LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU COMMERCE INTERNATIONAL
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le jeudi 30 avril 2026
Le Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international se réunit aujourd’hui, à 10 h 30 (HE), avec vidéoconférence, pour étudier le projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger).
Le sénateur Peter M. Boehm (président) occupe le fauteuil.
[Français]
Le président : Honorables sénateurs, bonjour.
Je m’appelle Peter Boehm, je suis un sénateur de l’Ontario et je suis président du Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international.
J’inviterais maintenant les membres du comité présents aujourd’hui à se présenter.
[Traduction]
Le sénateur Adler : Charles Adler, Manitoba.
Le sénateur Ravalia : Mohamed Ravalia, Terre-Neuve-et-Labrador.
[Français]
La sénatrice Gerba : Amina Gerba, du Québec.
[Traduction]
La sénatrice Busson : Bev Busson, Colombie-Britannique.
La sénatrice Coyle : Mary Coyle, Antigonish, Nouvelle-Écosse.
[Français]
La sénatrice Youance : Suze Youance, du Québec.
[Traduction]
Le sénateur Wilson : Duncan Wilson, British Columbia.
Le sénateur Al Zaibak : Mohammad Al Zaibak, Ontario.
[Français]
La sénatrice Hébert : Martine Hébert, du Québec.
[Traduction]
Le président : Je souhaite tout particulièrement la bienvenue à la sénatrice Youance, du Québec, qui se joint à nous aujourd’hui en tant qu’invitée.
Nous vous souhaitons la bienvenue à tous, ainsi qu’aux personnes qui nous regardent dans tout le pays sur ParlVU.
Chers collègues, nous nous réunissons aujourd’hui pour entamer l’étude du projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger). Nous avons aujourd’hui l’honneur d’accueillir notre collègue, l’honorable sénatrice Donna Dasko, marraine du projet de loi — bienvenue, sénatrice — ainsi que l’honorable Ratna Omidvar, notre ancienne collègue, qui se joint à nous aujourd’hui depuis Berlin par vidéoconférence. Bienvenue, sénatrice.
Avant de passer aux observations liminaires, puis aux questions et réponses, comme à notre habitude, j’invite toutes les personnes présentes à mettre leurs appareils en mode silencieux. Veuillez respecter les consignes indiquées sur la fiche qui énumère les pratiques exemplaires relatives à l’utilisation du microphone et de l’oreillette. Merci beaucoup.
Je tiens à saluer le sénateur Woo, de la Colombie-Britannique, qui vient de nous rejoindre.
La sénatrice Dasko va prononcer ses observations liminaires, puis nous passerons aux questions et réponses. Sénatrice Dasko, vous avez la parole.
L’hon. Donna Dasko, marraine du projet de loi : Je vous remercie, monsieur le président et honorables sénateurs, de m’avoir invitée à m’exprimer au sujet du projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger).
Ce projet de loi vise à modifier la Loi sur les mesures économiques spéciales de manière à créer une voie légale permettant de saisir et de réaffecter les biens d’un État, y compris les réserves de la banque centrale, détenus par des auteurs d’actes portant atteinte à la paix et à la sécurité internationales. Plus précisément, il crée une voie permettant de saisir ces biens par décret. Ces biens pourraient ensuite être redistribués aux victimes qui ont souffert aux mains de ces malfaiteurs.
Ce projet de loi a déjà été présenté lors de la dernière législature par l’ancienne sénatrice Ratna Omidvar, et j’en ai pris la relève lorsqu’elle a pris sa retraite du Sénat en 2024. Je l’ai présenté à nouveau sous le numéro S-214 après la reprise des travaux du nouveau Parlement en 2025. Je tiens à féliciter la sénatrice Omidvar pour la clairvoyance dont elle a fait preuve en défendant ces concepts dans le cadre de ce projet de loi, ainsi que dans un projet de loi antérieur.
Le projet de loi S-214 repose sur l’idée largement partagée selon laquelle les dirigeants et les États étrangers qui violent les droits internationaux de la personne par le recours à la violence, à l’oppression, à la corruption ou à la guerre doivent être tenus responsables de leurs actes, et que la confiscation des biens peut constituer un moyen efficace d’y parvenir et de venir en aide aux victimes de ces actes.
Pour présenter le projet de loi S-214, il est utile de décrire la situation liée à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022. À la suite de cette invasion, les pays occidentaux, notamment l’Union européenne, les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada, ont gelé des centaines de milliards de dollars de biens appartenant à l’État russe. Ces biens comprenaient principalement les réserves de devises étrangères de la Banque centrale russe, dont la valeur totale estimée est de 210 à 300 milliards d’euros, ainsi que les biens privés d’oligarques, notamment des avions, des yachts et des biens immobiliers. La majeure partie des biens gelés de l’État russe se trouve en Europe. La société belge Euroclear en détient la plus grande part, soit environ 180 milliards d’euros.
Peu après ces événements, le Canada a pris une décision audacieuse. Dans la Loi d’exécution du budget de juin 2022, le gouvernement a modifié la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de permettre non seulement le gel des biens des personnes et entités visées par des sanctions, mais aussi la saisie et la confiscation de ces biens. Le Canada est ainsi devenu le premier pays du G7 à disposer du pouvoir non seulement de geler, mais aussi de confisquer définitivement et de redistribuer les biens des personnes et entités visées par des sanctions.
Toutefois, dans sa version actuelle, la Loi sur les mesures économiques spéciales peut autoriser la saisie de biens appartenant à des personnes physiques ou des entités privées dans le cadre d’une procédure judiciaire, mais elle ne peut pas autoriser la saisie des biens d’un État. En effet, les biens des États sont soumis aux règles relatives à l’immunité souveraine énoncées dans la Loi sur l’immunité des États, qui limite les mesures judiciaires visant à saisir les biens ou les propriétés d’un État étranger qui se trouvent au Canada.
Le projet de loi présenté aujourd’hui établit une voie légale distincte pour les biens d’un État. Si la Loi sur l’immunité des États limite les actions en justice à l’encontre d’un autre État, son champ d’application ne s’étend pas aux mesures exécutives, comme les décrets ministériels. Le projet de loi qui vous est soumis modifierait la Loi sur les mesures économiques spéciales de manière à créer deux voies pour la saisie des biens d’un État : une voie judiciaire, pour les biens appartenant à des entités privées, et une voie exécutive, par décision du gouverneur en conseil, pour les biens des États. On peut se représenter ces voies comme deux autoroutes qui empruntent des itinéraires différents, mais mènent à la même destination.
Bien entendu, la Loi sur les mesures économiques spéciales ne peut être invoquée que si l’une de ses quatre conditions préalables est remplie. Elle s’applique donc en cas de grave atteinte à la paix et à la sécurité internationales, de violations graves et systématiques des droits de la personne, d’actes de corruption de grande ampleur ou de demandes d’intervention émanant d’une organisation internationale comme les Nations unies, dont le Canada est membre.
Je tiens à préciser que la Loi sur les mesures économiques spéciales permet déjà la saisie des biens d’un État. Cette disposition figure déjà dans le projet de loi, mais le mécanisme permettant de la mettre en œuvre présente actuellement des lacunes. Ce projet de loi vise simplement à modifier le dispositif afin que la loi puisse atteindre ses objectifs.
Chers collègues, ces mesures s’inscrivent principalement dans le contexte de l’invasion illégale par la Russie de l’Ukraine, une nation indépendante et démocratique. La Russie a commis un grand nombre de crimes et infractions en Ukraine, et le bilan en termes de pertes humaines et de destruction est considérable.
Le 14 novembre 2022, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté la résolution ES-11/5, reconnaissant que la Russie doit assumer les conséquences juridiques, y compris le versement de réparations, des actes illicites au regard du droit international qu’elle a commis et de son agression de l’Ukraine. Selon une récente évaluation des dégâts réalisée par les Nations unies, l’Ukraine aura besoin de 588 milliards de dollars américains pour se reconstruire au cours de la prochaine décennie. Étant donné que la Russie doit assumer les conséquences de ses actes illégaux et verser des réparations, les biens russes gelés pourraient constituer une source importante de fonds pour l’Ukraine.
Ce projet de loi a connu quelques développements. Il y a quelques mois, le gouvernement canadien a modifié la Loi sur les mesures économiques spéciales dans le cadre de la Loi d’exécution du budget de 2025, le projet de loi C-15, afin de permettre la collecte d’une plus grande quantité de renseignements sur les biens sanctionnés que détiennent les institutions financières canadiennes et de saisir les bénéfices tirés de ces biens. Mes collègues se souviendront du témoignage qui a été présenté devant ce comité en décembre. Le Canada a donc pris une autre mesure pour renforcer son régime de sanctions.
Il s’est également passé beaucoup de choses à l’étranger, et je ne mentionnerai que deux points. En 2024, les États-Unis ont adopté la Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act, qui autorise le président américain à saisir les biens souverains russes gelés détenus sur le territoire américain et à les utiliser pour la reconstruction et la défense de l’Ukraine. Bien qu’elle porte spécifiquement sur la Russie et l’Ukraine, cette loi fonctionne comme une loi habilitante, tout comme le ferait le projet de loi S-214.
Il est très important de noter que nos alliés européens avancent également dans cette direction. Le 23 avril, l’Union européenne a approuvé un accord de prêt de 90 milliards d’euros destiné à l’Ukraine. Cet accord prévoit explicitement la possibilité d’utiliser les biens gelés de l’État russe pour rembourser ce prêt. On observe donc également une évolution nette et évidente sur la scène internationale.
En conclusion, le projet de loi S-214 établit un cadre juridique qui nous permettra d’agir de concert avec nos alliés dans le cadre d’initiatives comme celles que je viens de décrire, ou d’agir de manière indépendante si nécessaire. Nous conserverons la souplesse dont le Canada a besoin dans ce genre de situation.
Il s’agirait d’un autre moyen de demander des comptes à la Russie pour ses actes et — point important — de demander également des comptes à d’autres nations pour leurs actes illégaux, car cette mesure ne vise pas un pays en particulier. Elle s’applique à tous les pays. Ce cadre juridique essentiel permettra au Canada d’agir de manière plus responsable et plus décisive dans ce domaine.
Chers collègues, merci beaucoup. Nous avons hâte de répondre à vos questions.
Le président : Merci beaucoup, sénatrice Dasko.
[Français]
Chers collègues, j’aimerais vous rappeler que vous disposez de trois minutes chacun pour la première ronde de questions, y compris les réponses.
[Traduction]
Comme d’habitude, veuillez formuler vos questions de manière concise, limiter la longueur de vos introductions et indiquer clairement à quel sénateur vous souhaitez poser la question, ou si elle s’adresse aux deux sénateurs, le cas échéant.
Le sénateur Wilson : Ma question s’adresse soit à notre estimée ancienne collègue, soit à la sénatrice Dasko. Vous avez répondu à la plupart de mes questions dans votre intervention, sénatrice. Elles portaient principalement sur les mesures qu’ont prises certains de nos alliés, et vous avez évoqué celles mises en œuvre par les États-Unis et l’Union européenne.
