LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES PEUPLES AUTOCHTONES
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le mercredi 3 juin 2026
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se réunit aujourd’hui, à 18 h 49 (HE), avec vidéoconférence, pour examiner, afin d’en faire rapport, les questions relatives à l’obligation de consulter et d’accommoder les peuples autochtones, laquelle découle de l’honneur de la Couronne provenant de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
La sénatrice Michèle Audette (présidente) occupe le fauteuil.
[Français]
La présidente : Kuei. [mots prononcés en innu-aimun] un grand merci au peuple anishinabe de nous accueillir. Cela fait des millénaires que cette belle nation habite ce grand territoire, qui est aussi partagé avec plusieurs nations et des gens qui viennent d’ailleurs.
Bien sûr, il est important de respecter les oreilles de ceux et celles qui nous permettent de parler anglais et français grâce à leur interprétation. Veuillez vous assurer que les écouteurs ne sont pas trop proches des micros.
[Traduction]
Je m’appelle Michèle Audette. Je suis présidente du Comité des peuples autochtones. Je suis heureuse de dire que je suis entourée de sénateurs et sénatrices extraordinaires. Je voudrais leur demander de se présenter.
La sénatrice Pate : Je m’appelle Kim Pate. Je vis ici, sur le territoire traditionnel non cédé du peuple algonquin anishinaabe.
La sénatrice Clement : Je m’appelle Bernadette Clement. Je viens de Cornwall, en Ontario, sur le territoire traditionnel mohawk d’Akwesasne.
La sénatrice Karetak-Lindell : Nancy Karetak-Lindell, du Nunavut.
Le sénateur Tannas : Scott Tannas, de l’Alberta.
La sénatrice Osler : Flordeliz (Gigi) Osler, Winnipeg, Manitoba, territoire du Traité no 1, terres ancestrales des peuples Anishinaabeg, Cris, Oji-Cris, Dakota et Nations dénées, et patrie des Premières Nations métisses de la rivière Rouge.
[Français]
La présidente : Merci beaucoup. Chers collègues, nous nous réunissons aujourd’hui pour une étude importante : l’étude des questions relatives à l’obligation de consulter et d’accommoder les peuples autochtones, laquelle découle de l’honneur de la Couronne provenant de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
Pour ce premier groupe de témoins, nous sommes heureux d’accueillir par vidéoconférence un représentant de la Première Nation Mikisew crie, le Chef Billy-Joe Tuccaro. Nous accueillons à la table, de la Première Nation de Kebaowek, Justin Roy, conseiller de la Première Nation de Kebaowek, ainsi que Mark Cliffe-Philipps, directeur général de l’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée Mackenzie.
Merci à vous tous d’être avec nous aujourd’hui.
Nous sommes maintenant prêts à recevoir vos remarques préliminaires de cinq minutes au maximum. Elles seront suivies de questions de la part des sénateurs.
[Traduction]
Billy-Jœ Tuccaro, chef, Première Nation crie Mikisew : Bonsoir. Merci de m’avoir invité à venir ici depuis le Nord-Est de l’Alberta. Je suis heureux de voir le sénateur Tannas. L’invitation à venir découvrir notre collectivité, comme vous l’avez mentionné, tient toujours.
Je m’appelle Billy-Jœ Tuccaro. Je suis le chef de la Première Nation crie Mikisew sur le territoire du Traité no 8.
Nous vivons en aval de l’un des plus grands projets industriels de la planète. Notre peuple a dû faire face aux impacts combinés de l’exploitation des sables bitumineux, aux risques liés aux résidus miniers, à la baisse du niveau des eaux, aux préoccupations de contamination, aux changements climatiques et aux modifications du delta des rivières de la Paix-Athabasca.
En 1899, notre peuple a conclu le Traité no 8, un pacte solennel dans lequel nous avons convenu de partager la terre avec la Couronne jusqu’à la profondeur de la charrue. La Couronne a promis que nous pourrions conserver notre mode de vie pour toujours.
Ce traité représente une relation destinée à durer éternellement, et cette relation ainsi que nos droits issus de traités imposent des obligations à la Couronne, notamment le devoir de consultation et d’accommodement, ainsi que le respect du principe du consentement libre, préalable et éclairé.
Le devoir de consultation existe parce que les promesses du traité doivent avoir un sens avant que les décisions ne soient prises, et non après que la terre a été détruite, après que l’eau a été contaminée et après que notre peuple se retrouve à en subir les conséquences.
Contrairement à notre traité, tant de choses nous ont été prises sans aucune activité de consultation préalable et toujours sans accommodement. Par exemple, en 1905, sans consultation, la Couronne a créé la province de l’Alberta, et en 1930, sans consultation, la Couronne a transféré à l’Alberta tout ce qui se trouvait sous la profondeur d’une charrue par le biais des lois des ressources naturelles.
Mais nous avons commencé à inverser la tendance en 2005. Les Mikisew ont remporté une affaire devant la Cour suprême du Canada qui a confirmé l’obligation de la Couronne de consulter et d’accommoder notre nation avant toute atteinte potentielle à nos traités. Cette obligation n’a pas été respectée.
Aujourd’hui, notre peuple meurt du cancer et de maladies rares, dont nous savons qu’elles sont causées par les résidus toxiques des sables bitumineux présents dans notre eau. Nous avons été contraints de retourner devant les tribunaux. En 2020, nous avons contesté le régime de consultation obsolète de l’Alberta, le jugeant inconstitutionnel et incapable de s’acquitter de l’obligation de consultation et d’accommodement. En 2026, nous avons poursuivi l’Alberta et le Canada pour les impacts cumulatifs des projets autorisés par les autorités provinciales et fédérales, qui ont rendu nos droits issus des traités pratiquement vides de sens.
Trois points illustrent les manquements de la Couronne à cette obligation.
Premièrement, au niveau fédéral, la Loi sur l’unité de l’économie canadienne accélère les autorisations. Cela met la pression sur des activités de consultation significatives, ce que nous constatons déjà à travers le protocole d’entente, ou PE, avec l’Alberta. Au niveau provincial, l’Alberta a récemment adopté la Expedited 120-Day Approvals Act. En vertu de cette loi, le ministre peut désigner des projets comme bénéficiant d’une garantie d’autorisation en 120 jours. Aucune activité de consultation ni accommodation ne peut avoir lieu avec un processus truqué comme celui-ci.
Deuxièmement, le 19 mai, l’Alberta a annoncé la mise en œuvre du traitement et du rejet de résidus toxiques dans nos eaux. En d’autres termes, l’Alberta manque, une fois de plus, de nous consulter avant une atteinte potentielle à notre existence, à savoir le soi-disant traitement puis rejet de résidus toxiques dans nos eaux. Le Canada ne fait rien pour les en empêcher. Le Canada a conclu l’accord de coopération afin de donner la priorité au régime de consultation défaillant de l’Alberta. Nous sommes également devant la cour fédérale au sujet de cet accord de coopération.
Troisièmement, le 1er mai, sachant que la première ministre Smith organiserait elle-même un référendum si la pétition des séparatistes échouait devant les tribunaux, nous avons soumis une demande de 600 pages au cabinet provincial pour qu’il nous consulte avant d’organiser un référendum. Le 13 mai, la Cour du Banc du Roi de l’Alberta a ordonné à la province de consulter les Premières Nations avant d’organiser un référendum.
À ce jour, l’Alberta n’a même pas répondu à notre demande de consultation. La première ministre a dit que la province n’était tenue de nous consulter que lorsque cela concernait les droits de chasse et de pêche dans le cadre de grands projets. C’est inexact. Un traité est une relation. Elle a ensuite demandé des modifications à la Constitution parce qu’elle n’apprécie pas la manière dont les tribunaux indépendants du Canada interprètent cette obligation en notre faveur. Pendant ce temps, le Canada reste silencieux.
La question posée dans cette étude trouve une réponse très simple. Comment améliorer la consultation? Il suffit de nous écouter avant toute violation potentielle, puis de trouver un accommodement. Ne vous contentez pas de cocher une case.
Comment y parvenir? Voici quelques idées : premièrement, exiger une consultation obligatoire par la Couronne fédérale pour tous les projets ayant un impact sur les Premières Nations et les traités en vertu de l’article 91.24 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de toute autre compétence fédérale; deuxièmement, imposer un moratoire sur la délégation de toute activité de consultation aux promoteurs et aux entreprises cherchant à faire avancer l’extraction des ressources; troisièmement, imposer un financement obligatoire des capacités des Premières Nations par la Couronne et les promoteurs, proportionnel au coût du projet; quatrièmement, suspendre le soutien fédéral aux projets réalisés sans activités de consultation documentées et sans accommodement significatif.
Merci. Je me réjouis de répondre à vos questions. Hiy hiy.
La présidente : Merci. Nous allons maintenant passer à M. Roy.
Justin Roy, conseiller, Première Nation de Kebaowek : [Le témoin s’exprime en langue autochtone.]
Bonjour. Je m’appelle Justin Roy. Je suis membre de la Première Nation de Kebaowek. Je vis et travaille au sein de ma collectivité en tant que directeur du développement économique. Je partage ma vie avec ma compagne, qui est Anishnabe Kwe et originaire de notre communauté sœur algonquine voisine, la Première Nation de Wolf Lake. Nous avons deux beaux enfants ensemble, qui sont tous deux membres de Kebaowek.
C’est également un plaisir pour moi d’être membre élu du conseil de la Première Nation de Kebaowek, où, depuis plus d’une décennie, j’ai travaillé et dirigé des initiatives en matière de consultation, de terres, de gestion environnementale, de développement économique et de priorités de construction nationale.
Avant de commencer, je tiens à remercier sincèrement le comité pour cette invitation et pour avoir entrepris cette importante étude et ce travail. J’apprécie l’opportunité d’être ici et de partager les expériences et les points de vue de Kebaowek dans le but de contribuer à renforcer le fonctionnement des activités de consultation au Canada. Je peux également vous dire qu’en me préparant à venir ici hier soir, j’ai été très honoré de m’asseoir devant cette équipe de sénateurs. En lisant vos parcours et ce que vous avez accompli, c’est vraiment un honneur d’être ici. J’essayais d’expliquer cela à ma fille hier soir, et elle m’a dit : « Tu vas parler devant des gens vraiment très importants demain, papa. » La pression est donc forte.
Je m’exprime aujourd’hui du point de vue d’une Première Nation qui a passé des années à naviguer dans les systèmes de consultation en pratique — et non en théorie —, en particulier sur des questions fédérales et provinciales vastes et complexes qui touchent nos terres, nos eaux, nos droits et les générations futures.
Si je peux vous laisser une idée centrale aujourd’hui, c’est celle-ci : trop souvent, la consultation est devenue davantage une question de procédure que de relation.
L’article 35 de la Loi constitutionnelle visait à reconnaître et à affirmer les droits autochtones, et le devoir de consultation découle de l’honneur de la Couronne. Mais dans la pratique, la consultation peut souvent sembler plus procédurale que relationnelle, axée sur les échéanciers, les rapports techniques, les réunions et le fait de cocher des cases plutôt que sur l’établissement d’une confiance et d’une compréhension commune, et sur le travail en vue d’une prise de décision légitime.
Du point de vue de Kebaowek, l’un des plus grands défis réside dans le fait qu’on attend trop souvent des nations autochtones qu’elles s’adaptent aux systèmes de la Couronne, au lieu de voir ces derniers s’adapter pour intégrer les systèmes des nations autochtones.
Nos nations possèdent leurs propres systèmes de gouvernance, leurs responsabilités envers la terre et l’eau, leurs systèmes de connaissances, leurs pratiques décisionnelles et leurs traditions juridiques.
