LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES PÊCHES ET DES OCÉANS
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le jeudi 2 mai 2024
Le Comité sénatorial permanent des pêches et des océans se réunit aujourd’hui, à 9 h 4 (HE), pour étudier les questions relatives au cadre stratégique actuel et en évolution du gouvernement fédéral pour la gestion des pêches et des océans du Canada, incluant la sécurité maritime; et à huis clos, pour examiner un projet d’ordre du jour (travaux futurs).
Le sénateur Fabian Manning (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour. Avant de commencer, je tiens à rappeler aux sénateurs et aux autres participants à la réunion quelques mesures préventives importantes. Pour éviter les incidents acoustiques qui perturbent la réunion et qui peuvent occasionner des blessures, nous rappelons à tous les participants présents dans la salle de tenir leur oreillette loin des microphones en tout temps.
Comme l’indique le communiqué de la Présidente du Sénat qui a été envoyé à tous les sénateurs le lundi 29 avril, les mesures suivantes ont été prises pour contribuer à éviter les incidents acoustiques.
Toutes les oreillettes ont été remplacées par un modèle qui réduit considérablement la probabilité d’un incident acoustique. Les nouvelles oreillettes sont noires, alors que les anciennes étaient grises. Veuillez utiliser uniquement les oreillettes noires approuvées.
Toutes les oreillettes inutilisées sont systématiquement débranchées au début des réunions. Si vous n’utilisez pas votre oreillette, veuillez la placer, face vers le bas, au milieu de la pastille qui se trouve sur la table devant vous, comme l’indique l’image.
Veuillez consulter les fiches déposées sur la table pour connaître les lignes directrices sur la prévention des incidents acoustiques.
Veuillez vous assurer que vous êtes assis de manière à maximiser la distance entre les microphones.
Les participants doivent brancher uniquement leur oreillette sur la console de microphone située directement devant eux.
Ces mesures sont en place pour nous permettre d’exercer nos activités sans interruption et pour protéger la santé et la sécurité de tous les participants, notamment les interprètes. Merci de votre collaboration.
Honorables sénateurs, je m’appelle Fabian Manning, sénateur de Terre-Neuve-et-Labrador. J’ai le plaisir de présider la réunion de ce matin.
Aujourd’hui, nous tenons une réunion du Comité sénatorial permanent des pêches et des océans. Si jamais des problèmes techniques surviennent, surtout les problèmes liés à l’interprétation, veuillez m’en fait part ou en faire part à la greffière et nous nous efforcerons de les résoudre.
Avant de commencer, j’aimerais prendre quelques instants pour permettre aux membres du comité de se présenter.
Le sénateur Kutcher : Stan Kutcher, de la Nouvelle-Écosse.
La sénatrice Cordy : Jane Cordy, de la Nouvelle-Écosse également.
Le sénateur Ravalia : Bonjour, et bienvenue aux témoins. Mohamed Ravalia, de Terre-Neuve-et-Labrador.
Le sénateur Cuzner : Rodger Cuzner, de la Nouvelle-Écosse.
La sénatrice Petten : Iris Petten, de Terre-Neuve-et-Labrador.
La sénatrice Busson : Bev Busson, de la Colombie-Britannique.
Le président : Le 10 février 2022, le Comité sénatorial permanent des pêches et des océans a été autorisé à étudier le cadre stratégique actuel et en évolution du gouvernement fédéral pour la gestion des pêches et des océans du Canada. Aujourd’hui, dans le cadre de ce mandat, le comité entendra Mme Helen Forsey et M. Barry Darby, qui présenteront des propositions de changements à apporter au système de gestion des pêches au Canada. Bienvenue à vous deux. Au nom des membres du comité, je vous remercie de votre présence aujourd’hui. Nous écouterons d’abord vos déclarations liminaires. Ensuite, les membres du comité auront certainement des questions pour vous.
La parole est à vous.
Helen Forsey, Changing Course, à titre personnel : Merci beaucoup de m’avoir invitée à vous parler du cadre stratégique actuel et en évolution du gouvernement fédéral pour la gestion des pêches et des océans du Canada. Nous avons déjà eu l’occasion de discuter avec certains membres du comité auparavant, mais nous sommes vraiment ravis de poursuivre la discussion avec le comité en entier.
Comme vous allez le constater en lisant notre mémoire, nous sommes ici pour vous convaincre du bien-fondé d’un changement d’orientation majeur dans le système des pêches au Canada et pour vous présenter une proposition à cet effet. Vu les nombreux problèmes de nature économique, sociologique et écologique qui persistent depuis longtemps et qui semblent insolubles, nous constatons un besoin urgent d’effectuer un changement de paradigme dans les fondements mêmes de la politique. Nous proposons de passer du cadre actuel fondé sur les quotas — centré sur le nombre de captures — à un système fondé sur les efforts déployés en préparation des captures en question.
Je vais faire une parenthèse pour vous donner un aperçu de notre parcours. M. Darby et moi-même sommes des employés bénévoles de Changing Course. M. Darby est originaire de Burin, ville située sur la côte sud de Terre-Neuve. Cet ancien pêcheur et ancien enseignant de physique et de mathématiques a également été coordonnateur du programme d’adaptation des pêches au College of the North Atlantic dans les années 1990. Depuis qu’il est retraité, il se consacre à des recherches, à des consultations et à des discussions publiques sur les politiques des pêches afin d’analyser les enjeux dans le secteur et d’explorer les améliorations possibles.
Il y a cinq ans, j’ai commencé à contribuer aux travaux de M. Darby sur les pêches en mettant à profit mes compétences de rédactrice et de réviseure professionnelle, de même que mon expérience dans les domaines de l’agriculture et de l’environnement et dans les politiques publiques et la défense des droits. Je respecte profondément la Chambre haute du Parlement, où mon père a passé neuf années remplies et productives pendant que je travaillais en coopération internationale et que j’élevais mes enfants.
Barry Darby, Changing Course, à titre personnel : Nos recherches, nos analyses et notre expérience nous poussent à conclure que l’échec du cadre stratégique de gestion des pêches établi par le ministère des Pêches et des Océans, ou MPO, provient de lacunes dans les fondements mêmes du cadre. Le système actuel fondé sur les extrants — qui établit le total admissible des captures et assigne des quotas — encourage des pratiques de pêche qui nuisent aux stocks de poissons, aggravent les effets des changements climatiques et détruisent l’environnement marin.
