LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU COMMERCE INTERNATIONAL
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le mercredi 6 mai 2026
Le Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international se réunit aujourd’hui, à 16 h 14 (HE) pour l’étude du projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger).
Le sénateur Peter M. Boehm (président) occupe le fauteuil.
[Français]
Le président : Je m’appelle Peter Boehm, sénateur de l’Ontario et président du Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international.
J’inviterais maintenant les membres du comité à se présenter.
[Traduction]
Le sénateur Woo : Yuen Pau Woo, de la Colombie-Britannique.
Le sénateur MacDonald : Michael MacDonald, du Cap-Breton, en Nouvelle-Écosse.
Le sénateur Al Zaibak : Mohammad Al Zaibak, de l’Ontario.
[Français]
La sénatrice Gerba : Amina Gerba, du Québec.
[Traduction]
Le sénateur Ravalia : Mohamed Ravalia, de Terre-Neuve-et-Labrador.
Le sénateur Harder : Peter Harder, de l’Ontario.
Le sénateur Wilson : Duncan Wilson, de la Colombie-Britannique.
Le sénateur Adler : Charles Adler, du Manitoba.
La sénatrice Coyle : Mary Coyle, d’Antigonish, en Nouvelle-Écosse. Bienvenue.
La sénatrice Dasko : Donna Dasko, de l’Ontario.
Le président : Merci et bienvenue, honorables sénateurs. Je souhaite la bienvenue à toutes les personnes qui nous regardent d’un bout à l’autre du pays sur ParlVU du Sénat.
J’aimerais également profiter de l’occasion pour vous présenter Mme Valérie Chevrier-Marineau. Elle est l’une des nouvelles analystes qui travailleront avec le comité aux côtés de Brian Hermon.
Chers collègues, nous nous réunissons aujourd’hui pour continuer notre examen du projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger).
Aujourd’hui, nous avons le plaisir d’accueillir, à titre personnel, M. Fen Hampson, professeur chancelier à l’Université Carleton et président du Conseil mondial pour les réfugiés et la migration.
Du Congrès des Ukrainiens canadiens, nous accueillons Danylo Korbabicz, président-directeur général et administrateur exécutif, et Orest Zakydalsky, conseiller politique principal.
Bienvenue à tous, et merci d’avoir pris le temps d’être avec nous aujourd’hui.
Avant d’entendre vos déclarations et de passer aux questions-réponses, j’aimerais demander à toutes les personnes présentes de bien vouloir mettre en sourdine les notifications sur leurs appareils et de bien vouloir respecter les directives inscrites sur la carte devant vous concernant l’utilisation du microphone et des écouteurs afin que nous puissions protéger notre personnel technique et nos interprètes.
Nous sommes maintenant prêts pour vos remarques préliminaires. Comme d’habitude, une période de questions des sénateurs suivra.
Monsieur Hampson, vous avez la parole, suivi de M. Korbabicz.
Fen Hampson, professeur chancelier à l’Université Carleton et président du Conseil mondial pour les réfugiés et la migration, à titre personnel : Merci, monsieur le président.
Le projet de loi S-214 comble un vide important dans le régime de sanctions du Canada, permettant la confiscation légale ou l’exercice direct du contrôle par le gouvernement du Canada des biens d’un autre État dans des circonstances exceptionnelles, comme le prévoit la Loi sur les mesures économiques spéciales.
Le projet de loi ne porte pas atteinte à la souveraineté des États. Il reflète la compréhension moderne selon laquelle la souveraineté suppose des obligations exécutoires et ne peut pas être protégée contre de graves violations du droit international.
Si on remonte au traité de paix de Westphalie — considéré par convention comme l’origine de la souveraineté moderne non fondée sur la non-ingérence —, les princes européens du Saint-Empire romain étaient liés par des obligations limitées de respecter les droits des minorités religieuses. L’autorité territoriale n’a jamais été illimitée. Au cours des siècles qui ont suivi, la compréhension de la souveraineté est passée d’une norme de non-ingérence prédominante à une conception qui lie aujourd’hui l’autorité souveraine aux responsabilités à l’égard des populations relevant d’un État.
Cela se reflète dans les interdictions du recours à la force dans la Charte des Nations unies, le principe de la responsabilité de protéger, approuvé à l’unanimité par l’Assemblée générale des Nations unies en 2005, et le droit contemporain de la responsabilité de l’État, ainsi que le régime des droits de la personne de l’après-guerre.
Enfin, j’attire votre attention sur le droit de l’immunité des États. Par le passé, les États étrangers jouissaient d’une immunité absolue contre les poursuites judiciaires intentées devant les tribunaux d’autres pays, sans exception. Au cours du XXe siècle, à mesure que les États sont devenus des acteurs commerciaux actifs, ce domaine du droit est passé à une approche plus restrictive : les États conservent l’immunité pour les actes souverains, mais la perdent pour les actes qui relèvent du droit commercial ou privé.
Le projet de loi S-214 opérationnalise la doctrine du droit international des contre-mesures en réponse — dans ce cas-ci, nous pourrions en parler — à l’agression de la Russie contre l’Ukraine. Je ne m’étendrai pas sur le sujet, car d’autres personnes qui ont comparu devant le comité en ont déjà parlé.
Au-delà de l’argument juridique, cependant, il y a un argument d’intérêt public convaincant. La question est de savoir si les contribuables canadiens devraient continuer à assumer les coûts de la guerre de la Russie ou si les propres actifs de la Russie devraient financer les efforts et le rétablissement de l’Ukraine.
Comme vous le savez tous, le Canada a déjà engagé des milliards de dollars en prêts, en subventions et en aide militaire à l’Ukraine. Pendant ce temps, des centaines de milliards de dollars d’actifs souverains russes demeurent gelés dans divers pays du G7.
Les alliés du Canada prennent des mesures pour contrôler et réaffecter les biens de l’État russe. À mon avis, le Canada risque de devenir un cas particulier s’il ne modernise pas sa propre trousse d’outils législatifs. Comme vous le savez peut-être, les États-Unis ont adopté une loi spéciale — la Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act, ou REPO Act — qui permet de saisir et de rediriger les actifs souverains russes détenus sous compétence américaine vers un fonds de soutien à l’Ukraine. Qui plus est, les législateurs américains sont allés plus loin en proposant des mesures de suivi qui prévoiraient le transfert régulier de ces ressources à l’Ukraine.
L’Union européenne et les principaux États européens renforcent progressivement leur propre approche au moyen de mesures allant des gels temporaires à l’immobilisation indéfinie, en passant par l’utilisation des produits d’intérêt et des préparatifs juridiques explicites pour puiser dans le capital gelé afin de couvrir les réparations dans l’éventualité où la Russie ne les paierait pas.
Un fonds international d’indemnisation pour l’Ukraine est en cours d’élaboration sous les auspices du Conseil de l’Europe, alors que le registre des dommages infligés à l’Ukraine est déjà opérationnel. Quant à la nouvelle Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine et le nouveau fonds d’indemnisation, ils sont en cours d’établissement. Au fur et à mesure que cette architecture sera achevée, le Canada aura la possibilité d’acheminer les actifs russes confisqués ou contrôlés vers ce mécanisme, sous réserve de la conception finale du fonds et du respect des engagements internationaux du Canada.
En fournissant au Cabinet une voie exécutive claire concernant la confiscation de certains biens appartenant à l’État russe, le projet de loi S-214 permettrait au Canada d’agir selon ses propres lois plutôt que de s’appuyer uniquement sur ce qui pourrait être un litige interminable.
Il est important de réduire le risque que ces actifs soient bloqués dans des procédures judiciaires et que les contribuables canadiens assument un fardeau de plus en plus lourd par rapport aux coûts qu’ils — mais aussi le peuple ukrainien — subissent.
Merci.
Le président : Merci, monsieur Hampson.
Je tiens à souligner que la sénatrice Marty Deacon, de l’Ontario, s’est jointe à la réunion.
Nous passons maintenant à M. Korbabicz.
Danylo Korbabicz, président-directeur général et administrateur exécutif, Congrès des Ukrainiens canadiens : Distingué président et membres du Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international, je vous remercie de m’avoir invité à comparaître devant vous aujourd’hui.
Le Congrès des Ukrainiens canadiens est la voix de la communauté ukrainienne du Canada. Depuis 1940, et de concert avec ses organisations membres, il dirige, coordonne et représente les intérêts de la communauté ukrainienne du Canada, qui compte 1,4 million de personnes. Il joue en outre un rôle déterminant dans le façonnement du paysage social, économique et politique du Canada.
Nous sommes ici pour discuter du projet de loi S-214, Loi modifiant la Loi sur les mesures économiques spéciales (disposition des biens d’un État étranger). Nous sommes profondément reconnaissants à la sénatrice Donna Dasko d’avoir présenté cet important projet de loi et au Sénat d’avoir tenu un débat réfléchi et important à son égard.
Le Congrès des Ukrainiens canadiens insiste sur le fait que l’adoption de ce projet de loi — qui conférerait au gouvernement le pouvoir de saisir les biens des États qui violent la paix internationale et les droits de la personne — est une étape importante et, en fait, essentielle pour tenir ces États responsables de leurs crimes odieux.
L’exemple de la Fédération de Russie est instructif. Depuis 1 532 jours, la Russie tente d’anéantir l’État ukrainien et de détruire le peuple ukrainien, son identité, sa langue et sa culture. La Chambre des communes et le Sénat ont reconnu que la Russie commet un génocide contre l’Ukraine.
Il y a quelques heures, la Russie a bombardé une maternelle à Soumy. Pendant la nuit, elle a tué 26 civils et en a blessé plus de 100 autres en bombardant des zones résidentielles de villes ukrainiennes.
Honorables sénateurs, cette horreur est une réalité que vivent chaque jour tous les Ukrainiens. La Russie a enlevé des milliers d’enfants ukrainiens. La Russie a détruit des centaines de villes et de villages ukrainiens. La Russie commet systématiquement des viols, des tortures et des meurtres.
Ce ne sont pas des crimes aléatoires. Ils sont délibérés et systématiques. Ils constituent un élément de la politique russe. Ces crimes sont le moyen par lequel la Russie cherche à détruire le peuple ukrainien. Cette cruauté n’est pas accessoire. Elle est, en fait, l’objectif.
La Cour pénale internationale a mis Poutine en accusation pour l’enlèvement d’enfants ukrainiens. Les enquêteurs ukrainiens ont relevé plus de 230 000 crimes de guerre commis par la Fédération de Russie depuis février 2022.
Poutine et le groupe de criminels de guerre qui dirigent la Russie sont toujours en liberté, mais ce que nous pouvons faire en ce moment, c’est prendre leur argent, qu’ils gardent en grande partie dans des institutions financières occidentales. On estime qu’environ 300 milliards de dollars d’actifs russes — dont une grande partie est composée d’actifs de l’État russe — sont actuellement gelés.
La grande majorité de ces actifs sont détenus dans des pays autres que le Canada. La GRC a signalé un peu moins de 200 millions de dollars d’actifs russes immobilisés au Canada. Il y aura probablement plus d’actifs à identifier.
Alors, pourquoi croyons-nous que les pouvoirs qui seraient conférés au gouvernement par le projet de loi S-214 sont si importants? Parce que le Canada peut créer un précédent. Le Canada peut montrer à d’autres alliés aux vues similaires la voie à suivre.
L’Union européenne a récemment accepté de fournir à l’Ukraine un prêt de 90 milliards d’euros — adossé à des actifs gelés — qui sera essentiel à l’effort de guerre de l’Ukraine et qui permettra au gouvernement ukrainien d’assurer le fonctionnement de l’État lui-même.
