Sécurité nationale, défense et anciens combattants

Le sénateur Banks : Est-ce que vous tenez un registre des leçons que nous avons apprises dans de telles situations? … [Q]ue l'on peut maintenant codifier et faire connaître à tout le monde? Cette information est-elle conservée quelque part dans un endroit accessible?

M. Harlick: Nous le faisons dans notre propre exercice. Nous sommes en train de terminer la version définitive d'un rapport des leçons apprises pour nous-mêmes, fondé sur tous les principaux événements de 2003, à partir de mai — en passant par les ouragans, la panne d'électricité majeure, le SRAS, ce genre de choses. Nous avons cela et nous finaliserons ce rapport; nous allons établir un plan d'action et ensuite, nous passerons à la mise en application et à l'amélioration des pratiques qui ont été reconnues dans le cadre de cet exercice.

Le sénateur Banks : Je ne voudrais pas simplifier à outrance, mais si je vivais à Kitchener-Waterloo, pourrais-je avoir accès à cette liste et parler à quelqu'un de Halifax qui me dirait les erreurs qui ont été commises, ou ce qui n'a pas été fait, ou ce qui aurait pu être mieux fait, et ce qu'il ferait si la chose se reproduisait? Y a‑t‑il cette forme de codification?

M. Harlick : Pour notre propre organisation, oui, parce que c'est notre propre rapport des leçons apprises et c'est à cela qu'il sert.

Le sénateur Banks : Est-ce que d'autres premiers répondants y ont accès?

M. Harlick : Il est conçu pour nos propres besoins, c'est‑à-dire, déterminer comment le BPIEPC peut faire un meilleur travail la prochaine fois qu'un phénomène se reproduit à partir des leçons apprises.

Le sénateur Banks : Oui, mais vous êtes dans un bureau. Je parle des gens sur le terrain.

M. Harlick : J'imagine qu'ils feront eux aussi le même genre d'exercice. On s'attendrait à ce que la Municipalité régionale de Halifax fasse de même et que leur coordonnateur des situations d'urgence prépare une liste ou un rapport pour la ville.

Le sénateur Banks : Est-ce que d'autres ont accès au vôtre?

M. Harlick : Oui, c'est un document standard. Quelle utilité il pourrait avoir pour eux, du fait qu'il est fondé sur notre propre situation, je l'ignore, mais c'est quelque chose que nous avons. Nous allons le faire connaître sur la tribune interministérielle, parce que nous allons vouloir qu'il y ait certaines discussions interministérielles entre les gens de la communauté de la gestion des situations d'urgence et le gouvernement fédéral concernant certaines de ces leçons apprises et sur la façon dont ils peuvent partager avec nous leurs propres expériences. Nous sommes tous interdépendants dans cet exercice. De plus, certains des éléments qui sont soulevés sont de nature interministérielle. Vous ne pouvez résoudre le problème ou mettre en oeuvre les leçons apprises sans rencontrer d'autres personnes. Deux ou trois personnes peuvent travailler ensemble. C'est là que nous utiliserons cette tribune interministérielle. Il s'agit d'un organisme qui est existe depuis longtemps et que l'on appelle le Comité interministériel de coordination, et qui compte une trentaine de membres en provenance des principaux ministères et organismes en ville. Voilà une des fonctions que nous pouvons remplir lorsque nous traitons de certaines questions à la table commune. Au lendemain de la série d'événements récents, certains de ces éléments ont déjà été abordés à la table de discussion.

Le président : Est-ce que quelqu'un du BPIEPC a convoqué une réunion avec les gens de Halifax pour savoir ce qu'ils ont appris du récent ouragan? Avez-vous un site d'information où d'autres personnes qui voudraient se préparer à affronter un ouragan peuvent se rendre pour trouver quelles sont ces leçons apprises, plutôt que d'avoir à appeler à Halifax?

M. Harlick : Nous n'avons pas encore élaboré quelque chose comme cela. On pourrait dire sans crainte de se tromper que Halifax est toujours aux prises avec les lendemains de cette catastrophe.

Le président : Que dire de la tempête de verglas?

M. Harlick : Je crois qu'il y a eu un document des leçons apprises qui a été rédigé sur cette question en 1998.

Le président : S'il y avait une autre tempête de verglas, y a-t-il un dossier dans votre bureau auquel vous pourriez vous reporter pour savoir ce qu'il faut faire?

M. O'Bright : Cette information est un peu éparse. Cet événement est survenu avant la création du bureau. Nous sommes devenus plus déterminés face à l'élaboration des leçons apprises depuis le 11 septembre. Il y a certains documents éparpillés au sujet de la tempête de verglas, mais il est certain que je n'ai rien concernant l'élaboration d'un rapport sur les dures leçons apprises au moment de cet événement. Toutefois, c'est quelque chose que nous faisons depuis les événements du 11 septembre.

Le président : Avez-vous un document sur le SRAS? Nous savons que le SRAS frappera de nouveau au Canada dans quelques mois. Êtes-vous prêts, lorsqu'il frappera la prochaine ville, à renseigner les gens qui vivent dans cette ville sur les leçons apprises à Toronto?

M. Harlick : Nous intégrons les leçons concernant le SRAS à notre exercice visant à dégager les leçons apprises, que nous sommes en train de terminer à l'heure actuelle. Nous aurons également l'avantage, collectivement, au gouvernement du Canada, de profiter d'un exercice semblable réalisé par Santé Canada. Santé Canada a été le ministère fédéral responsable dans le cas du SRAS. Nous étions là pour l'appuyer. Nous allons incorporer les leçons que nous avons tirées de cela dans notre rapport des leçons apprises, et ils feront la même chose. Cela signifie que, collectivement, nous ressortirons plus forts et mieux outillés de cet exercice.

Le président : Avez-vous un lieu ou un site de documentation ou d'information où les gens peuvent se rendre pour ne pas avoir à réapprendre les leçons de Toronto?

M. Harlick : Nous pouvons certainement demander à Santé Canada s'il a, dans le cadre de son exercice visant à dégager les leçons apprises, de l'information qu'il pourrait mettre sur un site Web, par exemple. Je ne sais pas si cela est possible.

Le président : Savez-vous s'ils vont consulter la province de l'Ontario … sur [son] expérience et sur les choses qu'[elle ferait] différemment, sur ce qui [lui] a fait défaut …? Et si oui, qui pose les questions?

M. Harlick : Les gens de Santé Canada poseraient ces questions.

Le Comité recommande que :

7)                le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) organise ses archives sur les leçons tirées du passé de façon à ce que celles-ci :

a)                soient à la fois à jour et remontent loin dans le passé;

b)               soient accessibles et utiles à ceux qui ont le plus besoin d’en tirer profit pour aider les Canadiens, les premiers intervenants.

Recommendations

Le Comité recommande :

2)            que le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile du Canada négocie des ententes avec les gouvernements de l’Ontario et du Québec afin que les citoyens de toutes les provinces du Canada aient en temps opportun accès à des forces policières supplémentaires pour faire face à tout incident déclaré urgence nationale par le pouvoir provincial ou fédéral.

3)            les Forces canadiennes développent leur capacité d’intervenir dans les urgences nationales par les moyens suivants :

a)          faire en sorte que les Forces régulières soient équipées et formées pour répondre aux urgences graves au Canada et qu’ils participent à la planification d’urgences régionales;

b)         développer le rôle de la milice pour en faire une force de défense civile capable d’aider rapidement les autorités locales en cas d’urgences nationales;

c)          enfin, faire participer la milice à la planification et à la formation des mesures d’urgences de concert avec les municipalités de tout le pays.

4)            le mandat de l’équipe d’intervention en cas de catastrophe (DART) soit modifié pour couvrir l’aide en cas de catastrophes au pays, et que, pour augmenter son efficacité, tout son personnel soit stationné à un seul endroit.