Quelles mesures spécifiques ont été prises en matière de saisie des biens et quelle a été la réaction de la Russie face à celles-ci?
La sénatrice Dasko : Jusqu’à présent, les Européens ont passé beaucoup de temps à essayer de s’entendre sur un prêt, et ce processus a pris beaucoup de temps. Ils viennent tout juste de parvenir à cet accord le 23 avril, lequel prévoit la possibilité de saisir cette quantité considérable de biens de l’État russe.
Cette saisie surviendrait plus tard, mais ils se sont engagés à le faire. Ils ont déclaré que cette mesure était légale et ont clairement indiqué qu’ils procéderaient ainsi si le prêt accordé à l’Ukraine n’était pas remboursé par les réparations versées par la Russie. Très peu de gens s’attendent à ce que la Russie verse des réparations. Si vous connaissez un tant soit peu la situation, je pense que vous conviendrez que c’est peu probable; ils disposent donc de cet argent qu’ils peuvent utiliser pour rembourser le prêt. Il s’agit là d’une avancée très importante qui vient de se produire.
En ce qui concerne les actions de la Russie, celle-ci désapprouve toute initiative d’un autre pays visant à aider l’Ukraine. Elle a donc proféré des menaces, pris diverses mesures à l’encontre des pays qui ont agi en ce sens, et sanctionné plusieurs... j’ai ici une liste des mesures prises à l’encontre du Canada. Si j’ai un peu de temps, je peux passer en revue certaines de ces mesures. Le Canada a été frappé de sanctions diplomatiques et de restrictions de voyage. De nombreux Canadiens ont été inscrits sur une liste d’interdiction de voyage. Je figure sur cette liste, et je pense que certains d’entre nous ici présents y figurent également. Ils nous ont qualifiés de « pays hostile ». Ils se livrent à des activités de désinformation et à des cybercrimes au Canada, et ils mettent en garde contre des conséquences irréversibles. C’est ce qu’ils ont fait au Canada avant même que ce projet de loi ne soit présenté. Ils ont pris ces mesures et ont agi de la même manière à l’encontre d’autres pays.
Voilà leur réaction face à ces mesures. Ils ont déjà pris ce genre de mesures par le passé, notamment en 2022, lorsque l’Union européenne, le Canada et les États-Unis ont pris des mesures similaires.
Le président : Merci beaucoup.
Le sénateur Al Zaibak : Merci, sénatrices Omidvar et Dasko, pour votre leadership dans la promotion d’outils novateurs pour le cadre de sanctions canadien, ainsi que pour tout l’excellent travail que vous accomplissez.
Je suis tout à fait d’accord pour dire que ce projet de loi constitue une voie distincte pour les biens des États étrangers. Selon vous, ce projet de loi permettrait-il aux États et aux particuliers victimes d’une agression de la Russie en dehors de l’Ukraine de faire valoir leurs droits sur les biens russes gelés, saisis ou réaffectés?
L’hon. Ratna Omidvar, ancienne sénatrice, à titre personnel : Dans le cadre des sanctions imposées à des particuliers au Canada au titre de la Loi sur les mesures économiques spéciales, nous avons saisi les biens d’un oligarque, Roman Abramovich, ainsi qu’un avion-cargo appartenant à une entité étatique. Ces deux biens ont été saisis en vertu de ma loi précédente, qui était intégrée à la loi d’exécution du budget, et font actuellement l’objet d’une procédure judiciaire.
Essentiellement — je vais essayer de répondre de manière plus concise — la sénatrice Dasko a décrit deux voies possibles. Il existe une voie distincte pour les biens des particuliers, ce qui inclut les procédures judiciaires. À l’heure actuelle, les biens sanctionnés appartenant à des particuliers et à des entités étatiques au Canada font l’objet d’une procédure judiciaire et suivent la voie légale, mais les sanctions visant les biens étatiques ne relèvent pas des procédures judiciaires. Si la Russie décidait de poursuivre le Canada en justice, elle s’engagerait sur un terrain glissant, car elle se soustrairait alors à l’application de la Loi sur l’immunité des États. À l’heure actuelle, aucun tribunal international ne peut statuer sur une telle plainte. Je pense donc que cette action, qui s’inscrit dans un cadre juridique, comme l’a proposé la sénatrice Dasko, ne s’applique pas aux tribunaux.
Si vous me demandez si les victimes récupéreront ces biens... Ai-je raison de penser que c’est peut-être là où vous voulez en venir?
Le sénateur Al Zaibak : Les victimes d’agressions de la Russie en dehors de l’Ukraine.
Mme Omidvar : En dehors de l’Ukraine. Désolée, j’avais mal compris.
Il existe une commission ukrainienne des réclamations qui recense toutes les réclamations à présenter. Toutefois, j’imagine qu’une fois que nous en serons arrivés au stade où les biens auront été saisis et réaffectés, le gouvernement devra établir un cadre pour garantir la responsabilisation, la transparence et la justice pour les victimes.
Le président : Merci beaucoup.
La sénatrice Coyle : Je suis ravie de revoir notre ancienne collègue, la sénatrice Omidvar. Nous sommes ravis de vous compter parmi nous. Merci pour votre leadership dans ce domaine, et merci à la sénatrice Dasko d’avoir pris le relais et d’être présente aujourd’hui.
Vous avez indiqué que la valeur totale estimée des biens souverains russes gelés par l’Union européenne et d’autres pays du G7 depuis 2022 s’élevait, si je me souviens bien, à environ 300 milliards d’euros, dont environ 210 milliards d’euros seraient détenus par les États membres de l’Union européenne. Ces biens sont gérés par Euroclear, en Belgique, je crois.
L’Union européenne autorise l’utilisation des revenus exceptionnels générés par les biens immobilisés pour soutenir l’Ukraine, mais le capital sous-jacent reste gelé. En mars, comme nous l’avons entendu, la Loi sur les mesures économiques spéciales a été modifiée par le projet de loi C-15, notre propre loi d’exécution du budget, afin de permettre au gouvernement d’ordonner aux institutions financières fédérales de verser au receveur général tout bénéfice exceptionnel généré par les biens gelés en vertu de cette loi. Pourriez-vous nous dire où en sont actuellement les discussions en Europe et au sein des pays du G7 quant à l’avenir des biens gelés de l’État russe?
La sénatrice Dasko : Merci pour votre question, sénatrice. Je pense qu’il est important de revenir un peu en arrière et d’examiner comment les Européens en sont arrivés là où ils en sont aujourd’hui.
Ces biens ont été gelés, et nous en parlons depuis plusieurs années. L’un des obstacles auxquels ils se heurtaient était qu’ils devaient renouveler le gel tous les six mois. Cette exigence faisait partie de la procédure qu’ils avaient mise en place, et tous les six mois, au moment du renouvellement, la Hongrie intervenait pour dire : « Nous ne sommes pas sûrs de vouloir qu’ils restent gelés. » Sous le gouvernement précédent, la Hongrie a toujours fait obstacle au maintien du gel de ces biens. Cette situation limitait considérablement leur marge de manœuvre. Enfin, en décembre dernier, en 2025, ils sont parvenus à un accord et ont établi un mécanisme qui leur a permis de contourner la Hongrie, et ils ont ainsi pu geler définitivement ces fonds.
Cette capacité a été déterminante pour l’étape suivante, qui a consisté à créer cette structure de prêt, car le prêt a pu être garanti par les fonds qui se trouvaient désormais dans une situation stable. C’est ce à quoi ils ont consacré la majeure partie de l’année dernière : essayer de mettre au point ce contrat de prêt et de sécuriser les fonds pour ne plus avoir à renouveler le gel tous les six mois.
Ils ont conclu cet accord de prêt, et il est important de noter qu’il est garanti par des actifs qui sont désormais solidement détenus, sans risque qu’ils ne soient retirés. Voilà où ils en sont. Ils ont conclu cet accord — 90 milliards d’euros, qui seront versés à l’Ukraine à des fins diverses. Par la suite, ils pourront avoir accès, plus précisément, aux actifs de l’État russe gelés dans le compte du groupe Euroclear pour rembourser le prêt qu’ils ont accordé si, en fait, la Russie ne verse pas de réparations.
Le président : Je vous remercie, mesdames les sénatrices. Nous avons légèrement dépassé le temps qui nous était imparti, mais vous souleviez un argument tout à fait pertinent.
[Français]
La sénatrice Gerba : Sénatrice Omidvar, nous sommes ravis de vous revoir ici et je vous remercie d’avoir lancé cette initiative, que j’appuie totalement. Je remercie aussi la sénatrice Dasko de prendre la relève.
Sénatrice Dasko, vous avez évoqué dans votre introduction le principe de l’immunité souveraine. Vous avez dit que ce principe apportait des limitations au chapitre de l’application de la Loi sur les mesures économiques spéciales. Pourriez-vous nous parler davantage de ce qu’est ce principe de souveraineté, de limitation ou d’immunité souveraine, et comment cela nuit-il à la loi?
[Traduction]
La sénatrice Dasko : Dans le cadre du projet de loi, l’immunité souveraine signifie qu’un pays ne peut pas saisir la justice pour tenter de confisquer les biens d’un État étranger; il s’agit donc d’un obstacle. Le projet de loi crée un obstacle à la mise en œuvre de ce que le gouvernement avait réellement prévu. Ce sont eux, ou plutôt c’est nous, qui avons rédigé et adopté ces amendements en 2022. Pour des raisons que la sénatrice Omidvar pourrait peut-être clarifier, le projet de loi lui‑même comportait — je suppose qu’on pourrait appeler cela — une faille, un dysfonctionnement ou tout autre mécanisme qui a empêché une partie du projet de loi d’être mise en œuvre.
Le but était que la saisie des biens passe par les tribunaux. Il s’agirait d’une procédure judiciaire, d’une procédure régulière, à l’issue de laquelle les actifs pourraient être saisis par voie de confiscation; mais le concept et le principe de l’immunité souveraine impliquent que les tribunaux ne peuvent pas être saisis pour confisquer les biens d’un État, ce qui crée une voie distincte pour la saisie de ces biens. Il y a donc deux voies : l’une qui passe par les tribunaux pour saisir les actifs de personnes physiques ou d’entités privées, et l’autre qui permet l’éventuelle saisie des biens d’un État. Ce sont deux voies différentes qui aboutissent à la même conclusion.
Ce principe existe donc bel et bien. Comme je l’ai indiqué, il empêche actuellement le gouvernement de saisir les biens d’un État. Cette mesure permettrait d’éliminer cet obstacle en empruntant une voie distincte, que le gouvernement a très clairement qualifiée de voie légale; il ne s’agit donc pas d’une simple proposition de notre part. Le gouvernement a déclaré qu’il existait un mécanisme légal. Une voie existe, et il est légal pour les gouvernements de saisir les biens d’autres États.
Le président : Je vous remercie.
Le sénateur Ravalia : Je remercie nos deux témoins de leurs interventions. Madame Omidvar, je suis ravi de vous revoir. Je tenais à vous dire que vous manquez beaucoup au « groupe desi ».
