fait intéressant, dans l’ANUP, le recours juridique est fondé sur les dispositions contenues dans la Partie XV de la Convention de 1982 sur le droit de la mer.

Comme nous l’avons déjà signalé, nous espérons que lorsque l’ANUP sera intégralement appliqué, le régime des pêches sera beaucoup plus transparent.  À cet égard, le Canada aura la possibilité de demander la participation des ONG à vocation écologique qui se sont intéressés aux problèmes de la mer et de la pêche.

Le Canada a ratifié l’ANUP en août 1999 et a appliqué ses dispositions à d’autres  signataires de l’Accord, notamment aux pays membres de l’OPANO (l’Islande, la Norvège, la Russie et les États-Unis).  Cependant, le traité n’englobe pas les bateaux des membres de l’OPANO qui n’y sont pas assujettis, notamment l’UE, membre le plus important de l’OPANO après le Canada, laquelle a signé l’Accord mais ne l’a pas ratifié.  En 1999, lors des travaux du Comité sur le projet de loi C-27 (qui a modifié la réglementation fédérale afin de mettre en application l’ANUP), les représentants du gouvernement fédéral ont exprimé l’espoir que le traité sera ratifié « plus tôt que tard »^([69]).  On peut dire que la ratification de l’ANUP par l’UE n’aboutit qu’avec une extrême lenteur et que, jusqu’à présent, l’incidence pratique de l’Accord sur l’OPANO a été infime parce que l’UE n’y était pas assujettie.  Cependant, au cours de nos délibérations, nous avons appris que l’UE s’était engagée publiquement à ratifier l’Accord et qu’elle avait annoncé son intention de le ratifier en bloc (c.-à-d. de déposer simultanément les instruments de ratification de l’UE et de tous les États membres).  À l’exception de l’Irlande, l’UE semble disposée maintenant à ratifier l’ANUP au plus tard en juin 2003.  Quant à l’Irlande, le MAECI nous a informé le 16 avril 2003 que la promulgation d’une loi visant à ratifier l’ANUP était une priorité pour le gouvernement irlandais^([70]).

D.  La Convention NUDM

Le Canada a tout intérêt à demeurer un partenaire international, plutôt qu’à devenir un paria international. – Robert Thibault, ministre des Pêches et des Océans, « Le gouvernement répond au rapport sur la surpêche du comité permanent », Communiqué, 8 novembre 2002

Les dispositions de la Convention sur le droit de la mer relative aux pêches sont rédigées en termes vagues et peu énergiques et manquent de cohérence; de plus, elles ne traduisent pas la nouvelle approche de gestion des pêches internationales. – Douglas Johnston, Programme de droit maritime et environnemental, Université  Dalhousie, Délibérations du Comité, 29 avril 2003

Nous sommes toujours prêts à préconiser un développement du droit international, particulièrement du droit environnemental, mais lorsque nous réussissons, nous ne l’appliquons pas.  Je n’arrive pas à comprendre cela.  Pire encore, je n’arrive pas à comprendre pourquoi personne, exception faite du Sénat, ne prend la peine de dire que ce n’est pas correct. – Alan Beesley, Délibérations du Comité, 11 mai 1999

La Fédération de Russie a présenté une demande (à la Commission des limites du plateau continental de l’ONU) en ce qui concerne l’océan Arctique, ce qui a un certain intérêt pour nous. – Robert Hage, directeur général, Direction générale des affaires juridiques, MAECI, Délibérations du Comité, 11 décembre 2002

Honorables sénateurs, ... nous n’avons pas ratifié la Convention sur le droit de la mer ... Un comité sénatorial devrait peut-être examiner la question et inciter le gouvernement du Canada à prendre la décision qui s’impose. – Sénateur George Baker, Débats du Sénat, 10 décembre 2002

Je prétends que, 21 ans après la signature de la dernière convention, il est temps de modifier le droit de la mer.  Il y a diverses manières de le faire ...– Art May, membre du Conseil consultatif de Terre-Neuve sur la surpêche étrangère, Délibérations du Comité, 25 février 2003

