LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES PEUPLES AUTOCHTONES
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le mercredi 22 avril 2026
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se réunit aujourd’hui, à 18 h 50 (HE), avec vidéoconférence, pour étudier, afin d’en faire rapport, la teneur du projet de loi S-241, Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur les Indiens; et, à huis clos, pour examiner une ébauche de rapport.
[Traduction]
Sébastien Payet, greffier du comité : Honorables sénateurs, en tant que greffier de votre comité, j’ai le devoir de vous informer de l’absence inévitable de la présidente et de la vice-présidente et de présider l’élection d’un président suppléant. Je suis prêt à recevoir une motion à cet effet.
La sénatrice Pate : Je propose que le sénateur Francis assume la présidence du comité.
M. Payet : L’honorable sénatrice Pate propose que l’honorable sénateur Francis assume la présidence du comité.
Vous plaît-il, honorables sénateurs, d’adopter la motion?
Des voix : D’accord.
M. Payet : Je déclare la motion adoptée.
J’invite l’honorable sénateur Francis à occuper le fauteuil.
Le sénateur Brian Francis (président suppléant) occupe le fauteuil.
Le président suppléant : Je vous remercie. Bonsoir à tous et à toutes.
Avant de commencer, j’aimerais demander à tous les sénateurs et aux autres participants en personne de consulter les cartes sur la table pour connaître les lignes directrices visant à prévenir les incidents liés au retour de son.
Veuillez tenir votre oreillette éloignée de tous les microphones à tout moment. Lorsque vous n’utilisez pas votre oreillette, placez-la face vers le bas sur l’autocollant prévu à cet effet sur la table.
Je vous remercie de votre coopération.
J’aimerais commencer par reconnaître que nous nous réunissons sur le territoire traditionnel, ancestral et non cédé de la nation algonquine anishinabe. Ces terres abritent maintenant de nombreuses Premières Nations, de nombreux Métis et de nombreux Inuits de partout sur l’île de la Tortue.
Je suis le sénateur mi’kmaq Brian Francis d’Epekwitk, également appelé l’Île-du-Prince-Édouard. Je serai le président suppléant du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones pour la durée de cette réunion.
Je souhaite inviter les membres du comité qui participent à la réunion d’aujourd’hui à se présenter.
La sénatrice Pate : Kim Pate, bienvenue à tous. Je vis ici, sur le territoire non cédé et non restitué de la nation algonquine anishinabe.
La sénatrice Clement : Bernadette Clement, de l’Ontario, plus précisément de Cornwall, en Ontario, sur le territoire traditionnel des Mohawks.
Le sénateur Tannas : Scott Tannas, de l’Alberta.
La sénatrice Osler : Flordeliz (Gigi) Osler, sénatrice du Manitoba, de Winnipeg, qui est située sur le territoire traditionnel des peuples anishinabe, cri, oji-cri, dakota et déné, ainsi que la terre de la nation métisse de la rivière Rouge.
Le président suppléant : Merci, tout le monde. Je vous souhaite à tous et à toutes la bienvenue, ainsi qu’aux personnes partout au Canada qui pourraient regarder cette séance sur ParlVU.
Chers collègues, nous nous réunissons aujourd’hui pour étudier la teneur du projet de loi S-241, Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur les Indiens.
Ce projet de loi est similaire au projet de loi S-268, qui a également été examiné par notre comité lors de la session parlementaire précédente.
Aujourd’hui, nous avons le plaisir d’accueillir le parrain du projet de loi S-241, notre cher collègue l’honorable Scott Tannas.
Sénateur Tannas, vous avez la parole.
L’hon. Scott Tannas, parrain du projet de loi : Je vous remercie tous et toutes d’être là. Je voudrais passer en revue quelques points afin de vous familiariser avec le sujet. C’est la deuxième fois, en raison de la prorogation et des élections, que je présente le projet de loi.
L’objectif principal du projet de loi S-241 est de reconnaître l’autorité des gouvernements des Premières Nations en matière de jeux de hasard sur leurs terres de réserve. Il vise à faire progresser la réconciliation économique en permettant aux Premières Nations de générer des recettes et de créer des emplois grâce à un contrôle total sur les jeux de hasard.
Il n’accorde pas de nouveaux droits. Il reconnaît plutôt les droits existants et offre un mécanisme permettant de les exercer ou de choisir de ne pas le faire.
Pour replacer les choses dans leur contexte, les jeux de hasard modernes au Canada sont régis par le Code criminel, qui interdit les jeux de hasard sauf lorsque les provinces les réglementent.
En 1985, le gouvernement fédéral a transféré la compétence en matière de jeu aux provinces sans consulter au préalable les Premières Nations. De nombreuses Premières Nations croient et ont des preuves que les jeux de hasard font historiquement partie intégrante de leur culture et peuvent retracer l’activité jusqu’à la période précédant les premiers contacts avec les colons blancs.
Aujourd’hui, il existe 40 établissements de jeu gérés par des Premières Nations, souvent dans le cadre d’ententes disparates conclues avec diverses provinces dans l’ensemble du pays. Ce projet de loi bénéficie d’un large soutien parmi les Premières Nations, notamment grâce à une motion d’appui de l’Assemblée des Premières Nations.
En ce qui concerne la consultation, ce projet de loi a été corédigé avec des dirigeants des Premières Nations et des équipes juridiques. Une vaste mobilisation a eu lieu dans tout le pays après la présentation du projet de loi. En conséquence, les Premières Nations collaborent déjà à la mise en place d’une commission nationale autochtone du jeu afin d’établir des pratiques exemplaires et des normes réglementaires.
En ce qui concerne les provinces, elles n’ont pas été consultées directement, mais des discussions informelles ont eu lieu avec leurs dirigeants. On s’attend à ce que les provinces s’opposent au projet de loi, car il porte atteinte à leur monopole sur les jeux de hasard et pourrait entraîner une baisse de leurs recettes.
Certaines provinces reconnaissent déjà une certaine compétence des Premières Nations par le biais d’ententes de partage des recettes. Les ententes provinciales actuelles varient considérablement partout au pays. Certaines provinces partagent les profits, d’autres prélèvent des revenus dès le départ, certaines donnent 100 % des profits aux Premières Nations. En ce qui concerne les droits inhérents et la compétence, le projet de loi reconnaît un droit existant à l’autonomie gouvernementale sur les activités économiques sur les terres de réserve.
Le projet de loi inclut une exigence d’avis selon laquelle les Premières Nations doivent informer les provinces et le gouvernement fédéral avant d’exercer ce droit. C’est ce qui préserve la possibilité pour les communautés de ne pas participer du tout au jeu, ou de choisir de conclure une entente directement avec la province et de continuer à faire ce qu’elles font déjà. Cela donne à chaque communauté une flexibilité maximale pour faire ce qui est le mieux pour elle.
Grâce au cadre réglementaire et à l’autonomie gouvernementale, ce projet de loi évite délibérément les conditions imposées par le gouvernement fédéral. Seize Premières Nations ont déjà commencé à travailler ensemble afin d’établir un cadre pour un organisme de réglementation des jeux de hasard. Cela démontre clairement à quel point les Premières Nations prennent cette question au sérieux et souhaitent aller de l’avant.