L’attribution de ce prêt a été bloquée pendant des mois par l’ancien premier ministre hongrois Orbán et n’a été débloquée qu’après sa défaite lors d’une élection générale.
L’aide à l’effort de guerre de l’Ukraine fournie par les pays occidentaux ne devrait pas être soumise aux aléas de la politique quotidienne. La lutte est trop importante — et pas seulement pour l’Ukraine.
La récente loi d’exécution du budget contient une disposition qui permet au gouverneur en conseil d’exiger que les institutions financières signalent au ministre des Finances tout actif détenu par une personne, une entité ou un État étranger sanctionné et tout profit réalisé grâce à cette détention — des profits qui peuvent être saisis par le ministre. Nous demandons au ministre des Finances d’appliquer cette disposition, qui aidera grandement à identifier les actifs russes détenus au Canada.
Combinée au projet de loi S-214, cette mesure offre au gouvernement une excellente occasion de faire preuve de leadership sur la scène internationale dans ce dossier crucial. Ce faisant, le gouvernement recevrait l’appui ferme de la population canadienne. Un récent sondage d’Abacus Data montre que 70 % des Canadiens soutiennent la saisie des actifs russes gelés au Canada et à leur utilisation pour financer la défense et la reconstruction de l’Ukraine. Le Congrès des Ukrainiens canadiens demande au comité de faire de même.
Merci beaucoup.
Le président : Merci, monsieur Korbabicz, de votre commentaire.
[Français]
Chers collègues, j’aimerais rappeler aux membres qu’ils disposent d’un maximum de trois minutes chacun pour la première ronde, incluant questions et réponses. Je demande donc aux sénateurs et aux témoins d’être concis. Nous pourrons toujours tenir une deuxième ronde si le temps le permet.
[Traduction]
Le sénateur Harder : Je tiens d’abord à remercier tous nos invités pour leur présence parmi nous aujourd’hui. Ma première question s’adresse à M. Hampson.
Edward Fishman, universitaire et ancien diplomate, a écrit un ouvrage plutôt intéressant intitulé Chokepoints, dans lequel il passe en revue ce qu’il qualifie de « guerre économique » menée par l’Occident, sous l’impulsion principale des États-Unis, à l’encontre de la Russie, de la Chine et de l’Iran.
Bien qu’il ait été étroitement impliqué dans ces mesures et qu’il les soutienne sans aucun doute, M. Fishman a évoqué la possibilité que la guerre économique ait eu des conséquences imprévues, en renforçant la capacité des belligérants que nous visons à contourner les sanctions grâce à des ripostes très ingénieuses de leur part, notamment en s’appuyant sur le secteur bancaire et sur d’autres secteurs économiques.
Monsieur Hampson, pourriez-vous nous dire ce que vous pensez des conséquences imprévues auxquelles nous sommes confrontés actuellement, et dans quelle mesure l’adoption de ce projet de loi risque-t-elle soit de les accentuer, soit de les atténuer?
M. Hampson : Il existe toute une série de conséquences imprévues potentielles, dont l’une est que les régimes autoritaires, soucieux, disons, de la sécurité des biens qu’ils détiennent dans des juridictions étrangères, auront probablement déjà transféré ces biens vers des juridictions plus favorables. Il s’agit là incontestablement d’une conséquence du régime de sanctions actuel et du gel des avoirs.
Ensuite, nous devons être conscients que le régime russe pourrait être tenté d’exercer certaines mesures de rétorsion à l’encontre des investissements canadiens en Russie.
Nous pourrions également subir des pressions de la part d’autres pays détenant des obligations canadiennes, qui pourraient eux-mêmes — comme cela a déjà été le cas pour certains pays européens — subir des pressions de la part de détenteurs étrangers de ces obligations, sous la menace qu’ils se débarrassent de ces titres. Ce type de pressions risque évidemment d’influencer la politique monétaire.
Une troisième conséquence potentielle est ce que l’on pourrait appeler un effet dissuasif sur les investissements. Avec l’adoption de ce genre de projet de loi, les détenteurs de fonds souverains étrangers souhaitant investir au Canada pourraient considérer que ce pays n’est pas un environnement particulièrement accueillant.
Bref, je vous ai présenté différents risques, mais je pense qu’il s’agit de risques qui demeurent gérables dans le cadre de la législation actuelle. La législation actuelle — je parle ici de la Loi sur les mesures économiques spéciales, pas des amendements —, ne confère pas un pouvoir illimité à l’exécutif, et comporte de nombreux garde-fous.
Le président : Merci beaucoup, monsieur Hampson. Je suis désolé, mais nous avons dépassé le temps imparti pour cette partie de la séance.
Le sénateur MacDonald : Depuis le début du conflit en Ukraine, il est souvent question des fameux actifs russes. Comme le terme « actif » est particulièrement vague, pourriez-vous nous fournir une définition plus précise? Comment définit-on les actifs russes à l’échelle mondiale, et sous quelle forme se présentent-ils?
Orest Zakydalsky, conseiller politique principal, Congrès des Ukrainiens canadiens : Il existe plusieurs définitions du terme « actifs ». L’une d’elles désigne les biens de l’État. D’autres désignent les avoirs gelés de personnes physiques et morales situés à l’étranger.
Lorsqu’on parle d’actifs publics, il s’agit généralement soit d’obligations, soit de fonds détenus par la Banque centrale russe dans d’autres juridictions. Les actifs privés, quant à eux, désignent les biens immobiliers appartenant à des oligarques russes ou à des représentants de l’État russe, ainsi que des éléments tels que des yachts, des terrains, des fonds en compte, des avions, des manoirs, et ainsi de suite.
M. Hampson : Certains actifs sont détenus par la Banque de Russie, mais il existe également diverses entreprises publiques qui, dans les faits, constituent des organes de l’État russe, et qui relèvent donc également de cette catégorie.
Dans le cas du Canada, le montant en jeu s’élève à environ 22 milliards de dollars, soit environ 11 % des avoirs russes détenus auprès d’Euroclear sous forme de dépôts en espèces et d’obligations auprès d’institutions financières canadiennes. Il pourrait s’agir de nos banques à charte, mais également de la Banque du Canada.
Ces titres sont déposés, c’est-à-dire que leur propriété est détenue par Euroclear et ses déposants. Je pense que si vous consultez les comptes publics d’Euroclear, disponibles en ligne, vous constaterez qu’il y a encore là une somme rondelette d’avoirs canadiens.
Le sénateur Woo : De toute évidence, l’agression illégale de la Russie contre l’Ukraine est flagrante et indéfendable. De fait, l’application potentielle de la Loi sur les mesures économiques spéciales contre la Russie, en tant que premier cas d’espèce, si l’on peut dire, revêt une grande importance sur le plan juridique, moral, et d’intérêt public. Néanmoins, l’agression russe ne constitue pas le seul cas de violation flagrante du droit international. Pensez-vous que cette loi puisse être appliquée à d’autres cas actuels de violations flagrantes du droit international?
J’invite M. Hampson à prendre la parole, puis nous allons également entendre l’avis de nos collègues ukrainiens.
M. Hampson : Eh bien, je dirais que cela dépend du gouvernement en place.
Le sénateur Woo : Et si nous refusions d’appliquer les mêmes critères aux autres cas de violation flagrante du droit international qui se produisent en ce moment même? Quelles seraient les conséquences potentielles en ce qui concerne la crédibilité du Canada sur la scène internationale?
M. Hampson : Eh bien, il s’agit d’enjeux d’ordre politique. Si j’ai bien compris, l’objectif de ce projet de loi est de conférer différents moyens d’action au gouvernement.
Je suis d’accord avec vous, sénateur, il existe d’autres cas flagrants. En réalité, lorsque le Conseil mondial pour les réfugiés et la migration a proposé cette idée de saisir des avoirs à l’étranger, nous ne visions pas la Russie. Nous visions le régime vénézuélien et les biens immobiliers ainsi que les biens immobiliers détenus par l’ex-président Maduro au Canada, dans le but de réaffecter ces actifs pour venir en aide aux personnes déplacées de force en Colombie. Voilà donc un autre exemple du type d’actions que nous pouvons mener par rapport à la disposition des biens d’un État étranger.
Comme je l’ai illustré avec une image forte lors de ma présentation, nous devons utiliser un marteau, mais le choix des clous à enfoncer relève d’une question d’ordre politique. Au bout du compte, c’est le gouvernement du Canada et les décideurs politiques qui doivent trancher.
Le sénateur Woo : Nos collègues ukrainiens soutiendront-ils, par exemple, les Palestiniens et d’autres qui plaideraient pour que la même chose s’applique à Israël, par solidarité avec un autre groupe qui subit actuellement une oppression sévère?
M. Korbabicz : Je rejoins le point de vue de M. Hampson, et j’ajouterai simplement que nous souhaitons que ces outils soient utilisés à bon escient. En réponse à la question du sénateur précédent, je dirais également que je ne suis pas tout à fait convaincu que, sur le plan des conséquences imprévues, les alternatives aux investissements dans les États occidentaux soient particulièrement attrayantes. En réalité, je crains qu’elles ne se heurtent à des difficultés plus importantes que celles que nous constatons au sein des institutions occidentales.
Le sénateur Al Zaibak : Je tiens tout d’abord à remercier nos invités d’être parmi nous aujourd’hui.
Monsieur Hampson, votre introduction était vraiment captivante, et je vous en remercie vivement.
Vous avez mentionné que d’autres pays s’apprêtent à mettre en œuvre ce type de mécanisme. Connaissez-vous d’autres pays qui ont adopté des mesures similaires à celles proposées dans le projet de loi S-214, et disposez-vous d’autres exemples provenant d’autres juridictions où les tribunaux ont autorisé avec succès la saisie et la réaffectation d’avoirs d’États étrangers malgré l’invocation de l’immunité des États souverains?
M. Hampson : J’aimerais faire deux remarques à ce sujet, et je vais essayer d’être bref.
Tout d’abord, la loi REPO des États-Unis — dont le nom à rallonge m’échappe toujours, mais qui signifie « Loi sur la relance de la prospérité économique et des opportunités pour les Ukrainiens » — est assez similaire au projet de loi S-214. Néanmoins, je dois préciser que la loi REPO n’a pas encore été mise en œuvre. Plusieurs projets de loi ont été présentés par des membres du Congrès, mais la décision finale revient à l’exécutif.
Je dirais que le cas de l’Irak constitue un précédent de poids en matière d’utilisation des avoirs publics gelés ou placés sous contrôle pour indemniser les victimes d’un régime dictatorial. Après l’invasion du Koweït en 1990, le Conseil de sécurité des Nations unies a mis sur pied la Commission d’indemnisation des Nations unies. Cette commission a été financée par un pourcentage des recettes pétrolières de l’Irak, ce qui lui finalement permit de verser quelque 52,4 milliards de dollars de réparations aux victimes sur une période de 30 ans.
Dans la foulée de l’invasion de l’Irak en 2003, les États-Unis ont pris possession de quelque 1,7 milliard de dollars d’avoirs gelés du gouvernement irakien. Puis, en collaboration avec d’autres membres de la coalition internationale, les Américains ont affecté les recettes pétrolières irakiennes à un fonds de développement destiné à financer le budget du nouveau gouvernement irakien, ainsi que les efforts de reconstruction du pays. Ce qui est intéressant à noter, c’est que même après le rétablissement officiel de la souveraineté de l’Irak, comme certains d’entre vous le savent peut-être, les recettes pétrolières irakiennes sont restées déposées auprès de la Banque fédérale de réserve de New York. Ainsi, chaque dollar tiré des ressources pétrolières en Irak transite aux États-Unis avant de retourner à Bagdad. Il n’y a donc pas eu de confiscation officiellement, mais je dirais que les États-Unis continuent dans les faits d’assurer la surveillance des recettes pétrolières de l’Irak.