Si je peux revenir sur le prêt de 90 milliards d’euros accordé à l’Ukraine par l’intermédiaire du groupe Euroclear, je dirais que des inquiétudes ont été exprimées quant aux répercussions négatives que cette mesure pourrait avoir, notamment sur les plans financier, juridique, politique et stratégique. Pourriez-vous nous donner votre avis sur certains aspects de ce prêt et sur la façon dont ils pourraient s’appliquer à votre projet de loi?
Mme Omidvar : Je suis ravie de revoir chacun de vous, et je vous remercie de m’avoir invitée à comparaître.
Permettez-moi d’aborder d’abord la question de la légalité. Premièrement, le droit international autorise un État fautif à verser des réparations. Cela relève du droit international. Deuxièmement, le droit international autorise la prise de contre‑mesures à l’encontre d’États fautifs — qu’il s’agisse d’un État contre un autre ou d’un tiers, comme dans le cas présent — afin de ramener l’État fautif dans le giron de l’État de droit. Une contre-mesure peut être une action qu’un pays n’entreprendrait pas en temps normal, mais qu’il est autorisé à engager dans ces circonstances exceptionnelles. Troisièmement, nous renforçons la légalité des contre-mesures, qui relève du droit international, en les intégrant dans les lois nationales.
Il ne s’agira pas d’un décret tel qu’on en entend parler dans les médias. Il s’agira d’un projet de loi portant sur des décrets qui sera débattu au Parlement — c’est-à-dire au Sénat et à la Chambre des communes — et qui visera à ancrer les contre-mesures internationales, qui sont franchement assez obscures pour la plupart des Canadiens, et à les renforcer par l’intermédiaire de lois nationales, d’une transparence et d’une responsabilisation. C’est là l’aspect juridique de cet enjeu.
En ce qui concerne l’aspect financier, je crois que vous entendrez probablement d’autres témoins s’exprimer au sujet de ces risques. Je dirais que depuis quatre ans, environ 300 milliards de dollars d’actifs de l’État russe sont gelés en Europe, dans des comptes du groupe Euroclear, je crois. Cela n’a eu aucune répercussion financière jusqu’à maintenant. L’idée selon laquelle nous allions faire face à un risque de fuite des capitaux ne s’est pas concrétisée, car où ces capitaux auraient-ils pu aller? Les devises sûres du monde, comme le dollar américain, l’euro, le yen et le dollar canadien, sont toutes fiables et convertibles — toutes ces caractéristiques en font des devises dans lesquelles les nations sont prêtes à investir.
Compte tenu de tous ces facteurs, je pense que nous sommes en bonne position tant sur le plan juridique que sur le plan financier. Je dirais que toute mesure comporte un risque. Le gouverneur en conseil devra rendre un jugement politique, mais ces personnes prennent chaque jour des décisions diplomatiques et politiques qui, je l’admets, peuvent présenter des risques.
Ce sont là les informations dont nous disposons, mais nous vous invitons à vérifier ces faits auprès d’autres témoins.
Le président : Je vous remercie, monsieur le sénateur et madame l’ancienne sénatrice.
Le sénateur Woo : Guten Tag, madame Omidvar. Je vous remercie de votre présence.
Mme Omidvar : Guten Morgen!
Le président : Je pense que nous devrions nous en tenir à nos deux langues officielles, même s’il est tentant d’aller plus loin. Vous avez la parole, sénateur Woo.
Le sénateur Woo : Vous avez tous deux présenté une argumentation très convaincante, tant sur le plan juridique que moral, voire quasi cosmique, en faveur de ces modifications de notre Loi sur les mesures économiques spéciales. Cette argumentation serait encore plus convaincante si nous avions l’assurance que ces mesures, aussi neutres soient-elles quant au pays auquel elles s’appliquent, soient appliquées de manière universelle dans tous les cas où elles s’imposent.
Êtes-vous convaincue qu’elles seront effectivement appliquées dans d’autres cas de violations flagrantes du droit international, comme ceux auxquels nous assistons en ce moment? Et si ce n’est pas le cas, comment pouvez-vous vous défendre contre des accusations d’hypocrisie et d’application d’une politique de deux poids, deux mesures?
Mme Omidvar : Sénateur Woo, je vous remercie de cette question. J’ai suivi vos interventions au Sénat concernant divers sujets. Je suis toujours intéressée par ce que vous avez à dire.
Quant à savoir si ces normes seront appliquées de manière équitable dans d’autres situations, je dirais qu’il existe un critère à respecter, à savoir que l’État en question doit faire l’objet de sanctions au titre de la Loi sur les mesures économiques spéciales, dans les conditions énoncées par la sénatrice Dasko. Comme il y a quatre conditions à remplir, le critère à respecter est déjà assez élevé. Le fait qu’un État figure ou non sur cette liste relève, en fin de compte, d’une décision politique, sénateur Woo. Ce n’est pas nous qui prenons cette décision. Il s’agit d’une décision politique prise par le gouverneur en conseil. Le projet de loi se contente de fournir un cadre juridique qui leur permet de le faire s’ils le souhaitent. J’espère que cela répond à votre question.
Le sénateur Woo : Pas vraiment, car il est évident que, pour des raisons politiques, nous n’allons pas inscrire certains pays sur la liste des pays visés par des sanctions, même lorsque nous sommes témoins de situations aussi graves et préoccupantes en matière de violations du droit international que celle que nous observons en Ukraine. Je soutiens pleinement votre démarche visant à sanctionner la Russie.
On en entend peu parler au Canada, mais dans les pays du Sud, on est profondément conscient du caractère injuste des sanctions et de leur application inégale. Le Canada se targue d’être un champion mondial des sanctions. Je me demande si vous connaissez l’étude que le journal The Lancet a publiée l’année dernière et qui montre que les sanctions unilatérales, et non les sanctions multilatérales, causent environ 600 décès d’enfants chaque année.
Le président : Je vous remercie, sénateur Woo. Le temps que nous avons réservé pour ce segment est écoulé.
Sénatrice Omidvar, nous éprouvons quelques difficultés techniques liées à votre signal audio. Ce n’est pas tant le positionnement de votre micro qui pose problème, mais plutôt les coupures intermittentes de ce signal. Je tenais à vous signaler ces problèmes. Nous allons voir comment nous pouvons procéder, car cela complique considérablement la tâche des interprètes.
[Français]
La sénatrice Hébert : Ma question est la suivante : sénatrice Omidvar, vous avez mentionné qu’une telle modification ne contreviendrait pas aux obligations que nous avons à l’égard d’autres lois internationales. Je me demandais donc ceci : pourquoi cette voie n’a-t-elle pas été incluse dans la loi à l’origine?
Pourquoi cette disposition donnant au pouvoir exécutif le droit de décréter une saisie contre un État n’a-t-elle pas été incluse dans la loi lorsqu’elle a été adoptée?
[Traduction]
Mme Omidvar : C’est un plaisir de vous rencontrer, sénatrice Hébert.
Pour être franche, après mes neuf années au Sénat, j’ai compris qu’il existe une loi suprême, celle des conséquences imprévues. En réalité, je pense que personne n’avait pensé à cette contradiction. Personne n’avait réellement envisagé que la saisie des biens d’un État, telle qu’elle était définie dans la loi d’exécution du budget, était en fait contraire à la Loi sur l’immunité des États. C’est la vérité.
[Français]
La sénatrice Hébert : Si l’on remonte à cette époque, je crois comprendre qu’il n’y avait pas eu de débat ou de réflexion par rapport à cela.
Je ne suis pas juriste, donc je suis désolée si j’erre un peu en posant cette question, mais est-ce que cela pourrait mettre le Canada en porte-à-faux par rapport à certaines dispositions qui nous concernent à l’égard du droit international? On a des obligations en vertu du droit international par rapport aux façons d’agir. Est-ce qu’un tel pouvoir exécutif pourrait nous mettre en porte-à-faux par rapport à l’esprit même de certaines lois internationales auxquelles adhère le Canada?
[Traduction]
Mme Omidvar : Comme je l’ai déjà indiqué, la loi respecte toutes nos obligations internationales en matière de droit international, de contre-mesures, et cetera. D’après nos conclusions, nous nous conformons au droit international, et cette loi nous permettra aussi de nous conformer aux lois canadiennes.
Vous allez maintenant vous entretenir avec plusieurs avocats. Je pense qu’ils pourront vous fournir plus de détails à cet égard, car je ne suis pas avocate non plus.
Je dirais, pour répondre à votre première question concernant la raison pour laquelle ce n’était pas...
Le président : Je suis désolé de vous interrompre. Nous avons un problème. Nous ne pouvons pas assurer l’interprétation pour le moment. Nous allons voir si la situation s’améliore. Ce n’est pas le micro qui pose problème. C’est le signal audio qui n’est pas fiable.
Quand je vivais à Berlin, j’avais toujours l’impression que c’était une véritable plaque tournante technologique, mais je suppose que certaines difficultés techniques existent.
Mme Omidvar : Elles sont liées aux relations entre l’Allemagne et le Canada.
Le président : Nous y voilà. Merci.
Nous allons persévérer. Nous verrons si le signal revient et s’améliore. Nous sommes prêts pour la deuxième manche.
La sénatrice Coyle : J’adresse ma question à la sénatrice Omidvar. Vous avez consacré votre vie professionnelle à venir en aide aux réfugiés et aux personnes déplacées. Je crois comprendre qu’en ce moment, vous travaillez également avec des Ukrainiens déplacés. Si le projet de loi venait à être adopté, comment envisagez-vous que ces avoirs gelés puissent être utilisés pour aider les Ukrainiens déplacés à reconstruire leur vie, leur communauté et leur foyer?
Le président : Je suis désolé.
C’est la sénatrice Dasko qui devra répondre à cette question en raison des difficultés techniques que nous éprouvons. Si je n’ai pas été clair à ce sujet tout à l’heure, je vais essayer de l’être davantage maintenant. Nous verrons si le signal se rétablit suffisamment pour nos besoins. Excusez-moi, sénatrice Omidvar.
La sénatrice Dasko : Sénatrice Coyle, si ces fonds sont saisis, ils pourront servir à de nombreuses fins : ils pourront être utilisés pour réparer les dommages causés, ainsi qu’à des fins militaires ou humanitaires. L’utilisation de ces fonds est envisagée dans le cadre de dépenses multifonctionnelles.
Cela relève également de la Loi sur les mesures économiques spéciales, ou LMES. La LMES définit les modalités d’utilisation de ces fonds; ils peuvent donc, bien sûr, être utilisés à des fins humanitaires.
Il existe divers mécanismes qui peuvent être mis en place, comme un fonds particulier destiné à l’Ukraine ou peut-être même à d’autres pays, et ce fonds pourrait alors être consacré à l’un de ces domaines — ou à tous — en fonction de la manière dont les fonds seraient dépensés.
La sénatrice Coyle : J’ai encore une petite question à poser : je me demande quel est le degré d’appui dont le projet de loi bénéficie à l’autre endroit.