5)            Santé Canada revoit en profondeur la façon qu’il administre et gère les dépôts d’urgence qui relèvent de lui, afin d’aider de façon plus efficace et efficiente les corps d’intervention de première ligne à protéger les Canadiens partout au pays. Cette révision devrait notamment faire en sorte que les responsables locaux :

a)          soient informés de l’emplacement de tout dépôt se trouvant à proximité;

b)         soient informés de la façon d’y accéder en cas d’urgence;

c)          se voient confier un rôle à cet égard;

d)         soient encouragés à inclure les dépôts dans leur planification.

6)            le gouvernement fédéral accorde quatre autres années de crédits (5 millions de dollars par an) pour l’achat d’équipement de protection contre les menaces chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires.

7)            le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) organise ses archives sur les leçons tirées du passé de façon à ce que celles-ci :

a)          soient à la fois à jour et remontent loin dans le passé;

b)         soient accessibles et utiles à ceux qui ont le plus besoin d’en tirer profit pour aider les Canadiens, les premiers intervenants.

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Chapitre 3 : Problèmes

Les relations entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux

Les situations d’urgence sont des phénomènes locaux. Or, l’élaboration et le contrôle des stratégies d’intervention en cas d’urgence relèvent des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. La Constitution du Canada représente un obstacle formidable à l’élaboration d’une formule d’intervention rapide et exhaustive en cas d’urgence nationale.

Le Comité croit que la meilleure façon de servir les citoyens est de tenir compte des besoins des premiers intervenants, et il tient à préciser que son propos n’est pas de laisser entendre qu’il y a une hiérarchie entre les gouvernements et qu’ils n’ont pas tous la même importance.

Les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle (de 1867) définissent  les compétences respectives des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. En vertu de la Loi, le gouvernement fédéral n’exerce aucun contrôle précis sur les municipalités parce qu’elles sont de compétence exclusivement provinciale.

Or, selon le Comité consultatif national sur le SRAS et la santé publique (le Comité Naylor), les relations fédérales-provinciales-territoriales sont soumises à une tension fondamentale. Le problème est que la responsabilité administrative incombe surtout aux gouvernements provinciaux et territoriaux, alors que les moyens de production de recettes et la capacité de dépenser sont concentrés au niveau fédéral[36].

Le défi consiste à coordonner trois ordres de gouvernement – le niveau fédéral, qui finance (et planifie); le niveau provincial-territorial, qui administre (et planifie aussi), et le niveau municipal, qui intervient vraiment. Il faut que beaucoup de choses se déroulent sans anicroche pour que les intervenants de l’ensemble du pays soient convenablement équipés et formés pour intervenir avec efficacité dans les divers types de catastrophes possibles. Voici une liste abrégée des « impératifs » :

·        les gouvernements à tous les niveaux doivent être saisis de l’urgence d’élaborer des systèmes optimaux d’intervention en cas de catastrophe;

·        les crédits affectés à l’acquisition des ressources et à la formation doivent être adéquats;

·        les crédits doivent pouvoir parvenir librement aux autorités locales, qui ont besoin de ressources et de formation;

·        les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent coopérer pour élaborer des plans de circonstance pancanadiens, et

·        les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent écouter les premiers intervenants afin que les ressources et la formation qui leur sont fournies répondent vraiment à leurs besoins.

Lorsque trois nivaux de gouvernement différents ont des rôles importants à jouer dans la résolution d’un problème, les épreuves de force, les rivalités et les divergences d’opinions sont inévitables. La tâche d’élaborer une stratégie vraiment nationale d’intervention en cas d’urgence et de faire en sorte que les ressources et la formation voulues soient suffisantes et judicieusement réparties représente un formidable défi, mais nous ne devrions pas moins la considérer comme essentielle.

Le Comité croit qu’il faut trouver un moyen de garantir que les relations intergouvernementales ne nous empêchent pas de servir les citoyens. Cette recommandation n’a rien de nouveau, mais elle est incontournable compte tenu de la crise du SRAS et des appels du même genre lancés par d’autres comités.

Le Comité Naylor, par exemple, souscrit en substance dans son rapport à une stratégie de dépolitisation en vertu de laquelle de nouveaux crédits fédéraux transiteraient par l’intermédiaire d’une nouvelle agence jusqu’aux gouvernements provinciaux-territoriaux et aux administrations municipales aux fins de programmes et de mesures conformes à des ententes conclues par des professionnels de la santé publique. Le Comité Naylor a réclamé des mécanismes et des processus de financement propres à faciliter la collaboration entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Le rapport dit en substance que ces transferts visent à créer un système de santé publique sans coupure à plusieurs niveaux constitué en vertu d’ententes intergouvernementales et de législations ou de réglementations harmonisées[37].

Notre comité est convaincu que les Canadiens ne seront servis convenablement que lorsque les recommandations du Comité Naylor auront été mises en application.

Le Comité  :

8)                souscrit aux recommandations du Comité consultatif national sur le SRAS et la santé publique (le Comité Naylor) et recommande au gouvernement d’y donner suite [38].

Le Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, qui est présidé par le sénateur Michael Kirby, a aussi fait valoir que les procédures d’intervention en cas d’urgence doivent être mieux intégrées. Dans un récent rapport, il a signalé que nous disposons « de ressources considérables aux niveaux fédéral, provincial-territorial et local ». Le problème « découle du manque de coordination et de l’absence d’un point central de décision en cas d’urgences […] et il est clair qu’une partie de la solution réside dans l’établissement d’une plus grande collaboration »[39].

Le Comité Kirby réclame de plus l’établissement d’une agence nationale vouée à la santé publique appelée « Agence de protection et de promotion de la santé » qui aiderait le Canada à régler « le problème que pose la fragmentation actuelle de la protection et de la promotion de la santé » et à élaborer plutôt une approche « mesurée à l’abri de l’influence politique et bureaucratique »[40].

Nous n’en sommes pas encore là, bien au contraire. Lorsque des urgences sanitaires ou autres surviennent, les premiers intervenants doivent trop souvent surmonter des obstacles inutiles qui résultent en grande partie de conflits de compétence. Mme Sheela Basrur, médecin hygiéniste de Toronto pendant la crise du SRAS, déplore le manque d’esprit d’équipe qui caractérise l’approche canadienne aux situations d’urgence. Elle dit qu’à l’heure actuelle, on envisage la préparation à ces situations de « la façon habituelle, qui est l'optique fédérale-provinciale, où tout [le reste] est soumis à la volonté des provinces pour tout ce qui touche leurs domaines de compétences, si bien qu'elles peuvent opter pour l'action ou pour l'inaction selon leur gré »[41].

Le Comité aimerait bien pouvoir passer son temps à éviter des catastrophes, mais quand une catastrophe est inévitable, il croit que la meilleure façon de l’atténuer est d’agir ensemble. De l’avis du Comité, le gouvernement fédéral peut favoriser et concentrer l’effort collectif en prenant les choses en mains, en maintenant une attitude coopérative, en faisant preuve de compréhension à l’égard des besoins des gouvernements des autres paliers et en mettant son pouvoir de dépenser au service de la cause publique.

Il est impératif que le gouvernement fédéral agisse ainsi parce que les Canadiens ont parfaitement le droit d’attendre une intervention commune unifiée des gouvernements qu’ils élisent pour les servir, surtout en temps de crise.

Le Comité recommande que :

9)                le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) négocie des protocoles d’entente liant les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et prescrivant en détails leurs responsabilités respectives en matière de préparation aux situations d’urgences autant que d’intervention en pareille éventualité.