La Convention NUDM, qui est entrée en vigueur en novembre 1994, a été ouverte la première fois à signature en décembre 1982.  Le Canada a signé le document cette année-là mais il n’a pas ratifié le traité par la suite.  Bien qu’il ait souvent manifesté son intention de ratifier cette Convention âgée de 20 ans, le gouvernement fédéral n’est jamais passé à l’acte.  À cet égard, le Canada et les États-Unis sont les deux seuls pays au monde à ne l’avoir pas encore ratifiée

En ce qui a trait au Canada, cette situation est profondément ironique.  Le Canada est un État côtier qui possède la bande côtière la plus longue au monde (près de 244 000 kilomètres, dont les côtes de 52 455 îles), l’archipel le plus vaste (dans l’Arctique canadien) et la deuxième plate-forme continentale en importance (3,7 millions de kilomètres carrés).  Son milieu marin couvre une superficie de quelque cinq millions de kilomètres carrés, ce qui représente 53 p. 100 du territoire canadien.  La situation est d’autant plus ironique que le Canada a été le principal élément moteur de la Convention de 1982 sur le droit de la mer.  À titre de signataire de la Convention en 1982, le Canada a exprimé son intention politique d’assumer les obligations de la Convention NUDM.  Il a maintenant le devoir d’éviter d’agir de manière à mettre en péril les objectifs et les buts de la Convention, mais il n’est pas assujetti à ses dispositions.  La ratification serait la prochaine étape par laquelle le Canada assumerait des obligations contraignantes à cet égard.

Deux raisons expliquent la lenteur du Canada à ratifier la Convention.  En premier lieu, la disposition de la Convention NUDM qui traite de l’exploitation minière des fonds marins préoccupait le Canada, mais ce problème a finalement été réglé en juillet 1994 par l’adoption d’une Entente sur la mise en oeuvre de la Partie XI de la Convention.

Au départ, nous nous sommes tenus en retrait par déférence pour les Américains.  Nous n’avions rien contre la disposition sur l’exploitation minière du fond de la mer.  En fait, nous avons rédigé en langue juridique la proposition d’approche axée sur une entreprise en participation formulée par Henry Kissinger. ... C’est pour cette raison que nous nous sommes tenus en retrait; mais cela ne voulait pas dire que le Canada se cachait.  Mais le Canada n’a pas dit: « Dieu merci, l’affaire est réglée.  Il ne nous reste plus qu’à la ratifier ». – Alan Beesley, Délibérations du Comité, 11 mai 1999.

L’Entente de 1994 sur la Partie XI de la Convention NUDM a conduit à une augmentation du nombre de ratifications (et d’adhésions).  Après le rassemblement des 60 ratifications requises, la Convention NUDM est entrée en vigueur le 16 novembre 1994, ce qui a accru nombre des nouvelles adhésions à la Convention.  Cependant, à ce moment-là, le problème de l’exploitation minière des fonds marins et le problème des stocks de poissons chevauchants se sont recoupés, ce qui est la deuxième raison pour laquelle le Canada a différé la ratification de la Convention.  Le Canada a prétexté que ces stocks nécessitaient une reconnaissance et une protection spéciales et qu’ils devaient faire l’objet d’un traité des Nations Unies distinct, qui est devenu l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons chevauchants de 1995, lequel est entré en vigueur le 11 décembre 2001 (après avoir rassemblé les 30 ratifications requises).

La non-ratification par le Canada de la Convention NUDM comporte un certain nombre de désavantages évidents.  Outre le fait qu’il est maladroit pour le Canada de présenter des stratégies en vertu de l’ANUP (un traité auxiliaire au traité principal de la Convention NUDM), il lui sera difficile de faire entendre ses préoccupations et ses recommandations quand la Convention NUDM sera ouverte pour examen et modification en décembre 2004.

On a relevé un certain nombre de points qui pourraient être améliorés dans la Convention NUDM.  Par exemple, le traité pourrait être modifié afin de mieux reconnaître les intérêts particuliers que des États côtiers comme le Canada ont dans les stocks de poissons chevauchants, ou afin de renforcer le rôle que jouent les organisations régionales de gestion des pêches telles que l’OPANO dans la gestion et la conservation du poisson.  Il pourrait être amendé afin d’inclure « les poissons de fond » dans la définition des espèces qui sont maintenant sous la compétence de la plate-forme continentale des États côtiers, et de les intégrer dans les principes énoncés par l’ANUP.  Les stocks pêchés actuellement sur une plate-forme continentale, à l’extérieur de la zone de 200 milles, et qui ne sont pas réglementés par les organisations régionales de gestion des pêches pourraient se voir accorder une meilleure reconnaissance juridique, en particulier si l’approche fondée sur l’écosystème est adoptée dans la gestion des pêches.  Près de la moitié des poissons de fond capturés en 2000 dans la zone réglementée de l’OPANO étaient des espèces non réglementées.