Ce système pose également des problèmes de nature économique. Entre autres choses, il arrive souvent que les captures effectuées dans la biomasse exploitable soient inférieures aux captures qui pourraient être faites selon les principes de pêche durable. La réglementation arbitraire et le coût des quotas aggravent la crise de la main-d’œuvre dans le secteur causée par les départs à la retraite et les obstacles majeurs que doivent surmonter les jeunes pour intégrer l’industrie.
Parce que le système renferme des lacunes dans ses fondements mêmes, les améliorations à la pièce ne sont pas la solution. Il faut instaurer une approche entièrement différente et changer nos façons de faire. Nous proposons donc de réglementer tous les aspects — « qui », « quoi », « comment », « quand », « où » — du secteur des pêches dans le cadre d’une approche fondée sur les intrants. Cette méthode de contrôle des efforts des pêches, qui a été instaurée il y a pratiquement un siècle dans le secteur de la pêche au homard à Terre-Neuve, a parfaitement fait ses preuves. Elle est en outre compatible avec bon nombre de traditions autochtones de pêche durable.
Le mémoire soumis au comité et le site Web de Changing Course présentent les multiples avantages que rapporterait le passage à une gestion fondée sur les intrants, notamment l’amélioration de la situation économique et sociale pour les pêcheurs, les transformateurs, les communautés côtières et le pays dans son ensemble. Ce mode de gestion serait bénéfique sur le plan écologique pour les poissons et l’écosystème et entraînerait des avantages supplémentaires pour le MPO.
L’approche que nous proposons intégrera le savoir traditionnel autochtone et les apports au niveau local pour compléter, élargir et renforcer les fondements scientifiques et modifier les priorités des politiques afin de conférer à l’être humain un rôle productif et responsable envers l’écosystème marin.
Aujourd’hui, nous avons l’occasion — et en fait l’obligation — de remplacer le mode de gestion de crise d’une année à l’autre par une approche à long terme avantageuse pour toutes les dimensions de la durabilité. Prises ensemble, les propositions de Changing Course transformeront notre capacité à atteindre la durabilité économique, sociale et environnementale des pêches. Le Canada peut saisir cette occasion et bâtir un secteur des pêches dont seront fières les futures générations.
Nous allons répondre avec plaisir à vos questions et à vos remarques. Nous espérons que cette discussion que nous souhaitons fructueuse jette les bases d’une étude approfondie de nos propositions par le comité. Merci.
Le président : Madame Forsey, monsieur Darby, merci de prendre le temps de témoigner devant le comité ce matin. J’ai hâte d’entendre les questions des sénateurs. Nous commençons avec la vice-présidente du comité, la sénatrice Busson.
La sénatrice Busson : Merci à vous deux d’être ici aujourd’hui. Le secteur des pêches vous passionne et vous avez tous deux consacré beaucoup de temps et d’efforts à la présentation de votre message. Nous vous en sommes très reconnaissants.
Dans votre présentation, vous avez utilisé des termes comme « fondé sur les quotas », « fondé sur les efforts », ou encore « fondé sur les extrants » ou « fondé sur les intrants ». Pourriez-vous décrire comment ces termes se traduisent concrètement dans le contexte de la gestion des pêches?
M. Darby : Le système actuel est fondé sur la quantité de captures. Les captures sont des extrants des pêches. Le nombre de captures est une méthode utilisée depuis très longtemps pour mesurer la quantité de poissons. Elle a été établie il y a plusieurs siècles à une époque où aucune autre méthode n’existait.
Les intrants désignent les efforts déployés avant la pêche en tant que telle — la quantité d’hameçons, la quantité de filets, la longueur des filets, la dimension du chalut à panneaux — c’est‑à-dire tous les aspects que les pêcheurs peuvent organiser avant de partir en mer. Ces éléments se rapportent à la préparation du processus, tandis que les captures en sont le résultat.
Le mode actuel de gestion des pêches établit les extrants au début du processus, et non pas à la fin. Nous proposons d’examiner les éléments déterminés au début du processus, c’est‑à-dire le nombre d’hameçons, le nombre de filets et la dimension du chalut à panneaux.
Mme Forsey : Vous aurez compris que ce qui vient d’être exposé tient compte de la perspective des pêcheurs. Du point de vue des gestionnaires des pêches, le système de gestion des pêches doit considérer non seulement le « comment » — ce dont parlait M. Darby —, mais aussi le « qui ». Qui détient les permis? Quels sont les droits des détenteurs de permis? Quelle formation et quelles qualifications ces pêcheurs ont-ils? Le « comment » et le « quoi » dont nous avons parlé consistent à se demander si la gestion doit se concentrer sur une espèce de poisson ou sur l’écosystème au complet. Ces éléments se rapportent au « quoi ». Le « quand » et le « où » désignent les saisons et les zones, qui sont établies par la gestion. Le « comment » englobe les aspects dont s’occupent les pêcheurs avant d’aller pêcher.
La sénatrice Busson : À des fins de clarification, pourriez-vous me dire si une partie du système de gestion que vous proposez contrôlerait la quantité de captures?
Mme Forsey : Tout continuerait à être consigné — les évaluations des stocks et tout le reste. Il n’y aurait pas de lacunes dans les données. En fait, il y aurait davantage de données parce que les pêcheurs fourniraient des données en temps réel. Le nombre de captures serait évidemment consigné, mais aussi le nombre de captures accessoires. Les pêcheurs recueilleraient les données au lieu de rejeter les poissons à la mer. Nous pourrions ainsi mieux comprendre l’écosystème.
Le nombre de captures ne serait plus établi à l’avance et ne conditionnerait plus la méthode, le lieu et la période des activités de pêche. À l’heure actuelle, il semble que tout soit fait selon les quotas ou le total autorisé des captures. La gestion fondée sur les intrants est à la base de la gestion des activités. En ce moment, les extrants font foi de tout. D’autres éléments sont pris en considération, mais les extrants sont les plus déterminants au bout du compte.
M. Darby : Pour répondre à votre question de façon très simple, aucune limite ne serait fixée sur le nombre de captures ou sur le poids en kilogrammes des captures. Par contre, les pêcheurs pourraient être tenus de se limiter, disons, à 1 000 hameçons, et par le fait même au nombre de poissons pouvant être pris avec ces hameçons. En ce sens, la quantité de captures serait limitée, mais de façon indirecte.