La sénatrice Dasko : À la Chambre des communes? Eh bien, j’ai bon espoir. On verra comment ça se passe. J’ai discuté avec de hauts fonctionnaires du gouvernement, et ils viendront ici la semaine prochaine. En ce qui concerne la réaction des membres du gouvernement, il sera très intéressant de voir ce qu’ils diront.
Je crois que le projet de loi sera appuyé à l’autre endroit, mais j’ai bon espoir qu’il ira de l’avant.
[Français]
La sénatrice Gerba : Sénatrice Dasko, vous avez donné comme exemple les États-Unis et l’Union européenne, qui ont mis en place ce genre de mesure. Pouvez-vous nous dire quels sont les résultats? Comment cela s’est-il passé? Est-ce qu’il y a eu des problèmes? Peut-on affirmer que ces dispositions ont donné de bons résultats?
[Traduction]
La sénatrice Dasko : Sénatrice, votre question me plaît beaucoup. Je pense qu’on peut y répondre en quelques mots : ce projet de loi a été adopté par l’administration Biden. La nouvelle administration est — disons — moins encline à soutenir l’Ukraine. Néanmoins, la loi est en vigueur, et il s’agit d’une loi habilitante, tout comme l’est la loi qui nous occupe.
Je ne crois pas que les Américains aient saisi quoi que ce soit jusqu’à maintenant. Je ne crois pas qu’ils aient saisi des avoirs, mais ils ont pris part à une autre entente de prêt conclue par les pays du G7 en 2024. Cette entente reposait sur les bénéfices tirés des avoirs gelés. Les États-Unis faisaient donc bel et bien partie de cette entente et de cet arrangement. Je pense qu’il est important de le savoir. Néanmoins, leur mesure législative est une loi habilitante, tout comme notre projet de loi. C’est là la situation générale aux États-Unis.
Bien entendu, je crois que nous avons déjà évoqué les mesures prises par les Européens et l’entente de prêt qu’ils ont conclue. Cette entente a été garantie par les biens de l’État russe qui ont été gelés dans les comptes du groupe Euroclear. La mise en œuvre de cette entente est en cours en ce moment. Elle a été conclue il y a quelques semaines à peine, mais elle va de l’avant.
Le monde se manifeste. Dans le cas des Européens, en particulier, il s’agit d’une entente très importante qui s’inscrit dans le cadre des réparations et des contre-mesures, et leur légalité ainsi que l’entente constituent un élément essentiel de l’évolution de cet enjeu à l’avenir.
J’estime donc que le projet de loi arrive à point nommé dans ce contexte, car il donne à notre pays la possibilité d’agir de manière autonome, mais surtout en collaboration avec d’autres pays. D’après ce que j’ai pu observer au cours de l’année écoulée, en côtoyant et en discutant avec de hauts fonctionnaires du gouvernement, je dirais qu’on a vraiment mis l’accent sur la collaboration avec d’autres pays, sur le fait de prendre des mesures avec eux et en coordination avec eux. Le projet de loi donne au Canada la souplesse nécessaire pour le faire. Nous disposerons de cet outil particulier pour pouvoir travailler avec les Européens et d’autres pays à l’avenir.
[Français]
La sénatrice Gerba : Merci.
La sénatrice Hébert : J’aimerais aussi souligner le leadership des deux sénatrices sur ce dossier. J’avais la même question que la sénatrice Gerba, donc je ne la répéterai pas.
Par ailleurs, j’aurais aimé avoir la réponse que la sénatrice Omidvar avait commencé à donner plus tôt à ma question, qui était de savoir pourquoi cela n’a pas été inclus à l’origine dans la loi, en plus des modifications apportées à cette loi avec les années.
Vous aviez amorcé une réponse qui revenait à cet élément. Serait-il possible de nous envoyer un complément d’information si cela était jugé opportun? Je comprends que la sénatrice ne peut pas nous répondre en ce moment, mais il se trouve que c’est une question qui m’intéresse.
[Traduction]
Le président : Sénatrice Omidvar, je sais que les interprètes ne peuvent pas interpréter vos propos pour l’instant, mais si vous souhaitez nous faire parvenir une réponse écrite aux paroles que la sénatrice Hébert vient de prononcer, nous en serions bien sûr heureux.
Ou bien, sénatrice Dasko, souhaitez-vous aborder ce sujet immédiatement?
La sénatrice Dasko : Je pense que ma réponse rejoint celle de la sénatrice Omidvar quant à ce que j’ai appris au sujet du projet de loi d’exécution du budget initial et de la manière dont la décision a été prise. J’ai entendu la même explication. Il s’agissait d’une initiative lancée par le gouvernement en 2022. Il n’avait pas vraiment examiné en détail l’applicabilité du mécanisme ni vérifié s’il serait effectivement mis en œuvre dans le cadre de cette mesure législative. C’est un aspect qui a été révélé quand les problèmes liés à l’immunité des États sont survenus et, comme je l’ai indiqué, le mécanisme figure dans le projet de loi; il n’est simplement pas mis en œuvre.
L’un des objectifs du projet de loi qui nous occupe est justement d’apporter des éclaircissements à ce sujet, car si cette disposition existe — si elle figure déjà dans la loi —, mais qu’elle ne peut être mise en œuvre, cela laisse planer un certain doute quant aux intentions du Canada.
Le projet de loi S-214 permettrait en fait de boucler la boucle et de clarifier la situation actuelle. À mon avis, ce serait une bonne chose, car le texte de loi actuel manque un peu de clarté. Nous y apporterions ainsi des précisions, ce qui, selon moi, serait bénéfique pour notre pays.
Le président : Je vais vous interrompre pour vous faire savoir que nous allons mettre de nouveau le signal à l’essai.
Sénatrice Omidvar, souhaitez-vous intervenir pour répondre brièvement à ces paroles?
Mme Omidvar : Merci, et j’espère que cela va fonctionner.
Il m’est venu à l’esprit — même si j’ai la mémoire qui flanche un peu — que la première tentative de saisie de biens visait surtout à assurer l’application régulière de la loi, d’où l’intervention des tribunaux. Nous avons toutefois constaté — comme la sénatrice Dasko l’a souligné — qu’en réalité, nous ne pouvions saisir que des biens appartenant à des particuliers ou à des entités étatiques, mais pas ceux de l’État lui-même en raison de la Loi sur l’immunité des États. J’espère que cela clarifie les choses.
Monsieur le président, si je peux faire une brève observation, nous avons beaucoup parlé de la Russie et de l’Ukraine. En 2018, j’ai déposé ce projet de loi pour la première fois. C’était... Vous ne m’entendez pas, sénateur Boehm?
Le président : Non, le système ne fonctionne pas.
Mme Omidvar : Dans ce cas, je ferais mieux de vous laisser. Il ne sert à rien de perdre du temps.
Le président : J’en suis navré. Je ne suis pas certain de la nature exacte du problème technique, mais c’est peut-être lié à la connexion entre Berlin et Ottawa.
Le sénateur Woo : La saisie des biens de l’État sera très utile pour indemniser l’Ukraine et soutenir sa reconstruction et sa remise en état après la dévastation que la Russie lui a infligée.
Cela dit, les fonds risquent de ne pas être disponibles immédiatement en raison de délais, de contestations judiciaires, etc. Craignez-vous que l’option de saisir les avoirs russes serve d’excuse au Canada et à d’autres pays occidentaux pour revenir sur leurs propres engagements bilatéraux envers l’Ukraine?
La sénatrice Dasko : Je vous remercie de votre question, sénateur Woo.
Non, je ne le crois pas. Le Canada compte parmi les plus ardents défenseurs de l’Ukraine. Nous avons contribué aux efforts humanitaires en Ukraine, en plus de lui fournir un soutien militaire et de l’appuyer par divers autres moyens. Selon moi, ces faits montrent que si nous pouvions utiliser les biens de l’État — ou, d’ailleurs, les autres types de biens, car, comme la sénatrice Omidvar l’a dit, certains biens privés ont déjà été saisis —, cela viendrait s’ajouter aux efforts déjà déployés. Bref, nous avons aidé l’Ukraine de bien des façons.
Ce serait donc une autre manière d’apporter un soutien. Compte tenu de la façon dont vous avez formulé votre question, ma réponse serait non. J’ajouterais que nous avons aidé l’Ukraine, et j’ose espérer que nous continuerons à le faire.
Le président : Il vous reste un peu de temps si vous le voulez, sénateur.
Le sénateur Woo : J’allais poser une question au sujet des alliés européens, mais vous n’êtes probablement pas en mesure de parler de leur position éventuelle.
La sénatrice Dasko : En ce qui a trait à cette question, j’ai beaucoup parlé ici de l’accord de prêt. Les Européens aident l’Ukraine de multiples façons. Au cours des dernières années, j’ai eu l’occasion de m’entretenir avec de nombreux interlocuteurs européens. Je suis membre de l’Association parlementaire canadienne de l’OTAN. Chaque fois que je participe à l’une des réunions de l’OTAN, je discute avec mes homologues européens de la situation en Ukraine. Les parlementaires européens appuient fortement l’Ukraine. Ils sont déterminés à l’aider et ils veulent poursuivre leurs efforts en ce sens. Ils souhaitent que l’Ukraine fasse partie de l’OTAN. L’Ukraine est invitée à toutes ces réunions.
Bien entendu, l’invasion de l’Ukraine a précipité l’adhésion de deux nouveaux membres à l’OTAN : la Suède et la Finlande. Le soutien à l’Ukraine est très fort en Europe et se manifeste de nombreuses façons. Je crois que cela va se poursuivre et, après plus d’un an de discussions, l’accord de prêt a finalement été conclu. C’est, à mon avis, un autre indicateur du soutien européen.
Le président : Merci beaucoup. Sénateur Al Zaibak, je crois que vous invoquez le Règlement?
Le sénateur Al Zaibak : J’invoque le Règlement, monsieur le président. Compte tenu des difficultés techniques, je me demande si nous pouvons obtenir la permission de poursuivre la réunion en anglais à ce stade-ci. Est-ce possible?
Le président : Je ne le crois pas. À titre de président, je rappelle que nous tenons nos réunions dans les deux langues officielles. Une option serait simplement de mettre fin à la réunion, mais ce ne serait pas...
Le sénateur Al Zaibak : Je me demande si nous pouvons...
Le président : C’est une situation regrettable. Cela arrive parfois lors de connexions internationales.
Le sénateur Al Zaibak : Je comprends. Je voulais simplement profiter de la présence de la sénatrice Omidvar. Puis‑je poser une question?
Le président : La sénatrice Busson est la prochaine intervenante sur la liste. J’allais moi-même poser une question, mais nous devrions pouvoir y arriver.
La sénatrice Busson : Merci beaucoup. Ma question est assez courte, et elle s’adresse à la sénatrice Dasko. Depuis la modification de la Loi sur les mesures économiques spéciales en 2022, la Gendarmerie royale du Canada a rapporté des saisies de biens privés dépassant les 500 millions de dollars, mais le montant potentiel des saisies de biens appartenant à des États demeure incertain.