 

Le BPIEPC neutralisé

Nul ne peut . . . ne devrait . . . ne doit . . . ignorer la Constitution. Les provinces et les territoires sont tels qu’ils sont censés être, et ils ont des responsabilités de premier plan dans des domaines comme la santé et les affaires municipales. Bien sûr, il serait facile d’élaborer un système national d’intervention d’urgence si le gouvernement fédéral pouvait traiter directement avec les municipalités, mais il y a des contraintes constitutionnelles que seule la coopération permet de surmonter.

Il faut absolument, dans l’intérêt de tous, que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux agissent en symbiose et qu’ils arrivent tous avec la même rapidité à élaborer des stratégies et des tactiques, à affecter les ressources et à assurer la formation de manière à intervenir avec le plus d’efficacité possible dans les cas d’urgence grave. Il est également impératif qu’ils consultent les premiers intervenants au sujet des formules de planification et de communication, des ressources et de la formation les mieux adaptées aux circonstances.

La Constitution canadienne étant ce qu’elle est, la coopération est obligatoire dans les domaines de compétence partagée. Mais rien de ce que le Comité a entendu ne lui permet de croire que les trois ordres de gouvernement vont collaborer pour régler ce problème. Si le caractère hésitant et gauche des mesures que les gouvernements ont prises lors de la crise du SRAS, de la panne générale d’électricité de l’été dernier et d’autres situations d’urgence récentes ont alarmé certains citoyens alertes, cela ne semble pas avoir galvanisé les gouvernements du pays assez pour les inciter à passer aux actes. Les premiers intervenants ont un travail à faire, mais ils ne reçoivent pas les ressources ni l’orientation voulues des gouvernements auxquels il incombe de les leur assurer.

Le BPIEPC, par exemple, ne participe pas directement aux mesures provinciales et territoriales d’intervention d’urgence parce qu’elles débordent la compétence fédérale. Le Bureau ne peut que les encourager. Comme James Harlick, le sous-ministre adjoint qui en est chargé, l’a dit en substance au Comité, lorsque le Bureau peut aider les provinces à faire des préparatifs efficaces et conformes à des normes nationales dans l’éventualité de catastrophes, il le fait[42].

Le BPIEPC a essuyé la résistance des provinces lorsqu’il a tenté de diriger l’élaboration d’une stratégie nationale de formation. Janet Bax, directrice-générale des programmes du Bureau, a résumé la réaction typique des gouvernements provinciaux de la façon suivante : « […] les provinces ne veulent pas se faire dire quoi faire avec l'argent destiné à la formation et […] préfèrent s'en charger elles-mêmes. » Mme Bax dit que le BPIEPC lutte « contre cela. Nous disons que nous voulons une formation qui réponde à des normes nationales. C'est ce que vous nous avez demandé de faire et c'est ce que nous ferons. Nous essayons de former des équipes qui ne sont pas uniquement multidisciplinaires, mais qui proviennent de diverses régions. […] C'est sur quoi nous travaillons. Il faut du temps pour bâtir une cohésion. »[43]

 

Les municipalités sous pression : le blocage provincial

Ce sont les municipalités qui ont la responsabilité de mettre au point les moyens d’intervention. M. St. John, de Santé Canada, l’a dit clairement au Comité lorsqu’il a déclaré : « Il n'est peut-être pas particulièrement enthousiasmant, révélateur ou extraordinaire de dire qu'un événement CBRN ou une catastrophe est un événement local avant tout. Toutefois, il convient d'affirmer cette prémisse si l'on veut que les municipalités sachent qu'il leur incombe de fournir une réponse. »[44]

Le Comité n’y voit pas d’inconvénient. Mais si les municipalités doivent assumer la responsabilité des mesures d’intervention, elles doivent disposer des fonds que cela suppose. Les provinces – et c’est leur prérogative – leur barrent parfois la route. Au lieu d’user de leurs propres fonds, certaines d’entre elles se servent des crédits qui leur sont versés dans le cadre du Programme conjoint de protection civile (PCPC) du BPIEPC pour engager du personnel destiné à leurs organisations de gestion des urgences.

C’est un fait « malheureux, mais indéniable », a dit Mme Bax. C’est à cela que certaines provinces ont utilisé l’argent. « Par conséquent, les fonds ne sont pas toujours parvenus aux municipalités. »[45]

Le Comité signale de plus que pour bien servir les citoyens, les fonds doivent parvenir aux premiers intervenants.

Le BPIEPC connaît bien le problème, mais comme l’influence qu’il peut exercer sur les provinces est limitée, il essaie de se gagner leurs bonnes grâces. Mme Bax a dit au Comité que le BPIEPC s’est montré « généreux en permettant que cela se fasse, pour bâtir une capacité provinciale avant d'en arriver aux municipalités »[46]. Le Comité trouve cette attitude fort louable.

L’approche du BPIEPC est peut-être raisonnable étant donné les contraintes constitutionnelles, mais les fonds fédéraux servant à améliorer la capacité d’intervention des municipalités ne sont pas illimités, et les municipalités sont parfois mises sur la touche par les gouvernments provinciales.

Lorsqu’il a témoigné, M. Tait, alors membre du Service des incendies de Saint John, a donné un exemple des problèmes qui surviennent parfois. Il a dit que si les fonds du PCPC n’arrivent pas jusqu’aux municipalités, c’est souvent parce que les maigres crédits que reçoit le Nouveau-Brunswick sont basés sur les recommandations de la province. « Il arrive », a-t-il expliqué, « que certains des projets émanent de la province elle-même, et qu'elle utilise les fonds reçus à cette fin — et je pense par exemple à un système de communication. Mais dans ce cas, il ne reste plus un sou aux municipalités, puisque la somme de départ n'est pas très élevée. »[47]

 

Décalages

a) Transfert aux premiers intervenants

Au niveau fédéral, tous ne croient pas que le financement soit insuffisant. Témoignant pour le ministère du Solliciteur général (maintenant appelé ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile), M. Theilmann a maintenu que le BPIEPC est attentif aux besoins des premiers intervenants : « […] ce n'est pas comme si le gouvernement fédéral attendait sur la touche qu'on l'envoie sur le terrain de jeu.  […] Nous ne restons pas là à nous tourner les pouces; nous surveillons. S'ils [les intervenants] ont besoin d'aide, ils peuvent l'obtenir rapidement. »[48]

Ce à quoi la présidence a répondu que tel n’était pas le message reçu par le Comité jusque-là : « Nous voyons ici un décalage. Nous n'entendons pas le même message de la bouche des premiers intervenants. »

M. Theilmann a admis que « [l]a formation n'est pas encore en train d'être livrée au niveau local, exception faite de ce que nous faisons depuis quatre ans en vertu du Programme de préparation opérationnelle »[49].

M. Theilmann parlait de la formation des premiers intervenants pour les attentats CBRN, formation pour laquelle des crédits ont été affectés dans le budget de décembre 2001. Le Comité a donc été déconcerté d’apprendre, en juin 2002, le temps que l’on mettait à appliquer ce programme.

 

b) Normes de formation

Mme Bax, directrice-générale des programmes du BPIEPC, a rappelé au Comité qu’en décembre 2001, le Bureau finançait déjà la formation CBRN depuis six ans. « Je peux vous dire », a-t-elle déclaré, « que d'ici la fin de la période de six ans pour laquelle nous avons obtenu ce financement unique pour le matériel CBRN, il ne fait aucun doute que nous aurons ces normes. »[50]

Peut-être bien. Mais le Comité a entendu plusieurs premiers intervenants déplorer qu’ en janvier 2003, le BPIEPC ne leur avait encore donné que peu d’informations et de formation CBRN.