La sénatrice Busson : Vous avez répondu à ma question. Merci.
Le sénateur Ravalia : Merci à vous deux encore une fois. J’ai trouvé très agréable notre conversation à St. John’s il y a quelque temps. Votre point de vue est précieux.
Je me demandais quelle incidence les nouvelles exigences de surveillance et de production de rapports établies dans le système fondé sur les intrants auraient sur la charge de travail et les pratiques opérationnelles des pêcheurs. Je pense particulièrement aux petits opérateurs et aux opérateurs indépendants dans ma région.
M. Darby : En un sens, les différences ne seraient pas énormes. Le facteur limitatif serait par exemple de 200 mètres de filets maillants au lieu de 1 000 livres ou de 5 000 livres de poissons, ou peu importe le quota établi. La limite serait la quantité d’équipements permise. Les pêcheurs devraient encore installer leurs filets, leurs lignes, leurs chaluts à panneaux et tout autre équipement qu’ils utilisent. Ils attraperaient le poisson et le vendraient, et tout cela serait enregistré. Le changement de système ne modifierait pas la conduite des activités de pêche, mais cela amènerait des éléments positifs.
Prenons un exemple simple. Admettons que nous avons un quota d’environ 3 000 livres par semaine. En raison de ce quota, les pêcheurs qui prennent 3 000 livres de poissons le dimanche ou le lundi matin n’ont plus de travail pour les cinq ou six jours suivants. Les poissons débarqués — de qualité A — doivent attendre. Les transformateurs doivent acheter assez de poissons le lundi pour le reste de la semaine. Les poissons achetés sont passés à la qualité B le vendredi. La politique du MPO entraîne une perte de qualité du poisson.
Le sénateur Ravalia : Pensez-vous qu’il y ait également un élément de sécurité dans tout cela? Je sais que certaines réglementations du MPO obligent les gens à aller chercher les filets maillants dans un certain délai. Votre vision pourrait-elle avoir une incidence sur les enjeux de sécurité?
M. Darby : Je ne suis pas prêt à dire qu’il s’agit d’une solution universelle. Étant donné que les pêcheurs seraient soumis à une gestion basée sur les intrants, ils pourraient pêcher tous les jours. Peut-être que la semaine ne compterait que cinq jours, je ne sais pas. Nous faisions des semaines de six jours autrefois parce que personne ne pêchait le jour du sabbat, n’est‑ce pas? Cela pourrait faire partie de votre réglementation.
Si l’on sait que l’on doit sortir le lendemain et que le temps a été orageux mardi, on attendra au lendemain pour sortir. Je crois que cela renforcerait la sécurité.
Le sénateur Ravalia : Merci beaucoup.
La sénatrice Petten : Bonjour. Il fait bon de vous revoir tous les deux.
Vous avez déclaré que l’approche de précaution du MPO en matière de gestion des pêches ne protège pas l’écosystème et ne maximise pas les avantages pour les pêcheurs des communautés côtières locales. Si c’est le cas, pourquoi pensez-vous que le MPO utilise encore cette approche?
M. Darby : Je ne sais pas trop. Je crois qu’il y a suffisamment d’éléments qui nous prouvent qu’elle aurait dû être modifiée depuis longtemps. Voici ce que j’en pense. Premièrement, le MPO est une bureaucratie et n’a pas la capacité de changer facilement. C’est la nature même de la bureaucratie. J’ai moi-même travaillé dans un tel système pendant 32 ans.
Deuxièmement, lorsqu’on a commencé à mesurer la pêche, il y a peut-être 200 ans, on disposait uniquement de données sur les prises. Personne ne savait combien de personnes pêchaient ni combien de lignes étaient utilisées. Si on utilise les quotas aujourd’hui, c’est parce qu’on les a utilisés hier, avant-hier et il y a 200 ans, lorsque c’était le seul outil à notre disposition. Ce que nous disons, c’est que nous sommes maintenant en 2024, et qu’il est temps d’apporter des changements.
La sénatrice Petten : Vous avez cité l’effondrement de la pêche à la morue du Nord pour illustrer la mauvaise approche du MPO en matière de gestion des pêches. Pensez-vous qu’il existe un problème plus large concernant la manière dont le MPO recueille et utilise les données?
Nous avons entendu, lors d’autres réunions du comité, que le MPO semble avoir du mal à utiliser les données existantes telles que les connaissances traditionnelles autochtones dont vous avez parlé au moment d’inscrire des animaux sur la liste des espèces en péril, notamment. À votre avis, le MPO est-il en mesure — avec ses outils, son financement actuel, et cetera — de prendre des décisions fondées sur des données bien informées?
M. Darby : La politique et la pratique sont comme un cercle vertueux. L’une entraîne l’autre. Si nous pêchons par quotas, nous aurons tendance à rédiger des politiques en ce sens. Si nous décidons que la pêche sera déterminée par les intrants, les gestionnaires des pêcheries examineront ces données — d’autres données — afin de déterminer combien de filets seront utilisés ou combien de pêcheurs pêcheront dans une zone en particulier. La rétroaction recueillie après la pêche sera la base de tout changement susceptible d’être instauré l’année suivante. Cela répond-il à votre question?
Mme Forsey : Je voulais mentionner ceci à la suite de votre première question sur le « cadre de l’approche de précaution »: je suis une femme de mots et je remarque comment les mots sont utilisés, parfois très correctement et parfois à mauvais escient, et je pense que le fait de parler de « précaution » — parce qu’il y a assurément un élément de précaution — est en partie un stratagème de vente. Je suis désolée, je suis un peu trop directe.
Si vous dites que vous utilisez un cadre d’approche de précaution, comment pourrait-il y avoir quelque chose de mal à cela? Cela dit, la question est de savoir s’il s’agit vraiment d’une approche de précaution. Serait-il plus prudent d’adopter une autre approche? Une autre approche présenterait-elle d’autres avantages? Nous cherchons à mieux faire. Nous ne parlons pas d’une méthode parfaite, et nous ne disons pas non plus que tout ce que nous faisons présentement est mauvais. L’approche fondée sur les extrants est très largement utilisée — l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest fixe des quotas et ce genre de choses — et elle s’intègre bien dans un système existant.