En outre, le Canada aurait dix ans pour fixer les limites extérieures de sa plate-forme continentale juridique au-delà des 200 milles^([71]) et pour déposer sa demande auprès des 21 membres de la Commission des limites du plateau continental (CLCS), qui étudie ce type de demandes.  L’article 76 de la Convention NUDM renferme une formule complexe pour définir juridiquement une plate-forme continentale d’un État située à l’extérieur de la zone de 200 milles.  En vertu de l’article 77, l’État côtier exerce des droits souverains sur le plateau continental aux fins d’explorer et d’exploiter les ressources naturelles. – tant les ressources biologiques (« espèces sédentaires, c’est-à-dire les organismes qui, au stade où ils peuvent être pêchés, sont soit immobiles sur le fond ou sous le fond, soit incapables de se déplacer autrement qu’en restant constamment en contact avec le fond ou le sous-sol ») que les ressources non biologiques (p. ex. les ressources minérales) des fonds marins ou de leur sous-sol.  Le Canada, qui possède de longues bandes de côtes le long de trois océans, aurait avantage à présenter une demande au sujet de la limite externe de sa plate-forme continentale.  Il se pourrait également que les revendications du Canada et des pays limitrophes se recoupent.  La Russie, qui a ratifié la Convention NUDM en mars 1997, a été le premier pays à soumettre une demande auprès de la CLCS, et à déposer une revendication dans l’Extrême-Arctique le 20 décembre 2001.

Ce qui est en jeu à l’échelle mondiale c’est le prolongement de la plate-forme continentale d’environ 15 millions de kilomètres carrés, soit environ 5 p. 100 du plancher océanique de la planète.  Il se peut que certains pays, comme la Nouvelle-Zélande, puissent agrandir leur territoire maritime jusqu’à 50 p. 100.  Au large des côtes des États-Unis, le territoire maritime agrandi pourrait receler jusqu’à 1,3 milliards de dollars en ressources halieutiques ^([72]).

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Il faut se rappeler que l’OPANO est une produit des années 70.  La situation en matière de pêches internationales et de droit international a beaucoup évolué depuis. – Douglas Johnston, Programme de droit maritime et environnemental, Université Dalhousie, Délibérations du Comité, 29 avril 2003

Nous nous rendons compte maintenant, en l’an 2003, que nous nous sommes contentés de créer le cadre juridique en nous disant que les agences régionales de gestion des pêches se chargeraient du reste.  Mais nous ne leur avons jamais confié le pouvoir, pour employer l’image du hockey, de jouer le jeu et de marquer des points. – Patrick McGuinness, vice-président, Conseil canadien des pêches, Délibérations du Comité, 29 avril 2003

Nous devrions exercer des pressions sur nos homologues de la Communauté européenne aux échelons les plus élevés de la diplomatie et du gouvernement car ce qui se passe est irrationnel et inconcevable.  Ça devrait être embarrassant pour des pays qui sont parmi les plus développés au monde. – Art May, membre du Conseil consultatif de Terre-Neuve sur la surpêche étrangère, Délibérations du Comité, 25 février 2003

Nous avons là un sérieux problème.  C’est fondamentalement un problème d’ordre biologique et écologique, mais qu’on traite simplement sous l’angle politique. – George Rose, professeur et titulaire supérieur de la Chaire de conservation des pêches, Université Memorial, Délibérations du Comité, 6 mai 2003

Ce que l’industrie veut, c’est un régime de conservation intégral qui s’appliquerait à l’extérieur de la zone des 200 milles; un régime qui comporterait les mêmes normes que celles qui s’appliquent à l’intérieur de la zone de 200 milles. – Alastair O’Rielly, membre du Conseil consultatif de Terre-Neuve sur la surpêche étrangère, Délibérations du Comité, 25 février 2003