Le président : Merci beaucoup.
Le sénateur Ravalia : Je tiens d’abord à remercier tous nos invités pour leur contribution aujourd’hui. Monsieur Hampson, craignez-vous que ce projet de loi n’ouvre la voie à des abus de pouvoir de l’exécutif, à des lacunes en matière de respect des procédures régulières et à des risques sur le plan du droit international? Le contexte auquel je fais référence est le suivant : Euroclear a approuvé un prêt de 90 milliards d’euros, mais n’a pris aucune mesure de confiscation. Il s’agit de nos plus proches alliés. Y a-t-il un risque à opter pour des mesures de confiscation plutôt que pour une autre approche?
M. Hampson : Au fait, je tiens à rappeler le fait que nous sommes nous aussi des contributeurs. Nous accordons nous-mêmes un prêt important. Je crois que cela représente environ 5 milliards de dollars, dans le cadre du prêt de 50 milliards de dollars accordé par les membres du G7 à l’Ukraine.
Les Européens envisagent clairement de prendre des mesures de confiscation au cas où la Russie refuse de s’acquitter des réparations demandées. De fait, le prêt et les garanties déposés auprès d’Euroclear sont liés aux réparations demandées. Il ne s’agit pas d’une confiscation pure et simple. Le projet de loi S-214 permettrait au gouvernement canadien de disposer de 22 milliards de dollars, ce qui est quelque peu compliqué, ou de 200 millions de dollars, et nous appliquerions essentiellement ces fonds dans des conditions similaires.
Comme je l’ai dit tout à l’heure, le projet de loi S-214, lequel s’inscrit dans le cadre de la Loi sur les mesures économiques spéciales, prévoit de nombreuses garanties, et l’idéal serait d’agir sous l’égide de l’ONU. Par contre, si l’ONU ne donne pas son autorisation en raison d’une impasse au Conseil de sécurité, nous devrons alors agir avec nos partenaires au sein de la coalition.
Il n’y a aucune suggestion en ce sens dans cette affaire, et je dirais qu’il en serait de même dans d’autres cas potentiels à l’avenir, car il faudrait qu’il s’agisse d’une forme quelconque de confiscation ou d’exercice d’un pouvoir de garde, n’est-ce pas? Pour les deux exemples que j’ai cités tout à l’heure, il n’est pas nécessaire de procéder à des mesures de confiscation pour réaffecter ces biens. On peut le faire en exerçant un pouvoir de garde, mais pour disposer de ce pouvoir, il faut tout de même le projet de loi S-214, car sinon, l’exécutif ne pourra pas exercer ce pouvoir de surveillance.
Bref, il existe donc tout un éventail de possibilités. De toute évidence, la confiscation des biens demeure une solution radicale de dernier recours.
Le président : Je vous remercie.
La sénatrice Coyle : Je souhaite d’abord remercier tous nos invités, car leurs témoignages s’avèrent fort utiles à ce stade de l’examen du projet de loi S-214. Bien entendu, comme j’interviens vers la fin de la séance, bon nombre de mes collègues ont déjà posé les questions que j’avais moi-même prévues.
Monsieur Hampson, j’aimerais vous interroger sur certains éléments du projet de loi S-214. Vous affirmez que nous avons besoin des pouvoirs prévus dans ce projet de loi pour combler les lacunes et doter notre direction des outils nécessaires à l’exercice de son autorité. Vous avez évoqué la mise en place du Fonds de compensation et de la Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine. Ce sont là deux très grosses pièces du casse-tête, si l’on peut dire. À votre avis, y a-t-il d’autres éléments qui doivent être mis en place dans le but d’acheminer rapidement les fonds nécessaires à la reconstruction de l’Ukraine? Et de quelle manière le Canada peut-il participer à l’effort de reconstruction?
M. Hampson : Pour faire court, si ce projet de loi essentiel n’est pas adopté, le Canada ne pourra pas être en mesure de saisir les biens d’un État étranger. Cela ne concerne pas seulement la Banque de Russie, mais aussi, potentiellement, d’autres entreprises publiques qui ont mis des fonds de côté au Canada, voire des biens matériels. Je crois comprendre qu’il y a un débat concernant un mystérieux avion cloué au sol à l’aéroport Pearson, pour savoir s’il s’agit d’un appareil appartenant à l’État russe, ou à un simple particulier. Je pense que nous aimerions tous en savoir plus à ce sujet. Bref, le projet de loi S-214 constitue un outil important pour mieux soutenir nos alliés, les Européens en particulier. Si la Russie accepte de payer des réparations, alors il n’y aura pas de problème, car les prêts sont liés à ces réparations. On peut également envisager une conséquence imprévue d’un changement de régime en Russie, par exemple l’arrivée d’un dirigeant démocrate prêt à payer pour les péchés commis par son pays. L’Allemagne l’a fait dans une certaine mesure après la Seconde Guerre mondiale. Dans ce cas, nul besoin de recourir à des mesures radicales. Par ailleurs, nous allons devoir bientôt réfléchir à une question purement politique : pourquoi les contribuables canadiens devraient-ils être obligés de payer pour la reconstruction de l’Ukraine?
Le président : Merci beaucoup, monsieur Hampson. Je tiens par ailleurs à signaler que la sénatrice Hébert, du Québec, vient de se joindre à nous.
La sénatrice Dasko : Je souhaite d’abord remercier tous nos invités d’aujourd’hui. De nombreux biens appartenant à l’État russe sont gelés à travers le monde depuis maintenant quatre années. Ainsi, il me semble hautement improbable que des pays souhaitent restituer ces avoirs à la Russie, sauf dans le cadre de mesures de réparation pour les dommages causés en Ukraine.
Monsieur Hampson, pourriez-vous nous donner votre avis à ce sujet? Certains experts affirment que la question n’est pas de savoir si des pays vont saisir ou confisquer ces biens, mais bien à quel moment. Diriez-vous que la situation actuelle se présente ainsi? Voilà ma première question.
Ma deuxième question est la suivante : lors de votre présentation d’ouverture, vous avez laissé entendre que la situation actuelle se prête à des litiges, mais que l’adoption du projet de loi S-214 nous permettrait d’éviter une partie de ce type de litiges à l’avenir. En gros, c’est ce que j’ai retenu de vos propos précédents.
Tout d’abord, la question est la suivante : il semble peu probable que le gouvernement canadien décide de rendre tous ces fonds et ces biens à la Russie. Êtes-vous d’accord avec ce constat?
M. Hampson : Eh bien, sénatrice, si un jour un accord de paix venait à être conclu, des pressions s’exerceraient certainement pour que les sanctions contre la Russie soient levées. Dès la levée des sanctions, le gouvernement russe pourrait alors récupérer ses biens.
Il y a aussi, je dirais, la question connexe des besoins actuels de l’Ukraine. Comme vous vous en doutez, les dommages sont considérables, et nous devons penser à la reconstruction du pays. L’Ukraine se trouve actuellement dans une situation économique désastreuse, et c’est pourquoi nous devons débloquer des fonds substantiels pour lui permettre de continuer de se procurer du matériel militaire et tout ce dont elle a besoin pour lutter contre l’agresseur russe. Ainsi, l’objectif du projet de loi S-214 est de conférer au gouvernement canadien les moyens nécessaires pour disposer des biens de l’État russe qui se trouvent déjà au Canada.
Dans le cas des actifs individuels, oui, comme nous le savons, des litiges sont en cours, et cela fait partie de l’application régulière de la loi. Le processus n’est ni simple ni rapide, mais c’est ce qui distingue un pays démocratique d’un régime autoritaire, et c’est pourquoi le projet de loi S-214 a été conçu de cette manière.
[Français]
La sénatrice Gerba : Bienvenue à nos témoins. Merci de vos contributions très éclairantes.
Ma question s’adresse à M. Hampson et concerne l’utilisation des pouvoirs. Elle fait suite à la question de notre collègue, le sénateur Ravalia.
Lors des dernières séances, des témoins nous ont fait part de leur inquiétude au sujet de l’abus de pouvoir, notamment exécutif. Ils ont fait valoir le fait qu’un contrôle parlementaire serait régulé. Je pense à M. Lim et à Mme Braw. Cette dernière a indiqué qu’il pourrait y avoir abus de pouvoir si un futur gouvernement décidait d’utiliser cette loi.
J’aimerais savoir si vous êtes du même avis que nos deux témoins. M. Lim a proposé un contrôle parlementaire plus direct et Mme Braw une supervision plus rigoureuse.
[Traduction]
M. Hampson : D’entrée de jeu, je dirai que c’est là un risque. Accorder des pouvoirs à l’exécutif comporte toujours son lot de risques. On l’a vu lors des débats sur l’application de la Loi sur les mesures d’urgence. Toutefois, à mon avis, ce qui est proposé ici est beaucoup moins vaste que les pouvoirs conférés à l’exécutif par cette autre loi.
Premièrement, il doit y avoir une violation grave du droit international par un autre État, y compris — et le texte est très clair à ce sujet — une agression territoriale. Il ne s’agit pas d’un instrument auquel on peut recourir à la légère pour confisquer les biens d’un autre pays.
Un autre point qui me paraît intéressant, c’est qu’advenant l’adoption du projet de loi, l’appui de tous les partis serait nécessaire. Je pense que cela établit un précédent important en matière de pratique parlementaire : ainsi, même en cas d’agression, il faudrait l’appui de tous les partis pour exercer les pouvoirs conférés par cette mesure législative.
Le sénateur Adler : Avant d’être nommé au Sénat, j’ai passé toute ma vie adulte dans le domaine de la rhétorique. Ma question s’adresse à nos invités ukraino-canadiens.
Nous parlons ici du Canada en particulier, mais l’enjeu touche également le message envoyé au monde entier. Selon vous, les mots comptent-ils encore? Leur impact sur les gens ordinaires s’est-il affaibli à force d’être trop utilisés? Des termes comme « guerre », « conflit » ou même « génocide » sont aujourd’hui répétés tellement de fois, par tant de personnes et dans tant de contextes, qu’ils perdent, malheureusement, de leur portée.
Je me demande s’il ne faudrait pas être plus précis dans le choix des mots et dans les images qui les accompagnent. On évoque des enlèvements — terme lourd de sens —, sans montrer de photos ou de vidéos ni des enfants ni de leurs parents. On parle de meurtres non liés aux bombardements, sans montrer les victimes, qu’il s’agisse des personnes tuées ou de leurs proches. Le mot « viol » est un autre terme lourd de sens, mais là encore, on ne voit aucun élément concret qui puisse marquer les esprits.
La guerre que mène la Russie contre l’Ukraine ne se résume pas à un simple conflit. Elle englobe toutes ces réalités. Je me demande dans quelle mesure cette réflexion entre en ligne de compte lorsque vous évaluez l’impact que la communauté ukrainienne exerce à l’échelle mondiale.
M. Korbabicz : Je vous remercie de vos observations, sénateur. Je les trouve fort intéressantes.
La communauté ukrainienne et le grand public deviennent désensibilisés à ces choses. Certes, la communauté internationale a agi plutôt rapidement lorsque les horreurs de Boutcha ont été révélées, mais aujourd’hui, cette violence est devenue un bruit de fond quotidien. J’ai l’impression que, tant que le conflit ne sera pas terminé et que les gens n’auront pas vu de leurs propres yeux l’ampleur de la situation — comme l’ont fait de nombreux dirigeants internationaux en se rendant sur place —, il sera difficile de mobiliser l’attention et de maintenir cet enjeu au premier plan.