En ce qui concerne votre deuxième question, nous avons également écrit sur le fait que les travaux scientifiques réalisés — M. Darby y a fait allusion — sont guidés par l’objectif ou la tâche fixés par le système. Si le système vise à limiter la quantité de prises de poissons, la science explorera davantage cet aspect.
Il existe un tel éventail d’intrants, cela dit, et s’il y accordait plus d’attention, il tiendrait davantage compte d’un plus grand nombre d’éléments qu’étudient de nombreux universitaires, comme l’hyperallométrie, à savoir le moment où les grosses femelles âgées et fécondes produisent proportionnellement plus de descendants en bonne santé que la même biomasse de poissons plus petits. On pourrait établir les types d’intrants dont parlait M. Darby, tels que la taille des mailles, le nombre d’hameçons, la méthode de pêche, et cetera.
Je crois que vous avez également demandé si le MPO est en mesure de prendre des décisions appropriées sur cette base. Je dirais que le processus décisionnel n’est pas aussi adéquat qu’il pourrait l’être dans le cadre d’un autre système.
Le président : Merci.
Le sénateur Kutcher : Merci beaucoup d’être des nôtres. J’ai environ 27 questions à vous poser. Puis-je toutes les poser pendant le premier tour? Bon, d’accord. Je vais faire de mon mieux.
Je voudrais d’abord m’excuser avant de poser mes questions. Je ne suis pas du tout un expert en matière de systèmes de production gérés par les intrants, mais j’ai fait quelques lectures à ce sujet, ce qui fait de moi immédiatement un expert. Je vous prie de ne pas considérer ce que je dis sur cet enjeu comme la vérité. Cela dit, le sujet dont vous traitez est vraiment important, et je pense que notre comité devrait entendre les experts en matière de systèmes de gestion basés sur les intrants.
Si l’on considère un système de production, il existe une gestion basée sur les intrants et une gestion basée sur les extrants. Il existe d’énormes différences de fonctionnement entre ces deux systèmes. La gestion basée sur les intrants existe dans les systèmes de production tels que l’agriculture depuis les années 1980, si j’ai bien compris. Connaissez-vous des modèles ou des exemples qui ont été utiles dans d’autres domaines tels que l’agriculture dont vous pourriez nous parler et qui utilisent ce type d’approche? Quelles ont été les forces et les faiblesses? Quelles erreurs ces modèles ont-ils commises?
M. Darby : Vous voulez un exemple en dehors du secteur de la pêche?
Mme Forsey : En dehors du secteur de la pêche? Désolée.
Le sénateur Kutcher : J’y viendrai ensuite. Ce n’est pas grave.
M. Darby : Non, je ne me souviens pas m’être posé cette question.
Le sénateur Kutcher : D’accord. Je passe à ma prochaine question, alors.
Mme Forsey : Je crois qu’il existe des exemples dans le secteur forestier. Je n’ai pas lu de littérature universitaire ou autre sur la foresterie, cela dit.
Le sénateur Kutcher : Moi non plus.
Mme Forsey : J’ai beaucoup appris du comité consultatif de gestion forestière auquel j’ai siégé en Ontario pendant 20 ans, mais j’ai aussi beaucoup oublié.
Le type de machine est-il précisé? Non, mais les saisons, les choses à éviter... Je pense simplement aux saisons et aux zones. Les zones sont très bien définies en matière d’espèces dominantes. Il s’agit donc en partie d’une gestion basée sur les intrants d’une certaine façon, mais aussi d’une gestion basée sur les extrants.
Le sénateur Kutcher : Merci. Savez-vous si le Groupe de haut niveau pour une économie océanique durable — un organisme mondial important — s’est penché sur cette question? Avez-vous eu l’occasion d’en discuter avec lui? Si oui, qu’avez‑vous obtenu de cette discussion?
M. Darby : À nouveau, je ne suis pas certain de pouvoir répondre à votre question. Peu de gens utilisent le système de gestion basée sur les intrants dans le monde. Le meilleur exemple que nous utilisons dans notre mémoire est celui de la pêche au homard. La gestion de cette pêche s’est faite sans quotas, à une exception près, car après tout, la gestion basée sur les intrants est aussi appelée « gestion sans quotas », et c’est ainsi que nous gérons notre homard.
Je vais utiliser l’image que nous avons apportée. La pêche au homard n’est soumise à aucun quota et elle est bien gérée depuis longtemps. Ma famille a une longue histoire avec les homards. En 1923, la pêche a été fermée pour cause d’échec commercial parce qu’il n’y avait pas de réglementation. Les stocks étaient épuisés et la pêche a cessé pendant trois ans. En 1927, la pêche a repris avec un ensemble de politiques qui ont permis d’avoir des pêches fructueuses pendant près de 100 ans.
Voici le livret qui a été distribué en 1927; il fait quatre pages. Dans ces quatre pages, il est également question de la façon dont la transformation doit être effectuée. La pêche ne représente qu’une partie du livret. Cela vous donne une idée de la simplicité et du succès potentiels d’une gestion basée sur les intrants.
C’est probablement notre meilleur exemple de bonne gestion basée sur les intrants.
Mme Forsey : Par ailleurs, le guide de gestion des pêches de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture consacre un chapitre entier à la gestion basée sur les intrants et un autre à la gestion basée sur les extrants. Il les compare et présente les avantages et les inconvénients des deux méthodes.
Le sénateur Kutcher : Merci, je suis au courant.
On estime que la Nouvelle-Zélande, l’Islande et la Norvège, qui ont mené des recherches très intéressantes avant 2020, ont certaines des meilleures pêcheries dans le monde. On estime que leurs pêcheries sont parmi les plus durables. L’un de ces pays utilise-t-il une combinaison de gestion basée sur les intrants et sur les extrants? Le savez-vous?
M. Darby : Il y a quelques années, les pêcheurs côtiers islandais ont traîné le gouvernement islandais devant les tribunaux. Je ne connais pas trop les détails. Je ne sais pas exactement comment ils s’y sont pris. Cela dit, les tribunaux ont statué que les pêcheurs côtiers avaient le droit de pêcher autant qu’ils le pouvaient ou alors tous les jours à l’aide de lignes à main automatisées. Je crois qu’on leur a imposé une limite de 600 kilogrammes de poisson par jour pendant une saison de trois ou quatre mois. Ils pêchent donc des poissons de grande qualité et gagnent bien leur vie, et il n’y a pas de prises accessoires ni de gaspillage. Les pêcheurs pêchent des poissons tous les jours, alors les produits sont très frais et cela contribue à la réputation de l’Islande, qui est reconnue pour être une productrice de produits de la mer de grande qualité.