Voici une question que je me pose depuis un certain temps : à mesure que nous allons de l’avant avec la mainmise et la confiscation des biens, ainsi que la mise en œuvre de la Loi sur les mesures économiques spéciales pour en permettre l’utilisation, la décision quant à l’affectation de ces fonds relèvera-t-elle du Canada, ou l’administration des avoirs passera‑t‑elle par un mécanisme prévu par cette loi?
La sénatrice Dasko : Je vous remercie de votre question, sénatrice. Si le Canada effectue une saisie, c’est à lui qu’il revient de décider de l’utilisation, de la distribution et de la disposition des biens.
Votre observation sur la GRC est intéressante. Comme vous vous en souvenez peut-être, les fonctionnaires qui ont témoigné devant votre comité en décembre ont parlé des modifications apportées à la nouvelle loi d’exécution du budget en ce qui concerne la collecte de renseignements. Auparavant, seule la GRC pouvait recueillir le type de renseignements nécessaires pour appuyer le régime prévu par la Loi sur les mesures économiques spéciales. En modifiant la Loi d’exécution du budget, le gouvernement a permis d’élargir la collecte de données au-delà des forces de l’ordre afin que les fonctionnaires disposent de plus de renseignements sur les actifs disponibles pour l’élaboration de politiques. C’était un objectif important de la réforme : ne plus dépendre uniquement de la GRC pour l’accès à ces renseignements.
Avant cela, l’échange d’information semblait très limité. La GRC ne pouvait communiquer qu’une partie des renseignements qu’elle recueillait. D’où la volonté de revoir entièrement le processus de collecte des renseignements. Cela nous ramène un peu à ce que vous avez dit au début. Excusez-moi, ai-je oublié quelque chose?
La sénatrice Busson : Non, votre réponse est complète. Merci.
Le sénateur Al Zaibak : Comment évaluez-vous la résilience juridique de ce projet de loi, en particulier face à d’éventuelles contestations fondées sur l’immunité des États souverains?
La sénatrice Dasko : Je reviens aux propos de la sénatrice Omidvar concernant le fondement en droit international, notamment les notions de contre-mesures et de réparations. Nous entendrons, dans la deuxième partie de la séance, davantage de précisions à ce sujet, en particulier sur les contre-mesures. M. Currie, qui est un spécialiste en la matière, pourra expliquer ce concept plus en détail. C’est un principe fondamental du droit international.
Le gouvernement canadien a déclaré que, selon lui, la saisie des biens d’un État est légale dans ce genre de circonstances. Il estime donc que cette pratique est également conforme au droit canadien. J’espère avoir répondu à votre question.
Le président : Merci beaucoup. Je vais me permettre de faire une observation, qui pourrait bien se transformer en question.
L’enjeu, c’est de savoir si les projecteurs resteront braqués sur cette situation, même si l’on reconnaît que votre projet de loi s’applique, ou pourrait s’appliquer, de manière universelle. Toutefois, dans le contexte actuel, marqué par un autre conflit — en l’occurrence, celui en Iran — et par la décision des États-Unis d’assouplir les sanctions pétrolières contre la Russie, on a l’impression que les Américains sont moins convaincus qu’avant de l’efficacité des sanctions, notamment par rapport à l’administration précédente. Voilà qui me semble préoccupant. Sénatrice Dasko, j’aimerais connaître votre point de vue à ce sujet.
La sénatrice Dasko : Cela m’inquiète beaucoup. Il est très décevant de constater que les Américains — du moins, l’administration américaine — ont perdu leur enthousiasme et leur intérêt à soutenir l’Ukraine. C’est très malheureux.
Cela dit, au Canada, cet enthousiasme demeure intact. J’ai écouté les déclarations du premier ministre et de la ministre des Affaires étrangères. Je pense que notre pays reste engagé, et il en va de même pour les Européens, qui continuent d’appuyer l’Ukraine avec détermination. J’espère que cet élan se maintiendra pour la suite des choses.
Le président : Merci beaucoup. Au nom du comité, je tiens à remercier notre collègue, la sénatrice Dasko, de sa présence parmi nous aujourd’hui. J’adresse également des remerciements particuliers à l’ancienne sénatrice Ratna Omidvar, qui s’est jointe à nous depuis Berlin, malgré des difficultés techniques, malheureusement. Merci, et c’est toujours un plaisir de vous voir, sénatrice Omidvar. Nous vous remercions.
Pour notre deuxième groupe de témoins, nous accueillons, à titre personnel, Elisabeth Braw, chercheuse principale, Atlantic Council — je vous remercie d’être à nouveau parmi nous; je sais que vous avez participé à notre étude sur les sanctions il y a quelques années — et, dans la salle, Preston Jordan Lim, professeur adjoint, Faculté de droit Charles Widger, Université Villanova; nous recevons également Robert Currie, professeur de droit, titulaire de la chaire Viscount Bennett, Université Dalhousie, à Halifax. Merci à tous d’être des nôtres. Nous sommes prêts à entendre vos déclarations préliminaires.
Madame Braw, vous avez la parole.
Elisabeth Braw, chercheuse principale, Atlantic Council, à titre personnel : Monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du comité, je vous remercie beaucoup de m’avoir invitée. C’est un plaisir d’être de retour, même à distance. Je vous félicite également de poursuivre cet important travail — enfin, je devrais plutôt dire que je m’en réjouis.
Pour replacer la question à l’étude dans son contexte, il faut comprendre que plusieurs grandes puissances ont choisi de considérer l’ordre international fondé sur des règles, ainsi que leurs propres engagements — issus de traités ou d’autres arrangements — comme optionnels. Autrement dit, elles s’arrogent désormais le droit de décider, au cas par cas, si elles vont respecter ou non ces engagements. Par conséquent, nous voyons des États enfreindre les règles dans des cas ou des situations de grande ou de petite ampleur. Des pays comme le Canada doivent alors décider comment réagir pour faire respecter ces règles, sans s’en écarter eux-mêmes. Voilà, à mon sens, la situation dans laquelle se trouve le Canada.
Lorsque nous examinons, par exemple, les violations de règles ou les activités criminelles — qu’elles se déroulent à l’étranger ou en particulier sur notre propre territoire —, les décideurs font face à un dilemme : faut-il réagir avec force, quitte à adopter une interprétation très large de nos propres obligations conventionnelles ou, au contraire, faut-il honorer nos obligations conventionnelles et nos engagements à l’égard de la primauté du droit, tout en cherchant à défendre l’ordre international par des mesures fortes?
En ce qui concerne, par exemple, le gel et la saisie de biens, c’est précisément ce qui se passe en ce moment. La Russie a enfreint — de manière flagrante, sans scrupules et avec brutalité — toutes sortes de règles et de lois, tant à l’échelle internationale qu’à l’échelle nationale, dans sa guerre contre l’Ukraine. La question est donc la suivante : que faire des biens détenus dans nos pays par des entités et des particuliers russes? Leur saisie enverrait un message fort — au-delà du symbole, cela produirait un effet considérable ou, du moins, notable sur la Russie et sur les personnes concernées.
Nous devons toutefois faire preuve de prudence au moment d’envisager une telle mesure, comme votre comité le sait pertinemment. Pour saisir des biens, il faut d’abord prouver que leurs propriétaires sont impliqués dans des activités criminelles. L’idée de saisir des biens gelés — et ce, à une échelle plus large afin de contraindre un État à se conformer aux règles — pourrait se défendre sur le plan moral et éthique, mais cela risque de fragiliser davantage l’ordre international fondé sur des règles.
Plus fondamentalement, et dans une perspective tactique plus immédiate, une telle approche exposerait les particuliers, les entreprises et les institutions de nos pays — en l’occurrence, du Canada — à des mesures de rétorsion de la part de l’État visé. Celui-ci pourrait en effet réagir en disant : « Si vous agissez de la sorte, nous riposterons de telle ou telle manière. » Le Canada ne serait alors plus en mesure d’invoquer l’ordre international fondé sur des règles et le respect des traités, entre autres, pour dénoncer une violation des règles.
On pourrait certes rétorquer que les considérations éthiques pèsent peu dans un monde qui — comme l’a souligné le premier ministre — devient de plus en plus instable et qui rend les puissances moyennes particulièrement vulnérables. Or, si un pays quelconque — qu’il s’agisse d’une puissance moyenne ou non — renonce à son engagement de respecter les règles et d’honorer ses obligations conventionnelles, il ne fait qu’aggraver cette instabilité. Pire encore, il expose ses citoyens, ses entreprises et ses institutions aux représailles éventuelles de la part de l’autre pays, et il lui serait alors très difficile de les en protéger. Merci, monsieur le président.
Le président : Merci beaucoup. Monsieur Currie, la parole est à vous.
Robert Currie, professeur de droit, titulaire de la chaire Viscount Bennett, Université Dalhousie, à titre personnel : Merci, monsieur le président. Je suis ravi d’avoir été invité à comparaître aujourd’hui.
Ce projet de loi se fait attendre depuis longtemps, et je tiens à saluer le travail du Conseil mondial pour les réfugiés et la migration, ou WRMC, qui a toujours plaidé en faveur de mesures axées sur des sanctions, comme celles dont il est question aujourd’hui. J’aimerais aussi rendre hommage au travail de la sénatrice Omidvar, qui a défendu cette mesure sans relâche pendant si longtemps, et de la sénatrice Dasko, qui a pris le relais.
Dans le temps qui m’est imparti, je voudrais parler des questions de droit international liées au projet de loi S-214, car il y a une certaine controverse et un manque de clarté sur ces points. J’espère pouvoir apporter quelques éclaircissements.
Le projet de loi modifie la Loi sur les mesures économiques spéciales afin de permettre au gouvernement de procéder à la saisie et à la disposition des biens souverains d’un État étranger. Il vise, en particulier, à autoriser la confiscation et la réaffectation des biens souverains russes en vue d’aider l’Ukraine. Ce que je tiens à souligner, c’est qu’une telle démarche serait légale pour le Canada en vertu du droit international.
J’ai entendu l’intervenant précédent mentionner la structure de la primauté du droit; c’est précisément de cela qu’il s’agit. Le projet de loi S-214 ne fait que clarifier, dans le droit canadien, la manière de procéder.
Le principe de base est que les actifs souverains, c’est-à-dire les biens détenus directement par un État étranger et non utilisés à des fins commerciales, sont à l’abri de toute saisie. Il s’agit d’une règle de droit international qui trouve son expression dans la Loi sur l’immunité des États du Canada. Ainsi, en règle générale, toute intervention sur des biens souverains étrangers, et a fortiori leur confiscation ou leur aliénation, constituerait une violation du droit international en matière d’immunité des États, en particulier si l’on fait appel aux tribunaux.
Toutefois, le droit international autorise des pays comme le Canada à imposer ce qu’on appelle des contre-mesures — comme nous l’avons déjà évoqué plus tôt dans la journée —, à l’encontre des pays qui ont manqué à leurs obligations en vertu du droit international. Une contre-mesure est une sorte de recours autonome qu’un pays peut mettre en œuvre. Il s’agit d’une violation limitée et ciblée d’une obligation envers l’État contrevenant, dans le but spécifique de faire pression sur celui-ci pour qu’il mette fin à sa propre violation. En l’occurrence, la Russie a enfreint l’une des principales règles du droit international en envahissant illégalement l’Ukraine, sans parler des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité qui ont été perpétrés par les forces armées russes.