Je trouve assez déconcertant le peu de réactions de la part des décideurs lorsqu’on leur mentionne l’existence de crématoriums mobiles, ce qui renvoie inévitablement aux images de l’Holocauste. C’est vraiment regrettable.
Je suis donc d’accord avec vous. C’est décourageant, mais nous faisons un travail important en rappelant aux gens, même par les mots, qu’il est essentiel de ne pas perdre de vue les crimes odieux qui se produisent chaque jour.
Le sénateur Adler : Pensez-vous que le monde voit réellement les crématoriums, ou rencontre-t-on le même problème — sans vouloir trop insister là-dessus —, c’est-à-dire l’absence d’images concrètes qui accompagnent ces mots importants? Encore une fois, on entend parler d’enlèvements. Toutefois, un enlèvement sans image de l’enfant ne produit pas le même effet, car le message que l’on tente de faire passer devient alors moins percutant.
M. Korbabicz : Cela tient au cycle médiatique actuel et à la manière dont ces images circulent. Lorsqu’une situation ne se résorbe pas après plusieurs années, il devient très difficile de la maintenir à l’ordre du jour.
Le président : Merci.
M. Korbabicz : Merci.
La sénatrice M. Deacon : Je remercie mon collègue, le sénateur Adler. Ma question était semblable à la sienne, mais je vais plutôt m’attarder sur les sanctions.
Bien entendu, je tiens d’abord à vous remercier d’être des nôtres.
Ma question s’adresse à nos collègues du Congrès des Ukrainiens canadiens. Comme vous le savez, le Canada a imposé de lourdes sanctions à la Russie depuis le début de cette guerre d’agression, mais certains estiment qu’elles manquent de mordant. Si nous examinons ces sanctions et ces mesures de confiscation — dans un contexte où, comme vous le dites, l’Ukraine en a désespérément besoin —, auront-elles une incidence réelle sur le terrain?
M. Korbabicz : Pour faire écho aux propos de M. Hampson, oui, cela aura une incidence. Certains d’entre vous ont mentionné l’avion. J’ai parlé au ministre de la Justice l’autre jour, et il nous a fait le point sur ce dossier. Une cinquantaine de sociétés-écrans sont impliquées, et de nombreux recours sont en cours.
Pour s’attaquer à ce type de stratagèmes complexes, il faut des ressources. Ces mesures viennent simplement s’ajouter à l’arsenal dont dispose le gouvernement pour cibler certains de ces biens.
La sénatrice M. Deacon : Je vous remercie.
Le président : Monsieur Korbabicz, le Congrès des Ukrainiens canadiens est bien connu, et vous avez déjà témoigné devant notre comité, ainsi que devant d’autres, mais vous entretenez également des liens avec des associations et des organisations similaires à l’extérieur du pays. Dans quelle mesure la question des avoirs gelés et de leur réaffectation fait‑elle partie de vos discussions avec ces groupes?
M. Korbabicz : Sans vouloir faire de comparaisons, je dirai que nos organisations sœurs un peu partout dans le monde ont divers degrés de compétences, de ressources et d’influence sur les politiques gouvernementales. Nos homologues aux États-Unis mènent un combat un peu différent du nôtre, et nous sommes, bien sûr, très reconnaissants du contexte dans lequel nous évoluons.
M. Zakydalsky : C’est une question dont les communautés ukrainiennes du monde entier sont actuellement saisies. Le débat entourant le prêt de 90 milliards d’euros a retenu l’attention en Europe, car son octroi a été retardé pendant plusieurs mois pour d’autres raisons politiques, même si les dirigeants européens avaient accepté de l’accorder. Cette situation a renforcé l’urgence de saisir le bien afin d’éviter qu’un pays membre de la coalition de soutien à l’Ukraine puisse unilatéralement bloquer une politique pourtant soutenue par l’ensemble des autres alliés.
En Europe, nos communautés ukrainiennes participent certainement aux efforts visant à convaincre les gouvernements d’agir rapidement. Pour ce qui est des États-Unis, l’administration Trump se passe de commentaires. Je sais que tout le monde ici est bien conscient des répercussions qui en découlent, et nos collègues américains doivent composer avec cette réalité plus directement que nous. La réponse courte à votre question, c’est que, partout dans le monde, les communautés ukrainiennes font pression sur leurs gouvernements pour faire avancer ce dossier.
Le président : Merci, monsieur Zakydalsky.
Le sénateur MacDonald : Avons-nous établi une distinction entre les biens appartenant à un État et ceux appartenant à des intérêts privés, ou devrions-nous en établir une? Lorsqu’il s’agit d’un investisseur privé de Russie ou d’ailleurs — admettons qu’il existe des gens de bonne foi dans chaque pays —, devrait-il être traité de la même manière que les entités étatiques en ce qui concerne ses biens?
M. Korbabicz : Tout dépend de la question de savoir si les biens ont été détournés au détriment du peuple russe, puis utilisés dans le cadre d’un stratagème oligarchique. Nous établissons donc une distinction en identifiant les personnes ou les oligarques qui ont profité de la corruption imputable à l’État russe.
Le sénateur MacDonald : Y a-t-il un moyen de déterminer cela?
M. Zakydalsky : Notre ministre des Affaires étrangères impose des sanctions à des personnes en fonction de leurs liens avec le gouvernement russe et des mesures qu’elles prennent pour le soutenir. Il n’y a ni interdiction générale ni saisie systématique des biens privés russes. On ne gèle que les avoirs liés à une personne ou à une entreprise qui appuie le gouvernement russe et la guerre qu’il mène.
Nos dispositions législatives établissent également une distinction entre les biens privés et ceux appartenant à l’État. La Loi no 1 d’exécution du budget de 2022 permet au gouvernement canadien de saisir les biens détenus par des intérêts privés. Par exemple, un oligarque russe possédant des biens au Canada peut faire l’objet d’une saisie, et le projet de loi à l’étude étendrait simplement ce pouvoir aux biens d’un État souverain.
Le sénateur Al Zaibak : Monsieur Hampson, à votre avis, si le projet de loi S-214 était adopté, le Canada pourrait-il s’en servir pour aider des victimes de l’agression russe — qu’il s’agisse d’États ou de personnes — au-delà de l’Ukraine? Par exemple, il y a des cas en Afrique, en Libye et en Syrie, où les besoins en reconstruction et en reddition de comptes demeurent pressants, mais sous-financés. Quels seraient les risques et les possibilités?
M. Hampson : En théorie, oui, mais cela ne relève pas de la loi elle-même. La décision quant à l’usage des biens réaffectés appartiendrait à l’exécutif — vraisemblablement, au premier ministre et au Cabinet. Il s’agit d’une question de politique publique.
En ce qui concerne les biens appartenant à des personnes, là encore, il s’agit d’une question de politique publique. C’est l’une des raisons pour lesquelles certains plaident en faveur de la création d’un mécanisme international, comme une cour internationale de lutte contre la corruption, qui pourrait traiter ce genre de cas et permettre à différents demandeurs de faire valoir leurs droits. Cependant, nous n’en sommes pas encore là.
La sénatrice Coyle : Monsieur Hampson, mon collègue, le sénateur Harder, a posé une question sur les conséquences involontaires. Nous avons parlé des risques possibles associés à cette démarche. Quelles seraient les conséquences involontaires si rien n’était fait?
M. Hampson : C’est une excellente question. L’une des conséquences pourrait être la fin de la guerre sans aucune réparation de la part de la Russie, ce qui amènerait l’Europe à chercher à récupérer ces fonds. Dans le cas des avoirs détenus sous forme de dépôts auprès d’institutions financières canadiennes par l’entremise d’Euroclear, la Russie pourrait décider de porter l’affaire devant les tribunaux en soutenant que ces fonds doivent lui être restitués, puisque le régime d’Euroclear relève du droit et de la compétence de la Belgique et de l’Union européenne.
Cela dit, si ces comptes sont détenus auprès des institutions financières canadiennes, ils relèvent du droit canadien.
Nous pourrions alors nous retrouver en porte-à-faux : l’Europe procéderait à la confiscation, mais les fonds situés au Canada — par exemple, les 22 milliards de dollars en question — pourraient être restitués à la Russie si les sanctions étaient levées à l’issue de la guerre. Ce serait là une conséquence involontaire possible.
Le président : Merci.
[Français]
La sénatrice Gerba : J’aimerais revenir rapidement sur la question des abus de pouvoir. Avez-vous des mécanismes de prévention ou de supervision à recommander dans le cadre du projet de loi S-214? Aujourd’hui, le pouvoir exécutif peut être en faveur et agir adéquatement, mais demain, cela peut changer.
[Traduction]
Le président : Avant de vous laisser répondre, je vais demander à la sénatrice Dasko de poser sa question afin que les deux réponses puissent être données ensemble, car nous manquons de temps.
La sénatrice Dasko : Ma question est l’inverse de celle qu’a posée la sénatrice Coyle. Comme conséquence positive imprévue, l’adoption du projet de loi S-214 améliorerait-elle notre réputation internationale?
M. Hampson : Je ne veux pas monopoliser la parole. Je suis sûr que mes collègues ici présents ont des opinions sur l’abus de pouvoir et les conséquences à l’échelle internationale. Je sais que la question s’adressait à moi, mais j’ai déjà beaucoup parlé.
M. Korbabicz : J’abonde dans le même sens que M. Hampson à ce sujet. Nous nous attendons à ce que le gouvernement fasse preuve de discernement. Nous sommes reconnaissants du consentement exprimé par tous les partis, et nous espérons que la mise en œuvre sera traitée avec le même sérieux. Cela dit, je ne pense pas qu’il nous appartienne de déterminer quels devraient être les mécanismes de protection contre d’éventuels abus de pouvoir. C’est aux sénateurs et au gouvernement d’en décider. Pour notre part, nous insistons simplement sur la nécessité d’une utilisation judicieuse.
M. Zakydalsky : J’aimerais ajouter une observation. Si nous examinons des lois similaires au Canada, notamment en matière de sanctions, il n’y a pas, à ma connaissance, d’exemples d’abus de ce pouvoir par l’exécutif. Le ministre dispose d’une grande latitude pour sanctionner des personnes et des entités, et ce pouvoir a été exercé de manière équitable, judicieuse et appropriée, du moins selon ce que nous avons observé. Il n’y a pas eu une vague de décisions judiciaires venant invalider ces mesures, ce qui dénote l’absence d’un usage abusif de ce pouvoir.
M. Hampson : La Loi sur les mesures économiques spéciales, ou LMES, prévoit des critères clairs pour encadrer l’exercice du pouvoir exécutif. Elle vise notamment les menaces à la paix et à la sécurité internationales ainsi que les violations flagrantes des droits de la personne. Il ne s’agit pas d’un permis de chasse illimité permettant à l’exécutif de confisquer des biens.
Le président : Merci beaucoup. Nous avons eu droit à une séance très utile. Au nom du comité, j’aimerais remercier nos témoins — Fen Hampson, Danylo Korbabicz et Orest Zakydalsky — de leur présence parmi nous aujourd’hui.
Chers collègues, nous sommes prêts à passer à notre prochain groupe de témoins. Pour la deuxième partie de la réunion, nous accueillons les témoins suivants.
De la Gendarmerie royale du Canada, nous recevons Guy Paul Larocque, inspecteur, Crimines financiers.
D’Affaires mondiales Canada, nous accueillons Robert Brookfield, directeur général, Direction générale des sanctions, et Halleh Koleyni, directrice exécutive par intérim, Direction des politiques liées aux sanctions.
Du ministère des Finances Canada, nous recevons Safeena Alarakhia, directrice, Crimes financiers — Gouvernance, et Matthew Shannon, économiste principal.