La création d’une commission nationale autochtone du jeu est déjà à l’étude par les Premières Nations elles-mêmes. Nous prévoyons d’entendre des témoignages au Comité des affaires juridiques, qui est le comité principal pour ce projet de loi, sur les progrès réalisés en ce qui concerne la création d’un organisme d’autoréglementation auquel adhéreraient les nations ayant actuellement des activités dans le secteur du jeu; cela pourrait justifier un futur amendement qui nous permettrait de codifier l’établissement d’une autorité en matière de jeux de hasard.
Il existe une forte dynamique chez les Premières Nations actives dans le secteur des jeux de hasard, qui réalisent des investissements substantiels sur leur territoire et à l’extérieur.
En ce qui concerne les risques sociaux liés aux jeux de hasard, le projet de loi vise uniquement à traiter les questions de compétence et non les répercussions sociales. Les Premières Nations travaillent déjà sur des normes réglementaires communes. Un nouvel organisme de réglementation traiterait ces questions de manière similaire, en s’appuyant sur les meilleures pratiques déjà en vigueur dans les provinces.
En ce qui concerne l’équité économique parmi les Premières Nations, ce projet de loi n’impose pas de partage des recettes entre les autres Premières Nations et la Première Nation hôte. Nous estimons que les Premières Nations devraient décider elles‑mêmes de la manière de partager leurs ressources sans que le gouvernement fédéral ou la législation leur dicte comment procéder.
Le projet de loi reconnaît l’autorité des Premières Nations en matière de jeux de hasard sur les terres de réserve. Il permet aux Premières Nations de choisir d’y participer ou non. Il annule les ententes provinciales existantes à moins qu’une Première Nation ne choisisse de les conserver. Il permet aux Premières Nations de réglementer elles-mêmes les jeux de hasard ou par l’intermédiaire d’un organisme autochtone national.
Ce que le projet de loi ne fait pas, c’est imposer des normes réglementaires fédérales. Il n’impose pas le partage des recettes entre les Premières Nations. Il n’exige pas l’approbation des provinces.
Tout cela est important, car, franchement, il s’agit d’une avancée majeure vers la souveraineté économique et la réconciliation. On corrige ainsi une exclusion historique de l’entente fédérale-provinciale de 1985 sur les jeux de hasard. On donne aux Premières Nations les moyens de contrôler un secteur économique majeur sur leurs propres terres.
Je vous remercie, chers collègues. C’est avec plaisir que je répondrai à vos questions.
Le président suppléant : Merci, sénateur Tannas. Nous allons maintenant passer aux questions. Je vous rappelle que vous disposez chacun d’un maximum de cinq minutes pour les questions et les réponses. Par conséquent, je demande aux membres ainsi qu’à nos témoins d’être concis. Je vais commencer par une question.
Sénateur Tannas, pourquoi avez-vous élargi les dispositions du projet de loi pour inclure potentiellement le jeu en ligne? Quelles répercussions cela aurait-il sur les Premières Nations?
Le sénateur Tannas : Il s’agissait d’un ajout à cette version du projet de loi, dans lequel nous avons inséré une formulation précisant que cela donnerait aux Premières Nations compétence sur les jeux de hasard pratiqués sur leurs terres ou à partir de leurs terres. Cela permettrait, une fois encore, d’uniformiser les règles du jeu entre les provinces et les Premières Nations.
Nous constatons qu’un certain nombre de provinces se sont lancées dans le jeu en ligne. Une quantité importante de jeux terrestres a toujours lieu. En fait, la majeure partie des revenus du secteur du jeu provient encore, à l’heure actuelle, des activités terrestres — les casinos. Mais une part importante se déplace vers le jeu en ligne, et on peut raisonnablement s’attendre à ce que cette tendance se poursuive.
Qui sait comment les pourcentages évolueront, mais c’est un domaine qui aurait des répercussions sur les communautés autochtones qui ne sont pas situées à proximité d’un grand centre métropolitain. C’est généralement là que nous voyons actuellement les Premières Nations autochtones exploiter des activités de jeu. Elles le font à proximité d’une grande ville.
Cela permettrait à d’autres Premières Nations de participer potentiellement à des loteries électroniques, ou à d’autres domaines dans lesquels elles pourraient vouloir se spécialiser et proposer quelque chose de créatif et d’unique. Elles peuvent le faire depuis leur propre territoire, qui ne doit pas nécessairement être un lieu très peuplé.
Cela permettrait également à certaines Premières Nations de tirer parti de leurs activités de jeux terrestres pour s’implanter dans le secteur du jeu en ligne. Cela offre également beaucoup de flexibilité aux Premières Nations pour travailler en collaboration afin de créer des coopératives de jeu en ligne, si l’on peut dire, qui pourraient s’étendre sur plusieurs sites.
Le président suppléant : [Difficultés techniques] a des répercussions sur les Premières Nations.
La sénatrice Osler : Merci d’être parmi nous aujourd’hui, sénateur Tannas. Notre comité a été saisi du projet de loi S-241, et ce projet de loi a également été renvoyé au Comité des affaires juridiques et constitutionnelles du Sénat. Vous y avez brièvement fait allusion dans votre déclaration préliminaire.
Pouvez-vous nous en dire davantage sur les aspects du projet de loi qui, selon vous, seront étudiés par l’autre comité du Sénat, le Comité des affaires juridiques et constitutionnelles?
Le sénateur Tannas : Oui. Trois éléments feront l’objet d’une étude approfondie au Comité des affaires juridiques et constitutionnelles. Le premier concerne la question de la réglementation dans son ensemble. Nous avons l’exemple de ce qui s’est passé aux États-Unis. Là-bas, lorsque les Premières Nations ont obtenu le droit de contrôler les jeux de hasard sur leurs propres réserves en vertu d’une décision de la Cour suprême, les choses se sont déroulées très rapidement. À la suite de cette décision, il y a eu un déploiement très regrettable et précipité du secteur du jeu, qui n’était accompagné d’aucune garantie réglementaire appropriée. Les Premières Nations n’ont pas eu le temps de se coordonner, car, en réalité, les activités de jeu avaient déjà lieu.
Ce à quoi on a assisté aux États-Unis, c’était du crime organisé, de nombreuses activités malveillantes et, finalement, une intervention du gouvernement fédéral et l’imposition d’un régime réglementaire approuvé par les nations tribales. C’était nécessaire et cela a permis une sorte de remise à zéro.
Nous ne voulons pas que cela se produise au Canada. Nous voulons tirer les leçons de cette expérience, tout comme le souhaitent les nations ayant des activités dans le secteur du jeu au Canada. La question est donc : comment allez-vous vous autoréglementer? Cela nous amène à la deuxième question, à savoir : comment allez-vous protéger les consommateurs et vos propres communautés des pièges potentiels liés à l’exploitation du jeu sur votre territoire.
C’est une question à laquelle seules les Premières Nations peuvent répondre. Elles ont relevé ce défi et travaillent activement à la mise en place des structures nécessaires. Un protocole d’entente a été conclu concernant la création d’une commission du jeu. Elles entament désormais les étapes suivantes avec l’aide d’experts-conseils afin de concrétiser ce projet. Nous pensons que ce sera le premier sujet abordé par le comité LCJC. À quoi ressemblera ce cadre réglementaire? Le deuxième élément est, encore une fois, la protection des consommateurs. Le troisième élément consistera à écouter ce que les provinces ont à dire.
Nous nous attendons, comme je l’ai mentionné, à ce que certaines provinces, peut-être pas toutes, aient des inquiétudes importantes concernant la perte de recettes et la perte de contrôle sur l’industrie du jeu, même si elles n’en perdront pas le contrôle total. De nombreuses Premières Nations peuvent choisir de rester dans le régime provincial, mais maintenant, au moins, elles disposeront d’un pouvoir de négociation sur un pied d’égalité, au lieu de se contenter de ce que la province décidera de leur accorder. Mais ce seront là les enjeux.