Si on sait comment les pêcheurs en sont arrivés là, c’est parce qu’ils ont traîné le gouvernement devant les tribunaux et ont gagné. Je ne connais pas exactement les détails, mais cela s’est produit il y a une dizaine d’années.
Le sénateur Kutcher : Merci beaucoup. Je renonce à poser mes 23 autres questions, si cela vous va.
Le président : Vous n’auriez pas eu le choix de le faire de toute façon.
La sénatrice Cordy : Il suffit de regarder la présidence et de recevoir le « regard ». J’ai été enseignante. Tous les enseignants ont le « regard ».
Je vous remercie d’être des nôtres. Votre document est excellent, et j’ai été frappée par votre citation de Thomas Hardy, qui allait comme suit : « Si un chemin peut conduire au meilleur, il passe par un regard attentif sur le pire. » Je pense que c’est tout à fait vrai. Si on ne sait pas où on s’en va, on risque de se retrouver ailleurs. Il est très intéressant d’examiner les intrants et les extrants, et j’ai trouvé votre description excellente.
Les pêcheries ont pris des décisions qui ne fonctionnent pas. Le moratoire sur la morue de 1992 en est un bon exemple. Plus de 30 ans plus tard, les stocks de morue ne se sont toujours pas reconstitués. Qu’est-ce qui cloche? Comment peut-on examiner cette situation? Que peut-on faire avec les décisions qui ont été prises? Personne ne souhaite l’épuisement des stocks de morue ni de quelconque autre espèce, alors que peut-on faire pour l’éviter?
Je peux vous donner un exemple de décision récente, à savoir celle concernant les civelles. Ceux qui pêchaient légalement ont été punis. La décision a été prise une semaine ou moins — je crois — avant le début de la saison. Les pêcheurs de civelles se sont donc demandé quoi faire. Pourtant, j’ai lu que des cargaisons de civelles quittent le Canada et sont expédiées en Asie. Les pêcheurs de civelles légaux ont été punis et les pêcheurs de civelles illégaux ont été récompensés, envoyant leurs cargaisons en Asie.
Comment pourrait-on régler ce problème?
M. Darby : Les civelles, certains gaspareaux et les saumons sont des exemples de poissons qui passent de l’eau douce à l’eau salée. Nous ne nous sommes pas beaucoup penchés sur cet enjeu. Tout ce que je pourrais dire, c’est que dans le cadre d’une gestion basée sur les intrants, le plan pour l’année à venir serait annoncé en détail avant la fin du mois de décembre de l’année précédente afin que les gens sachent ce qui va se passer, quand ils vont aller pêcher et ce qu’ils vont pêcher. Ils pourraient peut-être choisir quoi pêcher. Les usines de transformation du poisson pourraient s’équiper adéquatement, par exemple.
Nous sommes présentement en attente. Nous sommes le 2 mai. Lorsque j’étais enfant, les gens pêchaient déjà depuis un mois ou plus à ce moment de l’année. Or, nous attendons encore que le MPO nous dise ce que sera la pêche cette année. Nous ne le savons toujours pas. Nous ne recevons pas de préavis, et il nous faut des semaines pour nous préparer. Parfois, il faut même construire des usines de transformation du poisson.
Il s’agit là d’une lacune majeure de la gestion par quotas. Tout est annoncé à la dernière minute, et nous sommes censés être prêts. La restructuration d’un bateau prend du temps. Ce sont des problèmes majeurs de la gestion basée sur les intrants que nous n’avons pas abordés en détail.
Je ne sais pas si cela répond à votre question.
La sénatrice Cordy : Un fonctionnaire américain nous a parlé d’un problème de pêche illégale ou de surpêche. Les États‑Unis ont vraiment pris des mesures sévères à cet égard, de sorte qu’il n’y a pas eu — je vais utiliser l’exemple des civelles, puisque c’est l’exemple le plus récent auquel je pense — d’expéditions de civelles pêchées illégalement. A-t-on réalisé des gains considérables à cet égard? En fait-on assez à ce sujet?
M. Darby : Je ne connais pas très bien cette situation, mais le problème tient davantage à la façon dont le poisson est pêché, aux espèces pêchées et aux restrictions. Les poissons remontent une rivière étroite, et il n’est pas si difficile de la bloquer. À l’époque, nous ne pêchions pas à cet endroit. Quand j’étais jeune, il y avait des limites pour l’installation des filets près des rivières à saumon. Nous savions que nous ne pouvions pas pêcher le saumon devant une rivière parce que cela détruirait les stocks de saumon, alors c’est quelque chose de particulier.
En ce qui concerne la gestion des exportations, je ne pense pas que ce soit la meilleure façon de gérer les pêches. Je ne dis pas que nous n’avons pas besoin de règles sur l’exportation des marchandises et tout le reste, mais je m’en tiendrais aux outils qu’un pêcheur peut utiliser pour pêcher et gérer le poisson... La pêche proprement dite.
Voulez-vous ajouter quelque chose, madame Forsey?
Mme Forsey : Encore une fois, c’est pour les pêcheurs, mais il y a aussi les outils que les gestionnaires peuvent utiliser pour établir les règles et les politiques relatives aux saisons, aux zones et aux permis. Combien de permis peut-on délivrer pour quelle période, à quel endroit et pour quelles espèces ou combinaisons d’espèces? Ce sont les outils de gestion et les outils de pêche.
Le sénateur Cuzner : Merci beaucoup. Je considère le sénateur Kutcher un peu comme un mentor, alors s’il dit qu’il ne sait rien à ce sujet, vous pouvez être certain que j’en sais encore moins.
J’aimerais revenir au homard, car s’il y a quelque chose qui soutient le secteur en ce moment, c’est bien le homard et le crabe, et les deux sont associés à des limites en matière d’engins de pêche. Il y a 250 casiers pour le homard et 30 casiers pour le crabe, alors nous connaissons du succès.