Les activités de consultation prennent tout leur sens lorsque les gouvernements reconnaissent que les nations autochtones sont des gouvernements et des partenaires dans la prise de décision, et non de simples parties prenantes informées une fois que les décisions clés ont déjà pris forme.
Cela s’applique que les activités de consultation se déroulent au niveau fédéral ou provincial. Si les systèmes peuvent différer, la responsabilité sous-jacente ne devrait pas changer. L’honneur de la Couronne, l’article 35 et un engagement significatif devraient rester la norme à tous les niveaux de gouvernement.
Dans le même temps, je tiens à souligner que notre expérience nous a également montré à quoi peuvent ressembler de meilleures pratiques.
Ces dernières années, les tribunaux, les nations autochtones et les gouvernements ont de plus en plus reconnu que la consultation doit évoluer, car lorsqu’elle ne le fait pas, malheureusement, nous finissons devant les tribunaux. Des nations comme Kebaowek ne souhaitent pas que la consultation nous y conduise, mais nous le ferons si nécessaire, ce que Kebaowek a fait à trois reprises au fil des ans. Nous avons obtenu gain de cause à trois reprises grâce au principe et à la responsabilité que nous avons mis dans les activités de consultation en bonne et due forme.
Elle doit devenir plus collaborative, plus adaptative et davantage ancrée dans la participation et la prise de décision des peuples autochtones.
Cela implique de prendre au sérieux la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, DNUDPA, et la Loi sur la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, en particulier le principe du consentement libre, préalable et éclairé, CLPE.
Je sais que le CLPE soulève souvent des questions, alors permettez-moi d’aborder brièvement ce sujet. Le CLPE est souvent mal compris et assimilé à un droit de veto. Du point de vue de Kebaowek, ce n’est pas la manière la plus utile de le comprendre. Pour ma part, je suis fermement convaincu que le « C » du CLPE retient beaucoup trop l’attention, et que plutôt, nous devrions nous concentrer davantage sur le « L », le « P » et le « E » — les aspects « libre », « préalable » et « éclairé » — et moins sur l’aspect « consentement ». Si nous leur donnions simplement une chance, je suis certain que nos craintes ou nos malentendus concernant le « C » — le consentement — seraient grandement mitigés.
Kebaowek considère le CLPE comme un processus de prise de décision légitime. « Libre » signifie exempt de cœrcition ou de pression. « Préalable » signifie que la consultation a lieu avant que les résultats ne soient effectivement prédéterminés. « En connaissance de cause » signifie que les collectivités disposent d’informations complètes, accessibles et transparentes, ainsi que des moyens et de la capacité nécessaires pour agir. « Consentement » signifie que les collectivités autochtones disposent d’une capacité d’action significative, par le biais de leurs propres institutions et processus, pour déterminer si et dans quelles conditions un accord peut être conclu. En fin de compte, le consentement est notre droit de dire oui ou non.
Mais le consentement n’est pas simplement un oui ou un non ponctuel. C’est un processus fondé sur les relations, ancré dans la confiance, la responsabilité, la bonne foi et la légitimité. Il est important de noter que la consultation doit viser l’accord, la recherche d’un consensus et, mieux encore, la codécision, et non pas simplement l’achèvement d’un processus.
Cela m’amène à ce que je considère comme des pratiques et des normes prometteuses pour améliorer la politique fédérale. Du point de vue de Kebaowek, les activités de consultation fonctionnent mieux lorsqu’elles commencent tôt, avant que les positions ne se durcissent et que les décisions ne soient effectivement prises. Elles fonctionnent mieux lorsque les nations autochtones disposent de ressources suffisantes pour participer de manière significative. Elles fonctionnent mieux lorsque les gouvernements font preuve de transparence, de souplesse et sont disposés à adapter les échéanciers et les processus aux réalités autochtones. Elles fonctionnent mieux lorsque les ordres juridiques autochtones, les systèmes de gouvernance et les processus propres à chaque nation sont reconnus et respectés.
À Kebaowek, au lieu de nous contenter de critiquer les systèmes de consultation, nous avons décidé de construire un meilleur modèle : notre propre modèle. À la lumière de nos expériences, et en nous appuyant sur l’article 35, la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, ainsi que nos propres lois et responsabilités Anishinaabe Chi-Naaknigewin, Kebaowek a élaboré ce que nous appelons la Loi sur l’évaluation des droits et des responsabilités, qui, en substance, constitue notre propre processus de CLPE.
Il s’agit fondamentalement d’un processus mené par la nation qui définit comment la consultation, l’accommodement et la recherche d’un consentement libre, préalable et éclairé peuvent se dérouler d’une manière qui reflète nos responsabilités envers la terre, l’eau, la culture, la communication et les générations futures.
C’est notre tentative de faire avancer le processus de consultation de manière positive. C’est notre engagement à respecter notre part du processus de consultation. Même si les nations autochtones ne sont pas toujours d’accord entre elles — tout comme les gouvernements ne sont pas toujours d’accord entre eux —, les désaccords ne devraient jamais servir de prétexte pour abaisser les normes de consultation ou restreindre les droits. Les processus respectueux de nation à nation sont d’autant plus importants dans ces moments-là.
Je terminerai par cette réflexion : la réconciliation ne peut pas se limiter à inviter les nations autochtones à participer à des systèmes décisionnels entièrement conçus par d’autres et selon les conditions de quelqu’un d’autre. Une véritable réconciliation exige davantage de nous tous. Elle demande aux gouvernements et aux institutions d’établir des relations fondées sur la confiance, le respect des lois et de la gouvernance autochtones, et de créer un espace pour une prise de décision partagée et légitime.
Si la consultation vise véritablement à honorer l’article 35 et l’honneur de la Couronne, alors elle doit cesser d’être une démarche imposée aux nations autochtones et plutôt devenir une démarche construite avec elles.
Je me réjouis de poursuivre cette discussion et de répondre à vos questions. Merci, meegwetch.
[Français]
La présidente : Merci beaucoup.
Je vais maintenant céder la parole à M. Cliffe-Philipps.
[Traduction]
Mark Cliffe-Phillips, directeur général, Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie : Je suis heureux de prendre la parole après les deux intervenants précédents, car je pense qu’une grande partie de ce que j’ai à dire découle directement de ce que M. Roy et le chef Tuccaro viennent d’évoquer. Je travaille pour l’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie. C’est un grand honneur de pouvoir m’adresser au comité et de partager certaines des expériences que nous avons vécues dans la vallée du Mackenzie. Je ne suis pas autochtone. Je vis à Yellowknife, sur le territoire du chef Drygeese, dans la région d’Akaitcho, visée par le Traité no 8, où s’est récemment installée l’Alliance des Métis du Nord-Slave. J’ai eu le plaisir de travailler pour des conseils de cogestion des ressources dans le Nord pendant 25 ans, inspiré par Nancy. La dernière fois qu’elle m’a vue, j’étais un petit garçon et je jouais avec tout son attirail du Nord qu’elle avait apporté. Je me suis toujours demandé pourquoi j’avais fini par m’installer dans le Nord. C’est probablement parce que je dormais dans sa chambre et que je jouais avec des marionnettes de renards arctiques quand j’étais petit.
Je souhaitais aujourd’hui aborder brièvement la manière dont la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie favorise une participation significative, une prise de décision éclairée et la prise en compte des droits autochtones en vertu de l’article 35 de la Constitution dans le cadre des processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement dans le Nord. L’office d’examen est une institution de cogestion des ressources indépendante établie en vertu de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie, ou LGRVM.
Nous sommes responsables du processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement dans la région de la vallée du Mackenzie, dans les Territoires du Nord-Ouest.
La LGRVM s’apparente à d’autres régimes de gestion des ressources du Nord en ce sens qu’elle découle d’accords modernes sur les revendications territoriales qui reconnaissent les peuples autochtones comme partenaires dans la gestion des terres et des ressources. Par conséquent, l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans la vallée du Mackenzie est plus qu’un simple processus réglementaire ou une formalité administrative à accomplir. C’est un forum où les gouvernements autochtones et autres, les collectivités, les organismes de réglementation, les promoteurs et le public se réunissent pour comprendre les conséquences potentielles des projets avant que des décisions ne soient prises.
Il est important de noter que ces décisions sont prises par des membres du conseil issus des régions et des collectivités où les répercussions de leurs décisions se feront sentir.
Aujourd’hui, j’aimerais parler de la consultation non pas simplement comme d’une obligation légale, mais comme d’un fondement pour une prise de décision éclairée, la réconciliation et la prise en compte significative des droits autochtones avant que les décisions ne soient prises.
Ces principes sont inscrits dans la loi, qui exige que la LGRVM soit interprétée de manière à respecter les droits ancestraux prévus par l’article 35 de la Loi constitutionnelle, ainsi que les traités modernes auxquels nous sommes tenus de nous conformer. C’est un principe qui oriente l’approche de l’office d’examen en matière de consultation, de participation autochtone et du processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement dans son ensemble.
Dans la vallée du Mackenzie, la consultation n’est pas une étape qui s’ajoute au processus; elle est intégrée à l’ensemble du processus lui-même. La LGRVM reconnaît que les décisions en matière de développement ne se limitent pas aux effets environnementaux. L’article 115 de la loi nous oblige à prendre en compte le bien-être environnemental, social, culturel et économique, ainsi que l’importance de la conservation pour les peuples autochtones et leur mode de vie. Ce sont là les seuls principes directeurs dont nous disposons lorsque nous menons une évaluation environnementale.
Dans la pratique, la consultation nous aide à comprendre comment les personnes vivent les impacts du développement, et pas seulement comment les écosystèmes sont affectés. C’est pourquoi elle constitue un élément si fondamental du processus d’évaluation des impacts. La Couronne, bien sûr, a l’obligation constitutionnelle de consulter et, le cas échéant, de prendre des mesures d’accommodement envers les peuples autochtones lorsque leurs droits pourraient être affectés. Mais l’office d’examen n’est pas la Couronne.
Cependant, dans la pratique, les gouvernements s’appuient souvent sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement réalisée par notre office comme principal mécanisme pour comprendre ces impacts potentiels sur les droits issus des traités des Autochtones, et celle-ci éclaire les décisions relatives aux activités de consultation de la Couronne. Elle formule également des recommandations qui pourraient aider les gouvernements à déterminer quand des accommodements supplémentaires pourraient être nécessaires.
En conséquence, le processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement devient souvent le principal forum par lequel ces impacts sont identifiés, discutés et compris. Les processus réglementaires ont tendance à se concentrer étroitement sur des questions et des impacts particuliers, et ne peuvent pas adopter l’approche plus holistique de la compréhension des impacts qui correspond à la vision du monde des Autochtones.
Qu’a fait l’office d’examen pour promouvoir des activités de consultation plus significatives? Les engagements pris par l’office et reflétés dans nos lignes directrices pour les grands projets, qui encouragent une collaboration précoce entre les promoteurs, les gouvernements autochtones, les régulateurs et les collectivités, avant qu’un projet n’entre officiellement dans un processus d’évaluation des impacts. Ces lignes directrices s’articulent autour du concept central de « préparation à la décision » : être prêt à s’engager dans le processus. Cela signifie identifier les enjeux dès le début, comprendre les priorités autochtones avant que la conception des projets ne soit figée et veiller à ce que les collectivités disposent des informations nécessaires pour participer de manière significative à notre processus susceptible d’affecter leur avenir.