Cela pose un problème pour toutes les villes, qu’elles soient grandes ou petites. Des fonctionnaires représentant Edmonton (dont la zone métropolitaine a une population de 938 000 habitants), par exemple, nous ont dit qu’ils n’ont pas été avisés de programmes de formation CBRN. Le chef des pompiers des Services de secours en cas d’incendie, Randy Wolsey, a signalé que le BPIEPC leur avait « demandé de déléguer des premiers intervenants, des personnes qui ont à travailler sur le terrain et qui pourraient prendre connaissance du programme de formation en voie d'élaboration. […] Ils se sont penchés sur le programme de formation et ils ont formulé des propositions et des recommandations susceptibles de le modifier de manière à en accroître l'efficacité. Cependant, nous n'en avons plus entendu parler par la suite. Nous ne savons pas ce qu'il est advenu du programme de formation en question et nous ne savons pas non plus s'il va en être question à nouveau. Voilà qui nous inquiète. »[51]

 

c) Le rôle des militaires

Comme nous l’avons déjà indiqué, les militaires canadiens ne se perçoivent pas comme premiers intervenants dans l’éventualité de situations d’urgence. Mais la population – qui se rappelle peut-être que l’ancien maire de Toronto, Mel Lastman, avait sommé l’armée d’intervenir lors de la tempête de verglas, en janvier 1999 – ne voit pas les choses du même œil.

Prenons la région de Vancouver comme exemple. Les troupes terrestres de la Force de réserve qui y sont stationnées n’ont pas officiellement de mission de première intervention, mais les autorités municipales croient, nous a-t-on dit, qu’elles assureront une aide en cas d’urgence. Lorsque le Comité a tenu des audiences à Vancouver, le lieutenant-colonel Blair McGregor, commandant des Seaforth Highlanders of Canada, lui a dit que « Les Canadiens, plus ou moins bien informés, nous considèrent comme des unités de secours immédiat en cas de désastre naturel. Actuellement, nous avons des plans d'urgence, mais c'est à peu près tout. Nous ne sommes pas formés ni financés pour intervenir dans les situations d'urgence. […] Il y a une dichotomie entre ce que la population attend de nous et ce que nous pouvons lui offrir. C'est un problème important. Si une grande calamité devait survenir dans notre région, on risquerait fort de ne pas nous trouver à la hauteur »[52].

Le lieutenant-colonel Brian Travis, chef d’état-major adjoint, 39^e Groupe-brigade du Canada, a abondé dans le même sens en disant : « [Les] attentes dépassent effectivement la réalité de ce que nous pourrions faire. Les opérations à l'intérieur du Canada constituent pour eux une priorité. Ils s'attendent à ce que nous soyons disponibles en cas d'urgence. »[53]

Le Comité croit que le premier rôle de forces de réserve est de servir la collectivité. Il est convaincu que la Milice, en particulier, aurait un rôle important à jouer dans l’éventualité d’une situation d’urgence.

Comme suite à la recommandation 3(b), le Comité recommande que :

10)          les membres de la Milice des Forces canadiennes soient équipés et formés pour l’intervention d’urgence, et

11)          le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) inclue la Milice des Forces canadiennes dans les ressources fédérales d’intervention d’urgence et que les premiers intervenants connaissent dans les détails l’effectif et les moyens de la Milice.

Recommendations

Le Comité :

8)            souscrit aux recommandations du Comité consultatif national sur le SRAS et la santé publique (le Comité Naylor) et recommande au gouvernement d’y donner suite[54].

9)            recommande que le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) négocie des protocoles d’entente liant les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et prescrivant en détails leurs responsabilités respectives en matière de préparation aux situations d’urgences autant que d’intervention en pareille éventualité.

Comme suite à la recommandation 3(b), le Comité recommande que :

10)       les membres de la Milice des Forces canadiennes soient équipés et formés pour l’intervention d’urgence, et

11)       le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) inclue la Milice des Forces canadiennes dans les ressources fédérales d’intervention d’urgence et que les premiers intervenants connaissent dans les détails l’effectif et les moyens de la Milice.

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Chapitre 4 : Pour que le BPIEPC fonctionne

Trois ans après que le premier ministre Chrétien a annoncé la création du Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) dans le but d’améliorer « les infrastructures essentielles du Canada et ainsi de nous protéger contre les risques de défaillance ou de panne », il reste au nouvel organisme beaucoup à faire pour mener son mandat à bien. Il a fait des progrès dans certains domaines, mais pas assez dans l’ensemble des domaines importants qui relèvent de son mandat.

Le Comité a relevé plusieurs problèmes concernant le BPIEPC.

 

Stratégie

Comme nous venons de le mentionner, le BPIEPC n’a pas réussi à élaborer dans les délais prévus une Stratégie nationale d’atténuation des catastrophes (SNAC). En juillet 2001, Alan Bartley, directeur général de la Politique, de la Planification et de la Préparation du BPIEPC, a déclaré qu’un SNAC était nettement nécessaire, mais le BPIEPC et d’autres intervenants en débattent encore[55].

Le Comité est étonné d’apprendre qu’en janvier 2004, ce débat se poursuit et qu’aucune date ferme n’a été arrêtée pour le parachèvement de la Stratégie nationale d’atténuation des catastrophes.

 

Communications

Il importe d’examiner deux types de communication. D’abord, la communication interne entre les premiers répondants, entre les fonctionnaires et entre les niveaux de gouvernement. Puis, la communication entre les gouvernements et la population.

Comme Dave Quick, coordonnateur de la planification d’urgence de Régina, l’a déclaré devant le Comité, « La protection civile repose sur les communications ... l'intervention d'urgence suppose de la formation, beaucoup d'équipement et toutes sortes de choses. Il nous faut donc les systèmes requis pour savoir communiquer efficacement à tous les niveaux »^[56]. Il a dit que les exercices avaient clairement démontré que, pour intervenir efficacement, il faut que la communication soit efficace – autant entre tous les niveaux de gouvernement qu’avec la population.

Pour être bien préparé aux situations d’urgence nationales, le Canada a besoin de mécanismes fiables de communication tant internes que publics. Malheureusement, le Comité a constaté que rien n’est au point dans les deux cas.

 

i. Communications entre administrateurs de situations d’urgence

Aussi bonne que soit sur papier la stratégie du BPIEPC pour coordonner une intervention d’urgence à l’échelle nationale, elle est inefficace si on ne dispose pas de moyens de coordination. Le Comité est d’avis que la communication entre les agents de tous les niveaux d’intervention – depuis les premiers intervenants jusqu’aux ministères fédéraux – est essentielle à sa bonne coordination.

À Toronto, les premiers intervenants ont connu des problèmes de communication lorsqu’une panne de courant généralisée a plongé dans l’obscurité presque tout l’Ontario et des régions entières des États-Unis dans l’obscurité le 14 août 2003.

À Toronto, le Dr Basrur a fait remarquer que « pour communiquer avec 30 % de nos 8 000 médecins, il nous faut donc utiliser la poste, et cela est insensé. »[57]

Le Comité est d’avis que les premiers intervenants doivent être capables de communiquer rapidement et efficacement entre eux.

Le Comité a appris avec étonnement que le BPIEPC n’a pas prévu de systèmes de secours pour communiquer avec ses bureaux régionaux.

Selon le Comité, le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires devraient relier entre eux, en un réseau de communication d’urgence, les grands centres du pays pour permettre à chacun de communiquer avec les autres.

De plus, le Comité est convaincu de la nécessité d’une redondance de ces liens pour assurer la continuité des communications.

Le Comité sait qu’une redondance illimitée n’est ni pratique ni possible et admet que le niveau de redondance devrait être à la mesure du réseau de communication à protéger[58].

 

ii. Communiquer avec le public

Quelques rares administrations ont pris des mesures pour assurer la continuité et la rapidité des communications entre le gouvernement et le public.