Merci d’être des nôtres aujourd’hui. Nous sommes prêts à entendre vos déclarations préliminaires. Monsieur Brookfield, vous avez la parole, puis ce sera au tour de M. Larocque.
[Français]
Robert Brookfield, directeur général, Direction générale des sanctions, Affaires mondiales Canada : Honorables sénateurs et sénatrices, je vous remercie de me donner l’occasion de m’adresser à vous aujourd’hui dans le cadre de votre étude du projet de loi d’intérêt public du Sénat S-214, qui propose de modifier la Loi sur les mesures économiques spéciales (LMES) pour faciliter la mise en œuvre d’un régime de confiscation des biens d’États étrangers.
Je sais que le comité connaît bien les dispositions de la LMES portant sur la confiscation des biens, notamment à la suite de l’examen mené en 2023 sur les lois qui permettent au Canada de prendre des sanctions autonomes. Je crois cependant qu’il serait utile de passer en revue certains éléments clés de ce régime, la manière dont le projet de loi S-214 pourrait le changer et les mesures prises à ce jour au titre du régime en vigueur.
[Traduction]
Les pouvoirs du Canada en matière de saisie et de confiscation de biens ont été établis en 2022 par l’entremise de modifications à la Loi sur les mesures économiques spéciales et à la Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus. Ces pouvoirs permettent au gouvernement de geler et de saisir des biens qui appartiennent à des personnes et à des entités sanctionnées, ou qui sont détenus ou contrôlés — directement ou indirectement — par elles. Cela comprend les biens tant privés que souverains.
Plus précisément, le gouverneur en conseil peut, sur recommandation du ministre des Affaires étrangères, ordonner la saisie ou le blocage de ces biens au Canada. Cette ordonnance initiale n’entraîne pas de transfert de propriété. Une fois les biens saisis ou bloqués, le ministre des Affaires étrangères peut demander à la cour provinciale compétente d’en ordonner la confiscation au profit de la Couronne. Autrement dit, les biens deviennent alors la propriété du gouvernement du Canada.
En cas de confiscation, le bien confisqué ou son produit peut être utilisé à des fins d’indemnisation ou de reconstruction.
Le projet de loi S-214 maintiendrait ce processus pour les biens privés, mais il modifierait celui applicable aux biens souverains de manière à supprimer l’étape consistant à demander à un tribunal une ordonnance de confiscation des biens après leur saisie. Il permettrait plutôt au ministre des Affaires étrangères de recommander au gouverneur en conseil de procéder directement à la confiscation. Cette décision pourrait tout de même être contestée par voie de contrôle judiciaire, mais elle ne nécessiterait plus automatiquement une demande judiciaire de la part du gouvernement. En cas de contrôle judiciaire, le tribunal pourrait notamment être appelé à déterminer si ce nouveau processus respecte l’équité procédurale ou si l’immunité des États interdit la décision de confiscation.
[Français]
Je tiens aussi à noter, à l’instar d’autres témoins qui ont déjà comparu devant le comité, que le processus prévu dans le projet de loi pour confisquer des biens d’États étrangers soulève d’importants points à considérer sur les plans bilatéraux et multilatéraux, particulièrement en ce qui concerne le droit international et la réciprocité.
Je parlerai maintenant des mesures prises à ce jour au titre de la loi en vigueur. La loi exige que la GRC et le SCRS soient avisés des fonds et des biens se trouvant au Canada qui sont visés par les sanctions. Selon les dernières informations disponibles, ils ont été avisés de la présence au pays de biens d’une valeur approximative de 185 millions de dollars de la Russie, de 150 000 $ du régime bélarussien, de 80 000 $ de l’Iran et de 1 500 $ d’Haïti.
[Traduction]
Une grande partie de ces avoirs gelés sont de petites sommes dont le recouvrement serait difficile et coûteux. Pour les montants plus importants, le gouvernement a pris des mesures. Depuis l’introduction de ces pouvoirs en 2022, le Canada a émis deux décrets, qui concernent tous deux le régime russe. Le premier a été émis en décembre 2022, lorsqu’une ordonnance a été rendue pour le gel de 26 millions de dollars américains de la société Granite Capital Holdings Ltd. Cette dernière serait détenue, contrôlée ou gérée par une personne visée par des sanctions, Roman Abramovich. Le deuxième a été émis en juin 2023, lorsque le Canada a annoncé la saisie d’un avion‑cargo immatriculé en Russie, un Antonov AN-124.
[Français]
Le gouvernement du Canada demeure déterminé à utiliser les biens russes confisqués pour appuyer la reconstruction de l’Ukraine. Je reconnais que, comme dans toute procédure devant les tribunaux, spécialement lorsque ces procédures sont nouvelles, les choses ne sont pas simples, mais le gouvernement a activement poursuivi ses démarches devant la justice. Par exemple, le 18 mars 2025, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a émis un avis de demande de confiscation de l’avion Antonov à la suite de la requête présentée par le gouvernement. La procédure suit son cours dans ce dossier.
Tout en continuant de mettre en œuvre le régime canadien de saisie et de confiscation de biens, le gouvernement cherche d’autres moyens de soutenir directement l’Ukraine.
[Traduction]
Le gouvernement reste également déterminé à intensifier la pression exercée sur la Russie. Depuis 2014, le Canada a imposé des sanctions à plus de 3 400 personnes et entités complices de la violation de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine, ainsi que d’atteintes graves et systématiques aux droits de la personne. Le Canada a également imposé des sanctions à plus de 600 navires appartenant à la flotte fantôme russe qui transportaient des biens et des marchandises visés par des sanctions.
De manière plus générale, le gouvernement continue de rechercher des moyens d’améliorer notre régime de sanctions et de les mettre en œuvre. Il a notamment récemment adopté le projet de loi C-15, qui prévoit la mise en place d’une version canadienne du mécanisme européen applicable aux bénéfices exceptionnels.
Nous avons hâte de répondre à vos questions.
Le président : Merci beaucoup, monsieur Brookfield. Monsieur Larocque, vous avez la parole.
Guy Paul Larocque, inspecteur, Crimes financiers, Gendarmerie royale du Canada : Merci, monsieur le président et honorables sénateurs, de me donner l’occasion de comparaître devant vous aujourd’hui.
Je m’appelle Guy Paul Larocque. Je suis inspecteur et je comparais au nom de la Gendarmerie royale du Canada. Je vous remercie de m’avoir invité à parler des questions liées au rôle de la GRC dans l’application du cadre de sanctions et de saisie d’actifs du Canada, plus particulièrement en ce qui a trait au projet de loi S-214.
[Français]
La criminalité financière continue d’évoluer en ampleur et en complexité, en particulier lorsqu’elle recoupe les activités d’États étrangers, le contournement des sanctions et les flux financiers illicites.
Les acteurs liés à des États ont de plus en plus recours à des structures financières sophistiquées, à des régimes de propriété à paliers multiples et à des territoires opaques pour dissimuler, protéger ou déplacer des actifs. Ces techniques ne compliquent pas seulement les efforts d’application de la loi, elles exposent également le système financier canadien à des abus et fragilisent l’intégrité des régimes de sanctions internationaux.
[Traduction]
Du point de vue de la GRC, la criminalité financière liée aux sanctions est rarement un phénomène isolé. Elle est souvent liée à des menaces plus générales comme la corruption, la cleptocratie, le blanchiment d’argent, la fraude et l’utilisation abusive de canaux financiers légitimes à des fins illégitimes. Les biens d’États étrangers — en particulier ceux détenus ou contrôlés de manière indirecte — peuvent faire partie de cet écosystème et servir d’instruments pour préserver la valeur, exercer une influence ou échapper à toute obligation de rendre des comptes. Pour faire face à ces risques, les autorités doivent faire preuve de suffisamment de souplesse pour s’adapter à des menaces complexes et en constante évolution.
Dans ce contexte, le projet de loi S-214 comble une lacune législative: celle liée à la gestion et, à terme, à l’aliénation des biens saisis dans le cadre de mesures de sanctions, lorsque les procédures judiciaires traditionnelles de confiscation ne s’appliquent pas ou lorsque ces biens sont clairement liés à des acteurs étatiques étrangers faisant l’objet de mesures restrictives.
Le renforcement du cadre juridique régissant la confiscation et l’aliénation des biens influe sur la capacité du Canada de refuser d’accueillir les biens liés à des activités illicites ou déstabilisatrices menées par des États.
[Français]
Le rôle de la GRC dans ce domaine est de nature opérationnelle et de soutien. Nous aidons à la mise en œuvre des ordonnances, à la saisie ou à l’immobilisation des biens et, le cas échéant, aux questions liées à la confiscation. Ce travail repose largement sur le renseignement financier, la coopération interinstitutionnelle et les partenariats avec des homologues nationaux et internationaux.
Nous n’agissons pas seuls, et l’efficacité de la saisie et de la gestion des avoirs dépend de la coordination des efforts à l’échelle du gouvernement, notamment avec les autorités responsables des finances, des affaires étrangères et de la gestion des actifs.
Du point de vue de la criminalité financière, l’un des principaux objectifs du renforcement des pouvoirs en matière de confiscation et de disposition des biens est la perturbation. La saisie et, ultimement, la disposition des actifs réduisent la capacité des acteurs sanctionnés à utiliser ces ressources pour commettre d’autres actes répréhensibles. Cela impose un coût tangible aux acteurs sanctionnés en perturbant les mécanismes sophistiqués utilisés pour contourner les mesures d’application de la loi. En ce sens, la confiscation n’est pas seulement punitive, elle est aussi préventive.
[Traduction]
Parallèlement, la GRC reconnaît que ces pouvoirs élargis doivent s’exercer dans le respect de limites juridiques claires et être accompagnés de garanties adéquates. Les enquêtes sur les crimes financiers sont complexes, mobilisent d’importantes ressources et font souvent l’objet de recours devant les tribunaux. Les décisions relatives à la saisie et à la confiscation de biens entraînent des conséquences d’ordre juridique, et ont des répercussions sur la réputation et les relations diplomatiques.
Pour les forces de l’ordre, la clarté des compétences et des procédures est essentielle pour garantir que les mesures prises soient justifiables, proportionnées et conformes aux principes de l’État de droit.
Un autre aspect important à prendre en compte est la transparence et la confiance dans le système financier. La position du Canada en matière d’application de la loi envoie des signaux tant au niveau national qu’international. Le fait de démontrer que le Canada est en mesure de repérer, de geler et de gérer efficacement les avoirs d’États étrangers liés à des violations des sanctions ou à des activités financières illicites renforce la crédibilité de nos contrôles financiers et s’inscrit dans le cadre des efforts internationaux plus larges visant à lutter contre la cleptocratie et le contournement des sanctions.
[Français]
Sur le plan opérationnel, ces dossiers reposent sur un accès rapide à l’information financière, sur de solides mécanismes de partage de l’information et sur la coopération des entités déclarantes et des institutions financières. L’expérience de la GRC démontre que la propriété et les contrôles indirects — souvent exercés par l’intermédiaire de mandataires, de sociétés-écrans ou d’acteurs influencés par des États — demeurent l’un des défis les plus importants en matière d’application des lois relatives à la criminalité financière. Des cadres juridiques qui reconnaissent ces réalités et y répondent renforcent notre capacité d’agir efficacement.
[Traduction]
En conclusion, la GRC examine le projet de loi S-214 sous l’angle de la lutte contre la criminalité financière, de l’intégrité des sanctions et de la clarté opérationnelle. Nous sommes prêts à appuyer le gouvernement et le Parlement dans le cadre des pouvoirs qui nous sont conférés, et nous serons heureux de répondre aux questions du comité sur la manière dont ces mesures s’articuleraient avec les réalités de l’application de la loi.