Le Conseil comprend mal le peu d’appui accordé aux mesures de conservation, alors que ces espèces ont atteint des niveaux minimums record.  Par conséquent, le CCRH considère que la conservation de ces ressources halieutiques et de cet écosystème ne sera pas réalisée tant qu’une approche écosystémique complète n’aura pas été adoptée, conforme à celle qui est appliquée dans les pêches canadiennes.. – Fred Woodman, président, Conseil de conservation des ressources halieutiques, Lettre au ministre des Pêches et des Océans, 27 juillet 2001

Les océans de la planète sont exploités comme jamais ils ne l’ont été.  Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, près de la moitié des réserves marines du monde sont entièrement exploitées et un autre 28 p. 100 sont surexploitées ou épuisées^([73]).  En réalité, il se peut qu’elles soient dans un état nettement plus désastreux que l’on ait pu imaginer dans le passé.  D’après une étude publiée en novembre 2001, les prises de poissons auraient chuté depuis la fin des années 1980 et elles n’auraient pas augmenté comme l’avait annoncé la FAO, principalement parce que la Chine n’avait pas signalé correctement ses prises^([74]).  Au rythme où vont actuellement les choses, en 2015, les stocks mondiaux de poissons auront diminué de moitié^([75]).  À l’échelle de la planète, la tendance a été « d’exploiter les niveaux trophiques inférieurs »; après avoir supprimé les plus gros poissons (les prédateurs) qui se trouvaient au sommet des diverses chaînes alimentaires, les pêcheurs exploitent les niveaux inférieurs de la chaîne alimentaire et ciblent des poissons et des invertébrés de plus en plus petits, simplifiant ainsi les écosystèmes marins^([76]).

Le 15 mai 2003, les auteurs d’une étude publiée dans Nature indiquaient entre autres, que : dans le monde, la biomasse des populations de poissons grands prédateurs ne représente maintenant que 10 p. 100 des niveaux préindustriels de pêche; la pêche industrielle contribue à réduire en moyenne la biomasse des populations de poissons de 80 p. 100 en 15 ans; il y a peu de données empiriques sur la haute mer; et la disparition de populations locales passe souvent inaperçue, même dans des milieux étroitement surveillés comme l’Atlantique Nord-Ouest⁽[77]⁾.

On commence de plus en plus à comprendre que si les ressources halieutiques sont renouvelables, elles ne sont ni infinies ni inépuisables comme on l’a déjà cru.  La nécessité d’une coopération internationale est également réclamée à grands cris.  Lors du Sommet mondial sur le développement durable qui s’est tenu à Johannesburg en 2002, les dirigeants du monde se sont engagés à « maintenir ou à rétablir les stocks afin d’atteindre de toute urgence les objectifs en ce qui a trait aux stocks décimés et, dans la mesure du possible, au plus tard en 2015 ».

Dans l’Atlantique Nord-Ouest, d’après les témoignages, l’inobservation des règlements de l’OPANO nuirait non seulement au rétablissement et à la croissance des stocks de poissons chevauchants de la région, mais menacerait leur existence même.

Depuis 1945, environ 30 organisations sous-régionales et régionales de gestion des pêches ont été créées au quatre coins de la planète^([78]).  Au cours de la dernière décennie, de nouveaux codes et lignes directrices sur la pêche hauturière ont vu le jour et ils vont sans aucun doute donner une impulsion qui amènera des changements au sein de l’OPANO.  En fait, on nous a dit que la communauté internationale des avocats du droit de la mer se rallie à l’avis que l’époque de « la liberté de pêcher en haute mer » est révolue^([79]).  Parmi les nouveaux instruments internationaux relatifs à la pêche, l’ANUP est au tout premier rang en raison, de sa portée, des obligations qu’il impose aux États d’apporter leur coopération dans la gestion des stocks mondiaux de poissons chevauchants et de son principal mécanisme mondial de mise en œuvre que sont les organisations régionales de gestion des pêches.

Nous avons également appris que l’OPANO appartient à une famille d’organisations qui ont des problèmes communs : on ne met pas suffisamment de ressources à leur disposition, elles sont décentralisées à outrance et elles ont trop peu d’autorité pour pouvoir fonctionner efficacement.  En effet, il a été répété de nombreuses fois au fil des ans que l’OPANO « n’était pas assez coercitive ».  En réalité, l’OPANO n’a jamais été structurée ou mandatée pour fonctionner efficacement et elle est un « produit des années 1970 », comme l’a dit un expert.  Il serait de l’intérêt à long terme de toutes les parties concernées, y compris les stocks de poissons chevauchants, que l’OPANO se « modernise ».