M. Alan Bartley, ex-directeur général, Politique, Planification et Préparation, Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile, a mentionné notamment l’Emergency Public Warning System (EPWS) de l’Alberta. Mis au point à la suite de la tornade qui a frappé Edmonton en 1987 et lancé en 1992, l’EPWS est supporté par la chaîne de radiodiffusion CKUA‑FM. Il permet aux fonctionnaires provinciaux et municipaux de communiquer au public, aux médias et aux premiers intervenants des messages d’urgence par radio, télévision ou câble (le cas échéant).

M. Bartley a déclaré que le BPIEPC n’entend pas créer des systèmes semblables dans les autres provinces et territoires ou à l’échelle nationale parce que « la responsabilité de ce genre de services est de compétence provinciale ». Le BPIEPC souscrit donc à cette idée « en principe » seulement[59].

Quel dommage, car l’Emergency Public Warning System est un réseau étendu, facile à utiliser et peu coûteux. Il compte actuellement 190 administrations municipales. Environ 99 % de la population albertaine y sera branchée après une expansion prévue pour l’été 2004. L’Alberta a dépensé 1,4 millions de dollars pour construire et améliorer l’EPWS, et elle en dépensera 600 000 $ par année pour l’exploiter.

L’EPWS peut servir à diffuser des messages provinciaux, mais il permet également aux fonctionnaires municipaux de recevoir et de diffuser des messages spéciaux. Le système peut être activé en moins de trois minutes à partir d’un téléphone à clavier, par un simple appel à un ordinateur central situé dans les locaux de CKUA-FM. Le message est ensuite relayé aux radiodiffuseurs, dont la plupart interrompront leur programmation pour le diffuser sans délai[60].

Le Comité n’est pas d’accord pour que la diffusion de messages d’urgence soit laissée à la discrétion des radiodiffuseurs. Le système a la capacité d’interrompre toutes les chaînes locales et nationales (telles CNN, Radio-Canada et ESPN), mais la mise en œuvre est laissée à la discrétion des différents diffuseurs. Le Comité est d’avis qu’une loi s’impose pour contraindre les diffuseurs à interrompre toutes leurs émissions lorsque des vies sont menacées en cas d’urgence majeure et qu’il faut diffuser un message. Toute interruption obligatoire ne devrait être imposée que lorsque des vies sont en danger, et les autorités responsables devraient justifier publiquement leur geste.

Le Comité rejette la position du BPIEPC concernant l’EPWS. Il est d’avis que le Bureau devrait promouvoir avec plus d’énergique l’introduction de systèmes semblables partout au Canada. Une version nationale du système albertain permettrait à toutes les provinces et municipalités ainsi qu’au gouvernement fédéral de diffuser rapidement et efficacement de l’information en cas d’urgence.

Il faut éliminer les obstacles. Par exemple, un intervenant de la Saskatchewan a mentionné qu’un câblodistributeur bien connu refusait de diffuser des messages défilants sur toutes ses chaînes, prétextant que des clauses contractuelles lui interdisaient « d’ajouter du contenu » à ses émissions.

Le BPIEPC devrait établir les normes d’un système national pour garantir des communications intraprovinciales et interprovinciales dont on ne saurait se passer en cas d’urgence.Ensuite, le Cabinet doit contraindre, par décret et / ou par loi, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) d’imposer le respect de ces normes comme condition pour l’obtention d’un permis de radiodiffusion. Cette mesure du CRTC serait obligatoire en cas de risque imminent de pertes de vie ou de dommages corporels ou matériels.

Le Comité reconnaît que, pour établir un réseau national d’avertissement d’urgence semblable à celui de l’Alberta, il faut être prêt à en assumer le coût. Ce coût ne saurait toutefois être prohibitif, compte tenu des risques courus lorsqu’il est impossible de communiquer efficacement en cas d’urgence.

Le Comité note que le meilleur moyen de diffuser l’essentiel de l’information concernant les urgences, c’est de faire appel aux médias, comme d’habitude, en organisant des séances d’information, des conférences de presse et des entrevues. Ce réseau national ne remplacerait pas les séances d’information, il viendrait s’y ajouter.

Les représentants de Toronto qui ont dû intervenir durant la crise du SRAS et lors de la panne de courant en 2003 conviennent qu’un meilleur système de communication public s’impose. Le D^r Sheela Basrur, ex-directrice de la santé de Toronto, a souligné lors de sa présentation sur la crise du SRAS que le meilleur moyen de communiquer de l’information au public, c’est à l’aide des médias.

Il est difficile de communiquer rapidement avec le public sans un système d’avertissement public d’urgence ou un accès à un « 911 inversé » (Reverse 911®), un outil informatisé qui permet aux autorités de rejoindre chaque famille par téléphone dans un quartier donné[61].

Les premiers intervenants de Toronto ont dû utiliser différents points de diffusion des médias pour communiquer leur information – un travail fastidieux qui offre peu de contrôle sur le produit final. Ils ont également encouragé les citoyens à s’éduquer eux-mêmes en appelant au service d’information Access Toronto[62] ou en consultant la documentation disponible sur Internet[63].

Le Comité estime en outre que d’autres mesures doivent être prises pour assurer une communication efficace entre le gouvernement et le public. Étonnamment, une technologie relativement ancienne peut toujours être utilisée. Durant la panne de courant en août 2003, les citoyens ont redécouvert les vertus du transistor (appareil radio à transistors).

Le Comité est d’avis que le BPIEPC doit sensibiliser la population quant à la nécessité de se préparer eux-mêmes, en adoptant un plan d’information qui les incite à acheter des transistors et des piles de remplacement, tout comme ils se munissent de détecteurs de fumée pour rendre leur foyer plus sécuritaire.

Le Comité recommande que :

12)          pour assurer que les autorités ont le pouvoir et la capacité d’interrompre des émissions de radio et de télévision en cas d’urgence,

a)                le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) prépare des normes pour l’établissement de systèmes d’avertissement de la population en cas d’urgence s’appliquant à toutes les provinces et tous les territoires;

b)               le gouverneur en conseil, par décret, ordonne au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes de préparer la réglementation qui s’impose pour obliger tous les diffuseurs publics et privés à collaborer à l’établissement de systèmes provinciaux, territoriaux et national d’avertissement de la population;

c)                un site Web national sur les situations d’urgence proposant des liens avec des sites Web provinciaux et territoriaux soit mis sur pied pour communiquer par Internet de l’information et des instructions en cas d’urgence nationale.

13)          le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) favorise l’implantation d’un système semblable au « Reverse 911 » dans toutes les municipalités.

14)          le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) entame des négociations pour doter l’ensemble des équipes de premiers intervenants d’appareils de télécommunication portables. Beaucoup de premiers intervenants disposent de moyens de communication sans fil, mais il faut faire en sorte que tous en disposent.

15)          chaque niveau de gouvernement se dote de la capacité de communiquer avec les premiers intervenants sur son territoire et les autres niveaux de gouvernement. Tous les systèmes devraient être assortis d’une capacité de télécommunication sans fil de secours[64].

 

Coordination du renseignement

Le Dr Martin Rudner a fait remarquer que la création du BPIEPC a suscité des craintes concernant la coordination du renseignement. Il a déclaré devant le Comité que «Jusqu'à maintenant, c'est le Bureau du Conseil Privé, le BCP, qui assumait la responsabilité de la coordination, dont était chargé un coordonnateur du renseignement. Le BCP ne possède toutefois aucun mécanisme propre pour assurer la coordination, il doit se contenter d'exercer des pressions morales »[65].

La responsabilité du renseignement est partagée entre plusieurs organismes fédéraux. Le BPIEPC et le CANAFE, l’organisme du renseignement financier, sont les deux plus récents. Le Service canadien du renseignement de sécurité et le Centre de la sécurité des télécommunications s’occupent également du renseignement. Transports Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada (anciennement l’Agence des douanes et du revenu du Canada) et Citoyenneté et Immigration Canada ont acquis des capacités en matière de renseignement ou les ont élargies.