Merci, monsieur le président. J’ai hâte de répondre à vos questions.
Le président : Merci beaucoup, monsieur Larocque. Seuls trois sénateurs ont indiqué vouloir poser une question, alors n’hésitez pas à fournir de longues réponses.
Le sénateur Ravalia : Merci beaucoup à nos témoins.
Monsieur Larocque, je vais vous poser une question qui vous semblera peut-être un peu hors sujet. Selon vous, quels sont les risques de corruption liés à la réaffectation des actifs russes à l’Ukraine dans un contexte d’afflux massif de fonds susceptibles d’être détournés au sein même de ce pays, par l’entremise de procédures d’approvisionnement défaillantes, de contrats gonflés, de pots-de-vin et d’intermédiaires ayant des liens avec la sphère politique? Pourrions-nous contrôler ces risques?
M. Larocque : Il serait difficile de répondre à cette question. En bref, je ne pense pas que l’on puisse facilement régler ce problème.
Le sénateur Ravalia : D’autres témoins peuvent-ils s’exprimer à ce sujet?
M. Brookfield : Je tiens à souligner que tout produit provenant de la vente d’actifs confisqués, qu’il s’agisse d’actifs privés ou publics, est soumis aux dispositions de l’article 5.6 de la Loi sur les mesures économiques spéciales. Cet article prévoit que les paiements seront effectués après consultation du ministre des Finances sur les modalités que celui-ci jugera adéquates. On peut supposer que tout versement serait effectué dans le cadre d’une procédure garantissant que les fonds seront dépensés à bon escient.
Le sénateur Ravalia : Sommes-nous en mesure d’assurer une surveillance en cas de saisie et de confiscation de sommes importantes?
M. Brookfield : Nous avons versé plus de 25 milliards de dollars à l’Ukraine sous diverses formes. Nous n’avons pas encore dû confisquer ni céder d’actifs dans ce contexte particulier, mais je pense que si nous sommes en mesure de fournir 25 milliards de dollars, nous pouvons également fournir des montants moindres dans le cadre de mécanismes similaires.
Le sénateur Ravalia : D’une manière qui ne soulèverait aucun doute quant à un éventuel détournement de ces fonds? Merci.
[Français]
La sénatrice Gerba : Merci de vos interventions très éclairantes.
Vous avez mentionné certains pays auxquels ce projet de loi pourrait s’appliquer. Pourriez-vous en dire plus sur la façon dont on pourrait imposer la loi aux pays que vous avez énumérés, même si la liste n’est pas exhaustive? Selon vous, quelles sont les contraintes juridiques, diplomatiques ou économiques qui pourraient limiter l’application du mécanisme proposé dans le projet de loi S-214?
M. Brookfield : Pour la première partie, il n’y a pas beaucoup d’argent dans les autres régimes, alors on n’a pas porté plainte auprès des tribunaux canadiens pour chercher à restreindre ces biens. En principe, s’il y avait un processus d’appropriation, on pourrait faire la même chose que ce que l’on a fait dans les deux exemples pour la Russie.
La sénatrice Gerba : Si l’on prend le cas du Soudan, par exemple, il y a les Émirats arabes unis qui enrichissent et activent la guerre au Soudan. On pourrait également regarder ce cas de près.
M. Brookfield : Pour clarifier, il faut que les biens au Canada soient gelés, et il y a une obligation pour tous les Canadiens, y compris les banques et les autres entités, d’aviser la GRC. Alors, si des biens du Soudan se trouvaient au Canada, ils auraient dû aviser la GRC, mais ils ne l’ont pas fait. Cela veut dire soit que quelqu’un a enfreint les lois parce qu’il y avait des biens ici qui n’ont pas été déclarés, soit que ces biens n’existaient pas. On peut en faire des questions diplomatiques. Il y a aussi d’autres raisons pour les sanctions. Ce n’est pas seulement pour geler les avoirs. Quant aux avoirs du Soudan, il n’y a rien ici à utiliser.
La sénatrice Gerba : Merci.
Ma deuxième question a reçu une réponse partielle. Quelles sont les contraintes juridiques, diplomatiques ou économiques qui pourraient limiter l’application du mécanisme qui est prévu?
M. Brookfield : C’est une question à laquelle il est très difficile de répondre en quelques minutes. Cependant, brièvement, il y a des questions juridiques internes propres au pays. Cette loi doit être une procédure pour éviter une certaine situation où l’on porte plainte contre un pays pour un premier processus de restriction. De plus, si des pays apparaissent, ce sont des questions de service.
Il y a aussi des questions d’immunité souveraine qui peuvent se présenter lors de la première étape ou des cas où un pays ou quelqu’un d’autre ayant un intérêt sur les avoirs dépose une plainte juridique. À l’échelle internationale, à la Cour internationale de justice, par exemple, l’Iran a porté plainte contre nous et contre les États-Unis au sujet de questions ayant trait à des biens souverains. Je sais que vous avez entendu des experts juridiques vous parler de questions de contre-mesures et autres. C’est compliqué.
Le président : Merci beaucoup.
[Traduction]
La sénatrice M. Deacon : Merci à vous tous d’être ici aujourd’hui. Monsieur Larocque et monsieur Brookfield, vos observations liminaires étaient très instructives.
Monsieur Brookfield, dans une partie de vos observations liminaires, vous avez évoqué le chiffre de 3 400 ou 3 500. Nous n’avons pas chômé. Il y a eu entre 3 400 et 3 500 saisies, actifs ou sanctions... s’agissait-il seulement des sanctions?
M. Brookfield : Plus de 3 400 personnes et entités ont été inscrites sur la liste, ainsi que 600 navires.
La sénatrice M. Deacon : J’en arrive donc à ma question. J’aimerais que vous me donniez un aperçu de la manière dont vos services appliquent cette loi sur le terrain. Si vous recevez une ordonnance de saisie et de redistribution d’un actif, comment se déroule cette procédure du début à la fin? L’ajout de cette disposition relative aux décrets ministériels complique-t-il la situation au point que vous deviez vous y adapter ou que vous ayez besoin de ressources supplémentaires pour vous y conformer?
M. Brookfield : Très brièvement, la procédure est la suivante : une réglementation est en place et approuvée par le Cabinet pour un pays donné. Les particuliers ou les entités sont ensuite inscrits sur une liste. Puis, il y a les actifs qui nous sont signalés ou non, dont nous prenons connaissance soit directement lorsque les personnes et entités qui sont inscrites sur la liste nous en font part, soit à travers ce qu’elles contrôlent. Par exemple, M. X peut détenir 80 % d’une société. Les actifs de cette société sont également gelés. Nous pouvons alors saisir le tribunal pour demander leur blocage ou leur saisie.
Ce projet de loi exigerait que nous fassions de même pour les biens des États, quelle qu’en soit la définition. Cette procédure ne serait pas nécessaire pour la phase de confiscation. Il faudrait alors procéder à la phase de confiscation. En vertu de ce projet de loi, nous n’aurions pas à saisir la justice. La décision relèverait du Cabinet. Cette décision pourrait tout de même faire l’objet d’un contrôle judiciaire, comme c’est le cas pour toutes les décisions du gouvernement. Si nous passons par une procédure judiciaire, comme c’est actuellement le cas dans l’affaire Antonov, et si nous obtenons l’actif, nous pourrons alors le vendre ou le céder, conformément à l’article 5.6 de la Loi sur les mesures économiques spéciales.
Ce projet de loi offre une autre voie. Il soulève certaines questions. Il pourrait présenter des avantages, mais aussi des inconvénients. Si j’ai bien compris, le gouvernement n’a pas pris position, et je vais suivre son exemple.
La sénatrice M. Deacon : En ce qui concerne les 3 400 ou 3 500 dont nous avons parlé au départ, a-t-on fait état des progrès accomplis, les a-t-on examinés ou a-t-on suivi leur avancement, ou le dossier est-il clos? J’essaie de me faire une idée des activités en amont, du travail que vous effectuez et de la manière dont il est documenté en aval.
M. Brookfield : Nous ne choisissons pas nos cibles simplement parce qu’elles possèdent des actifs au Canada. La plupart d’entre elles n’en ont pas. Nous choisissons des cibles parce que nous voulons freiner, contraindre ou condamner leurs activités. Pour bon nombre d’entre elles, nous agissons en collaboration avec des partenaires. Nous essayons de les inscrire sur une liste afin qu’elles ne puissent pas venir au Canada et y détenir des biens. Le fait de les inscrire sur la liste présente également l’avantage de causer des problèmes ailleurs. Plusieurs oligarques qui ne possèdent aucun actif au Canada ont intenté une action en justice pour demander leur radiation de la liste, car ils ne veulent pas subir l’opprobre qui découle de leur inscription sur cette liste par le Canada et, dans certains cas, uniquement par le Canada. Pour ceux qui possèdent des actifs au Canada, comme je l’ai mentionné, nous engageons des poursuites judiciaires lorsque nous estimons que c’est faisable.
La sénatrice M. Deacon : Merci.
Le sénateur Harder : Lors de notre dernier examen de la Loi sur les mesures économiques spéciales, certains d’entre vous et certains de vos prédécesseurs ont participé aux discussions sur la coordination entre Affaires mondiales Canada et le ministère des Finances à l’échelle internationale. Avez-vous examiné avec vos collègues étrangers comment cet amendement — s’il venait à être intégré au texte — s’inscrirait dans le cadre du régime international en cours d’élaboration? Pourriez-vous nous donner une idée des lacunes du régime international qui n’ont pas encore été comblées, et que nous devrions connaître?
M. Brookfield : Nous rencontrons régulièrement nos homologues de différents niveaux pour discuter de divers sujets. La semaine dernière, j’étais à Bruxelles pour une réunion de coordination des sanctions présidée par l’Union européenne. Nous avons abordé certains de ces points. En ce qui concerne ce projet de loi en particulier, il n’existe aucun équivalent ailleurs qu’aux États-Unis, où il n’a toutefois jamais été appliqué. À titre de précision, certaines personnes ont suggéré que l’Union européenne avait suivi un mécanisme similaire, et il est important de souligner que celle-ci avait prévu d’utiliser ce mécanisme. La Belgique et Euroclear s’y sont fermement opposés. Le prêt qui a finalement été accordé n’était pas garanti par ces actifs, mais par le budget de l’Union européenne et par le prêt lui-même.
Aucun autre pays n’a encore pris de mesures contre des actifs souverains, mais les États-Unis disposent d’un mécanisme qui leur permettrait de le faire. Lorsque nous discutons avec d’autres pays, ceux-ci se montrent très réticents — pour diverses raisons diplomatiques et pratiques — à toucher à des actifs souverains. Ils craignent des représailles.
Lorsque l’Union européenne a proposé de saisir les actifs d’Euroclear, la Russie a introduit une action devant les tribunaux russes, puis devant les tribunaux européens, et le premier ministre belge a déclaré publiquement qu’il s’inquiétait des procédures judiciaires menées en Russie, mais aussi dans des pays tiers, qui pourraient porter atteinte aux actifs belges ou à ceux d’Euroclear.
Le sénateur Harder : Le Canada risque-t-il des poursuites judiciaires de ce type?
M. Brookfield : Oui. Je n’ai pas de preuves concrètes, mais on peut raisonnablement supposer que la Russie agirait à l’encontre du Canada de la même manière qu’elle l’a fait à l’encontre de l’Union européenne et des détenteurs potentiels d’actifs. Si les fonds d’une banque étaient gelés, à l’instar de ceux d’Euroclear — si elle détient des fonds — et si elle était contrainte de les céder, elle pourrait faire l’objet de poursuites judiciaires dans des pays tiers, comme cela s’est produit récemment dans le cas de transactions gelées effectuées par des parties privées.