Bien que le Canada ait ratifié l’ANUP en 1999, les autres pays membres de l’OPANO, notamment les pays membres de l’UE, ne l’ont pas encore fait^([80]).  À ce sujet, on nous a dit que l’UE avait l’intention de ratifier l’Entente en bloc (c.‑à‑d. que tous les pays membres la ratifieraient en même temps).  Le MAECI prévoit que l’UE sera en mesure de ratifier l’ANUP en 2003, « si tout marche comme prévu ».

À la date du 1^er mai 2003, 142 pays avaient ratifié la Convention NUDM créée 20 ans plus tôt.  Les cinq dernières nations à avoir ratifié sont la Kiribati (le 24 février 2003), le Tuvalu (le 9 décembre 2002), le Qatar (le 9 décembre 2002) l’Arménie (le 9 décembre 2002) et la Hongrie (le 5 février 2002).  Bien qu’entouré de trois océans et possédant les côtes les plus longues au monde et l’archipel le plus vaste au monde (dans l’Arctique canadien), le Canada n’apparaît pas sur la liste des États parce qu’il a choisi de ne pas ratifier la Convention avant que ne soit mis en place un régime de mise en application efficace de la réglementation de la pêche hauturière des stocks de poissons chevauchants.  L’ANUP de 1995, dont l’élaboration a été en grande partie l’œuvre du Canada, offre un cadre pour un tel régime.  Au cours des délibérations, on a exprimé le point de vue qu’il était temps que le Canada reprenne son rôle de chef de file dans les domaines de la pêche et du droit de la mer et qu’il ratifie la  Convention NUDM.

Le Canada devrait être en mesure de recommander des modifications ou des ajouts à la Convention de 1982 sur le droit de la mer lors du réexamen de celle-ci en décembre 2004, conformément aux articles 312, 313 et 314.  Par exemple, le rôle de gestion et de conservation des organisations régionales de gestion des pêches (comme l’OPANO) pourrait être renforcé dans la Convention NUDM.  On pourrait aussi apporter des modifications afin de mieux protéger les espèces de poissons et les stocks des écosystèmes en haute mer qui ne chevauchent pas les zones économiques exclusives, qui ne migrent pas sur de longues distances, et qui ne sont pas gérés par les organisations régionales de gestion des pêches.  Le comité a appris que dans la zone réglementée de l’OPANO, près de la moitié des poissons de fond capturés en  2000 faisaient partie des espèces non réglementées).  En outre, comme principal pays à vocation maritime, le Canada a des intérêts liés aux océans autres que la pêche.  Cependant, seules les parties qui ont adhéré à la Convention NUDM peuvent jouer un rôle dans ses institutions, telles que la Commission des limites du plateau continental et le Tribunal international sur le droit de la mer.

Le Canada devrait prendre l’initiative de faire progresser ce concept dans la communauté internationale, de concert avec d’autres pays à vocation maritime ayant des points de vue similaires, parce que les États côtiers ont un intérêt particulier dans les stocks de poissons adjacents à la zone économique exclusive de 200 milles et, à ce titre, ils devraient jouer un rôle plus important dans les organisations régionales des pêches qui gèrent ces stocks.  Comme l’a suggéré un témoin^([81]), cette idée pourrait être mise à l’épreuve lors d’une prochaine conférence internationale^([82]) sur la gestion des pêches hauturières.  En outre, le Canada pourrait proposer que les secrétariats de toutes les organisations régionales de gestion des pêches du monde entier se réunissent dans l’avenir pour rechercher des stratégies communes à l’échelle de la planète^([83]).  Le gouvernement fédéral devrait rechercher le co-parrainage des États côtiers membres de l’OPANO et dont les zones économiques exclusives sont situées dans la zone couverte par la Convention de l’OPANO, notamment le Danemark (au nom du Groenland), la France (Saint-Pierre-et-Miquelon) et les États-Unis.