La Russie a des obligations non seulement envers l’Ukraine, mais aussi envers le Canada et tous les autres pays du monde. Le Canada peut donc prendre certaines contre-mesures.
L’idée est que le Canada suspendrait l’immunité souveraine sur tous les actifs souverains russes dont il a la garde, afin de faire pression sur la Russie pour qu’elle mette fin à sa guerre illégale. Cette mesure serait mise en œuvre par un décret, ce qui est tout à fait approprié puisque le Conseil des ministres fédéral dispose du pouvoir constitutionnel de représenter le Canada sur la scène internationale.
Les mesures de riposte sont soumises à certaines exigences procédurales, dont la plupart sont modestes, mais l’une d’entre elles, qui a suscité une certaine controverse, est l’obligation qu’elles soient révocables ou réversibles. La question suivante a été soulevée dans le débat public: comment ces contre-mesures peuvent-elles être réversibles si les actifs sont saisis et réaffectés d’une manière ou d’une autre? Le Canada ne serait-il pas tenu, faute d’une meilleure expression, de restituer l’argent? Il y a deux réponses à cette question.
Tout d’abord, ce qu’exige la loi sur les contre-mesures, c’est que le manquement à l’obligation soit lui-même réversible, et non que toutes ses conséquences le soient. La meilleure façon de voir les choses est de considérer que le Canada peut simplement lever l’immunité sur les avoirs russes, puis la rétablir une fois que l’agression de la Russie aura pris fin. C’est comme éteindre un interrupteur, puis le rallumer. Une fois les contre-mesures levées, le Canada n’est pas tenu de restituer les fonds.
Ensuite — et je pense que cela répondra à l’une des préoccupations soulevées plus tôt dans la journée par le sénateur Woo —, même si cette option peut paraître quelque peu délicate, d’autres solutions sont prévues pour y remédier. Lorsque cette guerre sera terminée, la Russie devra verser à l’Ukraine des dommages-intérêts et des réparations colossales pour les préjudices qu’elle aura causés. Dans ces conditions, le Canada pourra placer ces avoirs sous séquestre après les avoir saisis, puis les transférer à l’entité chargée de gérer le paiement des dommages-intérêts et des réparations.
Et quand je dis « quelle que soit l’entité », je le dis en sachant que l’Ukraine, en collaboration avec l’Union européenne, a mis en place une Commission internationale des réclamations, ainsi qu’un registre des dommages et un fonds d’indemnisation. J’ai obtenu des renseignements à jour concernant cette initiative dans une publication LinkedIn publiée ce matin par Iryna Mudra, qui est la directrice adjointe du Bureau du président de l’Ukraine. Vous pouvez la retrouver sur sa page LinkedIn.
Il y aura donc une procédure judiciaire permettant de disposer de manière appropriée des biens confisqués, et le Canada pourra sans aucun doute y participer.
Je conclurai en soulignant que, comme je l’ai déjà écrit ailleurs, grâce aux travaux antérieurs de la sénatrice Omidvar, de la sénatrice Dasko, du WRMC et du gouvernement Trudeau, le Canada a joué un rôle de premier plan dans l’adoption de lois permettant la saisie et la cession d’avoirs entachés d’actes illégaux commis à l’étranger, de corruption, de violations des droits de la personne et de spéculation sur la guerre. Le projet de loi S-214 constitue la suite logique qui permettra au Canada de poursuivre ce type de leadership international audacieux.
Je vous remercie, et j’attends vos questions avec impatience.
[Français]
Preston Jordan Lim, professeur adjoint, Université Villanova, Faculté de droit Charles Widger, à titre personnel : Bonjours, honorables sénateurs et sénatrices. Bonjour, mesdames et messieurs. Merci de m’avoir donné l’occasion d’être ici aujourd’hui et de partager mes perspectives sur le projet de loi. Pour commencer, je dois dire que je vois l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022 comme une violation grave du droit international. Il est clair pour moi que les motivations derrière ce projet de loi sont nobles.
[Traduction]
Cela dit, j’ai au moins deux grandes séries de réserves quant à la légalité et à la pertinence politique de ce projet de loi. Je voudrais commencer par aborder un point concernant le droit international.
Ce projet de loi constitue une tentative créative et fructueuse de remédier à une incohérence juridique nationale. En vertu de la Loi sur l’immunité des États, les tribunaux canadiens ne peuvent juger des entités souveraines étrangères, sauf dans de rares circonstances. La Loi sur les mesures économiques spéciales, dans sa formulation actuelle, permet sans doute aux tribunaux canadiens d’autoriser la confiscation ou la saisie d’actifs souverains étrangers dans des circonstances qui vont au-delà de celles énoncées dans la Loi sur l’immunité des États. Ce projet de loi clarifie donc cette question en stipulant très clairement que le gouverneur en conseil, c’est-à-dire le pouvoir exécutif, aura désormais le pouvoir d’autoriser directement la saisie et la confiscation de ces actifs sans l’intervention du pouvoir judiciaire canadien.
De mon point de vue, toutefois, une question subsiste au regard du droit international. D’après ce que j’ai pu lire, l’opinion dominante — non pas l’opinion unanime, mais l’opinion dominante —, est que la confiscation ou la saisie d’actifs souverains étrangers constitue une violation du droit international, plus précisément parce qu’elle porte atteinte aux principes fondamentaux de la souveraineté des États. Ces principes trouvent également leur expression dans le droit international conventionnel. L’article 2, paragraphe 1, de la Charte des Nations unies évoque, par exemple, l’égalité souveraine des États.
Des mesures similaires pourraient être légales. Le gel des avoirs de la Banque centrale russe peut se justifier au titre de la doctrine des contre-mesures, mais ma position — et je me ferai un plaisir de la développer lors de la séance de questions-réponses —, est que la confiscation ou la saisie d’avoirs d’un État étranger ne peut se justifier au titre de cette doctrine.
Je vais maintenant aborder brièvement le deuxième point, celui de la bonne conduite politique. Il y a des raisons, mesdames et messieurs les sénateurs, d’hésiter à prendre trop d’avance sur les autres. Si l’on examine le contexte mondial, je ne vois aucun pays qui soit allé jusqu’à saisir les fonds d’un État étranger déposés dans une banque ou relevant de la juridiction de l’État d’accueil.
En Europe — et nous avons beaucoup parlé de l’Europe aujourd’hui —, la France et la Belgique, pour ne citer que deux exemples, se sont fermement opposées à la confiscation des actifs souverains étrangers, non seulement au nom du droit international, mais aussi en raison des répercussions financières que cela pourrait entraîner.
Bien entendu, si un pays venait à s’en prendre aux avoirs d’un État étranger, cela entraînerait des représailles de la part de la Russie. Il existe également un risque de fuite des capitaux. Des pays similaires, des États non démocratiques comme la Chine, pourraient examiner leurs portefeuilles d’investissement et en conclure qu’il vaut mieux ne pas investir dans des pays où ce type de législation est en vigueur. Disposons-nous actuellement de la marge de manœuvre budgétaire nécessaire pour nous permettre de repousser ce type d’investissements?
J’aimerais illustrer ce point à l’aide d’un scénario hypothétique qui peut sembler tiré par les cheveux, mais si vous imaginez un instant que le secrétaire d’État des États-Unis ait le pouvoir d’ordonner ou d’autoriser la confiscation d’actifs de l’État canadien après avoir unilatéralement déterminé que le Canada avait manqué à ses obligations internationales, je pense que presque tout le monde dans cette salle s’opposerait à une telle mesure. C’est presque, moyennant quelques adaptations au contexte canadien, le pouvoir que ce projet de loi conférerait à notre pouvoir exécutif.
Sur ce, je vais m’arrêter là. J’ai hâte de discuter avec vous lors de la séance de questions et réponses.
[Français]
Merci à tous et à toutes.
[Traduction]
Le président : Merci beaucoup, monsieur Lim. Je tiens également à remercier tous nos autres invités pour leurs excellentes déclarations liminaires, qui nous ont donné matière à réflexion.
C’est désormais à nous de poser des questions importantes, et qui donnent matière à réflexion.
Le sénateur Woo : Eh bien, ma prochaine question n’est pas très provocatrice, mais j’espère qu’elle sera éclairante : je me demande si l’un des professeurs pourrait nous dire s’il y a des enseignements à tirer de la saisie par les États-Unis des avoirs de la banque centrale afghane. Vous avez dit, monsieur Lim, qu’il n’y avait pas d’autres exemples. Je me demande si cela pourrait constituer un exemple concret de saisie.
Comme vous le savez, la légalité de ce type de disposition des biens d’un État étranger est contestée, et les tribunaux ont bloqué une partie des fonds saisis en attendant une décision définitive. Que pouvons-nous tirer de l’expérience américaine concernant l’Afghanistan? Je propose de commencer par M. Lim, puis de passer à nos autres invités.
M. Lim : Merci pour cette question, sénateur Woo. Je tiens à préciser ici que lorsque j’évoquais l’absence d’avancées en matière de confiscation des avoirs étrangers, je faisais référence au contexte russo-ukrainien, mais c’est une excellente question que vous soulevez.
Il y a des raisons pour lesquelles je pense que, compte tenu du contexte afghan, même les États-Unis se sont montrés très réticents à aller de l’avant avec ce type de mesure dans le contexte russe. Nous avons évoqué le fait que c’est sous l’administration Biden que le Congrès a adopté la loi dite REPO. Le président Biden et son cabinet n’ont pas fait usage de ce pouvoir. Le président Trump n’a pas fait usage de ce pouvoir. L’une des raisons pour lesquelles ils n’ont pas fait usage de ce pouvoir tient aux problèmes juridiques internationaux qui découlent de son utilisation.
Pour conclure, je dirai simplement que, dans le cas des États-Unis, nous avons effectivement assisté à des représailles particulièrement sévères de la part des Russes à l’encontre d’actifs américains. Quelques heures après l’adoption de la loi REPO, les Russes ont pris des mesures contre des actifs privés américains et ont saisi pour plus de 400 millions de dollars d’actifs de JPMorgan qui se trouvaient sur leur territoire.
Il existe des motifs financiers et juridiques valables qui expliquent pourquoi de telles mesures n’ont pas été prises par le gouvernement canadien.
M. Currie : Le professeur Lim et moi-même nous penchons tous deux sur un ensemble de pratiques de droit international assez varié, mais peu abondant; il n’existe pas beaucoup de pratiques étatiques concernant le recours aux contre-mesures dans ce contexte, précisément pour la raison que vous soulevez : c’est un sujet politiquement délicat, et les États font preuve d’une extrême prudence quant aux répercussions que cela pourrait avoir, tant du point de vue de la politique étrangère que du point de vue économique.
C’est ainsi que se présente la réalité américaine. Si je ne me trompe pas, les États-Unis ont également confisqué des actifs souverains irakiens et les ont utilisés pour contribuer à ce qu’ils ont appelé la reconstruction de l’Irak.