Ce qui a fonctionné aussi, et qui a permis de soutenir ces secteurs, c’est que l’on a donné un accès aux zones centrales, adjacentes, non centrales et non adjacentes à une partie de la richesse du homard, de sorte que les pêcheurs ont été en mesure de partager le crabe pour réduire l’effort de pêche du homard, ce qui a rapporté d’énormes dividendes. Ils ont ainsi pu augmenter la taille de la carapace... Parce qu’ils ont d’autres sources de revenus. Nous avons connu du succès. Ce dont vous nous faites part aujourd’hui est un changement de paradigme, sans aucun doute, mais c’est un changement intéressant, étant donné les réussites.
Permettez-moi de vous poser la question suivante : pour utiliser un nouveau mot bureaucratique à la mode, avez-vous socialisé votre document avec les bureaucrates et les gens de l’industrie : les pêcheurs et les transformateurs?
M. Darby : Cela a été difficile. Certaines personnes ne nous ont pas parlé. J’ai une réunion prévue avec deux fonctionnaires du ministère des Pêches et des Océans à St. John’s la semaine prochaine, et nous tâtons le terrain afin de rencontrer les représentants du ministère provincial des Pêches; j’espère que nous y arriverons.
Nous avons assisté à de nombreuses conférences et réunions en ligne, et nous avons écrit des articles dans le Navigator Magazine et d’autres publications. En un sens, il s’agit peut-être de la première occasion que nous avons de participer sérieusement à des séances enregistrées, où l’on peut aborder ces sujets. Nous sommes vraiment reconnaissants à l’égard du comité sénatorial en ce sens parce qu’il s’agit de la première fois que cela est possible, après cinq ans. Nous avions transmis notre mémoire initial à Jonathan Wilkinson, alors ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne. Il y a eu trois autres ministres depuis. Un an plus tard, nous avions reçu un « merci ». C’est tout.
Le processus est lent. Je ne sais pas si cela répond à toutes vos réflexions.
Mme Forsey : Une dernière chose : en ce qui concerne la réunion avec le ministère des Pêches et des Océans qui a été organisée, je pense que c’est en partie grâce à notre comparution devant le comité. Lorsque M. Darby a parlé à la personne qui s’occupe de tout organiser, il a dit en passant que le 2 mai, nous serions absents parce que nous avons été invités à comparaître devant le Comité sénatorial des pêches et des océans.
Nous avions écrit au directeur régional du ministère pour Terre-Neuve-et-Labrador, et nous avions reçu une note d’un échelon inférieur disant : « Désolé, nous ne pouvons pas vous rencontrer. » Nous avions réécrit au ministère. Il semble y avoir une sorte de pare-feu autour du ministère des Pêches et des Océans à St. John’s. C’est très difficile. De plus, il est difficile de joindre qui que ce soit au cabinet du ministre. Il y a un seul numéro de téléphone et on ne peut pas laisser de message. On envoie des lettres, et il leur faut un an pour répondre. Nous avons cherché des noms et parlé à des gens qui nous ont été présentés à un moment ou à un autre, mais ils ne sont plus en poste.
M. Darby : Je réitérerais qu’il s’agit d’une bureaucratie, et que certains éléments des bureaucraties favorisent cette incapacité d’apporter des changements.
Le sénateur Cuzner : J’aimerais conclure sur un point. La région que je représente mise en grande partie sur la pêche côtière, et elle a longtemps soutenu une pêche à la ligne et à l’hameçon. Compte tenu de la façon dont les choses avaient évolué, au cours des années 1970 et 1980, et des erreurs qui avaient été commises avec le classement élevé et le dragage et la perturbation du fond océanique, il y a eu beaucoup d’erreurs dans l’élaboration des politiques à l’époque. Je pense qu’il faut beaucoup de travail et d’attention pour redresser ces torts.
Quoi qu’il en soit, c’est un concept intéressant, et j’ai hâte d’en apprendre davantage.
La sénatrice McPhedran : Nous vous remercions d’être avec nous. Je suis désolée d’être arrivée un peu en retard.
J’aimerais revenir à la question du sénateur Cuzner. Vous nous avez parlé de vos interactions avec les ministres et les représentants des pêches fédéraux. Ma question porte sur les organisations et les associations du domaine des pêches et des pêcheurs.
Vous avez votre propre organisation. Selon ce que je comprends, vous avez publié votre premier article en 2019. Pourriez-vous nous parler du soutien de plus en plus important de la part des personnes qui participent directement aux activités de pêche?
M. Darby : De façon générale, lorsque nous sommes en mesure de parler aux gens en tête-à-tête ou en petits groupes et que nous avons le temps de bien expliquer la situation comme nous le faisons ici, les réactions sont souvent surprenantes, mais positives.
Il est difficile pour des gens qui sont ancrés dans la gestion fondée sur les quotas... Et c’est vraiment ancré dans la pensée de tout le monde, des syndicats aux pêcheurs, en passant par les propriétaires d’usines de transformation du poisson, le grand public et les représentants du gouvernement. Tout le monde pense gérer la pêche en fixant des quotas. Ce changement — que nous appelons un changement de paradigme — est difficile à réaliser.
Je peux vous en parler de façon presque personnelle. J’ai commencé à prendre ce travail avec un certain sérieux il y a environ 10 ans, et il m’a fallu du temps pour comprendre que le quota de pêche — la mesure utilisant le quota — n’est pas une mesure de la pêche. Comme tout le monde, j’ai utilisé la quantité de poissons débarqués à titre de mesure, et il était naturel de penser qu’il fallait établir le nombre de prises. C’est un processus de réflexion naturel.
Puis, tout d’un coup, quelque chose a changé dans mon esprit et aujourd’hui, quand je pense à la pêche, je dois me rappeler qu’il n’est pas question du nombre de prises; on ne doit pas compter en kilogrammes. Il faut tenir compte du nombre d’hameçons ou du nombre de filets. C’est une mentalité qui n’est pas encore présente chez les pêcheurs et les propriétaires d’usines de transformation du poisson. Pour eux, la pêche se calcule en kilogrammes, alors que ce ne devrait pas être le cas.
La sénatrice McPhedran : Dans le cadre de ces conversations, est-ce que les associations et les particuliers qui participent directement aux activités de pêche acceptaient votre proposition de politique?