Le Comité craint que la capacité du Canada en matière de collecte et d’analyse de renseignements, ainsi que d’autres aspects du système national de préparation d’urgence, soient compromis à défaut d’une coordination serrée. Les principaux responsables provinciaux en matière de situations d’urgence semblent être d’accord sur ce point. Neil McKerrell, chef, Gestion des situations d’urgence, Ontario, a affirmé : « Dans le domaine de la gestion des situations d’urgence, la dernière chose dont on ait besoin, c’est d’un bol de « spaghettis bureaucratiques »[66].

Le remède est évident. Le Secrétariat de la sécurité et du renseignement du BCP, qui est le principal agent de coordination interministérielle de la collectivité canadienne du renseignement[67], devrait prendre en charge la coordination de la collecte de renseignements à l’échelle nationale. Le coordonnateur de la sécurité et du renseignement du BCP, qui agit également comme sous-ministre du vice-premier ministre, devra s’assurer qu’une évaluation globale du renseignement est fournie au vice-premier ministre et aux fonctionnaires chargés de coordonner la gestion des situations d’urgence.

Une structure très semblable a été proposée dans le précédent rapport du Comité, Les côtes du Canada : Les plus longues frontières mal défendues au monde (octobre 2003)[68]. Le Comité y recommande de revoir l’architecture du Centre pour traiter les questions de sécurité nationale. Il recommande la création d’un comité permanent du Cabinet, présidé par le vice-premier ministre, la nomination au BCP d’un nouveau secrétaire du Cabinet dont relèvera le comité et la création d’un secrétariat du BCP chargé des questions de sécurité nationale, telle la protection civile.

Le Comité avait préparé d’autres recommandations, proposant notamment une meilleure coordination des mandats des ministères et organismes fédéraux en matière de protection civile. Il entendait également recommander la fusion, mais non le chevauchement, des mandats de ces ministères et organismes, une révision de la législation ou, si nécessaire, la modification de celle-ci afin de garantir la bonne conduite de cette démarche coordonnée.

Le Comité est heureux de constater que nombre de ces recommandations ont été suivies.

Les membres du Comité saluent la récente décision du gouvernement de créer le poste de conseiller du premier ministre en matière de sécurité nationale au sein du BCP. Le gouvernement a annoncé sa position : « le titulaire sera chargé de l’intégration des analyses d’évaluation du renseignement et de la menace, et de la collaboration entre les divers organismes, ainsi que d’aider le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile à élaborer et à mettre en œuvre de façon générale une politique intégrée de sécurité nationale et d’intervention en cas d’urgence »[69].

 

Réorientation du Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC)

Si le système est maintenant mieux structuré, il reste beaucoup à faire pour le réformer. Le Comité est convaincu que le BPIEPC doit prendre une nouvelle orientation. Il devrait jouer un rôle de chef de file dans la collecte et l’analyse de renseignements sur les catastrophes et les situations d’urgence. Et il devrait s’attacher à établir des normes nationales de protection civile.

À certains égards, le Bureau a obtenu de bons résultats. Il a bien progressé, créant notamment, en collaboration avec les provinces, des équipes de recherche et de sauvetage en milieu urbain à l’aide d’équipements lourds (RSMUEL). Le 20 octobre 2003, James Harlick, sous-ministre adjoint du BPIEPC, a informé le Comité que de telles équipes sont en place à Vancouver et à Calgary, et en sont à divers stades de planification à Toronto, Montréal et Halifax. L’équipe de Vancouver est certifiée internationalement et peut intervenir à l’étranger[70].

Toutefois, le Comité s’inquiète du manque de mobilité de la plupart des équipes RSMUEL. M. Harlick a dit au Comité qu’alors que l’équipe de Vancouver était certifiée internationalement, « Le défi qu’elle devrait relever en pareil cas serait d’aller de Vancouver jusqu’à la destination à l’étranger ». Selon M. Harlick, les équipes de Calgary et de Vancouver peuvent « se déployer par la route », alors que les autres y sont moins préparées[71].

Le Comité est d’avis que, vu l’état de la flotte d’Hercules du Canada, la capacité de déplacement rapide de toute équipe RSMUEL sur les lieux d’une catastrophe est remise en question. En cas d’urgence majeure, tel un important tremblement de terre qui a nécessité le déplacement sur les lieux de plusieurs équipes RSMUEL, ce manque de mobilité coûterait des vies.

 

Coordination de l’information

Par ailleurs, le BPIEPC doit améliorer sa façon de coordonner l’information. Selon Michael Lester, directeur général, Organisation des mesures d’urgence : « Récemment, nous avons constaté des lacunes dans l’échange d’informations pendant la panne d’électricité en Ontario. Lors des événements du 11 septembre, il était impossible d’avoir des renseignements d’Ottawa. Par chance, le consul général américain par intérim a proposé de siéger au centre des opérations d’urgence et de nous conseiller à partir des renseignements qu’il obtenait de Washington. C’était efficace, mais gênant[72].

Le BPIEPC a évalué la façon dont il a réagi aux attaques terroristes. Il a établi notamment que certains de ses employés n’avaient pas l’expérience du terrain, que son administration centrale n’avait pas la capacité de communiquer efficacement et que « le contrôle de la circulation de l’information par un organisme central a empêché le BPIEPC de servir ses clientèles publiques et privées. Par exemple, le Bureau n’a pas fourni d’information opérationnelle…aux provinces et aux territoires, ni aux propriétaires d’infrastructures, les 11et 12 septembre » [Traduction][73].

Le Comité n’a entendu aucun témoignage indiquant que ces problèmes ont été réglés. Et, jusqu’à maintenant, le dossier du Bureau en matière de coordination de l’information en temps de crise n’est guère reluisant.

Le Comité recommande que :

16)          le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) soit davantage à l’écoute des besoins des premiers intervenants dans l’ensemble des collectivités du pays.

 

Vérifications, leçons apprises, meilleures pratiques

Le Comité est d’avis qu’une des fonctions fondamentales du BPIEPC est de vérifier les plans de protection civile, la collecte et la communication de l’information sur ce qui a bien fonctionné et mal fonctionné en temps de crise, et de suivre l’élaboration de meilleures pratiques.

Toutefois, M. Harlick a dit au Comité que le Bureau n’est pas officiellement chargé de vérifier les ministères et organismes fédéraux, notamment de vérifier si leurs plans et mesures d’urgence sont adéquats et qu’il n’a qu’un rôle de second plan à jouer dans l’élaboration de meilleures pratiques dans l’administration publique[74].

De plus, le Bureau a fait sa propre critique concernant sa performance, mais, selon Harlick, ce n’est que très vaguement qu’il savait, ou avait le mandat de déterminer, si les autres ministères avaient tiré des leçons de leur expérience passée et de documents s’adressant aux premiers intervenants[75].

M. Harlick a fait remarquer que l’administration fédérale compte de nombreux ministères et organismes et qu’il ne savait pas si ces derniers passent en revue leurs activités ou leurs exercices d’urgence pour en tirer des leçons. Il a dit : « Je sais que certains le font, mais je ne sais pas avec certitude que tous le font[…] C’est un rôle que nous envisagerions. Comme vous l’avez dit, il faudrait des ressources »[76].

Le Comité estime qu’il doit examiner directement la logique de Harlick qui se résume ainsi –– la protection civile est essentiellement une responsabilité ministérielle.

Le Comité convient que la planification des mesures d’urgence est une responsabilité du sous-ministre, mais n’admet pas que cette responsabilité ne relève que de lui.

Les sous-ministres ont un grand nombre de responsabilités importantes, et le Comité craint que, sans une vérification externe, on conclut, ce qui ne saurait être acceptable, que la protection civile tombe entre les mailles du filet.