En réalité, il existe peu de jurisprudence en la matière.
Ce qui me semble important, c’est que chaque cas soit tranché au fond. Cette approche permet au Canada de se conformer à l’État de droit et au cadre du droit international mis en place pour traiter les violations manifestes et flagrantes d’obligations fondamentales du droit international, comme celle-ci. Ainsi, le contexte politique doit être centré sur la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, et les conséquences de l’application de cette mesure par le Canada, en coordination avec des actions similaires prises par d’autres pays, doivent être examinées dans ce contexte. Nous devons nous prémunir contre les implications que cela pourrait avoir, qu’elles soient prévisibles ou imprévisibles.
Je terminerai en réaffirmant que l’on s’efforce de céder ce type d’actifs d’une manière qui soit pleinement conforme au principe de l’État de droit, c’est-à-dire par l’entremise d’un mécanisme permettant de dédommager l’Ukraine pour la guerre. Ces actifs pourront tout à fait être affectés au paiement de réparations de guerre une fois le conflit terminé.
Le président : Merci, monsieur Currie. Nous avons dépassé le temps imparti pour cette partie de la séance, mais je vais à présent céder la parole à Mme Braw si elle souhaite intervenir.
Mme Braw : J’ajouterai simplement une remarque d’ordre pratique.
On peut citer à titre de comparaison la fameuse « flotte fantôme » russe, qui, comme on le sait, constitue un problème majeur et génère d’importantes recettes pour l’État russe. Les pays dans les eaux desquels naviguent des navires fantômes sont confrontés à un problème similaire, en ce sens qu’ils doivent faire face à des violations des règles et qu’ils ont la possibilité politique d’agir de manière ferme, ce qui impliquerait une interprétation libérale de la loi. Si l’on considère la flotte fantôme et le Danemark, ce dernier aurait la possibilité d’arraisonner et de retenir de nombreux navires fantômes, lesquels transitent tous par les détroits danois. Le Danemark ne l’a pas fait, car il sait que s’il arraisonnait et immobilisait ces navires fantômes, même si des juristes pouvaient trouver un moyen de justifier ce type de mesures, cela exposerait les navires battant pavillon danois à travers le monde à des représailles de la part de la Russie ou de ses alliés, et même les navires transportant simplement des marchandises danoises.
Par conséquent, cela place un pays respectueux des lois comme le Canada ou le Danemark dans une situation délicate. Toutefois, il convient de rappeler — et vous avez évoqué le cas de l’Afghanistan — que la taille du pays en question, pour ainsi dire, a vraiment son importance. On peut prendre des mesures contre l’Afghanistan parce que ce pays n’est pas susceptible de riposter à l’échelle mondiale, alors que la Russie dispose de ce genre d’options.
Le président : Merci beaucoup, ce fut un échange très intéressant.
[Français]
La sénatrice Youance : J’adore la discussion. J’apprécie beaucoup l’aspect de justice réparatrice du projet de loi S-214, et chacun des témoins a parlé des conséquences éventuelles de ce projet de loi sur l’éthique — s’il est plus facile d’imposer des saisies sur un pays plutôt qu’un autre, par exemple. On a aussi parlé de la délicatesse de la question.
J’adresserai ma question au professeur Lim. Bien sûr, dans le cas de l’Ukraine et de la Russie, l’existence d’une large condamnation internationale facilite la prise de décision quant à l’utilisation de biens saisis ou à l’application éventuelle de ce projet de loi. L’expérience suisse a aussi montré qu’il est possible d’agir même en l’absence de condamnation étrangère formelle, notamment lorsque les structures étatiques des pays d’origine sont défaillantes ou incapables d’agir. Je mentionnerais le cas d’Haïti, où la Suisse a agi.
Comment le projet de loi S-214 répond-il à ce défi précis? Dans quelle mesure le Canada peut-il concilier l’exigence réparatrice avec l’État de droit quand il n’y a pas de condamnation internationale, ou quand ce n’est pas possible, tout simplement? Je voudrais vous entendre là-dessus : dans ce cas, est-ce qu’il y a un plus grand risque de représailles que dans le cas de l’Ukraine et de la Russie?
M. Lim : Merci pour la question, madame la sénatrice.
[Traduction]
Si l’on examine les conditions de déclenchement prévues par la Loi sur les mesures économiques spéciales, on constate qu’au moins l’une d’entre elles est liée au comportement multilatéral. Je n’ai pas le texte de loi sous les yeux, mais il stipule en substance que le Canada peut agir lorsqu’une organisation multilatérale dont il fait partie demande l’application de sanctions.
C’est, selon moi, la voie qu’il vaut mieux suivre : lier les mécanismes de sanctions du Canada à une véritable action multilatérale, idéalement au sein de l’ONU ou d’une instance plus spécifique, comme le Conseil de sécurité des Nations unies. Je crains toutefois que, étant donné que les trois autres volets permettent une action unilatérale directe, on puisse observer, dans la pratique, des divergences assez importantes quant aux types d’acteurs contre lesquels le pouvoir exécutif canadien pourrait intervenir.
Bien entendu, il est possible que le gouvernement canadien prenne des mesures contre la Russie, mais on peut se demander s’il ferait de même à l’égard de pays qui ont suscité la colère des pays du Sud, mais qui n’ont pas nécessairement attiré les foudres d’un pays membre du G7. Je vais m’arrêter là pour l’instant.
[Français]
La sénatrice Gerba : Merci à nos témoins. Je vais revenir sur la question de l’équilibre entre les trois pouvoirs.
Ceux qui critiquent ce projet de loi avancent que le projet de loi S-214 accorderait d’importants pouvoirs à la branche exécutive, sans véritable contrôle parlementaire ou judiciaire. Selon vous, est-ce justifié de penser que l’adoption de ce projet de loi — et cela s’adresse à tous nos témoins — risquerait de perturber l’équilibre des trois pouvoirs?
[Traduction]
Le président : Je vais céder la parole brièvement à nos trois invités, en commençant par le professeur Lim.
M. Lim : D’accord, je vais tâcher d’être bref.
À mon avis, il faut accroître la surveillance parlementaire sur la Loi sur les mesures économiques spéciales. À titre d’exemple, je me réfère à l’une des recommandations formulées dans le rapport de 2023 du comité, selon laquelle les comités des affaires étrangères des deux chambres du Parlement devraient procéder à un examen régulier du fonctionnement de la Loi sur les mesures économiques spéciales. Il s’agit là d’un pouvoir très étendu conféré à l’exécutif. Bref, le Parlement doit continuer à exercer une surveillance rigoureuse par rapport à ce type de lois.
Le président : Merci, et je tiens d’ailleurs à vous remercier d’avoir fait la promotion de ce rapport présenté par le comité. Nous vous en sommes très reconnaissants.
Mme Braw : Puisque M. Currie pourrait en avoir plus à dire, je vais être brève.
Un gouvernement qui adopterait une interprétation très libérale de ce qui peut être saisi aurait indéniablement la possibilité d’abuser d’une mesure législative comme celle-ci, ce qui témoigne fondamentalement de l’importance du droit de regard. De toute évidence, personne ne pense que l’actuel gouvernement du Canada se servirait outre mesure des pouvoirs prévus dans le projet de loi, mais il faut néanmoins un contrôle dans l’éventualité où un futur gouvernement chercherait à le faire. Merci.
M. Currie : Je vous remercie. Je dirais pour ma part que, au fond, le projet de loi ajoute un tout petit outil dans un coffre existant. Cela dit, les implications de l’utilisation de cet outil pourraient, dans certaines circonstances, être considérables, mais il n’en reste pas moins qu’il s’agit d’un simple rouage dans la mécanique d’administration des sanctions standard du Canada.
Je ne sais pas si c’est considéré comme forcément inadéquat sur le plan du contrôle démocratique, mais je n’ai jamais vu non plus cet organe-ci ou la Chambre des communes hésiter à critiquer le gouvernement lorsqu’il décide d’imposer des sanctions. Je ne suis pas en désaccord sur ce que M. Lim propose. J’estime que la démocratie canadienne est plutôt solide.
Le président : Merci beaucoup.
[Français]
La sénatrice Hébert : Merci à nos témoins. Je vais continuer dans la foulée des questions que mes collègues ont abordées. Professeure Braw, je comprends qu’effectivement, on examine ce projet de loi dans le contexte actuel, avec ce que l’on connaît de la situation internationale et du gouvernement canadien. Vous avez raison de dire que tout cela peut changer à n’importe quel moment. Je ne suis pas juriste, mais j’ai fait quelques petits cours de droit dans lesquels j’ai appris que le législateur ne parlait jamais pour ne rien dire.
Dans ce cas-ci, le législateur n’a pas parlé; alors, qu’est-ce que cela veut dire? Autrement dit, un tel pouvoir n’a pas été conféré dans le projet de loi original ni dans les amendements qui lui ont été apportés par la suite. Pensez-vous qu’il y a une raison à cela? Ma question s’adresse à nos trois témoins.
[Traduction]
M. Currie : Je vous remercie de la question. À ce que je sache, la loi initiale a été conçue pour élargir l’éventail des sanctions que le gouvernement fédéral peut imposer face à toutes sortes d’enjeux, y compris les violations des droits de la personne ou la corruption de gouvernements étrangers ou de tiers étrangers, sans pour autant qu’on se soit expressément attendu à devoir cibler des actifs souverains étrangers.
Tout ce que j’ajouterais, c’est que le droit international manque de précision à savoir si l’immunité à l’égard des actifs s’applique également à l’ensemble du gouvernement d’un État étranger ou uniquement à ses tribunaux. Il est possible qu’on ait déterminé que la loi initiale laisse à désirer à ce chapitre. Je ne suis pas convaincu que c’est le cas, à vrai dire, mais je crois qu’avec le projet de loi, ce sera la ceinture et les bretelles : on aura l’assurance que le Canada agit en toute légalité.
Mme Braw : Je vous remercie. Je me permets de passer mon tour, car je ne sais rien de précis sur les raisons qui ont motivé les changements.
Le président : Merci.
M. Lim : Je partage essentiellement l’analyse de M. Currie. J’ajouterais cependant que — et sur ce point, nos avis divergent sans doute — selon moi, le projet de loi stabiliserait sensiblement l’assise juridique des pouvoirs de saisie du gouvernement du Canada. Pour cette raison, les changements m’apparaissent potentiellement un peu plus lourds de conséquences qu’à mes collègues.
Le président : Merci.
Le sénateur Ravalia : Je remercie tous les témoins. Je m’interroge sur le prêt de 90 milliards d’euros accordé à l’Ukraine au moyen d’Euro-clear. Le sujet a été étudié. Les répercussions ont été vastes, et il y a des réserves à la perspective que la Russie réplique, notamment par les voies fiscale ou juridique. Selon vous, y a-t-il un lien entre le projet de loi, qui vise à resserrer la loi, et ce qui s’est passé là-bas?