C’est également là que l’évaluation environnementale rejoint les principes qui sous-tendent le consentement libre, préalable et éclairé. Bien que l’office d’examen ne se prononce pas sur le consentement, le processus d’évaluation contribue à créer les conditions nécessaires à son examen significatif. Les collectivités ont besoin d’informations claires, d’une participation précoce et régulière, ainsi que de processus respectueux leur permettant de comprendre les impacts potentiels, les avantages, les incertitudes et les compromis inhérents à tous les grands projets de développement.
Une activité de consultation significative ne se mesure pas au nombre de réunions tenues ou de lettres échangées. Elle a lieu lorsque les collectivités disposent de suffisamment d’informations pour comprendre ce qui est proposé, comment elles pourraient être affectées, quels choix s’offrent à elles et quelles sont les conséquences de ces choix.
En fin de compte, les collectivités doivent être en mesure d’évaluer non seulement ce qu’elles pourraient gagner du projet, mais aussi ce qu’elles pourraient perdre, ce qui peut être mitigé et ce qui ne le peut pas. C’est là toute la valeur d’un processus d’évaluation environnementale solide.
Nous le constatons chaque jour dans la vallée du Mackenzie. Nous voyons ces questions se poser aujourd’hui dans le cadre de l’évaluation de l’impact sur l’environnement, comme pour le projet de clôture de Norman Wells d’Imperial Oil, où les gouvernements et les collectivités autochtones contribueront à définir à quoi ressembleront une restauration réussie, la guérison et l’utilisation future des terres après près d’un siècle d’activité industrielle pétrolière et gazière.
Qu’il s’agisse de la clôture de l’installation de Norman Wells, de nouveaux corridors de transport, de l’exploitation de minéraux critiques ou de projets transfrontaliers affectant le caribou et la chasse, les gouvernements et les collectivités autochtones nous répètent sans cesse qu’ils souhaitent être davantage impliqués et comprendre les implications des décisions avant que celles-ci ne soient prises. Le système dans lequel nous travaillons est conçu pour soutenir cet objectif.
Je tiens simplement à faire passer ce message au comité : la meilleure consultation n’est pas celle menée après que les décisions ont déjà été prises, lorsque les projets sont en grande partie conçus, que les mesures de mitigation ont déjà été choisies et que la possibilité pour les gouvernements et les collectivités autochtones d’influencer les résultats est devenue de plus en plus limitée. La meilleure consultation a lieu suffisamment tôt pour façonner les décisions, et non pas simplement pour y réagir. C’est une consultation étayée par des informations crédibles. C’est une activité de consultation fondée sur le respect des savoirs autochtones et des droits autochtones et issus de traités, et c’est une activité de consultation qui permet aux gouvernements, aux peuples autochtones, aux promoteurs et aux régulateurs de bien comprendre les impacts, les risques, les avantages et les compromis associés au projet. C’est ce que le système de cogestion de la vallée du Mackenzie s’efforce de réaliser.
Merci. Je me réjouis de répondre à vos questions.
[Français]
La présidente : C’était vraiment très intéressant.
[Traduction]
Je suis très impressionné par les trois personnes qui se sont exprimées : le chef, M. Roy et M. Cliffe-Phillips. Certains sénateurs ont des questions à vous poser.
La sénatrice Osler : Merci à tous les témoins d’être ici.
Ma question s’adresse à chacun d’entre vous et découle d’une observation faite par M. Roy lorsqu’il a exposé les principes élaborés par votre Première Nation. Je vais la paraphraser : l’un des principes était que les nations disposent de ressources suffisantes pour une participation significative.
Chef, peut-être pourrions-nous commencer par vous. Ma question est la suivante : pour votre Première Nation, à quoi ressembleraient des ressources suffisantes pour une participation significative?
M. Tuccaro : Merci pour cette question. Je vais simplement parler de la Loi sur l’unité de l’économie canadienne. Le financement alloué à l’ensemble des Premières Nations s’élevait à environ 60 000 ou 70 000 $ pour mener des activités de consultation. Tout ce que l’on peut faire avec cette somme, c’est simplement engager un expert-conseil. On ne peut pas vraiment mener des activités de consultation de qualité, surtout dans le cas d’une collectivité isolée. Ils doivent prendre l’avion pour venir ici, car nous n’avons pas le luxe d’une route praticable toute l’année. En ce qui concerne le financement, les activités de consultation sont totalement insuffisantes. C’est la raison pour laquelle les gens ne peuvent pas s’investir pleinement dans ces projets. C’est la raison pour laquelle beaucoup sont laissés pour compte.
Le financement ne peut pas se limiter à la phase initiale; il doit être assuré tout au long du processus, ainsi qu’à son terme. Je peux vous garantir que les autres messieurs diront la même chose. À l’heure actuelle, le financement est tout à fait insuffisant. Tout ce qu’il fait, c’est remplir les poches d’experts-conseils, et il ne se passe vraiment rien en matière d’activités de consultation sérieuses et constructives.
Merci.
M. Roy : Merci, sénateur, pour cette question. Cela revient à disposer de suffisamment de temps. Venant d’une collectivité située dans une région frontalière entre le Québec et l’Ontario, nous ne recevons pas de financement de base du gouvernement fédéral pour les activités de consultation, même si la responsabilité de la consultation incombe à la Couronne. La seule source de financement pour les activités de consultation que nous recevons provient de la province de Québec, mais elle est principalement destinée aux activités de consultation menées au Québec.
Quant à l’Ontario, je ne vais même pas m’étendre sur ce que nous ne recevons pas de sa part.
Quand on parle de dossiers de consultation fédéraux, ce sont généralement les plus importants qui auront le plus d’impact, qu’il s’agisse d’un projet concret ou de la modification d’un projet de loi ou d’une réglementation qui, à un moment donné, aura des répercussions considérables sur les collectivités et les nations, comme Kebaowek.
Nous avons une petite équipe de cinq personnes. Je suis un élément important de cette équipe, mais je suis membre du conseil. Je reçois des honoraires mensuels qui font probablement de moi l’employé le moins bien payé de ma région. En raison de la petite taille de notre équipe — et de l’absence de financement de base —, nous comptons, comme cela vient d’être dit, sur des avocats, des experts-conseils et des conseillers qui font un travail remarquable; mais ce travail remarquable a un coût important.
En raison des délais qui nous sont imposés, nous sommes également presque obligés de sous-traiter beaucoup pour essayer de respecter les échéances du mieux possible; alors que si nous avions plus de temps et les moyens de mettre en place en interne ce dont nous avons besoin, nous serions moins dépendants d’experts-conseils et d’avocats facturant des centaines de dollars de l’heure pour mener à bien des activités de consultation adéquates.
Certaines collectivités ont la chance de disposer de revenus propres importants. Je connais des collectivités qui disposent d’équipes de 30 ou 40 personnes. Des collectivités comme Kebaowek n’ont pas de recettes propres et dépendent du gouvernement fédéral, qui ne leur fournit ni les moyens ni les fonds nécessaires pour mener des activités de consultation; c’est difficile.
À l’heure actuelle, il y a un document de travail sur la réalisation de grands projets au Canada et le renforcement de l’économie canadienne. Je crois qu’ils ont débloqué 15 000 $. Oui, ce ne sont que des observations sur un bout de papier, mais ce sont des documents de travail très importants qui devraient être rapidement déposés en projet de loi d’ici quelques semaines. Donc, si nous n’avons même pas la capacité d’essayer de respecter ces délais, je m’inquiète encore plus de la capacité du gouvernement fédéral à prendre en compte les observations et les résultats des activités de consultation que vous recevez avant que le projet de loi ne soit effectivement déposé au niveau fédéral.
M. Cliffe-Phillips : J’en conviens. Le financement des capacités lors des évaluations d’impact ou des grands projets est un problème. Nous entendons les mêmes préoccupations tout au long de nos processus.
C’est vraiment le plus gros problème. Nous ne parlons de financement des participants que lorsqu’un projet est effectivement mis en œuvre. Cela revient à ce que nous disons : la capacité doit être en place avant l’arrivée d’un projet. Il s’agit d’être prêt. Il s’agit de renforcer la résilience au sein des collectivités afin qu’elles soient en mesure de participer et de prendre des décisions quant à la pertinence même de lancer ces projets, avant que les gens ne commencent à consacrer leurs ressources à ces processus très complexes qui constituent un défi pour les collectivités.
Pour revenir à ces principes de conception collaborative, le fait d’intégrer les collectivités aux groupes qui conçoivent les projets et de renforcer cette capacité en leur transmettant les connaissances nécessaires sur la manière dont un projet se concrétise réellement permet aux gens de mieux participer aux processus et de mieux se projeter dans l’avenir.
Nous en avons vu de bons exemples dans le Nord, où il y a une collaboration sur les projets, et où, la prochaine fois que ces groupes passeront par notre processus, ils seront vraiment bien équipés pour respecter les échéanciers plus courts auxquels nous sommes confrontés.
Nous parlons actuellement d’évaluation d’impact. Je suis évaluateur d’impact. Je dis que ce n’est peut-être pas notre meilleur outil. Il y a beaucoup d’autres choses que nous pouvons faire, comme des évaluations stratégiques, des évaluations régionales et d’autres mesures qui renforcent la compréhension régionale de la direction que prendront les projets. C’est plus important que d’essayer de corriger les impacts d’un projet un par un. Nous utilisons l’exemple d’une mort par mille coupures. C’est vraiment la perspective que nous appliquons à travers la manière dont nous avons conçu nos processus, et les collectivités se retrouvent prises au piège dans tout ce réseau de manque de capacités, de processus surchargés et d’échéanciers qui ne fonctionnent pas vraiment pour personne.
La sénatrice Osler : Merci.
La sénatrice Pate : Merci à tous nos témoins. Merci pour les témoignages très riches et très détaillés que vous nous avez fournis sur ce que nous devrions prendre en compte. Nous menons cette étude. Selon chacun d’entre vous, quelles sont les recommandations les plus importantes que nous pourrions formuler dans ce rapport pour aider les Premières Nations et les peuples Autochtones à avancer dans ce processus?
M. Tuccaro : Merci pour votre question, sénatrice.
En fin de compte, tout cela revient à dire que nous avons simplement besoin d’être écoutés, entendus et pris en compte. Depuis bien trop longtemps, nous sommes les « Indiens gênants », pour qui il ne s’agissait que de cocher des cases afin d’obtenir l’approbation de tous ces différents projets. C’est là tout le problème : nous avons vraiment besoin d’être pris en compte.
À l’heure actuelle, je me débats dans un problème ici en Alberta concernant des résidus miniers qui pourraient se déverser dans notre bassin versant. J’ai fait part ici de mes inquiétudes concernant la question du cancer. Depuis l’incident d’Imperial en 2022, je commence à obtenir davantage de statistiques. Nous avons fait une pause entre 2022 et 2024, mais je peux affirmer avec certitude que, de 2024 à 2026, soit la moitié de l’année, nous avons eu 48 cas de cancer. Et maintenant, ils veulent aggraver la situation avec ces problèmes de résidus miniers.
Nous nous asseyons à des tables avec eux, nous leur faisons part de toutes nos préoccupations, mais ils ne veulent pas nous écouter. Ils avouent carrément qu’ils vont quand même le faire. C’est ce que nous disons.
La consultation n’est pas le problème ici. C’est la prise en compte de nos préoccupations. Ça ne sert à rien. Même aujourd’hui, nous en parlons; nous faisons part de nos préoccupations. J’espère vraiment que quelque chose pourra être fait, car, encore une fois, ce n’est qu’une case de plus à cocher. C’est ce que nous disons. Nous devons être pris au sérieux maintenant. Nous ne sommes plus les « Indiens gênants ». En réalité, nous sommes la solution ici.