M. Darby : J’ai eu des conversations intéressantes. J’ai parlé à un capitaine de pêche en Nouvelle-Écosse il y a deux ans. Une fois qu’il a eu passé en revue ma proposition, il m’a dit : « C’est intéressant. Cela ne pourrait pas être pire que ce qui se fait à l’heure actuelle. »
Nous avons donc obtenu des rétroactions, mais il n’y a pas eu de processus de suivi. De plus, nous examinons les politiques; c’est le gouvernement qui les établit. Si la politique ne change pas, même si les gens ont une mentalité différente, la situation n’évoluera pas. En changeant la politique, on change la pratique. On pourrait laisser la politique telle quelle, mais ce serait de la folie. Vous avez mis le doigt sur un défi imposant.
Le président : Je veux donner suite à la question de la sénatrice McPhedran. J’ai parlé à des gens du secteur de la pêche dans ma région au sujet de votre proposition, dont nous avons discuté dans le passé. De nos jours, le système de quotas donne une valeur à l’entreprise de pêche. Un pêcheur peut prendre 100 000 livres de crabe, et ce chiffre est transposé d’une année à l’autre, ce qui crée une valeur pour son entreprise. Lorsque j’étais jeune, un permis de pêche coûtait 25 ou 30 $, et était renouvelable auprès du ministère des Pêches. Aujourd’hui, une entreprise peut valoir 1 ou 2 millions de dollars en raison du système de quotas. Lorsque je parle aux pêcheurs, ils me disent que cela leur donne de la stabilité, car ils connaissent la valeur de leur entreprise.
Comment vendez-vous votre proposition — et je comprends votre point de vue en ce qui concerne la gestion de la pêche — à quelqu’un qui a une entreprise aujourd’hui évaluée à X dollars en raison de son quota? Si je vous comprends bien, vous dites qu’il n’y a pas de quotas dans le système que vous proposez. Est‑ce que la valeur de l’entreprise redescend à 25 ou 30 $, comme avant? Si c’est le cas, vous aurez beaucoup de difficulté à convaincre les gens. J’espère que vous comprenez ce que j’essaie de dire.
M. Darby : Nous en avons beaucoup parlé entre nous, et on ne veut pas casser des œufs sur le plan économique. Nous savons que les changements toucheront les gens différemment.
Je pense que certaines personnes pourraient être touchées négativement — et je ne sais pas si « négativement » est le bon mot à utiliser — par ce changement, ou du moins leur conception de la pêche serait ébranlée. Mais si vous avez un bateau de pêche et qu’à l’heure actuelle, vous pouvez pêcher 50 000 livres de crabe, c’est un quota. Si, à l’avenir, vous êtes en mesure d’aller pêcher avec un équipage de cinq personnes et de pêcher avec 60 casiers par personne — 360 casiers en tout — et que vous pouvez pêcher pendant quatre mois, cela vous permettra de pêcher autant de crabes, sinon plus, que vous ne pourriez le faire selon le système de quotas.
En fait, si le crabe est plus abondant que ce que le ministère estime, vous en pêcherez davantage, ce qui est une bonne chose. S’il y a moins de crabes que ce que le ministère avait prévu, vous en prendrez peut-être un peu moins, mais c’est bon pour les stocks et la durabilité de la pêche.
Je ne pense pas que les pêcheurs perdront de l’argent en cours de route. Ils perdront peut-être la possibilité d’aller à la banque et de dire : « J’ai un quota; par conséquent, je peux emprunter un million de dollars pour construire un bateau. » Ils devront peut-être construire un bateau d’un demi-million de dollars pour faire la même chose, ce qui — encore une fois — est bon pour la pêche. J’invente tout cela — évidemment — parce qu’on parle de l’avenir, qui est imprévisible, à mon avis. Est-ce que cela répond à votre question?
Le président : Je me pose la question, parce qu’on m’a parlé de cet enjeu.
Mme Forsey : Je viens du milieu agricole. Un des gros problèmes de la gestion de l’offre en agriculture, c’est que le quota pour le lait ou les œufs a une valeur marchande; il est sur le marché. Par conséquent, lorsqu’un producteur laitier prend sa retraite, son revenu provient de la vente de son quota. Il y a des années, lorsque le système a été mis en place, l’Union nationale des fermiers a recommandé un quota non commercialisable. Malheureusement, l’erreur a été commise, et maintenant, le quota commercialisable exclut beaucoup de jeunes des industries laitière et avicole.
Je reconnais que c’est un problème, dans la mesure où cela s’applique. Je pense que cela ne s’applique pas à autant de pêcheurs que d’agriculteurs parce que, comme M. Darby me l’a fait remarquer, pour ceux qui ont un quota élevé, il faudra une sorte de mécanisme pour composer avec la situation... Une sorte de transition équitable et une forme d’indemnisation, pour ceux qui perdront beaucoup, qui ne seront peut-être pas si nombreux. Ce n’est pas la même chose lorsqu’ils pêchent encore activement que lorsqu’ils doivent transmettre leur entreprise.
Le président : Merci.
La sénatrice Petten : J’essaie de bien comprendre. Le ministère des Pêches jouerait tout de même un rôle — évidemment — parce qu’il devrait recueillir les données; du moins, quelqu’un devrait le faire. Vous dites que ce serait une façon différente de gérer les pêches, alors le ministère continuerait de le faire, et il y aurait toujours la collecte de données et tout le reste. J’ai l’impression que cela pourrait fonctionner à petite échelle — comme vous l’avez dit — avec la morue, le homard et les petits pêcheurs, mais je m’interroge à ce sujet. Cette année, par exemple, à Terre-Neuve-et-Labrador, le quota de crabe des neiges est de 57 000 tonnes, ce qui est beaucoup, et les pêcheurs vont plus loin au large; les plus gros vaisseaux vont au-delà de la limite de 200 milles. C’est un processus différent, des navires différents, et je me demande simplement comment l’on pourrait appliquer ce que vous dites au sujet de la morue — et ce qui s’est passé il y a des années — à d’autres types de pêche. D’une certaine façon, ces pêcheurs ont évolué vers d’autres choses. Je me demande si vous pourriez aller à Port de Grave avec moi et expliquer la situation à ces pêcheurs.