M. Lim : J’ai deux choses à dire pour vous répondre, monsieur le sénateur. Primo, la conjoncture pour les alliés fait toute la différence. Si le Sénat envisage d’adopter cette mesure législative, c’est entre autres parce que le Canada veut apporter son appui à ses alliés les plus proches et, dans une certaine mesure, montrer un petit peu l’exemple.
Par contre, cette question de conjoncture va dans les deux sens. J’en reviens ainsi à mon argument initial : nos alliés ont adopté toutes sortes de mesures, certes, mais lorsque des actifs publics étrangers sont détenus sur le territoire de nos plus proches alliés, ceux-ci n’en ont jamais saisi le capital. Dans ce contexte, si le gouvernement du Canada autorisait une telle chose, ce serait une première, et de loin.
Le sénateur Ravalia : Donc, le fait d’opter pour la saisie plutôt qu’un prêt change la donne?
M. Lim : Je pense que la distinction entre les deux est tout à fait déterminante. Pour moi, il est tout à fait légal, selon la doctrine des contre-mesures, de geler les actifs russes, comme l’a déjà fait notre pays.
Une autre mesure envisageable sans aucun problème, monsieur le sénateur, consiste à mon avis à prendre les recettes fiscales qui découlent des profits générés par les biens étrangers immobilisés pour les donner aux Ukrainiens. Cependant, s’en prendre directement au capital en tant que tel me semble douteux sur le plan du droit international.
M. Currie : J’approuve tout ce que M. Lim vient de dire, sauf à la toute fin. Sur ce point, je suis amicalement en désaccord. Je ne pense pas qu’il soit illégal de carrément confisquer les actifs et de les affecter à d’autres fins. Il y a des conseillers juridiques du gouvernement qui viendront témoigner cet après-midi. Ils pourront sans doute vous éclairer eux aussi à ce sujet. Quoi qu’il en soit, la conjoncture collective est absolument fondamentale. Je pense que nous sommes témoins d’une évolution de la volonté politique vers le train de mesures en question.
Oui, le Canada serait alors un pionnier. Selon moi, c’est là le rôle qui lui revient. Il vient un moment où le pragmatisme doit céder le pas à l’argument moral. Le Canada fait déjà figure de visionnaire dans le même domaine, alors pourquoi ne pas continuer?
Le président : Voulez-vous intervenir afin de les départager, madame Braw?
Mme Braw : Je dirais plutôt pour atténuer la divergence. Si j’ai bien compris votre question, monsieur le sénateur, il s’agit de savoir si le projet de loi du Canada constitue la prochaine étape par rapport à ce que l’Union européenne est en train de faire ou de ce qu’elle prévoyait de faire et qu’elle peut enfin mettre à exécution, grâce à la victoire électorale de Péter Magyar en Hongrie, c’est-à-dire accorder un prêt à l’Ukraine.
Quand on considère les choses sous un certain angle, un prêt, c’est une mesure lourde de sens. La saisie d’actifs, c’est une mesure encore plus lourde de sens. Si on suit cette logique, la prochaine étape devrait être encore plus percutante. Je ne pense pas qu’il y ait de lien entre les deux. À mes yeux, il n’y a pas de lien, qu’il soit temporel ou causal.
Ce qui m’interpelle, c’est qu’il y a énormément de pays, plus l’Union européenne, qui cherchent des moyens créatifs de fournir des fonds à l’Ukraine. Le vent a considérablement tourné. Auparavant, la question des fonds pour l’Ukraine et l’aide à l’Ukraine était envisagée de manière passive. Certaines choses étaient permises et possibles, alors que d’autres ne l’étaient pas. Maintenant, il y a davantage de créativité.
Pour ce qui est du départage, je dirais que c’est probablement l’occasion pour le Canada de prendre les devants par rapport à l’Union européenne, quoique pas tout à fait de la manière dont le projet de loi propose de le faire. Il s’agirait de faire quelque chose d’un peu plus créatif que le prêt européen à l’Ukraine.
Le sénateur Woo : Cette discussion me rappelle grosso modo quelque chose que Mark Carney a dit à Davos, lorsqu’il a évoqué Thucydide en disant que les forts agissent selon leur volonté, alors que les faibles doivent en souffrir les conséquences. À l’instar des pays puissants, on sanctionne des pays qui sont faibles parce qu’on a la volonté de le faire. Les pays faibles sont inaptes à répliquer. C’est ainsi qu’on a longtemps conçu les choses, en tout cas jusqu’au début du nouveau siècle.
Je me demande si les experts qui sont ici peuvent nous donner une idée de l’évolution de la conception que le monde se fait des sanctions. Les sanctions, c’est évidemment synonyme de « coercition économique ». Or, dans le monde actuel, il n’y a pas que les forts qui peuvent sanctionner les faibles. D’autres acteurs peuvent répliquer en imposant des contre-mesures, pour ainsi dire.
Par ailleurs, nous savons maintenant qu’il est facile d’instrumentaliser le recours aux contre-mesures, qui constituent d’ailleurs l’envers de la médaille des sanctions, sans que cela produise nécessairement les résultats moraux qu’on penserait. Estimez-vous qu’il y a un changement de mentalité dans le monde relativement aux sanctions? Si c’est le cas, comment faudrait-il adapter notre position sur les sanctions? Actuellement, on dirait que nous voulons être les champions du monde en matière de sanction et qu’il faut donc continuellement perfectionner nos outils.
J’aimerais commencer par vous, madame Braw, puisque vous avez pris part à notre étude précédente et que vous aviez des choses à dire sur les sanctions en général.
Mme Braw : Je vous remercie de la question, monsieur le sénateur. Les sanctions sont l’outil préféré des gouvernements de l’Occident, c’est vrai, car en tant qu’économies dominantes et qu’utilisateurs d’instruments juridiques, ceux-ci disposent d’un instrument solide qui ne déroge à aucune règle et qui de surcroît n’implique aucune activité susceptible de se traduire par des représailles. Ce n’est pas pour rien que les sanctions ont la cote.
Si les sanctions fonctionnaient jusqu’ici, c’est parce que les pays occidentaux faisaient tourner l’économie mondiale. Or, ce n’est plus le cas, alors lorsque l’Occident a sanctionné la Russie, et je pense que nous nous en souvenons tous, la Russie a recadré une bonne partie de ses échanges commerciaux, y compris ses exportations de pétrole, vers des pays qui ne l’avaient pas sanctionnée, ce qui lui a permis de continuer ses activités pratiquement sans interruption depuis. Je pense que lorsqu’on envisage d’imposer des sanctions, il faut garder une réalité à l’esprit : elles ne sont plus aussi efficaces qu’elles l’ont déjà été.
À trop y recourir, on incitera des pays à concentrer leurs échanges commerciaux entre eux tout en les restreignant avec nous. Ce serait très gênant, puisque nous nous considérons comme les champions de l’ordre international fondé sur des règles et que notre puissance économique nous permettait jusqu’ici de miser sur les sanctions pour faire respecter l’ordre en punissant les pays qui s’en écartaient.
Je relève par ailleurs un autre effet, secondaire: plus les États‑Unis, en particulier, imposent des sanctions — ce qu’ils font de toute évidence au motif que leur dollar constitue la devise privilégiée pour le commerce international —, plus ils incitent les pays et les entités commerciales, donc les entreprises, à recourir à d’autres devises pour leurs échanges, en particulier celle de la Chine. Pour les pays de l’Occident, il n’y a vraiment pas de quoi se réjouir, mais il n’en reste pas moins que c’est ce qui se profile; c’est d’ailleurs déjà la réalité pour l’Iran, par exemple. Merci.
Le président : Merci beaucoup. Nous avons dépassé le temps imparti.
[Français]
La sénatrice Youance : J’ai une question. La discussion est vraiment intéressante, parce qu’elle nous fait voir des aspects différents du projet de loi par rapport à ce que nous avions vu quand nous sommes arrivés ce matin.
Ce projet de loi favorise des réparations, une reconstruction concrète et une responsabilisation des acteurs. Comment le Canada devrait-il envisager sa propre responsabilité, dans l’éventualité où le tout comprend le dernier aspect de reconstruction, mais où les fonds seraient mal utilisés?
Plus précisément, y a-t-il d’autres garde-fous? On a parlé d’une vérification parlementaire, mais quels seraient les garde‑fous institutionnels et les mécanismes de reddition de comptes que l’on devrait considérer dans ce projet de loi, pour que le Canada ne perde pas sa crédibilité dans le cadre de l’application de sanctions?
Le président : À qui s’adresse la question? Au professeur Lim?
La sénatrice Youance : Oui, ou au professeur Currie.
[Traduction]
M. Currie : Je pense que pour le gouvernement, ce n’est pas un enjeu stratégique à court terme, car le projet de loi ne fera qu’ajouter une corde de plus à son arc afin de concrétiser ses objectifs en matière de politique étrangère.
Je n’irai pas par quatre chemins : ce n’est pas une sanction. C’est quelque chose qui découle de notre cadre de sanction, sauf qu’il s’agit pour le Canada de recourir, selon des balises restreintes, à une règle très précise de droit international, une règle qui prévoit des poids et des contrepoids. Le discernement s’impose dans l’administration ou la distribution des actifs saisis. J’en reviens à ce qui me semble être la meilleure idée, c’est‑à‑dire que le Canada traite tout actif saisi comme une partie des réparations de la Russie envers l’Ukraine. Comme ne manqueraient pas de nous le dire nos amis de la Norvège, de la Lettonie, de la Lithuanie et de la Pologne, perdre cet élément de vue, c’est à nos risques et périls.
Le président : Merci beaucoup. Je laisse une dernière question à la marraine du projet de loi, la sénatrice Dasko.
La sénatrice Dasko : Ma question s’adresse à monsieur Currie. Vous avez dit que le Canada est un visionnaire dans le domaine. Diriez-vous que, si nous adoptions le projet de loi S-214, le Canada continuerait à montrer l’exemple, et qu’il n’y aurait à peu près aucun risque, à peu près aucun côté négatif? Vous pouvez répondre par oui ou par non.
M. Currie : Je dirais oui, madame la sénatrice. Ce serait un moyen pour le Canada de continuer à montrer l’exemple.
À vrai dire, le monde nous rattrape déjà. Comme on l’a dit tout à l’heure, les discussions stratégiques entre nos alliés les plus proches évoluent exactement dans la direction qu’a adoptée le Canada jusqu’ici. Je pense qu’il faut faire preuve de doigté. C’est un objectif de politique étrangère qui requiert une approche judicieuse. C’est aussi quelque chose que le premier ministre a dit à Davos. Un impératif moral s’impose. Il existe une règle dans l’ordre juridique régi par la primauté du droit, alors pourquoi ne pas y recourir?
Le président : Merci beaucoup.
Elisabeth Braw, Preston Jordan Lim et Robert Currie, au nom des membres du comité, je vous remercie de nous avoir fait bénéficier de votre expertise dans vos déclarations ainsi que dans vos réponses à nos questions. Nous vous en sommes profondément reconnaissants.
Chers collègues, nous poursuivrons l’étude du projet de loi S-214 la semaine prochaine.
(La séance est levée.)