Nous ne sommes pas opposés, mais nous devons être entendus et reconnus, et non pas seulement considérés comme une case à cocher où nous déposons nos recommandations sur la table et puis c’est fini. Ensuite, nous avons ces problèmes à gérer plus tard.
Je crois sincèrement que nous devons insister fortement sur cet accommodement. Je crois sincèrement que le Sénat a la capacité d’apporter ces changements pour le bien de toutes les Premières Nations. Merci.
[Français]
La présidente : Merci.
[Traduction]
M. Roy : Merci pour votre question, sénatrice.
Je vais retirer ma casquette de conseiller pour enfiler celle de responsable du développement économique. Quand je travaille au développement de projets pour ma collectivité, qu’il s’agisse d’une marina, d’un centre culturel ou d’une érablière, je comprends le travail que cela représente et le temps que prend le développement. Si je considère les choses sous l’angle d’un projet d’infrastructure concret que le gouvernement fédéral ou le secteur privé pourrait entreprendre, comme le chef vient de le mentionner, toute la planification détaillée est terminée, un projet est déposé, inscrit dans un registre, répertorié quelque part, puis on nous demande : « Dites-moi ce que vous en pensez », tout en sachant pertinemment que des semaines, des mois et probablement des années ont été consacrés à la planification dudit projet. Encore une fois, cela vaut pour un projet concret, qui ne concerne pas les lois et les projets de loi.
Donc, si j’enlève cette casquette et que je remets celle de conseiller, si je devais vraiment résumer, je dirais quatre choses. Premièrement, commencer plus tôt. C’est très simple, mais je pense que c’est le cœur de la plupart des problèmes.
Deuxièmement, comme je l’ai souligné précédemment, il est crucial d’allouer aux nations les ressources nécessaires, de sorte que, le moment venu, nous puissions entreprendre les activités de consultation, sans avoir à ralentir le processus en raison du fait que nous devons rattraper notre retard, demander des fonds, rallier les gens à notre cause, puis entreprendre les activités de consultation, ce qui devient, à mon avis, un obstacle. Nous ne voulons pas devenir un obstacle.
Troisièmement, adapter les systèmes aux gouvernements autochtones au lieu d’attendre des nations autochtones qu’elles s’adaptent aux systèmes gouvernementaux.
Quatrièmement, axer les activités de consultation sur l’établissement de la confiance et d’un accord. On entend bien trop souvent : « Nous voulons établir une relation avec vous. » Les relations demandent du temps et des efforts, et elles doivent être significatives. Je me retrouve bien trop souvent dans le rôle du gentil qui essaie d’établir cette relation alors que je ne pense pas que la volonté soit présente chez ceux qui sont de l’autre côté de la table, comme elle l’est chez moi.
De nombreux conflits aujourd’hui sont le symptôme de relations qui commencent trop tard et qui sont trop étroitement procédurales, ne visant qu’à cocher une case, comme le chef vient de dire.
La sénatrice Pate : Merci.
M. Cliffe-Phillips : Je conviens de ces deux approches. L’établissement de relations est essentiel à des activités de consultation solides et de qualité. Il faut mettre en place des systèmes qui débouchent sur des changements concrets lorsque les gens expriment des points de vue différents de ce qui est proposé.
En général, les meilleurs résultats que nous ayons observés dans les processus que nous avons examinés partout sont ceux où les gens étudient ce qui leur est présenté. Ils entretiennent des relations suffisamment solides avec le promoteur, les pouvoirs publics ou un organisme de réglementation pour pouvoir faire faire des changements, et ces changements et résultats se reflètent dans la voix des personnes consultées. C’est ainsi que l’on instaure la confiance au sein du processus. Même si le processus est une étape incontournable, si les gens ne perçoivent pas leur voix prise en compte dans les décisions, en fin de compte, personne ne fera confiance au processus. Il faut des résultats notables qui reflètent ces voix.
Dans la course à l’obtention des autorisations de projet, il faut savoir reconnaître quand il faut marquer une pause. Il y a des moments où cette pause permettra d’obtenir un meilleur résultat que de se précipiter. Nous avons des exemples récents où, au début d’une évaluation environnementale, une Première Nation refusait d’accueillir le promoteur ou le gouvernement dans sa collectivité. Néanmoins, grâce au processus, nous avons pu engager ce dialogue et une relation s’est alors établie. Ils font confiance au processus. En fin de compte, ils collaborent maintenant au développement. Cela aurait pu se produire bien avant le lancement du projet.
Cela revient à mettre en place un système où les projets prêts à entrer dans un processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement sont soumis à des critères qui permettent de mesurer le succès dès le début et non à la fin. Trop souvent, de mauvais projets entrent dans le processus, et ce sont les collectivités et les régulateurs qui doivent en réparer les dégâts. Il est difficile de concevoir quelque chose de bien de cette manière. Il faut mitiger les risques plutôt que concevoir en fonction de l’objectif. Nous devons recentrer nos efforts sur une bonne conception et faire en sorte que de bons projets soient présentés. C’est ainsi que l’on obtient des autorisations de projet en temps opportun.
La présidente : Merci beaucoup. Avant de passer au sénateur suivant, puis-je avoir le consentement des sénateurs pour que le sénateur Tannas assume le rôle de président exceptionnel pendant quelques instants?
Si je ne vous revois pas, dites à votre fille qu’aujourd’hui est un jour spécial parce que vous êtes ici. Il y a sept ans, de nombreuses voix se sont élevées en faveur de l’enquête nationale. De nombreuses vérités ont été partagées, et vous avez ici des alliés et des personnes formidables. Pour le chef, nous sommes là pour de bon; nous ne sommes ni contraints ni obligés de voter. Nous pouvons être le petit caillou sous les mocassins ou les chaussures pour rappeler aux gens ce que vous avez dit aujourd’hui.
Le sénateur Scott Tannas (président suppléant) occupe le fauteuil.
Le président suppléant : Je remercie mes collègues et les témoins.
La sénatrice Sorensen : Tout d’abord, je tiens à m’excuser d’être en retard. Je m’appelle Karen Sorensen, sénatrice de l’Alberta, du parc national de Banff, sur le territoire du Traité no 7. Chef Tuccaro, je suis ravie de vous revoir. Nous nous sommes rencontrés l’automne dernier.
Je vais m’écarter un peu du sujet. Je voulais vous demander des nouvelles, et vous avez commencé à faire le point sur la situation en Alberta et sur votre opposition au traitement et au rejet des résidus de sables bitumineux. Vous avez peut-être déjà répondu à cette question. Il n’y a peut-être pas d’autre réponse que ce que vous avez dit. Comment le gouvernement de l’Alberta a-t-il abordé le processus de consultation dans le cadre de ses efforts pour élaborer des normes de gestion des résidus? Les personnes que vous avez rencontrées se sont-elles montrées proactives pour répondre à vos préoccupations très sérieuses et légitimes?
M. Tuccaro : Merci, sénatrice. Je suis ravi de vous voir. Non, il n’y a eu absolument aucun dialogue avec la province. En fait, nous nous sommes rencontrés en novembre lorsque nous sommes allés tenir la conférence de presse concernant les résidus. C’est une situation regrettable, car l’Alberta ne nous répond pas, mais elle a répondu aux journalistes trois heures après ma conférence de presse. Dans notre étude sur le cancer, nous savons de source sûre que des enfants de notre collectivité ont reçu un diagnostic de cancer, et l’Alberta a répondu aux journalistes qu’il n’y avait absolument aucun cas de cancer dans la collectivité. Je n’avais même pas encore quitté Ottawa que les proches des enfants diagnostiqués me contactaient déjà, prêts à raconter leur histoire. Nous avons déjà raconté cette histoire. Nous n’avons reçu absolument aucune réponse de leur part. La ministre LaGrange a dit publiquement à l’Assemblée législative qu’il n’y avait eu absolument aucun cas de cancer chez les enfants ici, dans la collectivité.
Cette préoccupation est soulevée depuis une vingtaine d’années, et elle tombe dans l’oreille d’un sourd. C’est pourquoi nous n’avons eu d’autre choix que de présenter le dossier sur l’impact cumulatif, car nos appels au gouvernement fédéral et au gouvernement provincial restaient sans réponse. C’est une triste situation. Nous avons fait pression sur le gouvernement fédéral pour qu’il intègre les acides nicotiniques dans les normes de qualité de l’eau. Ils les ont acceptés, mais l’Alberta ne les acceptera pas, car elle sait que c’est un cancérigène connu qui contribue au cancer. C’est ce à quoi nous sommes confrontés ici. Ils viennent ici pour parler avec nous de tout et de rien, la case est cochée, mais il n’y a absolument aucune concession. Merci.
La sénatrice Sorensen : C’est décevant. Je demande à nouveau de me tenir au courant. Je ne sais pas quoi dire à ce sujet. C’est difficile d’être Albertaine en ce moment.
Je m’adresse maintenant aux autres témoins ici présents. Nous rédigerons un rapport sur les questions liées à l’obligation de consulter. C’est un sujet important. Nous disions donc dans nos conversations que tout allait bien pour l’instant. Nous parlons avec beaucoup de gens et avons des conversations générales de très haut niveau, mais à un moment donné, nous devrons resserrer le champ d’action pour garantir que ce rapport soit, à mon sens, efficace et, espérons-le, lu par l’autre endroit, qui en tirera des recommandations.
Quelles sont vos idées pour restreindre ce champ d’action pour ce qui est de ce que nous essayons de dire à la fin? J’ai noté « pratiques exemplaires ». S’agit-il d’un modèle? Un modèle applicable à l’ensemble du pays serait pratiquement impossible. Devrions-nous définir les résultats attendus? J’ai beaucoup aimé ce que vous avez dit, monsieur Cliffe-Phillips, à propos de la nécessité de mesurer le succès au début et non à la fin. Peut-être pourriez-vous nous donner quelques pistes à suivre alors que nous essayons de préciser notre propos. Il ne s’agit pas de savoir ce que nous voulons dire en matière de contenu, mais plutôt de choisir le sujet, car nous ne pouvons pas tout dire.
M. Roy : Merci pour votre question, sénatrice. Je vais m’appuyer sur le point de vue et l’expérience de Kebaowek dans l’élaboration de notre propre processus de consentement libre, préalable et éclairé, ou CLPE, non pas que ce soit une solution universelle pour toutes les collectivités et nations de l’île de la Tortue, mais pour permettre aux collectivités autochtones de mettre au point leur propre processus. Malheureusement, à Kebaowek, nous avons été contraints par la justice de revenir en arrière pour mener des activités de consultation et mettre en place un processus de CLPE, et c’est ainsi que nous en sommes arrivés là. Cela nous a offert l’occasion magnifique d’avoir désormais notre propre processus de CLPE, un processus piloté par la collectivité, que nous sommes en mesure d’articuler et de comprendre.
Vous avez mentionné un modèle, mais je pense que l’idée d’un modèle n’est pas vraiment folle. Nous avons eu beaucoup de chance de pouvoir travailler avec Mme Sheryl Lightfoot. Elle est professeure à l’Université de Toronto et coprésidente du Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones des Nations unies. En collaborant avec notre équipe, elle a pu nous fournir un modèle juridique pour un processus de consentement, libre, préalable et éclairé qu’elle a vu utilisé non seulement au Canada, mais partout dans le monde. En nous fondant sur ce modèle, en examinant les pratiques exemplaires mises en œuvre par d’autres nations de l’Ouest pour élaborer leurs propres processus de CLPE, en comprenant la flexibilité offerte par les différentes lois et réglementations qui permettent au gouvernement d’adopter des processus, puis en travaillant avec la collectivité, nous avons accéléré l’élaboration de ce processus de CLPE en l’espace de six mois. Nous avons également travaillé avec la collectivité pour recueillir sa rétroaction et comprendre comment elle souhaitait être consultée.