Selon le Comité, il appartient au BPIEPC de faire ces vérifications.

À l’heure actuelle, plusieurs activités de protection civile importantes échappent à tout examen. Pour bien protéger le citoyen, il faut brosser un portrait transparent et plus fidèle de la situation générale en matière de protection civile.

En collaboration avec les municipalités et les provinces, le BPIEPC devrait établir un modèle pour recenser les leçons apprises et les partager avec tous les membres du milieu de la protection civile au Canada.

Le Bureau devrait faire l’inventaire des menaces qui pèsent sur les municipalités canadiennes et des moyens à leur disposition pour y faire face. Il faudrait entreprendre une analyse continue pour déterminer où sont les lacunes et comment bien les corriger.

Le Comité recommande que :

17)          la législation pertinente soit modifiée de façon à contraindre le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) à :

a)    effectuer des évaluations pour s’assurer que tous les ministères et organismes fédéraux sont en mesure de maintenir leurs activités en temps de crise et que leurs plans d’intervention sont effectifs;

b)   compiler et tenir à jour, en collaboration avec toutes les municipalités canadiennes, des listes des points faibles apparents, des moyens d’intervention d’urgence et des lacunes dans les moyens;

c)    tenir des réunions avec leurs homologues provinciaux et territoriaux pour discuter des lacunes révélées en 10 b);

d)   mener des exercices d’urgence nationaux en collaboration avec les autres niveaux de gouvernement et préparer des analyses sur les « leçons apprises »;

e)    agir comme centre de répartition pour venir en aide aux autres niveaux de gouvernement, en communiquant au besoin à d’autres administrations les « leçons apprises » par les provinces, les territoires et les municipalités.

Recommendations

Le Comité recommande que :

12)        pour assurer que les autorités ont le pouvoir et la capacité d’interrompre des émissions de radio et de télévision en cas d’urgence,

a)          le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) prépare des normes pour l’établissement de systèmes d’avertissement de la population en cas d’urgence s’appliquant à toutes les provinces et tous les territoires;

b)         le gouverneur en conseil, par décret, ordonne au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes de préparer la réglementation qui s’impose pour obliger tous les diffuseurs publics et privés à collaborer à l’établissement de systèmes provinciaux, territoriaux et national d’avertissement de la population;

c)          un site Web national sur les situations d’urgence proposant des liens avec des sites Web provinciaux et territoriaux soit mis sur pied pour communiquer par Internet de l’information et des instructions en cas d’urgence nationale.

13)        le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) favorise l’implantation d’un système semblable au « Reverse 911 » dans toutes les municipalités, en finançant au moins le tiers du coût, le reste devant être partagé entre les provinces/territoires et les municipalités[77].

14)        le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) entame des négociations pour doter l’ensemble des équipes de premiers intervenants d’appareils de télécommunication portables, le gouvernement fédéral finançant au moins le tiers du coût et le reste devant être partagé entre les provinces/territoires et les municipalités

15)        chaque niveau de gouvernement se dote de la capacité de communiquer avec les premiers intervenants sur son territoire et les autres niveaux de gouvernement. Tous les systèmes devraient être assortis d’une capacité de télécommunication sans fil de secours[78].

16)        le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) soit davantage à l’écoute des besoins des premiers intervenants dans l’ensemble des collectivités du pays.

17)       la législation pertinente soit modifiée de façon à contraindre le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) à :

a)          effectuer des évaluations pour s’assurer que tous les ministères et organismes fédéraux sont en mesure de maintenir leurs activités en temps de crise et que leurs plans d’intervention sont effectifs;

b)          compiler et tenir à jour, en collaboration avec toutes les municipalités canadiennes, des listes des points faibles apparents, des moyens d’intervention d’urgence et des lacunes dans les moyens;

c)          tenir des réunions avec leurs homologues provinciaux et territoriaux pour discuter des lacunes révélées en 10 b);

d)         mener des exercices d’urgence nationaux en collaboration avec les autres niveaux de gouvernement et préparer des analyses sur les « leçons apprises »;

e)          agir comme centre de répartition pour venir en aide aux autres niveaux de gouvernement, en communiquant au besoin à d’autres administrations les « leçons apprises » par les provinces, les territoires et les municipalités.

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CHAPITRE 5 : Les besoins des premiers intervenants

Un consensus s’est dégagé parmi les témoins selon lequel

a)     les gouvernements fédéral et provinciaux font peu de cas des particularités des municipalités qui sont les premières à intervenir en cas d’urgence et

b)     le système censé leur fournir les ressources et la formation dont elles ont besoin pour intervenir est sous financé.

Dans sa présentation écrite, le chef de police de Toronto, Julian Fantino, a souligné une lacune fondamentale de l’approche du Canada en matière de protection civile, soit le fait que le BPIEPC n’intervient qu’après l’épuisement des ressources municipales et provinciales.  L’intention est louable, a-t-il ajouté, mais il n’est pas logique de demander aux services locaux d’intervention d’urgence d’installer un cordon jaune de sécurité autour de la ville en attendant l’arrivée de secours de l’extérieur [79].

Le chef Fantino a également dit au Comité que l’aide fédérale et provinciale accordée aux premiers intervenants était insuffisante et que ces derniers avaient l’impression de jouer un rôle secondaire en matière de protection civile malgré le fait qu’en cas de catastrophe, ils seront les premiers à intervenir.  Les améliorations proposées jusqu’à maintenant par les gouvernements fédéral et provinciaux « sont très loin de reconnaître la nécessité d’intégrer pleinement les services de police locaux à la lutte contre le terrorisme » [80].

William Pasel, coordonnateur des mesures d’urgence de Hamilton, a soutenu que les municipalités devaient avoir un accès direct et rapide aux fonds fédéraux.  Dans son témoignage, il a ajouté que « si la province doit assurer un filtrage, ce n’est pas à moi d’en juger.  [Par contre] je suis à l’autre bout à attendre que l’argent vienne, mais je ne le demanderais pas si le besoin n’existait pas.  C’est tout.  Pourquoi ne pas m’adresser directement à la source, pour éviter des pertes de temps?  C’est tout ce que j’ai à dire » [81].

Deryl Kloster, directeur général du service d’intervention d’urgence d’Edmonton, a fait remarquer que les premiers intervenants se sentaient pris entre ce qui constitue, pour certains, une responsabilité provinciale de protection civile et, pour d’autres, une responsabilité fédérale de sécurité nationale.  D’après lui, cette « situation est extrêmement difficile pour les municipalités » qui ne disposent pas des ressources financières requises pour s’acquitter de leur responsabilité efficacement [82].

 

À l’écoute des premiers intervenants

Les décisions concernant les mesures d’urgence sont trop souvent prises isolément – à chaque échelon.  Le gouvernement fédéral fait peu de cas des premiers intervenants dans sa planification des mesures d’urgence.  De leur côté, les municipalités élaborent des plans d’urgence sans consulter les autorités fédérales [83].

Selon le chef du service de police de Toronto, Julian Fantino, les services de police locaux veulent bien coopérer, mais les gouvernements fédéral et provinciaux « ne sont pas suffisamment intéressés à la question en vue de répondre aux besoins et d’éliminer les points de vulnérabilités locaux.  Nous trouvons cela fort regrettable ».  Il a ajouté que les autorités municipales étaient « dans l’impossibilité d’intervenir efficacement sans l’aide des deux paliers supérieurs de gouvernement et qu’elles avaient été plus ou moins abandonnées.  Selon lui, il faudrait établir une relation de « partenariat » [84]. 

Le Comité a entendu moult témoignages selon lesquels le manque de coopération et de cohésion se faisait sentir à la grandeur du pays et non seulement en Ontario et à Toronto.  C’est aux gouvernements fédéral et provinciaux qu’il revient de régler les problèmes – et rapidement – lorsqu’il est clair que la vie de nombreux Canadiens est menacée.