Le sénateur Harder : Merci.
[Français]
La sénatrice Hébert : Le sénateur Adler a devancé ma question.
Je vais continuer avec Affaires mondiales Canada. Je voudrais savoir pourquoi ce que l’on essaie de faire ici ne s’est pas présenté au départ et dans les modifications subséquentes de la Loi sur les mesures économiques spéciales. Est-ce qu’il y a eu des discussions à Affaires mondiales Canada sur cette question au moment où les modifications passées ont eu lieu? Quelle en était la teneur, le cas échéant?
M. Brookfield : Il est peu probable que l’on ait discuté précisément de ce processus. Le processus actuel a été mis en œuvre rapidement afin de répondre à l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Il y a des choses que l’on aurait probablement dû faire autrement. Maintenant, on a des difficultés avec l’Antonov, par exemple.
Cette question d’immunité souveraine est une grande question politique et pratique. Selon ce que je comprends, on n’a pas étudié cela ni essayé de trouver des solutions. Bien sûr, il y a plusieurs manières de procéder dans ces cas-là.
La sénatrice Hébert : Quelle est la meilleure manière de procéder?
M. Brookfield : En tant que fonctionnaire, ce ne serait pas approprié pour moi de répondre.
La sénatrice Hébert : Je vais reformuler ma question. Dans vos études à l’échelle internationale sur les manières de procéder des différents pays, quelles sont les plus efficaces, si vous avez de telles études?
M. Brookfield : À ma connaissance, il n’y a pas d’étude. Je sais qu’il y a une grande hésitation à faire affaire avec des biens souverains, surtout des banques centrales pour des raisons économiques et de mesures de rétorsion potentielles. Ce sont surtout les États-Unis, l’Union européenne, le Royaume-Uni et, parfois, l’Australie qui ont un régime en place et qui essaient d’au moins geler un bien, et, dans quelques cas, d’aller plus loin. C’est très compliqué, parce que c’est nouveau pour tout le monde, sauf pour les États-Unis, qui ont adopté une pratique différente avec l’Iran et Cuba ces dernières années. Autrement, c’est assez nouveau pour la plupart des pays.
La sénatrice Hébert : Les États-Unis ont une façon de procéder par les temps qui courent qui est un peu particulière aussi. On pourrait le dire comme ça.
Merci.
[Traduction]
Le sénateur MacDonald : La semaine dernière, Preston Jordan Lim, professeur adjoint de droit à l’Université Villanova, a déclaré devant le comité que le projet de loi risquait d’exposer le Canada à des mesures de rétorsion de la part de la Russie et d’accroître le risque de fuite des capitaux. Il a posé la question suivante : « Disposons-nous actuellement de la marge de manœuvre budgétaire nécessaire pour nous permettre de repousser ce type d’investissements? » Selon vous, dans quelle mesure le projet de loi S-214 risque-t-il d’entraîner une fuite des capitaux hors du Canada, en particulier des capitaux provenant d’États étrangers?
M. Brookfield : Le risque de représailles est assez important. La Russie a déjà proféré des menaces sur son propre territoire et peut-être dans le cadre de litiges dans des pays tiers. Quant au risque de fuite de capitaux, je ne suis pas sûr que mes collègues du ministère des Finances soient en mesure de se prononcer.
Safeena Alarakhia, directrice, Crimes financiers — Gouvernance, ministère des Finances Canada : Merci pour votre question, sénateur. Je ne suis pas sûre de pouvoir m’exprimer sur ce sujet de manière abstraite. Tout dépendrait de l’ampleur des répercussions de la mise en œuvre de ces mesures si les amendements sont adoptés.
M. Brookfield : Je pourrais peut-être ajouter que le premier ministre belge et certaines personnalités en Belgique ont fait part publiquement de leurs inquiétudes, du moins dans le contexte d’Euroclear. Des montants considérables étaient en jeu, ce qui aurait pu avoir des répercussions sur cette institution particulière et ses activités dans des pays tiers, notamment en Chine et en Inde.
Le sénateur Al Zaibak : Monsieur Larocque, du point de vue de l’application de la loi, quels sont les enjeux pratiques liés au repérage, à la recherche et à la saisie des avoirs d’États étrangers soumis à des sanctions, détenus dans des structures financières complexes ou par des intermédiaires?
M. Larocque : Merci pour votre question. En ce qui concerne les renseignements sur les biens, nous nous appuyons souvent sur les renseignements que nous communiquent des particuliers résidant au Canada ou des Canadiens vivant à l’étranger, dans le cadre de leur obligation de déclarer les biens qu’ils détiennent ou contrôlent.
Nous observons évidemment des tendances qui consistent à superposer des couches afin de brouiller les pistes ou d’essayer de créer une certaine distance pour rendre la tâche un peu plus difficile. Dans le cadre de nos enquêtes, nous procédons effectivement à l’attribution des biens, mais uniquement en cas de lien direct avec l’enquête. Dans la grande majorité des cas, nous recevons des signalements des institutions financières. Nous sommes ainsi en mesure de transmettre ces renseignements à Affaires mondiales Canada.
Le sénateur Al Zaibak : J’ai été surpris par les chiffres que M. Brookfield a mentionnés tout à l’heure au sujet des actifs gelés n’appartenant pas à la Russie. Je pense par exemple aux actifs iraniens.
Compte tenu du passé et des relations entre l’Iran et le Canada, y a-t-il d’autres revendications qui n’ont pas encore été examinées concernant des actifs iraniens? Certains actifs du régime iranien ou de particuliers et d’entités liés à l’Iran n’ont-ils pas encore été réellement saisis?
M. Brookfield : Eh bien, je peux peut-être dire que nous traitons très régulièrement avec des institutions financières et qu’elles sont tout à fait conscientes de leurs obligations. Elles déclarent même les montants les plus modestes, de l’ordre de quelques milliers de dollars. Je doute fort que les institutions financières puissent se retrouver dans une situation où elles ne déclareraient pas ces actifs.
En ce qui concerne les particuliers ou les entreprises, je suis franchement moins certain qu’ils les déclarent. Ils ne sont peut‑être pas nécessairement conscients de leurs obligations, ou s’ils le sont, certains d’entre eux ne se comportent peut-être pas comme ils le devraient. C’est une préoccupation plus générale.
Je ne dispose d’aucun renseignement particulier à cet égard, ce n’est que pure spéculation, mais je vais profiter de l’occasion pour souligner qu’en ce qui concerne l’estimation de 22 milliards de dollars d’actifs détenus ici par Euroclear, si de tels actifs existaient dans des institutions financières canadiennes, elles les déclareraient. Je crois que le fait qu’il n’y ait eu aucune déclaration de la sorte indique que ces actifs ne se trouvent pas ici, tout comme nous le laissent croire d’autres renseignements dont nous disposons, notamment ceux recueillis lors de ma rencontre personnelle avec Euroclear l’année dernière.
Le sénateur Al Zaibak : Je vous remercie.
Le sénateur Woo : Je voudrais formuler une observation, et j’aimerais que M. Brookfield et, peut-être, le ministère des Finances Canada me disent ce qu’ils en pensent.
La pratique mondiale des sanctions unilatérales est en train d’être repensée, et je crois qu’il y a trois raisons parallèles à cela : la première, c’est que le monde est rendu « multipolaire », et que les pays qui font l’objet de sanctions directes ou de sanctions secondaires ont la capacité soit de les contourner, soit de riposter par des contre-mesures, etc. Nous l’avons vu tout récemment en Chine, mais aussi en Europe, où les Européens ont été en mesure de bloquer les sanctions américaines à leur encontre.
La deuxième évolution concerne le phénomène des deux poids deux mesures, où des sanctions sont appliquées dans certaines situations jugées graves, mais pas dans d’autres, pourtant tout aussi graves.
La troisième est le fait que l’on se rende compte de plus en plus des méfaits des sanctions unilatérales. Vous avez peut-être pris connaissance d’une étude récente publiée dans The Lancet, qui fait état d’environ 700 000 décès supplémentaires constatés dans les pays soumis à des sanctions unilatérales. Ma question est la suivante : y a-t-il une réflexion en cours au sein d’Affaires mondiales Canada et peut-être au ministère des Finances sur l’utilisation des sanctions comme outil de politique étrangère, et envisage-t-on d’autres moyens d’atteindre certains de nos objectifs en matière de politique étrangère?
M. Brookfield : Certainement, je crois que l’on n’arrête jamais de débattre et de discuter du bien-fondé des sanctions d’un point de vue politique et pratique, ainsi que des mécanismes qu’il y a lieu d’utiliser. La référence absolue est, bien sûr, les sanctions du Conseil de sécurité des Nations unies. Nous en débattions constamment. Elles ne sont plus appliquées pour des raisons particulières.
En ce qui concerne les sanctions autonomes, cela varie en fonction de la nature desdites sanctions. Sont-elles ciblées contre certains personnes, ou visent-elles des secteurs économiques? Il est certain qu’au sein d’Affaires mondiales Canada — avec nos collègues du ministère des Finances et dans l’ensemble le gouvernement du Canada, ainsi qu’avec d’autres parties prenantes —, nous essayons d’analyser les impacts des sanctions.
Certains de ces impacts peuvent être atténués. Par exemple, nous recevons des demandes de permis lorsque les sanctions risquent d’avoir des répercussions sur l’économie canadienne, et ceux-ci sont accordés de temps à autre, selon le cas. Je dirais que c’est une situation difficile tant pour nous que pour les pays qui partagent notre vision et pour les autres pays qui adoptent des approches différentes pour établir le bien-fondé de certaines sanctions.
Un exemple qui me semble intéressant est celui de la Corée du Sud qui, jusqu’à récemment, n’utilisait pas de sanctions autonomes. Récemment, elle a imposé des sanctions contre un centre de cyberfraude du Cambodge appelé Prince Group.
Chaque pays fait ses propres calculs pour déterminer ce qui est approprié.
Le sénateur Woo : Vous faites-vous accuser de faire deux poids deux mesures quant à la façon dont le Canada applique des sanctions dans certaines situations, mais pas dans d’autres qui sont tout aussi graves?
M. Brookfield : Absolument. La Russie et la Chine, par exemple, ont tout un discours sur les « mesures coercitives unilatérales », terme sur lequel elles aiment insister auprès des Nations unies. Ce n’est pas un terme que nous acceptons. Nous pensons que cela doit se faire dans des circonstances appropriées. Évidemment, il y a des décisions politiques, pratiques et autres qui doivent être prises pour établir quand ces circonstances sont effectivement appropriées.
C’est au gouvernement en exercice de décider ce qu’il convient de le faire dans telle ou telle situation, et à nous, en tant que fonctionnaires, d’apporter notre aide en donnant des conseils et en mettant en œuvre ces décisions.
Le sénateur Woo : C’est une bonne réponse.
Le président : Nous avons ici d’excellents fonctionnaires.
La sénatrice Dasko : Mesdames et messieurs les témoins, merci de votre présence. Ce que vous nous dites est très intéressant et fort utile.
Je reviens sur le témoignage de notre groupe d’experts, et plus précisément sur la question des risques.
Le professeur Hampson a fait une observation au sujet des risques, et il a conclu en disant que les risques pour le Canada de prendre cette mesure sont gérables. Il a parlé de « risques gérables ». Je voudrais m’attarder là-dessus un instant.