M. Darby : Je suis certain que la réaction initiale pourrait être assez négative. Je pense que c’est vrai. Mais je soupçonne — et c’est l’une des lacunes de la gestion fondée sur les quotas — que nous sous-exploitons la pêche. Dans le cas de la morue, par exemple, on vient de faire passer le point de référence limite de 850 à 315, et j’ai fait des calculs sur ce que nous avons perdu en pêchant en vertu du nouveau règlement. J’ai estimé que nous avons perdu 1 milliard de dollars au cours des sept dernières années en prises de morue rien que dans les divisions 2J3KL.
Je soupçonne — et je ne peux pas le prouver — que nous sous-pêchons le crabe en ce moment, et que si nous avions un système de gestion fondé sur l’effort, nous pourrions en pêcher plus. Soit dit en passant, pour le homard — un autre crustacé —, nous capturons environ 80 à 90 % de la biomasse exploitable chaque année. Pour le crabe, nous en pêchons moins de 30 %. Si l’on pêchait le crabe par effort, pourrait-on en prendre deux fois plus? Si l’on en attrapait deux fois plus, tout le monde gagnerait deux fois plus d’argent, et les gens de Port de Grave adoreraient cela. Il y a un argument de vente à faire valoir, mais il est nuancé. Est-ce que cela répond à votre question?
La sénatrice Petten : J’essaie de comprendre. Pensez-vous que le MPO continuerait à recueillir les données? Envisagez-vous simplement qu’il le fasse d’une façon différente?
M. Darby : C’est un bon point parce que le ministère n’avait pas d’études pour savoir combien de crabes se trouvaient en mer. Il a dit avoir improvisé en utilisant les données des pêcheurs pour l’année dernière, n’est-ce pas? C’est la méthode à laquelle il continuerait d’avoir recours à l’avenir.
Mme Forsey : Par ailleurs, l’une de nos recommandations est d’améliorer, d’élargir et d’approfondir la collecte de données, notamment en utilisant les technologies maintenant disponibles pour cette collecte et pour l’analyse des données. Il y aurait ainsi un contrôle plus immédiat et des ajustements en temps réel.
La sénatrice Busson : Vous avez parlé de la manière dont votre système traiterait les prises accessoires, et ça a attiré mon attention, car je pense que cet aspect est l’une des véritables hontes de la pêche actuelle. Il y a tellement de prises accessoires gaspillées dans la pêche commerciale aujourd’hui. Pouvez-vous m’expliquer en quoi votre système est plus efficace en ce qui concerne les prises accessoires? Vous l’avez mentionné, et j’aimerais comprendre.
M. Darby : Je vais essayer d’être bref. Nous recommandons que toutes les prises accessoires mortes soient débarquées. À l’heure actuelle, elles ne sont pas débarquées si elles sont de qualité inférieure; les pêcheurs ne conservent que la qualité supérieure. Il y a deux ans, je parlais à un pêcheur de flétan à Little Harbour — à Little Port. Ils rejetaient les plus gros. Ils n’avaient que des quotas de 1 700 livres, et les gros flétans valaient un dollar de moins la livre. En rejetant les gros, ils gagnaient donc 1 700 $ de plus. Dans le cadre d’une gestion fondée sur l’effort, on peut conserver toutes les prises.
La sénatrice Busson : Quel serait l’effet sur les espèces en voie de disparition?
M. Darby : Il s’agit d’être sélectif. Si vous pêchez le flétan, vous prendrez surtout du flétan. Vous pouvez alors les relâcher vivants. Si vous utilisez des nasses et des casiers, il est assez facile de relâcher les poissons vivants. Si vous tirez un filet maillant et que 90 % de vos poissons sont morts, quel que soit ce poisson, si ce n’est pas le poisson que vous voulez, que ce soit en termes de prix ou d’espèce, vous le rejetterez dans l’océan.
La sénatrice Busson : Je comprends. Merci beaucoup.
Le sénateur Kutcher : Monsieur Darby, vous avez parlé d’un changement de paradigme, qui est une question importante dans l’approche scientifique. C’est lorsque les données disponibles ne soutiennent pas le modèle explicatif dominant. Le défi que je vois, et que j’aimerais comprendre, est le suivant : pour votre tabouret à trois pieds, et j’adore cette métaphore, de quelles données disposez-vous qui montrent qu’en passant à une approche différente dans chacun de ces trois domaines — je suis d’accord avec vous pour dire que la façon de faire actuelle n’est pas du tout optimale —, nous obtiendrons les résultats escomptés?
M. Darby : Nous disons : « voici deux cadres, et voici leurs lacunes » — j’ai entendu la citation que vous avez mentionnée. Tout compte fait, lequel est le meilleur? Je n’en suis pas sûr, à moins que nous n’examinions qu’un point particulier. Il se peut que la gestion basée sur les quotas présente certains avantages dans certains domaines, mais dans l’ensemble, la gestion fondée sur les intrants est bien meilleure que la gestion fondée sur les quotas.
Mme Forsey : Nous serions ravis de disposer des données que vous demandez. Nous espérons que, grâce à l’influence du Sénat, d’ici quelques années, de notre vivant, nous aurons des données démontrant que c’était la bonne décision à prendre.
Nous avons parlé de tirer parti du fait qu’il y a eu très peu de pêche et pas de pêche industrielle importante depuis longtemps dans les divisions 2J3KL. C’est presque une occasion de faire un essai avec le poisson de fond dans cette zone. On pourrait parler de « bac à sable » — je pense que c’est un terme qui est utilisé de nos jours — et voir comment on gérerait en toute sécurité le poisson de fond dans 2J3KL, maintenant que nous pouvons plus ou moins repartir à zéro. Nous obtiendrions alors des données du type de celles que vous demandez.
Le président : Merci, madame Forsey et monsieur Darby, pour cette discussion très intéressante. Je suis ravi que nous ayons eu l’occasion de vous donner la possibilité de vous adresser à nous ce matin.
Mesdames et messieurs les sénateurs, le deuxième point à l’ordre du jour d’aujourd’hui est une discussion sur les travaux futurs. Je propose que le comité passe à huis clos pour ce faire. Y a-t-il des objections à ce que nous passions à huis clos? Il n’y en a pas, nous sommes tous d’accord; cela me plaît. Nous allons maintenant poursuivre notre réunion à huis clos.
(La séance se poursuit à huis clos.)