Le Comité recommande que :

18)          le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile demande au Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) de restructurer le système afin de s’assurer que les préoccupations et les problèmes des municipalités sont pleinement pris en compte dans les structures et la planification des mesures d’urgence;

a)                le ministre s’assure que de nouveaux protocoles efficaces de partage de données et des ententes d’aide mutuelle soient mis en place entre les paliers fédéral, provincial, territorial et municipal de gouvernement;

b)               le BPIEPC, en coopération avec les services municipaux d’intervention d’urgence, d’autres paliers de gouvernement et les ministères fédéraux concernés, élabore des procédures fondées sur des « pratiques exemplaires » pour faire face à d’éventuelles catastrophes naturelles ou causées par l’homme;

c)                le BPIEPC, en coopération avec les services municipaux d’intervention d’urgence et les gouvernements  provinciaux et territoriaux, élabore des « pratiques exemplaires » pour faire face à d’éventuelles catastrophes naturelles ou causées par l’homme;

d)               le BPIEPC encourage et finance la mise en place d’un système d’examen par les pairs parmi les gestionnaires des situations d’urgence et les premiers intervenants de l’ensemble du pays afin de s’assurer qu’ils appliquent les meilleures pratiques et de favoriser leur interopérabilité;

e)                le BPIEPC encourage et finance la mise en place d’un système d’examen par les pairs parmi les gestionnaires des situations d’urgence et les premiers intervenants afin de s’assurer qu’ils appliquent les meilleures pratiques et de favoriser leur interopérabilité;

f)                  le ministre s’assure que tous les accords prévoyant le versement de fonds aux gouvernements provinciaux et territoriaux fassent état du pourcentage des fonds destinés aux premiers intervenants municipaux;

g)               le BPIEPC soit chargé d’établir et de publier les rapports suivants :

i)             dans les soixante (60) jours de la situation d’urgence nationale, un rapport préliminaire public suivi, moins d’un an après la situation d’urgence, d’un rapport public officiel faisant état des leçons apprises et des diverses interventions effectuées et

ii)          un rapport annuel de ses activités au Parlement.  Ce rapport doit mettre l’accent sur les mesures prises par le Bureau pour améliorer la capacité d’intervention du Canada dans les situations d’urgence et faire état des écarts perçus entre les ressources et les capacités des premiers intervenants.

Mettre le renseignement à contribution sur le terrain

Dans son témoignage livré à Regina, le chef de police Cal Johnston a indiqué que la ville était en mesure de faire face à la plupart des catastrophes naturelles, mais qu’en cas d’attaque chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN), elle ne pourrait assurer qu’une intervention de base.  Les autorités locales ne savent pas si une attaque CBRN est une probabilité ou une menace éloignée, ni comment se préparer à une telle éventualité.  Les municipalités doivent établir des liens plus étroits avec certains organismes fédéraux comme le BPIEPC afin d’obtenir de l’information et de financer les secteurs prioritaires.  « Nous trouvons contraignant d’avoir à nous adresser d’abord à la province ...  Les municipalités sont les premières autorités gouvernementales à intervenir ... et nous sommes incapables de communiquer directement avec les organismes fédéraux qui assurent le financement et communiquent de l’information » [85].

 

Répondre aux besoins des premiers intervenants

À Edmonton, Dave Hill, président du Partenariat sur la protection civile dans la région de la capitale, a fait savoir que les gouvernements fédéral et provincial n’ont pas assez appuyé les efforts des régions et des municipalités en matière de protection civile.  Ces efforts ont été déployés surtout par des intervenants de première ligne possédant une bonne expérience des situations de crise.  Selon M. Hill, « ni l’un ni l’autre des paliers de gouvernement ne s’est doté d’un processus d’appui à la capacité d’intervention en cas d’urgence à l’échelle régionale, même si, d’après plusieurs études, il s’agit là d’un élément important de la préparation d’urgence » [86].

D’autres représentants du Partenariat sur la protection civile dans la région de la capitale ont mentionné que leur organisme n’avait pas obtenu de réponse favorable au sujet de son plan de secours en cas de catastrophe qui prévoit le versement immédiat de 725 000 dollars et le remboursement des dépenses à hauteur de 45 millions de dollars sur une période de 15 ans.  Le BPIEPC a répondu qu’il réservait généralement son aide financière aux demandes présentées par le biais des provinces et des territoires.  De son côté, le gouvernement de l’Alberta a répondu que le financement de ce projet relevait de la compétence du gouvernement fédéral [87].

Déçu, M. Hill a écrit au Premier ministre Chrétien pour lui expliquer que l’initiative de son groupe nécessitait un solide appui législatif et financier afin d’être en mesure de faire face aux « importants défis posés par les nouvelles responsabilités en matière de sécurité [qui] ont accaparé les ressources disponibles » [88].  Cela n’a rien donné.

Le Comité reconnaît qu’en vertu de la constitution canadienne, les provinces exercent un contrôle exclusif dans des domaines relevant de leur compétence.  Les gouvernements fédéral et provinciaux doivent cependant coordonner leurs actions afin d’encourager les initiatives de ce genre qui s’avèrent fort utiles.  Les régions et les municipalités connaissent très bien leurs besoins et lorsqu’elles présentent un projet conforme aux exigences nationales en matière de protection civile, les paliers supérieurs de gouvernement devraient réagir dans le sens du présent rapport, c’est-à-dire intervenir.

Le Comité appuie l’engagement du Premier ministre Martin visant à augmenter les fonds destinés aux municipalités par le biais d’une taxe sur l’essence ou d’un autre mécanisme similaire.  Cela ne signifie toutefois pas que la totalité ou la majeure partie des recettes générées par cette taxe devront être consacrées aux mesures d’urgence, mais ce mécanisme peut être efficace dans certaines situations.

 

Réformer le Programme conjoint de protection civile (PCPC)

Dans leur témoignage, plusieurs premiers intervenants ont déploré la lourdeur des mécanismes prévus au PCPC – notamment du mécanisme de financement du BPIEPC – et l’insuffisance des fonds disponibles.

Certains se sont également plaints que les grandes municipalités soient forcées de porter secours aux petites villes lorsqu’une urgence survient.  Le chef du service des incendies d’Edmonton, Randy Wolsey, a informé le Comité que la ville d’Edmonton et d’autres grandes villes albertaines ont dû assumer le coût des interventions d’urgence dans des petites villes qui n’ont pas les moyens de se préparer comme elles le devraient [89].  Selon lui, les ordres supérieurs de gouvernement doivent prêter main-forte dans ces situations.  « Nous estimons, a-t-il ajouté, que le gouvernement fédéral doit assumer une partie de la responsabilité, étant donné que nos interventions concernent parfois des problèmes de compétence fédéral – comme le terrorisme [90].

De l’avis de M. Wolsey, les mécanismes d’aide du gouvernement fédéral manquent de transparence et de convivialité.  Il a dit qu’Edmonton avait  besoin de l’aide fédérale pour assurer la formation et se procurer de l’équipement.  « Il nous a été très difficile de trouver le moyen d’avoir accès au financement, a-t-il dit. On nous dit que les fonds existent mais nous ne savons pas quel chemin emprunter ou quel processus suivre pour y avoir accès [91].

Le Comité comprend les inquiétudes du chef Wolsey.  Il croit que les grandes agglomérations ont la responsabilité de venir en aide à leurs voisines plus petites, à condition d’obtenir les fonds nécessaires pour s’acquitter de ce rôle.

De plus, le Comité approuve le modèle de partage des coûts engendrés par une catastrophe selon les dispositions de la Loi sur la protection civile (en vigueur depuis 1998).  Conformément à cette loi, l’aide financière en cas de catastrophe est répartie de la manière suivante :