La sénatrice Pate : Merci beaucoup de votre présence. Je viens de constater — entre la réunion du Comité des affaires juridiques et la nôtre — qu’un projet de loi d’initiative parlementaire de l’un de nos collègues sur les paris sportifs en ligne venait d’être examiné à la Chambre des communes. Je pense que nous nous souvenons tous, ici présents, que cela faisait suite à un autre projet de loi qui autorisait les paris sportifs en ligne sans que des garde-fous aient été mis en place, si je puis m’exprimer ainsi, et que nous essayons maintenant de rattraper le retard.
Est-ce le genre de chose dont vous parlez?
Le sénateur Tannas : Encore une fois, il s’agissait d’un projet de loi d’initiative parlementaire qui établissait le cadre des paris en ligne et des paris sportifs. C’est une autre bonne raison pour que le projet de loi soit étudié par deux comités, dont un qui examinera en détail les aspects pratiques de la réglementation.
La sénatrice Pate : Lorsque je travaillais avec des organismes à but non lucratif en Alberta, nous utilisions souvent les casinos pour collecter des fonds. J’ai toujours trouvé étrange que nous ayons également des réunions de Gamblers Anonymous dans nos bureaux. Nous recevions et donnions de l’argent.
Je sais que vous avez dit que ce n’est pas le sujet principal de notre étude pour le moment, mais savez-vous, pour les Premières Nations qui s’y intéressent, quels types d’efforts elles déploient à cet égard? Quelles sont les différentes règles? Vous ne les connaissez peut-être pas toutes, mais quelles sont les différentes ententes entre les provinces? En toute franchise, je ne sais même pas quelle était l’entente en Alberta.
Le sénateur Tannas : Chaque province a une entente différente. La Saskatchewan est la plus complète et a très bien fonctionné. Une partie revient à l’organisation de jeu hôte. Il existe une sorte de copropriété de l’exploitation des casinos qui appartient à toutes les Premières Nations de la Saskatchewan. La nation hôte perçoit un loyer, et c’est de là qu’elle tire ses bénéfices. Elle construit le bâtiment qui abrite l’établissement et perçoit un loyer. Le gouvernement de la Saskatchewan prélève une part pour lui-même. Celle-ci est versée dans les recettes générales. C’est celle qui est la plus compliquée.
En Alberta, c’est différent. Ils ont des jeux privés avec des exploitants. Ils ont un système bien établi. Leur entente avec les Premières Nations est plus ou moins similaire, mais avec une reconnaissance supplémentaire du fait qu’il s’agit d’une Première Nation. Mais des sommes d’argent substantielles vont tout de même dans les caisses de la province.
L’objectif ici est, évidemment, que 100 % des recettes reviennent à la communauté hôte, et à partir de là, la communauté hôte décidera comment partager cela avec les autres communautés et de quelle manière.
Il en va de même pour toute la question de la dépendance et de l’aspect moral — la réparation morale liée au jeu; c’est différent dans chaque province.
La sénatrice Pate : Au sein des Premières Nations avec lesquelles vous avez discuté, avez-vous eu des — et cela ne dépend pas de ce que vous dites ou soutenez... Je suis curieuse de savoir quel genre de mesures elles envisagent de mettre en place afin de prévenir cela.
Je n’ai eu que très peu d’échanges à ce sujet, mais je sais que, comme vous l’avez mentionné, elles recrutent souvent des personnes issues des villes pour qu’elles viennent dans leurs communautés et visitent les casinos, puis qu’elles essaient d’affecter ces ressources à des mesures de soutien destinées aux personnes en situation de précarité au sein de leurs propres communautés. Je me demande toutefois comment…
Le sénateur Tannas : La plupart des grands casinos sont situés à proximité des villes et leur clientèle est en grande partie non autochtone. Chaque province traite la dimension sociale différemment, et les exploitants de casinos autochtones en font partie et y contribuent au prorata. D’après les conversations que j’ai eues avec les exploitants dans les communautés, ils reconnaissent qu’ils devraient continuer à le faire dans le cadre de leur responsabilité sociale, afin de gagner la crédibilité et le soutien continu des communautés qu’ils cherchent à servir.
La sénatrice Clement : Merci, sénateur Tannas. Vous siégez au comité avec moi, vous savez donc comment je pose mes questions. Je vais dire quelques mots, puis vous pourrez réagir.
L’été dernier, j’ai eu un entretien avec le chef Ted Williams des Chippewas de Rama, et nous avons abordé divers sujets. Le chef Williams et le conseil ont formulé de nombreux commentaires positifs concernant votre projet de loi en particulier, et ils m’ont demandé quand il serait de nouveau présenté. Je tenais simplement à le signaler.
Pour faire suite à la question de la sénatrice Osler concernant la répartition des projets de loi entre les comités, je n’ai pas eu une bonne expérience à cet égard avec les projets de loi C-4 et C-12. Si l’on retire le pouvoir d’amender à un comité qui entend des témoignages très pertinents, puis qu’un autre comité entend des témoignages différents et détient tout le pouvoir, cela pose problème. Si vous pouviez donc formuler des commentaires à ce sujet, je vous en serais reconnaissante.
Pourriez-vous également nous en dire plus sur ces ententes disparates que vous décrivez et sur leurs répercussions sur les communautés? Vous parliez de différentes ententes de partage de recettes. Tout cela semble très désordonné. Pourriez-vous nous en dire plus sur les répercussions qui en découlent?
Pour finir, je sais que vous avez consulté différentes communautés. Qu’ont-elles dit au sujet des répercussions qu’aurait le contrôle des jeux de hasard sur leurs communautés? J’ai entendu le chef Ted Williams. Vous avez sûrement rencontré une certaine résistance dans d’autres communautés. Pouvez-vous nous parler des aspects positifs et négatifs dont vous avez entendu parler directement auprès des Premières Nations?
Le sénateur Tannas : Tout d’abord, en ce qui concerne le chef Williams et le casino Rama, il est en effet venu témoigner. Son témoignage fera partie du rapport que notre comité présentera au Comité des affaires juridiques. Nous avons pris connaissance de son récit, celui d’un pionnier du jeu dans sa communauté, du succès qu’ils ont connu, des sommes qu’ils ont investies, puis, au fil du temps, du fait que la province a dilué leur part de marché en implantant des casinos devant eux, plus près du marché de Toronto, ce qui, selon son témoignage, n’était pas ce qui avait été initialement prévu, au point où le casino Rama a été mis à mal, sans qu’ils puissent rien y faire. Ils sont coincés dans un régime provincial.
Je pense donc que son témoignage est un véritable exemple montrant que lorsque les communautés des Premières Nations ont leur propre capacité à commercialiser et à exploiter des jeux, elles sont capables d’innover. Elles seront en mesure de développer des choses que tous les autres, coincés dans le système provincial, ne peuvent pas faire. Ce sera une véritable occasion pour elles de se redynamiser. Il y a donc toute cette capacité à prendre le contrôle d’une entreprise — qu’est-ce qu’une entreprise, une entreprise de divertissement — et à en faire ce qu’elles souhaitent pour réussir autant que possible. C’est le premier point.