Monsieur Larocque, il y a quelques minutes, vous avez évoqué le fait que les actifs de l’État s’inscrivent dans un écosystème plus large, et vous avez également dit que nous n’agissons pas de manière isolée. Je voudrais simplement mettre cela dans le contexte de l’action du Canada, qui est aujourd’hui souvent particulièrement axée sur la collaboration avec d’autres pays, notamment avec l’Union européenne — principalement avec elle, bien sûr. En ce qui concerne la question du risque, je suggérerais en outre que lorsque nous agissons avec d’autres, nous atténuons le risque pour le Canada quant aux répercussions ou aux mesures de représailles qui pourraient être prises.
Pouvez-vous me donner votre avis sur ces deux notions, c’est‑à-dire celle des risques gérables et celle voulant que le fait d’agir avec d’autres atténue les risques? Avez-vous quelque chose à dire à ce sujet.
M. Brookfield : Eh bien, je peux commencer. Il est certain qu’en matière de collaboration avec d’autres, c’est ce que nous préférons faire, à la fois parce que les sanctions sont plus efficaces lorsque nous travaillons avec d’autres et, comme vous le faites remarquer, parce qu’elles atténuent les risques.
À l’inverse, l’un des moyens les plus efficaces dont dispose le Canada consiste sans doute à inscrire sur une liste des oligarques que personne d’autre ne vise, car cela nous vaut alors des poursuites judiciaires, attendu qu’ils veulent s’en prendre à nous. Il reste que nous prenons peut-être des mesures que d’autres ne sont pas disposés à prendre.
Comme je l’ai mentionné dans ma déclaration liminaire, ce projet de loi particulier propose une approche légèrement nuancée sur le plan des procédés, ce qui peut présenter des avantages et des inconvénients. Comme certains témoins l’ont évoqué, le véritable risque serait que nous essayions effectivement de saisir et de confisquer des actifs souverains russes ou des actifs russes détenus par l’État russe, quelle que soit la définition de ce terme. Cela peut varier en fonction des sommes, de la valeur que ces sommes représentent pour l’État russe et de l’endroit où ces actifs se trouvent.
Comme je l’ai mentionné, les actifs signalés au Canada sont très limités. D’après ce que j’ai compris au sujet des actifs d’Euroclear, bien qu’une déclaration ait laissé entendre que les actifs russes étaient en dollars canadiens, tout porte à croire qu’il s’agit d’obligations libellées en dollars canadiens en Europe et qu’il n’y a jamais eu de fonds en dépôts canadiens.
Pour le moment, il y a peu de fonds ici sur lesquels nous pourrions agir. Bien sûr, cela pourrait changer.
La sénatrice Dasko : Effectivement. Beaucoup de gens pensent que ces 22 milliards de dollars sont accessibles au Canada, mais je vous remercie de votre explication.
Le président : Je vais vous poser une question. Je comprends que vous vous trouviez dans une position délicate en tant que fonctionnaires quant à ce que vous pouvez dire. Je sais exactement dans quelle situation vous êtes, car j’ai moi-même été dans cette situation.
Nous nous dirigeons vers le sommet du G7 à Évian-les-Bains, en France. Il y a un volet financier. Il y a un volet politique étrangère. La question des sanctions — et en particulier la guerre en Ukraine — a dominé cet ordre du jour ces dernières années.
Je me demande si cette tendance dans les discussions est toujours d’actualité ou si la guerre en Iran et l’assouplissement des sanctions pétrolières par les États-Unis à l’encontre de la Fédération de Russie ont eu une incidence sur les échanges que vous avez avec vos collègues de ces pays.
M. Brookfield : Je peux dire que lorsque le Canada a assuré la présidence du G7 l’année dernière, nous avons mis les bouchées doubles sur la question des sanctions. Il y avait le groupe de travail du G7 sur les sanctions, que j’ai présidé. Nous avions le groupe de travail du G7 sur la flotte fantôme, qui s’occupait de la flotte fantôme russe. On pourrait soutenir que cela s’applique également à d’autres flottes fantômes, telles que celles de l’Iran, du Venezuela et de la Corée du Nord.
Je dirais que les différents pays ont évidemment des perspectives différentes selon les priorités du moment. Je ne pense pas qu’il soit approprié pour moi de commenter leurs points de vue particuliers, mais je pense qu’en regardant l’actualité, il est juste de dire que certains pays — les États-Unis — sont peut-être moins concentrés sur la Russie aujourd’hui qu’ils ne l’étaient auparavant. Leur attention est davantage portée sur l’Iran ou le Venezuela.
De manière générale, l’ensemble du G7 continue de débattre et de discuter activement des mesures qui pourraient être prises à l’égard de la Russie et d’autres problèmes dans le monde.
Je tiens à souligner que, l’année dernière, les États-Unis ont inscrit Lukoil et Rosneft à leur liste d’entités sanctionnées, ce qui constitue sans doute l’une des mesures les plus importantes prises au cours de la dernière année civile en matière de sanctions.
[Français]
La sénatrice Gerba : Monsieur Brookfield, en décembre 2025, l’Union européenne et 34 pays ont signé la Convention établissant une Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine. La commission deviendra l’organe pour statuer sur les demandes d’indemnisation. Quelle est la position du Canada concernant cette commission? Comment les régimes de confiscation mis en place dans diverses administrations pourront-ils interagir avec cette commission?
M. Brookfield : Je suis désolé, je ne connais pas la position du gouvernement quant à cet organe en particulier. Cependant, je peux dire que le Canada souhaite aider l’Ukraine et faire en sorte que les avoirs et les fonds qu’il donne, qu’ils proviennent de fonds gelés de la Russie ou des avoirs du Canada, soient efficaces.
Il y a plusieurs accords que l’on peut ratifier pour des commissions mixtes ou des commissions pour faire des réclamations. Ce serait une question pour l’Ukraine et probablement aussi pour la Russie, en ce sens que l’on espère qu’il y aura un accord à un certain moment.
La sénatrice Gerba : Merci.
[Traduction]
Le sénateur Harder : Je vais aborder la question délicate posée par le président en soulignant que, comme vous l’avez indiqué, monsieur Brookfield, l’exécutif ne s’est pas prononcé sur ce projet de loi, et vous non plus, si ce n’est que pour en expliquer l’utilité. L’ensemble du régime de sanctions repose en grande partie sur le pouvoir discrétionnaire de l’exécutif. Le pouvoir que nous avons conféré à l’exécutif en tant que parlementaires est assez étendu.
Devrions-nous nous inquiéter des modifications apportées au régime qui ne proviennent pas de l’exécutif, mais du pouvoir législatif, et sur lesquelles l’exécutif ne s’est pas prononcé? Risquons-nous de rendre plus difficile la perception du régime lui-même — que vous contribuez à coordonner au niveau international — comme étant efficace, approprié et régi par les responsabilités de l’exécutif plutôt que par les voix du Parlement?
M. Brookfield : L’autre chambre débat actuellement d’un autre projet de loi visant à modifier la Loi sur les mesures économiques spéciales. Je comparaîtrai demain devant le comité de cette chambre. En tant qu’humble fonctionnaire, je suis d’avis que, de façon générale, il serait sage d’examiner chaque projet de loi sur la base de ses propres qualités. Si le projet de loi améliore le système et s’accompagne de contrôles appropriés, qu’ils soient exercés par le Parlement, le pouvoir judiciaire ou d’autres mécanismes, alors il sera utile. S’il ajoute des complications et n’apporte rien de plus, alors peut-être pas.
Le sénateur Harder : Pour vous pousser un peu, il semble que ceux qui gèrent le système devraient nous dire si cela est utile, ce qui nous aiderait à établir si tel ou tel amendement devrait être proposé. Le fait de se contenter de dire qu’il y a des avantages et des inconvénients ne nous aide pas à nous forger une opinion.
M. Brookfield : Pour être un peu plus précis sans pour autant prendre position, ce projet de loi simplifierait assurément certains aspects procéduraux. Il ne serait plus nécessaire de saisir les tribunaux pour obtenir une confiscation. Il en compliquerait d’autres, dans la mesure où cela soulèverait des questions relatives à d’éventuelles plaintes devant la Cour internationale de justice, par exemple, comme l’Iran l’a déjà fait contre le Canada dans le contexte du financement du terrorisme.
Cela pourrait également entraîner des complications en raison de la différence entre ces dispositions et la procédure existante qui, à première vue du moins, permet la saisie d’actifs souverains.
Le sénateur Harder : Je vous remercie.
Le président : Je pense qu’il fallait que cela soit dit, alors merci, sénateur Harder.
La sénatrice Dasko : Monsieur Brookfield, je voudrais revenir sur vos observations concernant l’opinion européenne. Vous avez fait part des préoccupations de la Belgique, où se trouve Euroclear, et de celles qu’ils ont exprimées au cours de la dernière année. Je tiens également à souligner que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a plaidé en faveur de la confiscation des avoirs russes. Nous pourrions peut‑être considérer que l’opinion européenne est plus divisée qu’il n’y paraît — simplement en mentionnant la position de la Belgique selon laquelle les Européens sont divisés —, sauf qu’ils finissent par s’accorder d’une manière ou d’une autre en raison de la diversité des opinions. Il reste que dans ce cas précis, ils ont agi de manière assez décisive avec le prêt de 90 milliards d’euros accordé par l’Europe, lequel, selon les termes de l’accord, est garanti par les actifs russes sur lesquels ils affirment pouvoir faire valoir leurs droits légalement si le besoin s’en fait sentir.
Je tenais simplement à mentionner ce point.
M. Brookfield : Je regrette de devoir vous contredire. C’était bien le plan de la Commission européenne; vous avez tout à fait raison sur ce point. Mme von der Leyen et d’autres responsables européens étaient très intéressés par la possibilité d’utiliser ces actifs comme garantie pour un prêt à l’Ukraine. Cependant, face à l’opposition des Belges et d’autres pays potentiellement concernés, ce n’est pas le mécanisme qui a été utilisé en fin de compte. Le prêt n’était pas garanti par des avoirs russes gelés. Il était garanti par le budget de l’Union européenne.
La sénatrice Dasko : Oui, mais dans l’accord, ils ont explicitement noté que les avoirs russes pourraient être utilisés à l’avenir en cas d’impasse.
M. Brookfield : D’après ce que j’ai compris, leur approche est la même que la nôtre : l’espoir est qu’à un certain moment, le conflit entre la Russie et l’Ukraine prendra fin et qu’un accord de paix sera conclu. Ces fonds serviraient de réparations, mais cela se ferait avec l’aval de l’État russe dans le cadre de cet accord définitif. Le problème avec le premier ministre belge et la Belgique, c’est qu’ils ne voulaient pas aller de l’avant avant que cela ne soit convenu. La crainte était que si les Russes n’acceptaient pas cela au final, la Belgique et Euroclear seraient exposées à une responsabilité civile dans l’intervalle.
La sénatrice Dasko : Oui, bien sûr. Beaucoup de gens doutent que la Russie paie des réparations, ce scénario est donc moins probable que l’autre.
M. Brookfield : Il est certain que les avoirs gelés constituent un levier dans le cadre de tout accord définitif. Cependant, ils pourraient faire l’objet de contestations pendant des années, qu’il s’agisse d’actifs souverains ou d’actifs privés.
La sénatrice Dasko : Merci.
Le président : Nous arrivons à la fin de ce deuxième segment. Au nom du comité, je tiens à remercier Guy Paul Larocque, Robert Brookfield, Halleh Koleyni, Safeena Alarakhia et Matthew Shannon d’avoir témoigné aujourd’hui. Merci de vos témoignages, et merci de l’excellent travail que vous faites en tant que fonctionnaires au service de notre pays.
Chers collègues, l’examen article par article du projet de loi S-214 aura lieu demain pendant la première heure de la séance. Au cours de la deuxième heure, nous discuterons de la situation en Haïti.
(La séance est levée.)