En utilisant ce modèle de pratiques exemplaires de l’étranger, en examinant les pratiques exemplaires au pays et en tenant compte de la flexibilité dont disposent les gouvernements, nous avons combiné tout cela avec un processus axé sur la collectivité pour créer une solution qui nous convient. Encore une fois, ce n’est pas quelque chose qui fonctionnera partout, mais cela a commencé par un modèle. Tout a commencé par une idée, et nous avons dû trouver le reste nous-mêmes, avec beaucoup d’aide en cours de route.
La sénatrice Sorensen : Merci. Monsieur Cliffe-Phillips?
M. Cliffe-Phillips : C’est une question difficile. Je suis sûr que vous avez déjà entendu cela : la consultation s’applique à de nombreux domaines différents. Vous parliez de la consultation sur les changements de politique ou de projet de loi, ou de la consultation sur le développement. Il y a de nombreuses façons différentes d’envisager les activités de consultation.
L’une des premières choses consiste à définir les catégories, puis à examiner le caractère unique des domaines afin de concevoir des recommandations pour chacun des différents types d’activités de consultation. Tenter de trouver un consensus sur une approche générale de consultation est probablement voué à l’échec, en quelque sorte.
Un des points sur lesquels vous devez vraiment réfléchir renvoie à ce que nous avons entendu concernant l’accommodement, le consentement et le CLPE. Tout dépend en réalité des objectifs que vous essayez d’atteindre. Selon notre vision des activités de consultation, il faut déterminer l’objectif réel. Pourquoi s’engage-t-on? Pourquoi procède-t-on à ces activités de consultation? Pourquoi fait-on ces choses? Comme cela est souvent défini par le processus lui-même, les gens appliquent une méthode qui ne permet pas toujours d’atteindre l’objectif de dialogue. Si l’objectif est de renforcer les relations, on adopte une approche différente. S’il s’agit de prendre une décision concernant une opération importante de mise en valeur de ressources, on adopte une approche différente. S’il s’agit d’un projet de loi, on peut aussi adopter une approche différente.
Il s’agit d’essayer de déterminer comment adapter ces pratiques exemplaires pour qu’elles répondent à l’objectif, et y réfléchir sérieusement.
La sénatrice Sorensen : C’est un principe de Stephen Covey : commencer avec le but en tête. Cela permet de mesurer le succès dès le début. À quoi ressemble le succès lorsque nous nous lançons?
La sénatrice Clement : Vous trois êtes formidables. Pendant que vous parlez, je me dis qu’il faut citer cela dans le rapport, et cela, ainsi de suite. Vous êtes tous tellement éloquents.
Monsieur Roy, lorsque vous nous avez qualifiés de « gens très importants », j’ai eu une réaction viscérale. Je ne me sens pas vraiment très importante aujourd’hui, pour être honnête, mais en même temps, je veux que vous disiez à votre fille que cet endroit n’a pas été conçu par des gens comme elle, mais qu’il lui appartient. Dites-lui que cet endroit lui appartient.
M. Roy : Merci pour cela.
La sénatrice Clement : C’est important.
Je parraine un projet de loi, qui porte sur l’harmonisation entre le droit civil et la common law en français et en anglais. Je suis très fière de parrainer ce projet de loi. J’en parlerai demain. C’est le binaire : anglais et français; common law et droit civil. Lorsque j’ai parlé au ministère de la Justice et que j’ai posé des questions sur le droit autochtone, ils étaient stupéfiés. Cela a été bien accueilli. Les gens sont bien intentionnés, mais la réaction était : « Quoi? »
Ces systèmes ne sont vraiment pas conçus par des Autochtones. On a l’impression d’essayer de les faire entrer — comme vous dites, monsieur Roy — dans des cases qui n’ont pas été conçues par eux. Cela me touche vraiment.
J’ai deux questions, dont une s’adresse précisément à M. Cliffe-Phillips. Comment avez-vous fait pour devenir si formidable? Je sais que vous avez été en contact avec la sénatrice Karetak-Lindell, ce qui explique un peu les choses. Cependant, à l’exception de Parcs Canada et de la sénatrice Sorensen, je n’ai pas entendu mentionner beaucoup d’autres agences ou organisations qui démontrent une telle maturité dans ce domaine. Je voudrais simplement savoir comment cela s’est produit. Peut-être que vous pourriez nous parler de la culture de votre organisation.
L’autre question que j’ai s’adresse au chef Tuccaro. Le travail de défense des droits que vous menez est incroyable. Vous avez contacté mon bureau au sujet du projet de loi C-5 afin que vos observations sur le projet de loi, que j’ai lues telles quelles dans le compte rendu, soient officielles. Vous êtes partout, vous faites tout. Vos membres ne vont pas bien. Je tiens à reconnaître que c’est extraordinaire.
Ma question porte sur le projet de loi C-5. Cela a-t-il changé votre relation avec le gouvernement fédéral? Ou, pour vous, est‑ce que rien n’a vraiment changé? Ou bien cela a-t-il fondamentalement bouleversé les choses pour vous en ce qui concerne le plaidoyer ou votre perception du gouvernement fédéral? Pour beaucoup d’entre nous, cela a semblé être un moment décisif, mais je me demande ce que vous en pensez.
Voilà pour les questions, et ensuite, je vous laisserai la parole. Voulez-vous commencer par expliquer comment vous en êtes arrivés à être si formidables?
M. Cliffe-Phillips : Je vais rester modeste à ce sujet, mais, en réalité, cela tient à la culture de l’organisation, comme vous l’avez mentionné. Cela vient de là et des personnes qui siègent au conseil d’administration. Nous avons tous été formés par ceux qui ont écrit les revendications territoriales et négocié les dispositions que nous devons respecter. Ce système est conçu et se reflète dans les valeurs qui sous-tendent ces revendications territoriales. Au Nunavut, c’est la même chose avec l’accord sur les revendications territoriales et les principes qui régissent la gestion des ressources. Cela élimine le caractère contraignant du processus.
Si l’on regarde les systèmes que nous avons dans la vallée du Mackenzie, au Nunavut et, peut-être, dans une moindre mesure, au Yukon, mais qui sont très semblables, ils sont guidés par ces principes. Encore une fois, cela revient aux objectifs. J’ai mentionné que nous sommes là pour protéger l’environnement et le bien-être social, économique et culturel de nos résidents, et pour tenir compte de l’importance de la préservation du bien-être et du mode de vie des peuples autochtones qui utilisent la vallée du Mackenzie. C’est tout. Vous avez une mesure législative sur l’approbation des projets qui compte des pages et des pages de dispositions normatives. Ce que cela offre, c’est une flexibilité dans le processus, qui vous permet de vous adapter.
Un des avantages des Territoires du Nord-Ouest est que la prise de décision à l’Assemblée législative repose sur le consensus, à l’échelle des conseils locaux et de nos conseils d’administration. En réalité, c’est quelque chose qui s’intègre naturellement. Si l’on veut établir un consensus, il faut travailler dur. Travailler dur est difficile, mais c’est en nouant ces relations qu’on y parvient.
La sénatrice Clement : Merci.
M. Roy : Merci pour votre question, sénatrice.
J’aimerais revenir sur la question de la sénatrice précédente. Si je devais citer une mesure concrète, ce serait la suppression des délais de 30 jours. Ce serait une mesure simple. Je pense que nous pourrions tous y travailler, mais il ne devrait plus y avoir de délais de 30 jours.
Sénatrice, pour répondre à votre question sur le projet de loi C-5 et savoir s’il y a eu un changement, encore une fois, en tant que collectivité qui ne dispose pas d’un territoire où un projet d’envergure a été annoncé dans la liste, je peux m’exprimer à ce sujet. Je n’ai pas vraiment constaté de changement, mais j’appréhende les conséquences de ces nouveaux documents de discussion et de l’éventuel dépôt d’un projet de loi visant à accélérer ces processus. À Kebaowek, où j’ai constaté ce changement et où nous sommes profondément engagés dans l’industrie nucléaire et de tels projets, le changement n’est pas nécessairement venu du gouvernement fédéral, mais plutôt de l’industrie. Lorsque le gouvernement fédéral a annoncé le projet de loi C-5 avec le principe « un projet, une évaluation » et, en même temps, a annoncé des milliards de dollars pour l’industrie nucléaire et d’autres secteurs, j’ai le sentiment que ce changement est davantage venu du côté de l’industrie, car, malheureusement, l’argent fait la loi.
Le président suppléant : Chef Tuccaro, vous avez le dernier mot pour ce groupe.
Mais avant cela, je tiens à dire que j’ai hâte de venir visiter votre collectivité. Comme d’autres l’ont dit ici, nous sommes tous conscients de ce problème insoluble auquel vous faites face. La question est la suivante : comment pouvons-nous le résoudre et faire avancer les choses? C’est une situation effrayante pour nous tous, c’est pourquoi vous avez des soldats ici. J’ai hâte de vous voir, vous et votre peuple, cet été.
Vous pouvez adresser vos dernières observations à la sénatrice Clement, monsieur.
M. Tuccaro : Je vais simplement compléter ce qui a été dit. Je vais le dire sans ambages : ils doivent simplement nous traiter comme des êtres humains. C’est tout ce que nous demandons. Nous voulons simplement recevoir les mêmes services et la même accessibilité que toutes les personnes autour de cette table. À l’heure actuelle, en 2026, nous sommes une collectivité isolée, et il faut attendre quatre à six mois avant que les gens reçoivent un diagnostic de cancer. À ce moment-là, on est déjà au stade 3 ou 4. Il ne reste plus qu’à les ramener chez eux et à soulager leur douleur. Un membre de notre collectivité vit cela en ce moment même. Ce sont là des problèmes bien réels.
En ce qui concerne le projet de loi C-5 et la façon dont nos relations avec le gouvernement fédéral ont évolué, rien n’a changé. C’est toujours une dictature. Le gouvernement est prêt à rester les bras croisés et à laisser le génocide se dérouler. Depuis bien trop longtemps, le tout-puissant dollar contrôle cette partie du Canada. Je peux vous garantir que, si ce qui se passe ici se produisait à Ottawa, 6 ménages sur 10 touchés par le cancer entre 1993 et 2022, nous l’aurions déjà déposé. L’industrie le sait. La province le sait. Le gouvernement fédéral le sait. Mais il se contente de cocher la case. Il n’y a absolument aucun accommodement.
Le fait est, aussi, que nous ne sommes pas contre le développement, mais ce qui est actuellement en place concerne l’obligation de consulter, car nous avons mené nos propres efforts pour consulter les autres gouvernements provinciaux et fédéraux, et même l’industrie, en leur disant que nous devons nous unir et résoudre le problème ensemble, car il ne va pas disparaître.
Si on laisse les résidus miniers s’accumuler, cela ne fera qu’aggraver le problème. Je le dis franchement et avec certitude. Nous comptons en moyenne 24 personnes ayant reçu un diagnostic de cancer dans la collectivité, et je n’ai que 500 ou 600 personnes. C’est un simple calcul. Dans 20 ans, nous aurons tous disparu. C’est pourquoi, en tant que chef, je vous supplie, je vous demande et je vous consulte, sénateurs, pour que vous nous accordiez de l’aide et des accommodements face à la situation qui se passe dans ma collectivité, car le Canada a les mains rouges de sang. Merci.
Le président suppléant : Merci beaucoup, chef, pour ces paroles puissantes. Merci aux autres témoins. Ce fut un groupe de témoins important. Nous vous remercions pour le temps que vous nous avez consacré et pour vos sages paroles.
Nous avons deux témoins pour le prochain groupe, tous deux par vidéoconférence : Sarah Morales, vice-doyenne chargée des questions autochtones et professeure associée à la Faculté de droit de l’Université de Victoria; et Dwight Newman, professeur et titulaire de la Chaire de recherche du Canada de niveau 1 sur les droits, les communautés et le droit constitutionnel à l’Université de la Saskatchewan.
Merci d’être venus. Nous sommes prêts à écouter vos déclarations liminaires de cinq minutes, qui seront suivies de questions des sénateurs.
Madame Morales, la parole est à vous pour cinq minutes.
Sarah Morales, doyenne associée, Affaires autochtones, et professeure associée, Faculté de droit, Université de Victoria, à titre personnel : [Mots prononcés dans une langue autochtone]
Bonsoir à tous. Je tiens tout d’abord à vous remercier de m’avoir invitée aujourd’hui. C’est un grand honneur. Je ressens toute l’importance de cet événement. Comme l’a indiqué le président suppléant, je m’appelle Sarah Morales. Je suis une Salish de la Côte et membre des tribus Cowichan, ainsi que professeure agrégée ici à la Faculté de droit, où j’ai actuellement le privilège d’occuper les fonctions de vice-doyenne aux affaires autochtones et de directrice du programme de double diplôme en droit autochtone et en common law.
Je souhaite axer ma déclaration liminaire d’aujourd’hui sur la relation entre l’obligation de consulter et le droit des peuples autochtones à l’autodétermination.
Mon argument est que le cadre actuel de l’obligation de consulter est fondamentalement limité, car il reconnaît les intérêts autochtones, mais pas la compétence autochtone. À la base, la consultation reste contrôlée et dirigée par la Couronne, et c’est là la principale faiblesse du cadre actuel.
Le cadre moderne de l’obligation de consulter découle de l’affaire Nation Haïda. La Cour suprême nous dit que cette obligation est fondée sur l’honneur de la Couronne et vise à promouvoir la réconciliation. Il est important de noter que la cour fonde cette obligation sur le fait que les peuples autochtones étaient présents avant l’arrivée des Européens et n’ont jamais été conquis. En ce sens, la réconciliation consiste en réalité à concilier les affirmations de la souveraineté de la Couronne avec la préexistence des sociétés, des ordres juridiques et des systèmes de gouvernance autochtones.
Mais si le cadre utilise le langage de la réconciliation, dans les faits, il fonctionne souvent comme un processus administratif visant à gérer les objections autochtones face aux décisions de la Couronne. La Couronne détermine s’il existe une quelconque obligation, fixe les échéanciers, définit le processus, détermine ce qui constitue une consultation adéquate, conserve le pouvoir de décision final et, en fin de compte, ce sont les tribunaux de la Couronne qui déterminent si la consultation était raisonnable.
Cette structure n’oblige pas les gouvernements à faire l’effort de reconnaître les ordres juridiques autochtones comme des systèmes juridiques à part entière, ni les systèmes de gouvernance autochtones comme des institutions décisionnelles légitimes.
Le problème ne réside pas simplement dans le fait que les peuples autochtones ne sont pas entendus. Le problème plus profond est que les peuples autochtones sont rarement considérés comme des peuples gouvernants dotés de leurs propres traditions juridiques, autorités, processus délibératifs et juridiction.
En conséquence, les collectivités participent aux activités de consultation à partir de positions qui ne tiennent pas compte de leurs atouts. Les chercheurs autochtones ont souligné à maintes reprises que les peuples autochtones possèdent depuis longtemps des ordres juridiques avancés, capables de régir les relations, de régler les conflits, de gérer les terres et les ressources et de maintenir l’ordre social. Pourtant, le cadre de consultation actuel crée rarement les conditions nécessaires pour que ces lois et ces processus soient mis en œuvre sérieusement. Les collectivités autochtones sont souvent contraintes de réagir à des échéanciers imposés de l’extérieur et des systèmes de renvoi bureaucratiques qui laissent peu de place à leurs propres traditions juridiques et pratiques décisionnelles pour orienter les résultats. Elles sont souvent submergées de renvois, de demandes de permis et d’avis réglementaires, alors qu’elles ne disposent pas des capacités et de l’infrastructure institutionnelle nécessaires pour y répondre efficacement.
L’obligation de consulter était censée créer un espace pour un engagement notable, capable de faire progresser la réconciliation. Plutôt que cela, de nombreuses collectivités perçoivent les activités de consultation comme réactives, extractives, épuisantes et structurellement inégales. Il est important de noter que le problème n’est pas simplement procédural; il est constitutionnel et relationnel.
L’obligation de consulter est inextricablement liée au droit à l’autodétermination. La Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, ou DNUDPA, rend ce lien explicite. Le consentement libre, préalable et éclairé ne doit pas être compris de manière restrictive comme une simple question de droit de veto. Le CLPE découle du droit plus large des peuples autochtones à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale. Les peuples autochtones doivent être reconnus non seulement comme des parties prenantes à consulter, mais aussi comme des peuples dotés de leurs propres lois, traditions juridiques, systèmes de gouvernance et pouvoirs décisionnels.
Voilà pourquoi l’affaire Gitxaala est importante. La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a jugé que la Loi sur la Déclaration des droits des peuples autochtones intègre la DNUDPA dans le droit positif de la Colombie-Britannique et que la DNUDPA fournit des normes minimales à l’aune desquelles les lois provinciales doivent être évaluées. Cela ouvre un espace important pour faire valoir que les processus de consultation eux-mêmes doivent devenir plus conformes à l’autodétermination autochtone et aux ordres juridiques autochtones.
Mais si nous voulons vraiment mener à bien cette transformation, les gouvernements doivent investir dans la reconstruction des structures de gouvernance, des institutions juridiques, des lois et des processus décisionnels autochtones. On ne saurait interagir sérieusement avec les ordres juridiques autochtones tout en privant simultanément les collectivités autochtones de la capacité nécessaire pour revitaliser et mettre en œuvre ces ordres juridiques.
Les avancées observées sur le plan du bien-être des enfants et des familles autochtones démontrent qu’un changement transformateur est possible lorsque les peuples autochtones sont reconnus comme des autorités de gouvernance capables de reconstruire et d’exercer leur juridiction. Les processus d’évaluation menés par les Autochtones constituent un autre exemple prometteur de ce à quoi cette transformation pourrait ressembler dans les faits.
Une des plus grandes failles des systèmes d’évaluation actuels dirigés par la Couronne est que les peuples autochtones ne sont souvent invités à participer au processus qu’une fois que la structure, les échéanciers et les cadres décisionnels ont été établis. Si les peuples autochtones étaient traités comme de véritables gouvernements, ils participeraient dès le début de la planification, et non après que les décisions clés ont été effectivement prises.
En conclusion, une véritable réconciliation nécessite l’entrelacement des ordres juridiques autochtones, du droit constitutionnel canadien et du droit international des droits de la personne. C’est là à la fois le défi et l’occasion que représente l’obligation de consulter.
Merci.
Le président suppléant : Merci beaucoup.
Monsieur Newman, je vous en prie.
Dwight Newman, professeur et titulaire de la Chaire de recherche du Canada de niveau 1 sur les droits, les communautés et le droit constitutionnel, Université de la Saskatchewan : Bonsoir, mesdames et messieurs les sénateurs. Je suis heureux de revoir Mme Morales et de retrouver, parmi vous, un certain nombre de personnes que j’ai déjà rencontrées.
Pour ceux d’entre vous que je n’ai pas encore rencontrés, je m’appelle Dwight Newman. Je suis professeur de droit et titulaire de la Chaire de recherche du Canada de niveau 1 sur les droits, les communautés et le droit constitutionnel à l’Université de la Saskatchewan. J’ai auparavant occupé pendant deux mandats, soit la durée maximale, une chaire de recherche du Canada de niveau 2 sur les droits des Autochtones en droit constitutionnel et international, également à l’Université de la Saskatchewan. Dans ce cadre, j’ai axé une partie de mes travaux sur l’obligation de consulter, et j’ai écrit quelques ouvrages dans ce domaine qui ont — à ma grande surprise, d’une certaine manière — aidé les tribunaux à concevoir la doctrine. Je suis donc heureux d’être ici pour parler de l’obligation de consulter, même si je reconnais qu’il s’agit d’une doctrine provisoire dans le contexte des avancées mentionnées par Mme Morales.
Je vais essayer de faire trois brèves remarques en guise d’introduction, tout en abordant ce sujet si complexe qu’est la tentative de définir une obligation de consulter censée s’appliquer à tant de collectivités autochtones diverses sur le vaste territoire canadien, qui compte naturellement de nombreuses traditions autochtones différentes dans différentes régions du pays, ainsi que différentes nations ayant des objectifs et des aspirations propres à leur situation.
C’est donc une tâche vraiment difficile de parler à ce niveau général, mais je vais dire trois choses rapidement. Après avoir entendu certaines des questions posées au groupe de témoins précédent, je vais essayer de les intégrer dans mon troisième point.
Mon premier point est que, dans la jurisprudence, la doctrine de l’obligation de consulter découle de principes juridiques fondamentaux et se rapporte à des droits constitutionnellement garantis. D’un point de vue politique, le gouvernement doit effectivement y réfléchir en ce qui concerne l’investissement de ressources et ce que ces ressources permettent ou ne permettent pas d’accomplir. Si l’on considère à la fois les niveaux fédéral et provincial, diverses estimations laissent entendre que l’obligation de consulter est déclenchée des centaines de milliers de fois par an au Canada. Si l’on attribue une valeur financière notable aux activités de consultation dans chaque cas, on constate que d’importants fonds publics, qui pourraient être consacrés non pas à la consultation, mais à l’action, sont investis ici; mais, bien sûr, la consultation est importante.
Il est donc important de se demander si cela atteint ou non ses objectifs et si cela répond bien aux besoins des collectivités.
Je noterai rapidement que, d’une certaine manière, on pourrait dire que le nombre de procédures judiciaires est en réalité assez minime par rapport au nombre de fois où l’obligation de consulter est déclenchée. Certains pourraient en déduire qu’il n’y a en réalité pas tant de préoccupations à ce sujet, mais il est difficile aussi de porter les choses devant les tribunaux.
Je voudrais également mentionner brièvement que j’espère que vous parlerez avec un éventail de personnes aussi large que possible; il est bien sûr naturel que les invitations aux comités finissent par s’adresser à certains types de personnes occupant des postes de dirigeants ou d’universitaires. J’espère que ces personnes apportent une contribution utile, mais si vous pouvez entrer en contact avec les membres de la base des nations autochtones, vous pourriez entendre des choses intéressantes concernant les objectifs et les aspirations dans ce contexte.
Je vous invite instamment à réfléchir à l’impact de tout ce que vous direz sur l’obligation de consulter dans le contexte des accords entre les industries et les collectivités autochtones. Toutes les Premières Nations ne souhaitent pas conclure de tels accords, mais beaucoup le font, et beaucoup ont trouvé le succès dans des accords gagnant-gagnant avec l’industrie qui ont pris appui, d’une certaine manière, sur l’obligation de consulter.
Il est important de se rappeler que tous les problèmes ne sont pas résolus par le gouvernement. En fait, dans l’histoire des collectivités autochtones au Canada, le gouvernement a parfois fait preuve de trop de paternalisme et a eu tendance à déclarer qu’il savait mieux que quiconque. On observe d’importantes avancées en ce qui concerne la conclusion d’accords entre les nations autochtones et l’industrie, qui permettent d’obtenir des résultats concrets.
La troisième chose que je soulignerai rapidement est que, durant cette étude, il y aura d’importants résultats juridiques dont vous devrez tenir compte. Pendant la séance précédente, il y avait un représentant de la Première Nation de Kebaowek. Je m’attendais à ce qu’il partage davantage d’informations sur l’affaire qui les concerne, mais l’affaire Première Nation de Kebaowek c. Laboratoires nucléaires canadiens a été jugée par la Cour fédérale en février 2025. Dans cette décision, le juge a établi que les mesures prises par le Canada concernant la DNUDPA ont pour effet juridique de transformer l’obligation de consultation en un consentement libre, préalable et éclairé, CLPE, conforme à la DNUDPA. Un appel a été entendu devant la Cour d’appel fédérale en octobre 2025, de sorte que la décision pourrait être rendue à tout moment. Cela a d’importantes répercussions quant à la mise en œuvre de l’adoption de la loi fédérale sur la DNUDPA, selon les tribunaux.
L’autre série d’affaires que je soulignerai concerne des questions de consultation touchant des nations situées aujourd’hui en dehors du Canada. L’affaire Desautel de 2021 a lancé le mouvement. En décembre 2025, une décision a été rendue dans l’affaire de la Nation Lummi, concernant les activités de consultation avec des nations autochtones basées aux États-Unis qui ont des revendications au Canada. Ce comité devrait peut-être réfléchir à la position du gouvernement fédéral face à cette question en pleine évolution et en mutation rapide, dans un contexte de complexité géopolitique face aux États-Unis.
Sur ce, je m’arrêterai là; je me tiendrai prêt à répondre aux questions en temps voulu. Je vous remercie de votre attention.
Le président suppléant : Je remercie beaucoup les deux témoins. Nous passons maintenant aux questions. Je rappelle à tous les sénateurs et à toutes les sénatrices qu’ils disposeront de cinq minutes pour échanger avec les témoins.
La sénatrice Osler : Je remercie les deux témoins de leur présence aujourd’hui.
J’ai une question pour chacun de vous, et mes questions sont adaptées à chacun de vous. Vos déclarations finales ont toutes deux abordé les questions que je vais poser; je vais donc lire les deux questions et vous inviter à y répondre.
Ma première question s’adresse à la doyenne Morales. Vous avez parlé de l’entrelacement du droit autochtone, du droit canadien et du droit international en matière de droits de la personne. À votre avis, comment les lois, les traditions et la gouvernance autochtones peuvent-elles être plus intégrées ou véritablement incorporées dans les processus de consultation, au lieu que les consultations s’appuient uniquement sur les cadres juridiques canadiens?
Deuxièmement, professeur Newman, vous avez parlé de l’actualité juridique à surveiller. En regardant vers l’avenir, quelles évolutions importantes sur le plan juridique ou constitutionnel pourraient, selon vous, influer sur l’avenir de l’obligation de consulter?
Doyenne Morales, peut-être pourrions-nous commencer par vous.
Mme Morales : Merci.
Je pense que les trois peuvent fonctionner en harmonie, en nous fondant sur les normes internationales en matière de droits de la personne relatives au consentement libre, préalable et éclairé, dont il est question dans la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, et en réfléchissant à la manière dont nous interprétons l’obligation de consulter — en gardant ces normes à l’esprit. Si l’on pense à la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, elle repose, au fond, sur l’autodétermination et la collaboration avec les peuples autochtones selon leurs propres processus décisionnels et elle s’appuie sur leurs lois et leurs ordonnances juridiques. Grâce à la loi provinciale de la Colombie-Britannique — où je vis — et à la loi fédérale qui reconnaissent la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, un outil nous est fourni pour exécuter cette tâche ardue consistant à réfléchir à la manière dont les lois et les ordonnances juridiques autochtones éclairent les normes du consentement libre, préalable et éclairé. Ces principes devraient ensuite servir de guide pour mettre en œuvre l’obligation de consulter.
M. Newman : Je voudrais mentionner trois développements juridiques importants, qui recoupent quelque peu ce que j’ai déjà évoqué. Ils soulèvent des questions sur la nature de l’obligation de consulter.
L’un d’eux est un peu périphérique, mais il reste important : il s’agit de savoir dans quel contexte auront lieu les consultations avec des groupes situés en dehors du Canada et à quoi elles ressembleront : seront-elles identiques aux consultations avec des groupes au Canada, ou seront-elles différentes. D’autres développements juridiques pourraient voir le jour à ce sujet, car l’affaire de la nation Lummi comporte même certaines ambiguïtés à cet égard. Cette affaire fait l’objet d’un appel, et la Cour d’appel fédérale pourrait donc rendre une nouvelle décision.
En ce qui concerne les changements plus importants à venir, nous devrions examiner les répercussions de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones et du consentement libre, préalable et éclairé, et la manière dont elles pourraient redéfinir certains aspects de l’obligation de consulter. Au Canada, l’obligation de consulter a été élaborée en fonction des principes de l’honneur de la Couronne dans un contexte provisoire où, en quelque sorte, un désaccord existe sur l’évolution de la situation. À plus long terme, le gouvernement doit réfléchir à la manière dont il adaptera certains de ces processus à la lumière du rôle émergent du consentement libre, préalable et éclairé. Comment la loi évoluera-t-elle à cet égard?
En rejoignant la doyenne Morales, je dirais que le troisième point concernerait les répercussions des lois autochtones sur l’obligation de consulter. Les lois autochtones seront différentes en fonction des nations autochtones du pays. Il peut aussi exister différentes formes de lois autochtones. John Borrows, dans Canada’s Indigenous Constitution, qui est un de ses ouvrages majeurs, parle des différentes formes de lois autochtones en fonction de leurs sources. Il existe une grande diversité.
Je reviens à ce que j’ai dit au début : il se peut qu’il n’y ait pas de doctrine unique qui s’appliquera de manière homogène à l’ensemble du pays, mais qu’il faille quelque chose de plus souple qui permette néanmoins d’atteindre les objectifs consistant à consulter et à rechercher le consentement d’une manière efficace qui tiendra compte des défis liés à la situation du Canada dans le monde.
Des questions complexes nous attendent.
La sénatrice Michèle Audette (présidente) occupe le fauteuil.
La sénatrice Pate : Bienvenue à nouveau, madame la présidente.
Je remercie les deux témoins. C’est un plaisir de vous revoir. Merci pour le travail que vous accomplissez au quotidien et pour les nombreux esprits que vous allez former et aider à s’épanouir d’une manière si merveilleuse. Sarah Morales, en particulier, vous savez sans doute de qui je parle, et j’ai hâte de vous voir la semaine prochaine.
Vous avez peut-être entendu ma question posée au groupe de témoins précédent, et j’aimerais vous poser, à vous deux, une question similaire. Comme notre présidente l’a souligné, c’est aujourd’hui le septième anniversaire du dépôt du rapport final de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées. Cela fait maintenant près de 11 ans que la Commission de vérité et réconciliation a présenté son rapport. J’aimerais bien savoir ce que, selon vous, nous pourrions inclure dans le rapport sur cette étude qui serait le plus utile à l’heure actuelle.
Je tiens à vous remercier tous deux d’avoir déjà proposé certains éléments que nous devrions prendre en considération, mais s’il y a autre chose que nous devrions inclure, selon vous, je vous serais très reconnaissante de me le faire savoir.
Mme Morales : Merci.
Dans l’exercice de mes fonctions et dans mes recherches, j’ai réfléchi aux difficultés inhérentes à la mise en œuvre. Nous avons connu de belles avancées en matière de promotion des droits des peuples autochtones et nous avons remporté de grandes victoires. L’article 35 est très solide.
En fin de compte, il s’agit de se concentrer vraiment sur le soutien au renforcement des capacités des nations autochtones, mais pas à petite échelle. Pour que les nations puissent répondre véritablement aux questions qui leur sont posées, elles doivent non seulement disposer des capacités nécessaires pour réfléchir aux répercussions, ou à ce que leurs lois disent sur les questions juridiques ou les questions d’utilisation qui se présentent à elles, mais elles doivent aussi accomplir le travail difficile consistant à rétablir leurs systèmes de gouvernance.
J’y ai beaucoup réfléchi. J’ai souvent constaté cela lorsque je participais à certains travaux liés à l’enfance et à la famille. Il faut disposer d’une structure de gouvernance efficace, et les structures créées par la Loi sur les Indiens ne permettent pas d’accomplir ce travail difficile qui consiste à faire respecter les lois autochtones. Il y a là un grand décalage.
Si le gouvernement renforçait réellement les capacités nécessaires aux nations pour réfléchir à la composition de leurs organes de gouvernance autochtones, aux interactions entre eux, à la question de savoir qui sont leurs citoyens et quelles sont les lois, les processus juridiques et les processus de règlement des différends qui en découlent à plus grande échelle, alors ces autres questions qui se posent au gouvernement seraient plus faciles à traiter. Je ne veux pas dire « traitées facilement », mais c’est en investissant en amont dans le problème réel qui existe au sein des nations que celles-ci seront réellement en mesure de participer à ces discussions et de réfléchir à la réconciliation en tant que nations fortes. Merci.
M. Newman : Je suis d’accord. La professeure Morales a très bien parlé de cet aspect des choses. Je ferai deux observations. Quoi que fasse le comité, il faut qu’il y ait une très bonne communication avec le public sur ce sujet et sur les raisons pour lesquelles l’obligation de consulter est importante. À vrai dire, en ce moment, nous devons aussi souligner l’importance des droits des Autochtones au Canada.
Il y a eu des discussions assez tendues à ce sujet après l’arrêt Cowichan l’an dernier et les développements qui ont suivi en Colombie-Britannique, surtout en Colombie-Britannique, mais vu le risque que cela se propage en partie dans la foulée de la réaction du public non autochtone face à certaines discussions sur ces questions, tout ce qui peut être fait pour bien communiquer avec le public et pour accroître la transparence du gouvernement canadien ou du gouvernement provincial est vraiment important.
Je parlerai brièvement d’un autre point, et je pense que vous êtes plus qualifiés que moi à ce sujet, mais ce serait vraiment utile si vous pouviez le développer. Qu’est-ce qui peut changer dans la fonction publique pour qu’elle accomplisse le genre de choses qu’elle doit faire de l’avis de tous? Comment les fonctionnaires — dans les rôles qu’ils jouent, en portant plusieurs casquettes et en servant l’intérêt public complexe — peuvent-ils également entretenir des relations plus étroites avec les nations autochtones, de la manière dont on en parle?
Je reviens aux accords sectoriels autochtones et aux types de postes qui peuvent exister dans une entreprise pour permettre à quelqu’un de travailler à long terme avec une nation. Peut-il y avoir des rôles semblables dans la fonction publique, et peut-on y maintenir des personnes de manière efficace, ou cela pose-t-il d’autres problèmes au regard des règles de la fonction publique? Qu’est-ce qui peut changer dans la fonction publique pour qu’elle accomplisse les tâches nécessaires au respect de l’obligation de consulter et au règlement des questions connexes? Telle serait la question que je poserais, si le comité pouvait apporter une réponse à ce sujet.
La sénatrice Pate : C’est très utile.
La sénatrice Clement : Merci d’apporter vos brillants points de vue à cette discussion. C’est tout simplement merveilleux. J’ai des questions différentes pour chacun d’entre vous.
Doyenne Morales, vous avez en fait répondu à ma question. Nous parlons de doter les communautés de ressources suffisantes pour qu’elles puissent participer aux consultations, mais vous parlez de reconstruire les systèmes juridiques qui existent depuis toujours.
Vous êtes enseignante. Je parraine ce projet de loi sur le droit civil et la common law en anglais et en français; c’est pourquoi j’ai dit publiquement au Sénat — je suis titulaire d’un diplôme en common law et d’un diplôme en droit civil — que je souhaite obtenir un troisième diplôme, un diplôme en droit autochtone. Tout le monde m’a dit : « Eh bien, vous devez aller à l’Université de Victoria. »
Comment parlez-vous d’espoir avec vos étudiants? Ont-ils de l’espoir? Si vous pouviez nous en parler. Je peux vous dire que la plupart du temps, c’est difficile.
Professeur Newman, vous avez dit que l’obligation de consulter est déclenchée des centaines de milliers de fois. Pouvez-vous nous en dire plus à ce sujet? Vous avez dit que nous affectons beaucoup de fonds aux consultations au lieu de passer à l’action. Si vous pouviez nous en dire plus sur les conséquences de cette situation, je vous en serais reconnaissante.
Mme Morales : Oui. J’ai de l’espoir. Il le faut. J’ai des enfants et j’espère donc en un monde différent.
J’ai le privilège d’enseigner dans cette université et dans le cadre de ce programme dont je n’aurais jamais rêvé il y a 20 ans, lorsque j’étudiais à la faculté de droit et que j’ai eu le privilège d’avoir John Borrows pour professeur. Ma grand-mère a passé toute son enfance dans un pensionnat indien, et mes beaux-parents, aussi. Nous avons construit ce nouveau centre de droit autochtone qui crée des espaces pour apprendre les pédagogies juridiques autochtones et les mettre en pratique, et mes enfants courent maintenant dans ces couloirs et se voient reflétés dans ces espaces.
Cela fait trois générations, ce qui n’est pas très long, mais le monde a tellement changé. Nous avons d’excellents étudiants qui suivent ce programme jusqu’au bout, et nous avons des étudiants qui n’en font pas partie, mais qui sont présents dans cet espace; ils réfléchissent à leur conception de ce qu’est le droit, ils la transforment et ils se documentent sur les lois que nous défendons et sur nos relations avec les lois. Ils sont auxiliaires juridiques, ils travaillent pour des cabinets d’avocats et ils collaborent avec les nations. Je crois dans les jeunes générations.
Elles vivent dans un monde où elles voient les rêves de nos ancêtres devenir réalité. Merci.
M. Newman : Je n’ai pas personnellement compté tous les cas, mais plusieurs témoignages de fonctionnaires gouvernementaux ont abouti à ce chiffre, et, en fait, des fonctionnaires gouvernementaux l’ont dit assez clairement, comme je l’ai constaté souvent au cours de mes recherches.
Cela peut paraître stupéfiant d’une certaine façon, mais quand on y réfléchit, c’est tout à fait logique. Essentiellement, l’obligation de consulter s’applique dès lors qu’une action envisagée par la Couronne risque d’avoir un effet négatif sur un droit ancestral ou un droit issu d’un traité. Ce chiffre peut donc varier d’une année à l’autre, par exemple en fonction de l’intensité des activités liées aux ressources et des demandes de permis, mais l’obligation de consulter ne se limite pas au seul contexte de la mise en valeur des ressources. En fait, je dirais même que ce chiffre est probablement sous-estimé, car je ne pense pas que nous réfléchissions toujours autant que nous le devrions aux cas où l’obligation de consulter s’applique à d’autres types de décisions gouvernementales et d’actions envisagées par la Couronne en dehors du contexte des ressources.
En substance, je mentionne cela simplement pour souligner à quel point l’obligation de consulter est omniprésente. Bon nombre de ces consultations seront des discussions dites de niveau inférieur. La grande majorité d’entre elles ne concernent pas des projets de pipelines de plusieurs milliards de dollars. Ce sont ces projets qui font la une des journaux. Beaucoup d’autres ne font pas l’actualité, mais il y en a continuellement, l’obligation de consulter est déclenchée et la Couronne prend des mesures.
Selon le montant que l’on estime dépensé dans chaque cas, je mentionne cela simplement pour dire qu’il est normal, de manière générale, que le gouvernement examine attentivement comment les deniers publics sont dépensés et s’ils permettent d’atteindre efficacement les objectifs pour lesquels ils sont dépensés. Je ne pense donc pas que nous ne devrions pas consulter. Il s’agit évidemment d’une obligation légale qui doit être respectée, mais cela souligne simplement qu’il est important d’examiner cet aspect soigneusement, dans le cadre du devoir public de surveillance du fonctionnement du gouvernement.
La sénatrice Clement : Je vous remercie.
La présidente : Sénateur Tannas, je vous ai laissé un mot pour vous remercier d’avoir présidé ce groupe de témoins important. J’ai pris part à certains échanges, conversations ou réponses.
[Français]
Je ne sais pas comment vous les avez nommés, madame la sénatrice, des « cerveaux remplis d’informations ».
[Traduction]
Vous avez raison. Je tiens à vous remercier. Il reste encore du temps, si des sénateurs ou sénatrices souhaitent poser des questions.
La sénatrice Karetak-Lindell : Je suis d’accord avec vous, professeure agrégée Sarah Morales, lorsque vous dites qu’il faut garder espoir. C’est exactement ce que je dis. Sinon, nous allons à l’encontre de notre objectif, qui est d’essayer d’opérer des changements.
Ma communauté d’Arviat, au Nunavut, a été choisie pour accueillir la future Université de l’Inuit Nunangat. Ce dont vous parlez me donne une idée de ce que notre université pourrait enseigner. Je dis toujours que nous avions nos propres façons de nous gouverner avant que quelqu’un ne décide que ce n’était pas le cas. J’ai hâte d’explorer ces domaines où nous pourrions enseigner nos propres méthodes de gouvernance, notre propre langue et nos propres modes de règlement des conflits. J’imagine que ce pourrait être là un des sujets qui permettraient d’améliorer l’exercice de l’obligation de consulter.
Je tenais simplement à vous dire à quel point vous m’avez aidée avec votre réponse, quand vous avez dit que nous pouvons toujours espérer un changement.
Voici ma question : quelle serait pour vous la manière idéale de mener une consultation? Quels modes de consultation souhaiteriez-vous voir servir de base? Le groupe de témoins précédent que nous avons écouté a mentionné que nous pourrions renforcer les capacités de toutes les organisations afin qu’elles disposent d’une base à partir de laquelle entamer les consultations, de sorte que l’on n’ait pas à réinventer la roue chaque fois que l’on nous demande de participer à des consultations. Il est important que les communautés disposent de ces éléments de base pour que les gens apprennent à suivre le processus.
Je sais que, dans certaines de mes communautés au Nunavut, l’aspect technique est toujours le plus difficile à faire comprendre aux gens. Elles doivent donc toujours engager des personnes capables de s’occuper de la partie technique, par exemple, d’une évaluation environnementale pour quelqu’un qui souhaite ouvrir une nouvelle mine dans notre communauté, car la partie technique est très complexe. Je cherche simplement à comprendre quel serait votre modèle de bout en bout au sujet de ce à quoi nous pourrions nous attendre dans les communautés avec des consultations optimales. Merci.
Mme Morales : Merci. Pour moi, comme l’a dit le professeur Newman, les processus de consultation optimale ou de consentement libre, préalable et éclairé varieront selon la nation concernée et la façon dont elle perçoit les processus décisionnels dans sa communauté. Pour moi, cependant, il s’agit d’amener les nations autochtones à participer à l’élaboration du processus et de créer un processus jugé légitime, équitable et respectueux au regard de leur vision du monde et de leur façon d’établir des relations, en tenant compte des principes qui guident la prise de décision ou le règlement des différends dans les communautés.
Je viens de la Colombie-Britannique. Il n’y a pas un centimètre de territoire qui ne fasse l’objet d’une revendication en recoupant une autre. Nous partagions des territoires et nous savions donc comment transcender les différences. Il y avait là aussi un pluralisme juridique. Depuis très longtemps, nous établissons et entretenons de bonnes relations entre nous. Ce sont ces processus qu’il faut mettre à profit pour élaborer un modèle de consultation que toutes les parties concernées jugeront légitime. C’est ce que nous espérons.
Bien sûr, il faut y consacrer des ressources, et un travail doit être accompli pour que les nations puissent aborder de la bonne façon la question de fond qui leur est posée. Mais nous ferions un grand pas en avant en invitant les nations à s’investir dans ce processus. J’ai également eu le privilège d’écouter les personnes extraordinaires qui composaient le groupe de témoins précédent. Elles vous ont fait part d’informations remarquables, car vous avez ainsi entendu les communautés s’exprimer sur ce qui serait considéré comme étant des principes légitimes, équitables et respectueux qui sont importants dans leurs traditions juridiques, leurs communautés et leurs sociétés pour prendre de bonnes décisions.
Merci.
La sénatrice Karetak-Lindell : Merci. Je ne sais pas si le professeur Newman souhaite également répondre à cette question.
M. Newman : Je peux faire une petite observation, car les universitaires ont toujours du mal à rendre leurs idées aussi concrètes que possible. Voici une observation que je voudrais faire ici pour essayer de réfléchir à un moyen de rendre cela pratique : quand j’ai commencé à écrire sur l’obligation de consulter en 2009, j’ai été frappé, notamment, par le fait que certaines nations autochtones avaient déjà, à cette époque, élaboré leurs propres politiques de consultation, dans lesquelles elles énonçaient la manière dont elles souhaitaient être consultées. Tant que celles-ci convenaient à tout le monde, elles pouvaient servir de loi dans ces contextes. Si le gouvernement et l’industrie pouvaient s’y conformer, il existait alors, en réalité, une grande possibilité de créer quelque chose de clair qui fonctionne pour tout le monde.
Si ces politiques différaient grandement de ce que le gouvernement et l’industrie pensaient que la loi exigeait d’eux, il y avait des risques d’échec. Je n’ai pas mené d’étude sur le nombre de politiques qui ont évolué de cette manière, mais c’est une manière concrète pour les nations autochtones de façonner en partie la manière dont les consultations ont lieu, pour celles qui en ont la capacité, qui ont la taille voulue, etc., afin de créer leurs propres politiques de consultation autochtones.
On pourrait utiliser la métaphore de l’entrelacement pour parler du droit canadien et du droit autochtone dans ces contextes. J’espère que c’est une utilisation appropriée de ce concept, qui comporte bien d’autres aspects. Il s’agit en quelque sorte de combiner le droit canadien et le droit autochtone dans le cadre des consultations. S’il existe une solution qui convient à tout le monde, c’est une façon dont cela pourrait se concrétiser. Je ne fais que mentionner cela à titre de réflexion.
La sénatrice Karetak-Lindell : Je vous remercie.
[Français]
La présidente : Merci beaucoup. Nous avons fait le tour de la liste des sénateurs et sénatrices.
[Traduction]
Je tiens à remercier toutes les personnes présentes dans cette salle, car nous avons vécu quelques semaines très remplies. Merci beaucoup. Bien sûr, il semble qu’il soit encore tôt pour vous, professeur. Alors, profitez bien du reste de la journée. Quant à nous, nous allons profiter du début de la soirée.
Je tiens à vous remercier et j’espère que vous pourrez nous envoyer l’information, car il s’agit d’une étude importante. Ce que j’aime beaucoup dans ce contexte, c’est que nous pouvons fournir au gouvernement des recommandations sur ses politiques, etc. Si vous avez des conseils ou des astuces à nous donner pour que nous puissions les inclure dans le rapport, ce serait un véritable cadeau. Merci beaucoup.
[Français]
La réunion est donc officiellement terminée.
(La séance est levée.)