Sur le plan financier, c’est considérable. Je pense que M. Belanger en parlera dans son témoignage. Je sais qu’il nous écoute. Mais selon les estimations, les deux casinos de l’Alberta, juste deux casinos de l’Alberta situés à proximité l’un de l’autre, l’un près de Calgary et l’autre près d’Edmonton, auraient transféré plus d’un milliard de dollars de bénéfices à la province pour les activités générées par les Premières Nations sur leurs propres terres, avec leur propre capital à risque. Cet argent serait resté dans ces communautés pour répondre à leurs besoins et leur aurait permis d’investir dans d’autres choses, y compris potentiellement d’autres activités dans d’autres Premières Nations.
Il s’agit donc d’un enjeu majeur, qui prend de l’ampleur. Les Premières Nations de la Colombie-Britannique se penchent actuellement sur la question. Certaines d’entre elles disposent — je ne me souviens plus du terme exact — des terres visées par un règlement reconnu, où l’on envisage actuellement d’importantes possibilités d’implantation de casinos. Le montant total est considérable pour l’ensemble des Premières Nations du pays, et il est également important pour chacune d’entre elles.
En ce qui concerne le partage, une partie de l’argent dont je viens de parler a été largement distribuée aux Premières Nations d’autres communautés. C’est une question dont un certain nombre de Premières Nations ont parlé lors des réunions auxquelles j’ai assisté, où elles en discutent et disent : « Écoutez, nous sommes des Premières Nations. Notre territoire est adjacent à une communauté où le jeu est notre occasion d’activité économique. Et il y a une communauté ailleurs, plus au nord, qui possède des ressources forestières, du pétrole, de l’uranium ou d’autres activités minières. Nous ne leur demandons pas de nous reverser une part de ce qu’ils retirent de ce qui les entoure; il s’agit de leur activité économique, de leurs possibilités économiques. Nous sommes donc un peu contrariés que la province dicte le montant, la quantité, que nous devons verser à nos frères et sœurs là-bas parce qu’elle contrôle le jeu. »
C’est un argument valable. Mais la réponse que j’entends est : « Nous voulons avoir la possibilité de prendre ces décisions nous-mêmes, et nous les prendrons en concertation avec tout le monde. » C’est ainsi que la culture fonctionne.
Je sais donc qu’il s’agit d’une question d’actualité, et potentiellement d’un enjeu crucial pour les communautés qui bénéficient d’une partie des recettes du jeu qui leur sont versées par le biais de programmes ou de systèmes provinciaux qui, encore une fois, varient d’une province à l’autre. C’est différent dans chaque province. Je n’ai pas encore entendu cet argument, mais je m’attends à l’entendre à un moment ou un autre, et ce n’est tout simplement pas encore le cas. Peut-être que ces communautés ont confiance que tout se passera de manière équitable.
La sénatrice Clement : Et en ce qui concerne la répartition entre les différents comités?
Le sénateur Tannas : Oui. J’ai siégé avec vous à des comités où nous avons vu que cela ne fonctionnait pas. Je pense que nous avons de la chance avec ce projet de loi, car il ne suscite pas beaucoup de controverses au sein des communautés des Premières Nations. Il n’y en a pas, et on ne m’en a pas fait part. Il n’y a pas de point litigieux qui nous obligerait à apporter des amendements pour améliorer le projet de loi sur ce sujet en ce qui concerne les communautés des Premières Nations.
Si nous le faisions, cela pourrait s’avérer difficile, car dans tous les autres exemples que vous avez cités, où nous étions les experts en la matière, mais où quelqu’un d’autre se chargeait de l’administration concrète du projet de loi et des amendements, il y avait un décalage — je ne pense pas que ce soit le cas ici, mais je crois que c’est davantage une question de chance que de bonne gestion.
C’est ce que nous avons convenu de faire, car il y a tout cet aspect lié à la réglementation et à la protection des consommateurs. C’est une question relevant du Code criminel et, traditionnellement, c’est quelque chose dont s’occupe le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. C’est également une question importante de réconciliation économique et une question relative aux droits garantis par l’article 35.
La sénatrice Clement : L’examen article par article aura-t-il lieu au Comité des affaires juridiques?
Le sénateur Tannas : Au Comité des affaires juridiques.
La sénatrice Osler : Sénateur Tannas, je vais vous demander de revenir un peu sur le cadre réglementaire et les recherches que vous avez menées. Pourriez-vous nous en dire un peu plus sur les pratiques exemplaires ou sur ce que vous envisagez pour un cadre réglementaire, ainsi que sur les personnes chargées de le concevoir ou de l’élaborer conjointement? Je suppose que ce cadre comprendrait une forme de mécanisme de contrôle.
Je me demandais si vous pourriez nous en dire un peu plus sur ce que vous avez observé et sur ce qui constituerait la meilleure pratique.
Le sénateur Tannas : Le sujet fait actuellement l’objet de discussions animées, et je ne souhaite pas devancer le travail que mènent actuellement les communautés ayant des activités dans le secteur du jeu.
L’idée est de préserver la souveraineté de chaque communauté, mais dans le but de renforcer la confiance des consommateurs ainsi que celle des organismes d’application de la loi et d’autres parties prenantes, de mettre en place les garanties nécessaires par le biais d’une commission plus large.
Cela a été réalisé aux États-Unis, et je crois qu’une grande partie du travail actuel des chefs et des nations ayant des activités dans le secteur du jeu s’inspire de l’exemple américain, qui, avec quelques modifications, pourrait devenir le modèle canadien. À ma connaissance, ils ont engagé un expert-conseil qui a joué un rôle actif au sein de l’autorité des jeux des Premières Nations afin de contribuer à donner corps à ce projet.
J’ai assisté à plusieurs de ces réunions où les communautés des Premières Nations qui exercent des activités dans le secteur du jeu se sont réunies pour discuter — initialement — de la création de l’autorité des jeux. Elles se concentrent sur ce qu’elles savent être les préoccupations des Canadiens.
La sénatrice Pate : Je vous remercie. Qu’en est-il des Métis et des Inuits? Ont-ils été consultés d’une manière ou d’une autre, ou est-ce quelque chose...
Le sénateur Tannas : Ils ne l’ont pas été. Il s’agit d’une question qui concerne exclusivement les Premières Nations, avec une forte insistance sur l’affirmation de leur droit inhérent à ce contrôle.
Je m’en suis emparé dès le début et j’ai simplement dit : « Très bien, concentrons-nous là-dessus. » Il s’agit véritablement d’une initiative propre aux Premières Nations. Rien n’empêche les Métis et les Inuits de suivre le mouvement, et ils le feront peut-être, mais il s’agit avant tout des Premières Nations.
La sénatrice Pate : Vous avez mentionné précédemment qu’aux États-Unis, plusieurs problèmes sont apparus à la suite de cette décision. Le crime organisé est également un problème majeur dans ce pays. Peut-être me direz-vous que je devrais poser cette question devant le Comité des affaires juridiques, mais quelles sont les mesures envisagées? Je suppose que c’est plus évident dans une Première Nation où il y a un casino qui rapporte de l’argent, mais cela englobera-t-il d’autres types de jeux de hasard? Je pense notamment aux jeux de bingo.
Le sénateur Tannas : Certaines Premières Nations organisent des parties de bingo, notamment dans les Maritimes. D’autres se contentent d’exploiter des salles de machines à sous, sans plus. D’autres encore proposent des jeux de table. D’autres enfin offrent toute la gamme des jeux. La situation varie vraiment d’une nation à l’autre.
Aux États-Unis, il existe différents niveaux de licence et de complexité. C’est peut-être ce que feront les Premières Nations. Elles seront prêtes à témoigner sur ce dont elles ont convenu et sur ce à quoi cela ressemble, et elles souhaitent témoigner devant le Comité des affaires juridiques pour tout exposer. Tel est le plan.
Le président suppléant : Comme je n’ai plus personne d’autre sur la liste, je vous dis merci beaucoup, sénateur Tannas, pour votre témoignage. Ce témoignage est donc terminé.
Pour le deuxième témoignage, nous avons le plaisir d’accueillir, par vidéoconférence, Yale D. Belanger, professeur et président du Département de science politique à l’Université de Lethbridge en Alberta.
Je vous remercie d’être des nôtres aujourd’hui, monsieur Belanger. Nous sommes prêts à entendre votre déclaration liminaire, qui sera suivie de questions des sénateurs. Monsieur Belanger, vous avez la parole.
Yale D. Belanger, professeur et président, Département de science politique, Université de Lethbridge, à titre personnel : Monsieur le président, honorables sénateurs, je vous remercie de me donner l’occasion de témoigner aujourd’hui au sujet du projet de loi S-241. Je tiens à rappeler que nous nous réunissons sur le territoire non cédé des algonquins anishinabe. Je me joins à vous depuis Lethbridge, en Alberta, sur le territoire traditionnel des Niitsitapi.
Je m’appelle Yale Belanger. Je suis professeur et président du Département de science politique à l’Université de Lethbridge, et j’ai passé les 20 dernières années à mener des recherches sur les jeux de hasard des Premières Nations au Canada. J’ai publié deux livres ainsi que de nombreux articles, chapitres d’ouvrages et rapports. J’ai aussi obtenu des bourses de recherche.
Je tiens à préciser que je suis un universitaire non autochtone et que je parlerai plus particulièrement de la politique canadienne sur les jeux de hasard visant les Premières Nations. Mon objectif aujourd’hui est d’apporter un éclairage, et non de faire de la surveillance. Je présenterai cinq points, et laisserai les sénateurs décider de consacrer le reste du temps à ceux qu’ils jugeront les plus utiles.
Premièrement, le projet de loi S-241 s’inscrit à la fin d’un parcours politique fédéral de 150 ans, et non à son commencement. De 1876 à 1951, la loi fédérale a régi les jeux de hasard autochtones non pas par une interdiction expresse, mais par une ambiguïté juridique persistante ancrée dans la mise en œuvre et l’interprétation du Code criminel.
La Loi sur les Indiens de 1876 n’interdisait pas les jeux d’argent dans les réserves, ce qui a incité le surintendant Primrose de la Gendarmerie royale, en 1907, à demander des éclaircissements législatifs à Ottawa, suivi par les responsables des Six Nations en 1926. Aucun d’entre eux n’a reçu de réponse.
Des dispositions relatives aux jeux de hasard ont été ajoutées à la Loi sur les Indiens en 1886 et en 1930, et à la suite des modifications apportées en 1951, les conseils de bande se sont vus accorder le pouvoir d’adopter des règlements concernant « la réglementation ou l’interdiction de jeux, sports, courses et concours athlétiques d’ordre public et autres amusements du même genre ».
Le Code criminel continue d’interdire ces activités, non pas par inadvertance, mais parce qu’il s’agit d’un élément fondamental d’un régime qui a préservé le pouvoir discrétionnaire d’application de la loi pour les agents fédéraux, la police fédérale et, depuis 1985, les gouvernements provinciaux. À ce jour, aucune mesure législative fédérale n’a abordé la question de savoir si et comment les Premières Nations peuvent exercer un pouvoir réglementaire sur les jeux de hasard sur leurs terres. Le projet de loi S-241 représente la première initiative de ce type.
Deuxièmement, l’essence même du projet de loi réside dans le droit pénal fédéral. Le projet de loi S-241 modifie l’article 207 du Code criminel, le même article que le Parlement a utilisé en 1969 et en 1985 pour déléguer aux provinces le pouvoir d’organiser des loteries. Le Parlement exerce le pouvoir que lui confère le paragraphe 91(27) en ajoutant les corps dirigeants des Premières Nations à la liste des entités dont l’organisation d’une loterie n’entraîne pas de responsabilité pénale.
Le projet de loi suit la même voie constitutionnelle que celle empruntée par le Parlement pour créer l’espace législatif permettant aux provinces de créer leurs sociétés de jeux de hasard en vertu de leur propre législation. Il ne s’agit ni d’un dépassement de l’article 35 ni d’une extension unilatérale dans la compétence provinciale, mais plutôt d’une décision du Parlement, dans le cadre de son autorité fédérale, d’inclure les Premières Nations aux côtés des provinces dans la liste des organisateurs autorisés.
Troisièmement, l’esprit et l’objet du projet de loi reposent sur la réconciliation économique fondée sur l’autodétermination. C’est énoncé dans le préambule, qui invoque les droits inhérents et issus des traités, la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones et l’article 35. Il s’agit là d’éléments de cadre importants, même s’ils ne constituent pas le fondement constitutionnel. L’intention opérationnelle est de corriger une asymétrie structurelle. Les sociétés de jeux de hasard provinciales reçoivent environ 19 milliards de dollars par an, tandis que les exploitants de jeux de hasard des Premières Nations opèrent dans des cadres provinciaux auxquels les Premières Nations n’ont pas participé. Le projet de loi S-241 donnerait aux Premières Nations la même position structurelle que celle dont jouissent les provinces depuis 40 ans. La décision d’exercer ou non cette autorité, et selon quelles conditions, appartient à chaque communauté. Le projet de loi a donc un caractère habilitant, et non contraignant.
Quatrièmement, la question la plus importante soulevée par le projet de loi concerne sans doute l’équité. À titre d’exemple, le cadre mis en place par la Saskatchewan répartit les recettes issues des jeux d’argent des Premières Nations de manière proportionnelle, par le biais de versements par habitant, à toutes les Premières Nations de la province, y compris les communautés isolées qui ne pourraient jamais accueillir des activités viables. Le projet de loi S-241 permet à chaque Première Nation de choisir de ne pas adhérer aux cadres provinciaux tout en pouvant également y adhérer.
Cinquièmement, l’intensité de l’opposition des provinces au projet de loi S-241 revêt une importance analytique. Le monopole provincial instauré après 1985 a été créé par une loi fédérale, ce qui signifie que le Parlement peut restructurer ce qu’il a lui-même créé. L’opposition des provinces est, avec tout le respect que je leur dois, un moyen de défendre une source de revenus et une position réglementaire, et non un droit constitutionnel. Le comité devrait établir une distinction claire entre les deux.
Sur ce, je me tiens à la disposition des membres du comité pour répondre à leurs questions sur l’un ou l’autre de ces points. Je vous remercie, monsieur le président.
Le président suppléant : Je vous remercie, monsieur Belanger. Nous passons maintenant aux questions. Je souhaite rappeler aux membres que vous disposerez chacun d’un maximum de cinq minutes pour vos questions et réponses. Je demanderai donc aux membres ainsi qu’à nos témoins d’être concis. Je commence, monsieur Belanger.
Quel serait l’effet de la participation des Premières Nations au jeu en ligne sur les régimes provinciaux de jeu en ligne existants? Quels défis les Premières Nations pourraient-elles relever dans l’exploitation et la réglementation de jeu en ligne dans leurs collectivités?
M. Belanger : Je vous remercie de la question. Lorsque vous évoquez l’incidence sur les régimes provinciaux, est-ce d’un point de vue financier, législatif ou politique? J’ai simplement besoin de clarifications.
Le président suppléant : L’un ou l’autre de ces aspects.
M. Belanger : Cela me facilite les choses. Je commencerai par les défis.
Le fait de tirer profit de ces opérations n’est pas anodin. Je pense qu’il serait erroné de suggérer qu’une petite communauté d’un territoire du Nord serait capable de se lancer très rapidement dans une telle activité, de la rendre opérationnelle et fructueuse en très peu de temps; cela reviendrait à méconnaître les capacités réelles de bon nombre de ces communautés.
Je m’inquiète également de la fragmentation que cela pourrait entraîner au sein des Premières Nations. J’ai écouté le témoignage du sénateur Tannas, qui est très difficile à suivre. Il était d’une profondeur remarquable. J’ai beaucoup aimé ce qu’il avait à dire. Je comprends pourquoi les Premières Nations actives dans le secteur des jeux de hasard pourraient, à ce stade, dire à leurs homologues du Nord : « Vous avez vos propres ressources. Nous ne voulons pas y toucher. »
Même à ce stade, quand j’observe la situation, je constate que les litiges ont été assez fréquents entre les Premières Nations et les provinces, et même entre les Premières Nations. La même chose s’est produite aux États-Unis. Je détesterais voir ce genre d’événements se produire ici.
En ce qui concerne les effets, je pense qu’il faudrait mettre en place une sorte d’accord intergouvernemental pour éviter toute cannibalisation ou sursaturation du marché. Ce sont des processus courants aux États-Unis, et on pourrait s’en inspirer. En fin de compte, je pense que les risques de sursaturation et de cannibalisation sont quelque peu exagérés à ce stade, mais il n’en reste pas moins que ce sont des préoccupations dont nous devons tenir compte.
On trouve trois exemples aux États-Unis. L’un se trouve en Floride. On l’appelle le « modèle d’exclusivité » où une seule tribu a la possibilité de contrôler les jeux de hasard en ligne et verse chaque année une redevance de 100 millions de dollars à l’État. Dans le Connecticut, nous avons un modèle de duopole, dans lequel les tribus Mashantucket Pequot et Mohegan contrôlent les paris sportifs en ligne aux côtés de la loterie d’État. Puis, dans le Michigan, nous avons ce que nous appellerions un modèle tribal multiopérateur, où 12 casinos tribaux coexistent avec 3 casinos urbains à Detroit. Ils ont fait un excellent travail pour compenser les impacts potentiels de la sursaturation et de la cannibalisation.
Ce sont là quelques-uns des principaux problèmes que je mettrais en avant à ce stade.
La sénatrice Osler : Je vous remercie, monsieur. J’ai une question en deux parties. Je comprends que les jeux de hasard font partie de la culture des Premières Nations, depuis bien avant l’arrivée des Européens. Des plus, le préambule du projet de loi stipule :
Attendu que le Parlement reconnaît les droits intrinsèques et issus de traités des peuples autochtones, y compris leurs droits à leurs terres, à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale;
Attendu que ces droits intrinsèques et issus de traités englobent le droit des peuples autochtones de réglementer des activités telles que les jeux, les paris et les loteries sur leurs terres et depuis celles-ci […]
Tout d’abord, pouvez-vous nous parler des liens historiques qui existent entre les jeux de hasard et les Premières Nations, tant dans le passé qu’à l’heure actuelle?
Et deuxièmement, compte tenu de votre expertise sur l’émergence et l’évolution des organisations politiques autochtones, que signifierait l’accès à cette source de revenus pour l’avenir de ces organisations et de ces communautés?
M. Belanger : Je vous remercie pour la question et pour les recherches que vous avez faites sur mon parcours.
En ce qui concerne la première question, j’aborde toujours le sujet sous l’angle de l’économie politique. Pour mieux cerner à quel point les différentes institutions que l’on associe au simple mot « jeu » étaient intégrées au sein des communautés, j’ai tendance à les classer en plusieurs catégories distinctes. Historiquement, la plupart des Premières Nations au Canada avaient des traditions de jeu. Ces traditions étaient ancrées dans l’économie. Elles servaient de mécanismes de redistribution des richesses au sein des communautés. Elles favorisaient un plus grand sentiment d’équité et offraient des filets de sécurité sociale lorsque cela était nécessaire. Bien sûr, je parle en termes d’aujourd’hui et je fais une projection rétrospective, mais ce sont là les processus que je verrais évoluer.
Les jeux de hasard étaient un divertissement. C’était une activité à laquelle on participait. Une activité que les gens appréciaient. Elle comportait des aspects religieux. Des traditions funéraires y étaient associées, ainsi que divers événements qui se déroulaient dans différents contextes au sein de diverses Premières Nations à travers le Canada.
Il y avait aussi de la diplomatie. Avant la négociation du Traité no 6 en 1876, toutes les différentes communautés des Premières Nations sont arrivées plusieurs semaines à l’avance et ont participé à des jeux de hasard. Ce fut un moment de renouveau, un moment de diplomatie. C’était l’occasion de se réunir dans le but d’établir de nouvelles relations et de rétablir des relations qui avaient pu se perdre au fil du temps. Cela a permis aux communautés d’être mieux préparées et mieux informées sur la manière de dialoguer avec les négociateurs de la Couronne qui venaient négocier les traités.
En y regardant de plus près, ce n’est pas tant le jeu en soi qui est en cause, mais plutôt cet aspect intégré et presque invisible du jeu au sein des communautés que, depuis une cinquantaine ou soixantaine d’années, les historiens et les anthropologues, en collaboration avec les Premières Nations, ont commencé à dévoiler et à remettre en lumière.
La deuxième question concerne l’accès par les organisations des Premières Nations. Comme l’a souligné le sénateur Tannas, partout au Canada, dans chaque province — qui constitue un espace réglementaire distinct —, les politiques relatives aux jeux de hasard des Premières Nations sont propres à chacune d’entre elles. Votre question ne s’appliquerait pas en Alberta, car il n’y a pas vraiment d’organisation des Premières Nations à proprement parler. En fin de compte, l’argent généré au sein de ces communautés est régi par un accord très spécifique qui considère les Premières Nations comme des organismes de bienfaisance et non comme des entités autonomes. L’argent est donc versé au programme de subventions du fonds de développement des Premières Nations, qui fonctionne comme un mécanisme de subvention. Ainsi, les Premières Nations doivent en réalité présenter une demande à la province pour récupérer l’argent généré au sein de leurs communautés.
Au niveau provincial, la Federation of Sovereign Indigenous Nations, ou FSIN, en collaboration avec la Saskatchewan Indian Gaming Authority, ou SIGA, a accompli un travail remarquable en négociant des accords équitables et en s’engageant dans des relations intergouvernementales avec la province de la Saskatchewan. Dans ce contexte, les jeux de hasard renforcent sa capacité à continuer d’agir en tant qu’acteur efficace au service des Premières Nations de la Saskatchewan, tout en consolidant leur souveraineté et en garantissant un gain économique accru pour les communautés.
Tout dépendra de la province dont il est question, du contexte des accords, de la manière dont le champ de compétence a été défini, etc.
La sénatrice Pate : Merci beaucoup de vous joindre à nous. Je m’intéresse à la nature historique des jeux de hasard. Évidemment, il n’y avait pas de casinos à l’époque. Je voudrais simplement savoir à quoi cela ressemblait.
L’autre question est : pourquoi parle-t-on de la période d’après 1985? Il me semble que certaines modifications apportées à la Loi sur les Indiens en 1985 ont considérablement affaibli l’autorité des Premières Nations. Ce comité a d’ailleurs récemment examiné le projet de loi S-2 à ce sujet.
Ces deux points m’intriguent.
M. Belanger : Alors, pourquoi 1985? Et que s’est-il passé depuis? D’accord.
C’est complexe; 1985 marque l’année où les provinces et le gouvernement fédéral ont négocié un accord qui allait finalement permettre aux provinces d’assumer la compétence en matière de jeux de hasard, sauf que les Premières Nations n’ont pas été invitées à participer à ces négociations.
C’est peut-être de l’histoire ancienne pour mes étudiants, mais pas pour toutes les personnes présentes à cette table. Nous considérons 1982 comme l’année du rapatriement de la Constitution, et la loi constitutionnelle comprenait une disposition prévoyant la tenue de quatre conférences des premiers ministres dans le but d’approfondir la compréhension de l’autonomie gouvernementale autochtone. Ces conférences avaient lieu, mais le fait que les Premières Nations, dont les traditions de jeu étaient comprises et reconnues par le gouvernement canadien, n’aient pas été invitées à la discussion lors de laquelle les compétences en matière de jeu ont été considérablement réorientées constitue un moment marquant.
Je pense que les provinces vont saisir cette occasion pour y voir un tournant constitutionnel alors qu’il s’agit, en réalité, d’un simple accord politique entre le gouvernement fédéral et les provinces. Aucun instrument constitutionnel n’a été élaboré, et aucune loi n’a été adoptée.
De mon point de vue, je dirais qu’il y a bien une délégation accidentelle des compétences en matière d’octroi de licences aux provinces, mais cela ne transforme pas pour autant la loi en une question relevant de la compétence provinciale.
Ainsi, l’année 1985 constitue un point de départ très important pour le débat actuel.
La sénatrice Pate : Pourriez-vous nous donner quelques exemples de ce à quoi ressemblaient les jeux de hasard autrefois?
M. Belanger : La crosse est un exemple qui illustre bien l’importance de ces événements. Les communautés haudenosaunee invitaient d’autres communautés situées plus au sud et à l’ouest pour participer au jeu, et les communautés pariaient pratiquement toute leur fortune sur l’issue d’une partie.
Sur le plan de la réglementation et de la supervision, ces événements étaient très bien organisés. Il y avait beaucoup de ce que nous appellerions aujourd’hui de l’argent, mais les richesses mises en jeu étaient colossales. L’honneur et la diplomatie jouaient également un rôle important.
Cela pouvait aller de simples jeux de bâtons à des jeux d’os où l’on pariait individuellement les uns contre les autres, et des jeux de cartes impliquant des groupes plus importants. Il y avait aussi des courses de chevaux ici dans l’Ouest au sein des communautés équestres. Il y avait de tout : une telle variété de jeux que, au début des années 1900, Stewart Culin a publié un ouvrage de quelque 900 pages répertoriant les jeux de hasard et les stratégies de pari des peuples autochtones d’Amérique du Nord.
La sénatrice Clement : Je vous remercie, monsieur Belanger. Je suis ravie de vous entendre. J’ai aimé quand vous avez précisé que vous apportiez un éclairage et que vous ne faisiez pas de surveillance. J’ai trouvé cela intéressant dans votre exposé.
J’ai quelques questions. Je vais vous les poser, puis je vous laisserai la parole.
Tout d’abord, pourquoi pensez-vous que le gouvernement fédéral s’est abstenu de prendre les mesures prévues par ce projet de loi? Pourquoi n’est-il pas intervenu pour tenter de remédier à la situation?
Deuxièmement, cette question peut paraître un peu délicate, mais y a-t-il des risques? Certaines communautés des Premières Nations bénéficient actuellement de ces accords. Si ce projet de loi devait être adopté, cela signifiera-t-il que certaines communautés seront privées des avantages qu’elles recevaient jusqu’à présent? La violence latérale m’inquiète : on retire des droits, on en redonne, et ce faisant, on crée des tensions entre les communautés. Voilà pour la deuxième question; pourriez-vous nous donner votre avis à ce sujet?
Troisièmement, vous avez conclu votre déclaration liminaire en disant que nous devons nous attendre à ce que les provinces désapprouvent ce régime, car cela signifie pour eux la perte de recettes, mais j’aimerais que vous nous en disiez davantage sur la manière dont nous devrions réagir face à une telle opposition. Vous avez indiqué qu’elles n’allaient pas invoquer la perte d’une source de revenus pour se défendre, mais qu’elles allaient recourir à d’autres arguments. Pourriez-vous en dire davantage à ce sujet?
M. Belanger : D’accord.
Le premier point est extrêmement provocateur. Je ne pense pas m’avancer en qualifiant le Canada d’entité coloniale qui a longtemps mené un programme de « civilisation » codifié dans la Loi sur les Indiens qui s’est traduit par le placement d’agents des Indiens au sein des communautés des Premières Nations, contrôlées par une bureaucratie centralisée; une bureaucratie que l’on pourrait aujourd’hui assimiler aux deux ministères chargés de la supervision des affaires autochtones tels qu’ils existent actuellement.
Lorsque les Premières Nations ont abordé la question des jeux de hasard au début des années 1980, celle-ci n’a pas été prise au sérieux. Cela tenait en grande partie aux stéréotypes que la société canadienne avait développés au fil du temps. À l’origine, lorsque je parle de cet ensemble de techniques de jeu et de paris qui existait bien avant le contact, lorsque les premiers missionnaires et jésuites arrivés au Canada ont commencé à les codifier, ils ont qualifié le jeu d’amoral et ont certainement considéré les pratiques des peuples autochtones comme propres à des groupes d’individus non civilisés.
Ces stéréotypes ont résisté à des siècles de remise en question jusqu’en 1876, date à laquelle nous avons enfin intégré dans la Loi sur les Indiens des dispositions visant à lutter contre l’intempérance au sein des communautés. À ce moment-là, un lien immoral a été établi entre les jeux de hasard et les communautés autochtones. Le jeu était alors considéré comme un fléau au sein d’une communauté autochtone.
Jusqu’aux années 1980, les jeux qui s’inscrivaient dans des économies politiques, qui conféraient aux communautés leur statut, définissaient leur répartition des richesses, etc., étaient sans cesse qualifiés de nuisibles, d’amoraux au sein de ces communautés; cette idée a continué à circuler.
J’ai recueilli des témoignages de responsables de partout au Canada, tout au long des années 1980 et 1990, qui affirmaient qu’il fallait abandonner ces jeux. Qu’il fallait aller de l’avant. Qu’il fallait progresser, et qu’il fallait donc renoncer à ces traditions. C’est là une vision typique de la Loi sur les Indiens, étroitement liée aux jeux de hasard.
C’est ainsi que nous arrivons au moment où, à la fin des années 1980, les Premières Nations ont commencé à faire pression en affirmant clairement : « Nous voulons nous lancer dans les jeux de hasard commerciaux. » C’est à ce moment-là que le gouvernement canadien a répondu : « Non, vous ne pouvez pas vous lancer dans les jeux de hasard commerciaux, car vous pratiquiez déjà d’autres types de jeux. » C’est là qu’une distinction, qui subsiste encore aujourd’hui, fut établie.
Ainsi, en ce qui concerne le gouvernement canadien — et cela remonte à loin —, cela s’inscrit dans un programme civilisationnel plus large, ancré dans les institutions parlementaires, qui continue de considérer d’un œil méfiant tout ce que font les Premières Nations, en particulier lorsqu’il s’agit de pratiques traditionnelles, qui pourraient en fin de compte apporter une plus grande cohésion économique, politique et sociale au sein de leurs communautés. C’est un point provocateur, comme je l’ai dit.
Certaines Premières Nations en tirent profit. Cela va-t-il entraîner une violence latérale? Je ne sais pas. Je ne sais pas si je peux répondre à cette question, car, encore une fois, chaque province ayant conclu un accord sur les jeux de hasard avec les Premières Nations, ou mis en place un dispositif similaire, abordera cette question à sa manière. De ce fait, cela se répercute sur les communautés et, en fin de compte, celles-ci réagiront de manière très spécifique.
Au Manitoba, où trois casinos sont en activité au sein de communautés des Premières Nations et où le nombre de communautés partenaires est limité, je pense que les Premières Nations de la province pourraient accueillir favorablement cette mesure, car elle établirait en fin de compte un seuil minimal auquel toutes les Premières Nations pourraient aspirer pour devenir, à terme, des Premières Nations exploitant des jeux de hasard.
En Alberta, comme l’a souligné le sénateur Tannas, deux Premières Nations obtiennent d’excellents résultats. Trois autres s’en sortent bien; ce sont des exploitants de taille moyenne. En fin de compte, il existe un fonds de développement des Premières Nations auquel les quelque 41 autres Premières Nations de la province peuvent avoir accès dans le cadre d’un accord plus large de répartition des recettes qui a été conclu il y a longtemps.
Je pense que, pour préserver la paix, les Premières Nations les plus productives continueraient à mettre en œuvre l’équivalent d’un accord de répartition des recettes afin de garantir, à terme, l’adhésion de tous et d’éviter tout risque de litige.
Une fois encore, chaque province présentera ses spécificités.
Enfin, en ce qui concerne la résistance des provinces, c’est un point que le sénateur Cotter a soulevé en mars 2024. J’ai lu son commentaire très attentivement. Il avait raison de souligner qu’il y avait un risque d’asymétrie qui pourrait en découler, mais, avec tout le respect que je dois au sénateur, l’asymétrie existe déjà.
Si l’on prend l’exemple de la Saskatchewan, 25 % des recettes issues des jeux d’argent des Autochtones reviennent au gouvernement provincial. En Alberta, 30 % de l’ensemble des recettes générées par les cinq casinos reviennent à la province de l’Alberta, ce qui, de 2007 à 2024, représente un milliard de dollars, même si le projet de jeux de hasard des Premières Nations a été conçu, en apparence, pour aider les Premières Nations qui ont souffert de la colonisation, pour revenir à votre première question.
Ainsi, toutes choses étant égales par ailleurs, je pense que des provinces comme l’Alberta s’y opposeront fermement. L’opposition sera plutôt modérée de la part de la Saskatchewan. Nous l’avons déjà constaté avec le ministre Harrison. Je pense que les relations intergouvernementales entre la FSIN, la SIGA et le gouvernement de la Saskatchewan permettront de gérer ces tensions. Je pense que l’Ontario s’y opposera, principalement parce que c’est une source d’argent importante et que cela finira par nuire aux revenus que les provinces pourraient percevoir à long terme.
La sénatrice Clement : Je vous remercie.
Le sénateur Tannas : Monsieur Belanger, je vous remercie de votre témoignage. C’est un plaisir de vous revoir.
Je me demandais si vous pourriez nous résumer votre point de vue sur la manière dont cet argument a été formulé depuis la décision de la Cour suprême du Canada dans les années 1990, qui avait conclu qu’il n’existait aucune preuve d’un droit inhérent en matière de jeux de hasard; cela remonte à 30 ans.
Beaucoup de choses ont changé depuis. Si je comprends bien, de nombreux éléments de preuve ayant fait surface n’existaient peut-être pas dans les années 1990, ou peut-être que l’affaire n’avait pas été correctement préparée.
Pouvez-vous nous en dire plus à ce sujet? Nous avons déjà entendu dire qu’il ne fallait pas affirmer l’existence d’un droit inhérent, car tout cela avait été réglé dans les années 1990 par la décision de la Cour suprême. Pouvez-vous nous faire le point sur la situation actuelle?
M. Belanger : Bien sûr. L’arrêt Pamajewon a été rendu en 1996. Il constitue le point de départ de l’évolution de l’industrie du jeu de hasard des Premières Nations au Canada. C’est en 1995 que les cinq premiers casinos ont vu le jour, quatre en Saskatchewan et un en Ontario. Et finalement, l’affaire Pamajewon elle-même a joué un rôle essentiel dans la manière dont l’industrie allait se développer et aller de l’avant.
J’ai entendu cet argument au fil des ans, alors j’ai fait quelques recherches. Et je peux résumer très rapidement ce qu’il en est à ce stade.
Les demandeurs dans l’affaire Pamajewon n’ont pas réussi à respecter le critère de « partie intégrante de la culture distinctive ». Il s’agit de deux communautés évoluant dans un contexte très particulier qui ont présenté le témoignage d’un aîné et d’un anthropologue pour suggérer qu’elles disposaient de ce droit inhérent aux jeux de hasard. Je ne cherche pas à minimiser leur argument, car je crois personnellement que de nombreuses Premières Nations à travers le Canada seront en mesure de démontrer qu’elles disposent effectivement d’un tel droit inhérent. Il s’agissait de deux communautés dans ce contexte précis, comme vous l’avez souligné, il y a 30 ans.
En fin de compte, cette affaire n’a pas empêché le Parlement de recourir à ses pouvoirs en matière de droit pénal pour créer une catégorie d’organisateurs agréés. Pour le dire franchement, les choses ont changé, et en réalité, puisque l’arrêt Pamajewon portait sur des sites précis, il ne s’applique pas à l’ensemble des Premières Nations du Canada. Je pense que chaque communauté devrait plaider ces questions devant le tribunal de manière individuelle.
Enfin, comme il s’agit d’une question qui relève du Code criminel, je ne pense pas que l’arrêt Pamajewon s’applique ici. Le préambule du projet de loi est provocateur. Je pense que c’est un point important. Je pense que nous devons préparer le terrain pour le dialogue en identifiant les droits inhérents et les droits issus des traités.
Il s’agit d’une modification législative. Nous savons tous que les préambules ne sont pas justiciables, mais, en fin de compte, ils fournissent le prisme à travers lequel lire le projet de loi. Je pense qu’il est extrêmement important que nous reconnaissions ce fondement.
Pour faire court, je ne crois pas que l’arrêt Pamajewon soit tout à fait applicable aujourd’hui. La jurisprudence qui s’est développée depuis a, d’une certaine manière, tantôt élargi, tantôt restreint cette interprétation. Je pense que si l’on devait porter cette affaire devant les tribunaux aujourd’hui, le contexte serait totalement différent, et comme il s’agit d’une évolution législative, je ne pense pas que cet arrêt soit tout à fait applicable.
Le président suppléant : Je vous remercie, monsieur Belanger. Le temps alloué à ce témoignage est écoulé. Nous allons maintenant poursuivre la séance à huis clos.
(La séance se poursuit à huis clos.)