Recommandations

1.       Le Comité recommande au gouvernement du Canada d’exprimer, par ses plus hautes voies diplomatiques, son mécontentement à l’encontre des gouvernements membres de l’OPANO dont les bateaux n’observent pas les règlements de l’Organisation et qui ne prennent pas rapidement des mesures d’application à l’égard d’infractions commises dans la zone réglementée.  À tous les stades des relations bilatérales régulières et permanentes du Canada avec des pays membres de l’OPANO, les ministres fédéraux, les parlementaires et les représentants du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international devraient soulever le problème de non-conformité à la réglementation de l’ OPANO chaque fois que l’occasion se présente.

2.       Le Comité recommande au Canada de redoubler ses efforts diplomatiques afin d’inciter les pays membres de l’OPANO qui ne l’ont pas encore fait à ratifier l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs (ANUP) ou à y adhérer.

3.       Le Comité recommande au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et au ministère des Pêches et des Océans de présenter conjointement au Parlement un rapport annuel sur chaque pays membre de l’OPANO dans lequel il sera indiqué s’ils assument leurs responsabilités et les obligations d’État du pavillon dans la zone réglementée.  Le rapport devrait comprendre le relevé des votes de chaque partie contractante de l’OPANO sur des sujets qui préoccupent ou intéressent tout particulièrement les Canadiens.

4.       Le Comité recommande au gouvernement du Canada de continuer d’appliquer la Loi sur la protection des pêches côtières et les règlements en découlant aux pays non-membres de l’OPANO et des bateaux sans nationalité qui pêchent dans la zone réglementée.  En cas d’urgence environnementale, le gouvernement du  Canada devrait prendre toutes les mesures qu’il juge nécessaires pour protéger ses stocks de poissons chevauchants.

5.       Le Comité recommande au gouvernement du Canada et à la province de Terre-Neuve-et-Labrador – la plus directement touchée par la surpêche étrangère – de mettre conjointement sur pied une campagne d’information publique stratégique et ciblée afin de dénoncer les pratiques de pêche interdites et insoutenables, d’exercer des pressions sur les pays membres de l’OPANO irrespectueux de la réglementation et d’accroître la compréhension par le public des problèmes de surpêche en général.  À cet égard, les deux paliers gouvernementaux devraient activement et conjointement chercher à créer des alliances avec les ONG à vocation écologique au Canada et à l’étranger qui détiennent une expertise scientifique et qui se sont intéressées aux problèmes de conservation et de gestion des pêches.

6.       Le Comité recommande au gouvernement du Canada, à titre de principal État côtier, que, compte tenu de l’étendue des problèmes et des questions indiqués dans le présent rapport, il organise une conférence internationale axée sur les moyens de renforcer le rôle et le fonctionnement des organisations régionales de gestion des pêches à l’échelle mondiale.  Ce rassemblement international devrait avoir lieu à dans la province de Terre-Neuve-et-Labrador.  Le personnel permanent des diverses organisations régionales, notamment l’OPANO, ainsi que des représentants des organisations de pêcheurs, des ONG à vocation écologique, des représentants des gouvernements, des parlementaires, des universitaires et d’autres experts devraient être invités à prendre part à une telle rencontre.

7.       Le Comité recommande au gouvernement du Canada que, compte tenu de l’état précaire des ressources halieutiques mondiales et de l’intérêt particulier qu’ont les États membres dans les stocks de poissons adjacents à leur Zone économique exclusive de 200 milles, il fasse valoir avec force, lors de forums internationaux lui permettant d’avancer ses objectifs en matière de politique internationale dans le domaine du développement durable, l’idée d’accorder aux États côtiers une plus grande participation dans la prise de décisions et d’accroître le rôle de ces derniers dans l’administration des Organisations régionales de gestion des pêches dont ils sont membres.  Le Canada devrait avoir pour principal objectif de faire en sorte que les mesures de gestion et de conservation relatives aux stocks de poissons chevauchants, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la Zone économique de 200 milles, soient compatibles.

8.       Le Comité recommande au gouvernement du Canada d’accorder une grande priorité à l’étude des écosystèmes océaniques et au partage de connaissances en la matière avec d’autres pays.

9.       Le Comité recommande que le gouvernement du Canada ratifie, dans les meilleurs délais, la Convention de 1982 des Nations Unies sur le droit de la mer, dès que l’Union européenne aura ratifié l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs.