LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES BANQUES, DU COMMERCE ET DE L’ÉCONOMIE
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, le jeudi 24 septembre 2026
Le Comité sénatorial permanent des banques, du commerce et de l’économie se réunit aujourd’hui, à 9 h 33 (HE), avec vidéoconférence, pour étudier la teneur des éléments des sections 1, 2, 3, 6, 7 et 8 de la partie 4 du projet de loi C-31, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 4 novembre 2025; et à huis clos, pour l’étude d’une ébauche de rapport.
Le sénateur Clément Gignac (président) occupe le fauteuil.
[Français]
Le président : Honorables sénateurs et sénatrices, avant de commencer la réunion, j’aimerais prendre quelques instants pour vous informer de la procédure en cas d’alarme d’incendie.
Si l’alarme d’incendie retentit, nous allons immédiatement suspendre notre réunion. Vous devrez ramasser vos effets personnels essentiels et évacuer les lieux calmement par l’une des deux sorties, puis vous diriger au point de rassemblement situé sur le pont au-dessus du canal Rideau, dans la rue Wellington. Merci de prendre un moment pour repérer les sorties les plus près de vous.
Il est important de savoir que vous ne pourrez pas retourner dans l’immeuble, sauf lorsqu’il sera indiqué qu’il est sécuritaire de le faire. N’utilisez pas les ascenseurs et suivez les directives des responsables d’urgence de nos agents du SPP.
On m’a demandé de vous lire ces directives. Nous espérerons que cela n’arrivera pas, mais on ne sait jamais, il se pourrait que ce soit le cas et que cela perturbe nos travaux.
Je tiens à souhaiter la bienvenue à tous ceux et celles qui sont avec nous ce matin ainsi qu’aux personnes qui suivent nos délibérations en ligne sur le site sencanada.ca.
Mon nom est Clément Gignac. Je suis président du Comité sénatorial des banques, du commerce et de l’économie.
Avant de poursuivre, j’inviterais mes collègues à se présenter, en commençant à ma gauche avec notre vice-président.
[Traduction]
Le sénateur Varone : Toni Varone, sénateur de l’Ontario.
La sénatrice Pupatello : Sandra Pupatello, sénatrice de l’Ontario.
Le sénateur Loffreda : Tony Loffreda. Je viens de Montréal, au Québec. Bonjour à tous.
[Français]
La sénatrice Henkel : Bonjour. Danièle Henkel, du Québec.
La sénatrice Ringuette : Bonjour. Pierrette Ringuette, du Nouveau-Brunswick.
[Traduction]
Le sénateur Yussuff : Hassan Yussuff, sénateur de l’Ontario.
Le sénateur Fridhandler : Je suis le sénateur Daryl Fridhandler, et je viens de l’Alberta.
Le sénateur C. Deacon : Colin Deacon, sénateur de la Nouvelle-Écosse.
[Français]
Le président : Honorables sénateurs et sénatrices, comme vous le savez, un ordre de renvoi a été adopté par le Sénat le 10 juin 2026 autorisant ce comité à examiner, pour en faire rapport, la teneur des éléments des sections 1, 2, 3, 6, 7 et 8 de la partie 4 du projet de loi C-31, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 4 novembre 2025. Le projet de loi étant devant la Chambre des communes, le Sénat a chargé ce comité d’entreprendre ce qu’on appelle une étude préalable.
Honorables collègues, nous avons un panel de deux heures pour couvrir l’ensemble des sections attitrées à notre comité. Nous accueillons aujourd’hui des fonctionnaires et des représentants.
[Traduction]
Nous accueillons aujourd’hui les représentants du ministère des Finances Canada suivants : Barbara Russell, directrice, Cadre stratégique, Direction de la politique du secteur financier; Justin Brown, directeur principal, Intégrité et sécurité nationale du secteur financier; Scott Sorenson, conseiller spécial, Division des institutions financières; et Matthew Boldt, directeur principal, Financement du logement.
Nous recevons également Martin Simard, directeur principal, Direction générale des politiques-cadres du marché, ministère de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique; Kirti Manek, surintendante principale adjointe par intérim, Bureau du surintendant des faillites du Canada; et Nikil Chande, directeur principal, Département des paiements et de la surveillance réglementaire, Banque du Canada.
Enfin, nous accueillons les représentants de la Société canadienne d’hypothèques et de logement suivants : Caroline Sanfaçon, première vice-présidente, Assurance et titrisation; et Michel Tremblay, chef des finances et premier vice-président, Services d’entreprises.
Soyez tous les bienvenus.
[Français]
On m’informe que Mme Russell du ministère des Finances commencera avec une déclaration liminaire qui portera sur les sections 1, 2, 3, 6 et 7. M. Simard d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) et Mme Manek du Bureau du surintendant des faillites parleront tous les deux de la section 8. Les sénateurs poseront par la suite des questions.
Vous avez la parole, madame Russell, et je vous souhaite la bienvenue. Allez-y avec vos remarques d’ouverture.
[Traduction]
Barbara Russell, directrice, Cadre stratégique, Direction de la politique du secteur financier, ministère des Finances Canada : Mesdames et messieurs les sénateurs, je vous remercie de m’avoir donné l’occasion de comparaître devant vous aujourd’hui dans le cadre de votre étude préalable du projet de loi C-31.
Je m’appelle Barbara Russell. Je suis directrice du Cadre stratégique au ministère des Finances. Je vais discuter de la section 1 — Actions au porteur.
Je suis accompagnée aujourd’hui de collègues du ministère des Finances et de la Banque du Canada, qui aideront le comité à examiner les autres mesures prévues dans la quatrième partie du projet de loi.
Comme vous l’avez mentionné, Justin Brown, directeur principal de l’Intégrité et de la sécurité nationale du secteur financier au ministère des Finances, abordera les sections 2 et 6. Il est accompagné de Nikil Chande, directeur principal du Département des paiements et de la surveillance réglementaire à la Banque du Canada. M. Chande se joindra à Justin pour parler de la section 6.
Scott Sorenson, conseiller spécial au sein de la Division des institutions financières, s’exprimera sur la section 3. Enfin, Matthew Boldt, directeur principal du Financement du logement au ministère des Finances, abordera la section 7.
C’est avec plaisir que nous répondrons à vos questions et que nous appuierons l’étude préalable de n’importe quelle section du projet de loi.
Le président : Chers collègues, nous voulons aviser les témoins que nous avons entendu hier des témoignages de la part d’experts en la matière. D’habitude, nous faisons l’inverse, c’est-à-dire que nous vous entendons en premier lieu et que nous entendons les experts par la suite. La situation actuelle est différente.
Nous proposons d’aborder une section à la fois. Nous disposons de deux heures, et nous avons cinq sections à étudier. L’examen de certaines sections exigera peut-être plus de temps que l’examen d’autres sections. Nous verrons bien ce qui se passera. Chers collègues, je propose que chaque intervenant dispose de cinq minutes pour discuter de la première section, puis nous verrons ce que nous ferons par la suite. Comme d’habitude, nous commencerons par donner la parole à notre vice-président, le sénateur Varone.
Le sénateur Varone : N’y a-t-il pas de déclarations préliminaires prévues? Passons-nous directement aux questions?
Mme Russell : Nous pouvons faire une déclaration si vous le souhaitez. Comme je sais que vous avez entendu des témoins hier, je serais également ravie de répondre simplement à vos questions. Je m’adapterai à votre façon de procéder.
Le sénateur Varone : Je me contenterais volontiers de poser des questions. Nous en sommes à la section 2 de la partie 4. Avons-nous connu une vague de poursuites civiles intentées à l’encontre de fonctionnaires? Est-ce la raison pour laquelle nous renforçons ces dispositions? La fraude constitue-t-elle une exception en matière de poursuites? À quel moment la mesure législative place-t-elle les fonctionnaires au-dessus de la loi, au lieu de les amener à se conformer à la loi qu’ils sont chargés de faire respecter?
J’essaie de trouver un juste équilibre à cet égard pour comprendre la raison pour laquelle cette question est soulevée maintenant. Faisons-nous face à une vague qui justifie ce type de changement?
Justin Brown, directeur principal, Intégrité et sécurité nationale du secteur financier, ministère des Finances Canada : En ce qui concerne la question de savoir pourquoi cette question est abordée maintenant, je crois que la question a été soulevée dans le cadre de l’examen des lois fédérales relatives au secteur financier, que nous menons actuellement. De plus, deux lois, à savoir la Loi sur les services bancaires axés sur les consommateurs et la Loi sur les cryptomonnaies stables, ont été adoptées dans le cadre de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2025, et ces lois contiennent toutes deux des dispositions d’exonération de responsabilité similaires.
Je ne crois pas que ces dispositions aient été prévues parce que l’on s’attendait à ce que les fonctionnaires commettent des actes répréhensibles. Elles ont été ajoutées simplement dans le cadre d’un examen législatif régulier des textes de loi régissant le secteur financier. Il y avait déjà une disposition prévoyant l’absence de responsabilité — très semblable à celle qui nous occupe — dans la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières. Je crois qu’elle figurait déjà dans la loi lors de son entrée en vigueur en 1987, et qu’elle a été modifiée en 2001. Il y a donc depuis longtemps des dispositions législatives de cette nature dans les textes de loi fédéraux régissant le secteur financier.
En ce qui a trait à votre question concernant la fraude et le champ d’application de ces dispositions, le libellé des modifications législatives fait allusion à l’exercice de leurs fonctions en toute bonne foi. Un acte comme la fraude ou toute autre forme de malversation ne serait pas considéré comme un acte de bonne foi. Ces dispositions s’appliquent aux fonctionnaires, au ministre ou à d’autres décideurs soumis à ces lois qui s’acquittent de leurs fonctions avec diligence, mais dont les actes peuvent avoir des conséquences négatives pour un tiers.
Si ce tiers cherche à exercer un recours, cela permettra de protéger les ministres, les fonctionnaires et les autres décideurs contre toute responsabilité civile, mais ces dispositions ne protégeront pas les décisions administratives contre, par exemple, une révision judiciaire.
Le sénateur Varone : Si l’on se tourne vers le sud de notre frontière et que l’on observe les malversations en matière de fraude et de corruption qui se produisent, depuis la Maison-Blanche jusqu’aux échelons inférieurs, où se trouve la frontière entre les poursuites criminelles et les poursuites civiles? Qu’en est-il de la mauvaise foi?
M. Brown : Cette disposition vise à offrir une protection uniquement en matière de responsabilité civile, et non en matière de responsabilité criminelle. Par ailleurs, même en matière de responsabilité civile, le libellé fait allusion à des fonctions exercées en toute bonne foi. Alors, en cas de mauvaise foi, les protections en matière de responsabilité civile ne s’appliqueraient pas. Les dispositions ne traitent pas de la question de la responsabilité criminelle de ces décideurs.
Le sénateur Varone : Très bien. Merci.
Le président : Je vous remercie. Vous êtes intervenu pendant trois minutes, et je propose de limiter les interventions à trois minutes plutôt qu’à cinq. Nous devons nous en tenir à trois minutes par personne; sinon, nous allons...
[Français]
— on n’aura pas assez de temps.
[Traduction]
Je m’excuse à ce sujet.
Le sénateur Fridhandler : Passons-nous d’une section à l’autre?
Le président : Non, continuez de débattre de la section 1. Quand nous aurons terminé cette discussion, nous passerons aux sections 2 et 3, et peut-être que certains sénateurs décideront de ne pas intervenir dans ces débats.
Le sénateur Fridhandler : D’accord. Dans la section 1, nous essayons de contrôler les instruments au porteur. Pourquoi vous êtes-vous arrêtés à mi-chemin, au lieu de mettre en place un mécanisme prévoyant l’élimination progressive de l’utilisation des instruments au porteur?
Mme Russell : Je vous remercie de votre question. Vous avez raison, il s’agit d’un amendement qui élimine une échappatoire liée à certains types de privilèges de conversion sous forme d’instruments au porteur. En règle générale, pour bon nombre de nos dispositions en matière de gouvernance prévues par la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés d’assurances et la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, nous nous inspirons des amendements apportés à la Loi canadienne sur les sociétés par actions, ou LCSA, que nous rajustons par la suite, au besoin, afin de tenir compte de la nature particulière des institutions financières. Ces dispositions de gouvernance sont toujours notre point de départ.
Des modifications similaires avaient été apportées à la LCSA en 2018, et nous les avons examinées. Lorsque ces amendements ont été adoptés en 2018, les parlementaires ont envisagé de soumettre ces instruments à des conditions comme une clause de caducité ou une date d’expiration, mais ils ont finalement décidé de ne pas le faire.
Je ne saurais dire pourquoi cette décision a été prise, mais en ce qui concerne les instruments au porteur en général, ces instruments n’ont pas nécessairement été émis dans un but malhonnête et n’étaient pas initialement détenus à ces fins.
Ces instruments sont accompagnés d’un certain nombre de droits contractuels et de propriété acquis, et en règle générale, nous avons coutume de les supprimer progressivement plutôt que de procéder à une suppression définitive. Cette approche respecte ces droits tout en s’alignant sur la LCSA, ce qui est généralement bien accueilli par nos intervenants, qui préfèrent suivre un modèle qu’ils connaissent bien et utilisent régulièrement plutôt que de composer avec un modèle différent dans nos textes législatifs financiers.
Le sénateur Fridhandler : J’estime qu’il serait préférable que nos institutions financières et les responsables du cadre réglementaire qui s’applique à elle prennent les devants plutôt que de se contenter de suivre le droit général des sociétés. Même si toutes les sociétés doivent se soucier de leur intégrité, celle du secteur financier se situe au sommet de la pyramide; je ne suis donc pas certain qu’il convienne de suivre cette approche pour aborder ces changements.
J’ai fait valoir l’argument suivant hier : même si l’instrument est enregistré, si quelqu’un souhaite prendre le contrôle de ce titre, il suffit qu’un avocat — surtout s’il s’occupe de la mise en gage des titres — y associe une procuration de cession pour que l’instrument devienne presque aussi convertible qu’un instrument au porteur, si vous voyez où je veux en venir.
Alors pourquoi cette possibilité n’est-elle pas également soumise à des restrictions ou interdite? Parce qu’il est facile de contourner cet obstacle. Il suffit de convertir un instrument enregistré en instrument au porteur.
Mme Russell : Je peux vous dire que cet amendement élimine une échappatoire — un risque pour le système. Il n’a pas pour but de remédier à d’autres risques présents dans le système, et il est certain que ces risques continueront d’exister.
Cet exercice vise véritablement à harmoniser les mesures législatives avec la Loi canadienne sur les sociétés par actions et à éliminer cette échappatoire particulière qui existait depuis l’adoption de ces modifications.
Le sénateur Fridhandler : D’accord.
Le président : Je vous remercie.
Le sénateur Loffreda : Je vous souhaite à nouveau la bienvenue. Ma question porte sur les instruments au porteur en circulation qui relèvent de la section 1. Le projet de loi interdit l’émission de nouveaux instruments au porteur et prévoit le remplacement des instruments en circulation à la demande de leur détenteur. Qu’advient-il des instruments en circulation dont les détenteurs ne demandent jamais la conversion? Cette situation ne présente-t-elle pas un risque d’anonymat persistant? Devrions-nous fixer une date limite pour la conversion de ces instruments, assortie d’une vérification de l’identité du bénéficiaire effectif final?
Mme Russell : Ces modifications ne concernent pas les instruments qui resteront en circulation, à moins qu’ils ne soient finalement convertis.
Comme je l’ai mentionné, ces instruments sont assortis de certains droits contractuels et de propriété acquis, et ces amendements ne cherchent pas à porter atteinte à ces droits. L’amendement n’entre réellement en jeu que lorsque l’actionnaire présente ces instruments. Donc, tant que cela ne se produit pas, vous avez raison de dire que ces instruments continuent d’exister.
Dans la mesure où ces instruments sont des options d’achat d’actions, une partie de leur valeur dépend de leur conversion en actions à un moment donné. Cependant, vous avez raison de dire que, jusqu’à ce que ces instruments soient convertis, ils continueront de circuler.
Le sénateur Loffreda : Merci.
[Français]
La sénatrice Henkel : Bienvenue parmi nous. Ma première question concerne l’harmonisation avec les provinces.
M. Caldera, que nous avons entendu hier, nous a rappelé que la majorité des sociétés canadiennes sont constituées sous un régime provincial et que les règles de transparence ne sont pas uniformes au pays. Comment le gouvernement travaille-t-il avec les provinces et les territoires pour éviter que des failles passent simplement d’un régime à l’autre?
[Traduction]
Mme Russell : Je vous remercie de votre question. Ces modifications apportées à la Loi sur les banques, à la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt et à la Loi sur les sociétés d’assurances ne concernent en réalité que les établissements financiers sous réglementation fédérale. Elles ne s’appliqueront pas aux établissements financiers ou à d’autres institutions régis par des lois provinciales sur les sociétés.
De plus, en vertu de la Loi sur les banques, de la Loi sur les sociétés d’assurances et de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, le système est très différent des autres cadres réglementaires qui s’appliquent aux entreprises.
La Loi sur les banques, par exemple, prévoit certaines exigences en matière de propriété concernant le contrôle et les intérêts importants, ce qui fait que notre cadre fonctionne de manière très différente. Je ne peux pas vraiment me prononcer sur les cadres provinciaux, mais j’imagine qu’il faudrait les évaluer séparément.
[Français]
La sénatrice Henkel : J’ai une question pour M. Sorenson.
Monsieur Sorenson, Me Torrie, que nous avons entendue hier, a également soulevé la question des recours qui demeureront disponibles. Une fois cette immunité en place, quel recours resterait-il à une personne estimant avoir subi un préjudice à la suite d’une décision prise de bonne foi?
Pardon, cela concernait la partie 2.
Le président : On va faire le tour puis y revenir.
La sénatrice Henkel : Parfait. Il n’y a pas de souci.
[Traduction]
La sénatrice Ringuette : En ce qui concerne la section 1 — et j’en viens à la question des instruments au porteur —, on nous a signalé qu’elle tentait de s’attaquer à un instrument qui est ou pourrait être utilisé à des fins de blanchiment d’argent ou de terrorisme financier au Canada et ailleurs dans le monde.
Il semble que, pour vraiment tenter de nous attaquer à ce problème, nous ne devrions pas nous contenter d’une approche progressive s’étalant sur sept ans. Notre comité a constaté que différents ministères ont dépensé des centaines de millions de dollars pour lutter contre le blanchiment d’argent. Pourtant, nous ne semblons pas être en mesure d’éliminer au moins ce délai possible dans ce type de situations. Pouvez-vous nous dire quand ce délai sera définitivement éliminé? Allons-nous voir apparaître, dans le prochain budget ou dans un projet de loi omnibus, une nouvelle mesure législative qui mettra un terme à ce problème de titres au porteur? Avec cette approche fragmentaire, si ce délai n’est pas éliminé, ces instruments continueront de favoriser le financement du terrorisme et le blanchiment d’argent.
[Français]
Martin Simard, directeur principal, Direction générale des politiques-cadres du marché, Innovation, Sciences et Développement économique Canada : Je ne suis pas invité ici pour cela, mais un autre de mes chapeaux est le droit fédéral des sociétés, donc je me sens interpellé par les deux dernières questions.
Ce que ma collègue essaie de dire, c’est que c’est vraiment...
Je vais reculer un petit peu.
Il y a plusieurs années, le gouvernement fédéral et toutes les provinces se sont engagés à éliminer les actions au porteur dans leur droit des sociétés. Cela a été fait. Toutes les provinces canadiennes, si elles ne l’interdisaient pas déjà, ont amendé leurs lois pour éliminer les actions au porteur. Il restait juste un petit trou qui était les lois fédérales reliées aux institutions financières, mais les lois en général, par exemple la Loi canadienne sur les sociétés par actions a été amendée il y a huit ans déjà.
Donc, cela est juste un amendement corrélatif, parce que c’est un petit groupe de sociétés qui n’était pas tellement à risque, donc on a tardé à terminer le travail, mais c’est ce dont on parle aujourd’hui.
La sénatrice Ringuette : Monsieur Simard, êtes-vous en mesure de me confirmer que les amendements qu’on voit dans le projet de loi vont finalement clore les possibilités d’utiliser les actions au porteur pour du financement d’actes terroristes ou du blanchiment d’argent?
M. Simard : Oui. À ce que je sache, toutes les lois corporatives d’entreprises provinciales exigent que les actions soient dans un registre, avec un nom. On a changé cela à l’échelle fédérale également il y a plusieurs années. Maintenant, si je comprends bien, c’est le cas pour les institutions financières aussi.
La sénatrice Ringuette : Ce n’est pas cela qui nous a été dit hier.
M. Simard : Si vous avez rencontré d’autres témoins, cela ne veut pas dire que toutes les mesures possibles pour éliminer le blanchiment d’argent ont été prises. Cela ne veut pas dire également que toutes les provinces ont des registres de propriétaires effectifs. Alors, si on parle ici d’instruments au porteur, il y a des groupes qui aimeraient... Le fédéral s’est doté d’un registre public des bénéficiaires effectifs, mais cela n’est pas le cas dans toutes les provinces. Il y aurait donc probablement du travail à faire sur cela.
[Traduction]
Le sénateur Yussuff : Merci, mesdames et messieurs les témoins. Il est clair que l’objectif de la section qui nous occupe est d’empêcher les gens d’utiliser des instruments au porteur pour financer le terrorisme et commettre d’autres crimes économiques. Il semble que certaines provinces, mais pas la totalité d’entre elles, aient choisi de prévenir l’émission d’actions au porteur protégées par des clauses de droits acquis. La question plus importante est de savoir pourquoi nous ne faisons pas de même, afin de nous aligner sur ces approches de manière à faire en sorte que les actions au porteur en circulation finissent par être converties et que cette échappatoire soit définitivement éliminée. Le fait est que vous proposez des amendements, mais si vous avez observé les actions des provinces qui ont fait preuve de leadership en s’efforçant d’accélérer les efforts visant à prévenir le blanchiment d’argent, pourquoi n’avez-vous pas suivi la même voie — en essayant de vous aligner sur leurs approches ou, à tout le moins, de vous inspirer de leurs actions — afin d’assurer une certaine continuité à l’échelle nationale et de mieux protéger notre pays contre des accusations selon lesquelles il existerait encore des échappatoires qui permettent le blanchiment d’argent?
[Français]
M. Simard : Il me manque le contexte de ce qui a été dit hier, quant à ce qui n’est pas terminé.
Je sais que certaines provinces ont adopté une date limite pour convertir. C’est peut-être à cela qu’on fait allusion ici. Chaque province et le gouvernement fédéral ont fait les changements en fonction de leur propre cadre législatif. Par exemple, la Loi canadienne sur les sociétés par actions n’a jamais réellement permis les actions au porteur. On n’a donc pas ajouté de date limite; on s’équipait plutôt d’une ceinture et de bretelles, au niveau fédéral.
Certaines provinces — par exemple la Colombie-Britannique, où cela était plus prévalent — ont mis une date limite. Chaque province est souveraine, chacune a fait des amendements en fonction de ses réalités.
Je pense que la politique, ici, du ministère des Finances est d’imiter ce qui a été fait pour l’ensemble des sociétés privées au niveau fédéral. Donc, c’est un amendement corrélatif, pour que ce soit harmonisé au niveau fédéral. C’est sûr qu’il y a des petites différences entre chacune des provinces, mais je ne suis pas au courant de différences significatives quant aux actions au porteur. Il y a vraiment une grande différence en ce qui concerne l’existence de registres de propriétaires effectifs.
[Traduction]
Mme Russell : Je pense qu’en ce moment, une certaine confusion règne en ce qui concerne la distinction entre les actions au porteur et d’autres types d’instruments au porteur.
En vertu de la Loi sur les banques, de la Loi sur les sociétés d’assurances et de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, les actions au porteur ne sont plus autorisées depuis un certain temps. Les modifications apportées à la LCSA en 2018 portaient sur d’autres types d’instruments donnant droit à des privilèges de conversion. Il peut s’agir, par exemple, d’options d’achat d’actions qui vous confère le droit de les convertir en actions. Ce cadre réglementaire concerne donc en réalité l’émission de ces autres instruments, comme les options d’achat d’actions, par opposition aux actions elles-mêmes. De plus, en vertu des lois fédérales régissant les institutions financières, comme la Loi sur les banques, il existe d’autres types de restrictions en matière de propriété. Par exemple, l’autorisation ministérielle pour les intérêts importants — qui permet au ministère d’approuver ou non l’acquisition, par exemple, de plus de 10 % d’une catégorie d’actions — est une mesure supplémentaire qui vise à garantir que nous savons qui détient des actions d’une institution financière. C’est pour cette raison que cet enjeu n’a pas été considéré comme urgent. Le cadre régissant la propriété prévu par ces lois diffère considérablement du cadre prévu par les lois générales portant sur les sociétés.
Le président : Chers collègues, nous avons déjà consacré 25 minutes à la section 1. Ça ne me fait rien de continuer, mais cela risque de réduire le temps alloué aux autres sections.
[Français]
Le sénateur Dalphond : Merci pour les précisions. Je suis un ancien avocat du droit des sociétés, alors je comprends la différence entre un bon script et une action.
Ici, on ne vise pas l’émission d’actions, puisque c’était déjà permis. En plus, vous avez bien expliqué à tout le monde que les banques et les institutions financières ont des limites afin d’interdire la possession étrangère, de s’assurer du contrôle canadien, etc. Il n’y a rien de changé là-dessus.
Ce que vous ajoutez ici, c’est de dire ceci : il y a de vieux instruments qui existent peut-être dans le système, les banques le sauraient, car ce sont elles qui ont émis les bons, à l’époque, et les options de conversion, mais elles ne peuvent plus en émettre; c’est ce que la loi dit. Celles qui existent, si les gens ont payé pour les avoir, ils devraient en faire la conversion et, à ce moment, ils seront obligés de mettre leur nom.
Je comprends, de ce que dit M. Simard, que ce n’est pas en raison d’un problème de criminalité ou de blanchiment d’argent que cela est fait, mais il s’agit plutôt d’harmoniser l’ensemble du droit fédéral des sociétés selon cette même structure.
[Traduction]
Mme Russell : Oui. C’est une description très précise de l’objectif de ces amendements.
Le sénateur Dalphond : Ce que nous recherchons ici, c’est l’uniformité; nous ne nous attaquons pas à un vrai problème. C’est peut-être un problème potentiel, mais ce n’était pas la raison d’être de ces amendements. La motivation était d’harmoniser.
Mme Russell : Oui, c’est bien le cas.
Le président : Merci, sénateur Dalphond, de votre intervention. Je pense qu’elle est claire et sans équivoque.
Le sénateur C. Deacon : La discussion avec le sénateur Fridhandler au sujet de ces instruments m’amène à poser une question sur votre processus de consultation.
Vous avez mentionné les parties prenantes. Les petites institutions et les conseillers juridiques des entreprises du secteur privé ont-ils eu une place importante dans votre processus de consultation?
Mme Russell : Oui, tout à fait. En 2018, à l’époque des modifications apportées à la Loi canadienne sur les sociétés par actions, le ministère des Finances avait également mené une vaste consultation. Il y a donc eu un document de consultation et une consultation publique qui portaient sur ce sujet ainsi que sur d’autres modifications relatives à la gouvernance des sociétés.
Cela s’inscrivait dans l’examen législatif. Comme l’a mentionné M. Brown, nous procédons régulièrement à un examen législatif des lois régissant les institutions financières sous réglementation fédérale. Cette question avait été examinée à l’époque, en 2019. Il avait été décidé de ne pas donner suite pour diverses raisons.
Dans le cadre de notre dernier examen législatif, en 2025, cette question a de nouveau été examinée. Il a été reconnu que cette lacune persistait, et c’est pour cette raison que ce projet de loi s’attaque à cela.
Le sénateur C. Deacon : Je tenais à m’assurer qu’une consultation plus vaste avait effectivement eu lieu. Merci.
Le sénateur Loffreda : L’immunité proposée couvre à la fois les actes et les omissions commis de bonne foi et s’étend à l’État lui-même.
Une négligence grave peut-elle être défendue lorsqu’il est impossible d’établir la mauvaise foi? Si une personne subit une perte substantielle en raison d’une défaillance réglementaire évitable, quelle mesure de réparation significative reste-t-il?
Enfin, quelle lacune particulière dans les protections existantes rend cette immunité élargie nécessaire?
M. Brown : La question de la négligence, de la bonne foi et de la mauvaise foi relève peut-être d’une interprétation juridique que je ne suis pas en mesure d’aborder. À quel moment la négligence devient-elle de la mauvaise foi dans l’exécution de ses responsabilités? Je ne suis pas certain de pouvoir répondre à cette question de manière satisfaisante. Cela relèvera peut-être, à un certain stade, de l’interprétation juridique.
Cependant, je le répète, les modifications législatives portent bien sur l’exercice de bonne foi des fonctions concernées. Elles visent clairement à protéger les personnes qui s’acquittent de leurs responsabilités au mieux de leurs capacités. Si les actes ne sont pas exécutés de bonne foi, toute forme de faute serait exclue du champ d’application de ces modifications.
Quant à la question « pourquoi maintenant », j’ai mentionné précédemment qu’il existe différentes lois régissant le secteur financier qui comportent des dispositions similaires, notamment celles adoptées dans le cadre de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2025. Par souci de cohérence, nous revoyons régulièrement les différentes lois ou, à tout le moins, les lois fédérales qui concernent le secteur financier.
Des dispositions similaires figuraient depuis un certain temps dans la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières. Cependant, bon nombre des décisions prises aux termes du mandat de ce bureau par le surintendant, le ministre et d’autres responsables le sont en vertu de la Loi sur les banques, de la Loi sur les sociétés d’assurances et de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt. Il nous fallait donc nous assurer que la couverture en matière de protection contre la responsabilité civile était cohérente entre ces différentes lois.
La sénatrice Ringuette : Pour moi, la question centrale ici est la suivante : qui décide s’il s’agit de bonne foi ou de mauvaise foi? Quelle est la personne ou l’entité qui se chargera de porter ce jugement?
M. Brown : En fin de compte, ce serait un juge. Je ne suis pas avocat, mais d’après ce que je comprends, rien n’empêche quiconque d’intenter une action en justice. Toutefois, ce serait à un juge de déterminer si la personne concernée dispose d’un droit de recours.
Encore une fois, je ne suis pas avocat, mais il pourrait arriver qu’une décision soit prise en vertu de l’une de ces lois et que la personne concernée par cette décision estime qu’elle a été prise de mauvaise foi. Il pourrait alors présenter son dossier devant un juge. Ce dernier aurait alors la tâche de décider s’il y a lieu de pousser l’enquête dans le cadre d’une action civile.
La sénatrice Ringuette : D’accord.
M. Brown : Comme c’est important, je tiens à rappeler que cette mesure s’adresse aux personnes concernées, mais qu’elle ne vise pas les décisions administratives. Une décision pourrait être contestée et faire l’objet d’un examen judiciaire. Cela n’y changerait rien. Il s’agit de protéger les personnes impliquées dans la décision.
[Français]
La sénatrice Henkel : Je veux réitérer, pour ceux qui nous écoutent, que vous reconnaissez quand même l’opacité de la frontière entre le fait d’agir de bonne foi tout en commettant des erreurs et le fait de se montrer négligent.
La victime d’un tel résultat — qu’il s’agisse d’une négligence ou d’une erreur de bonne foi — comment doit-elle s’y prendre pour faire valoir ses droits? Comment reconnaît-on qu’il s’agit d’une négligence plutôt que d’une erreur de bonne foi?
C’est comme si l’on remettait sur les épaules de la victime l’obligation de prouver l’un ou l’autre. C’est là que réside la grande interrogation. Si vous pouviez clarifier, s’il vous plaît. Merci.
M. Brown : Ce n’est pas défini dans la loi, ce que je connais de ce qui est fait de bonne foi plutôt que de mauvaise foi ou par négligence. Je ne suis pas avocat, mais je crois qu’en général, ce genre de débat relève des tribunaux : il appartiendra à un tribunal de déterminer si la décision découlait d’une négligence, relevait de la bonne foi ou de la mauvaise foi.
Un individu aura toujours la possibilité de plaider sa cause devant un tribunal, et ce sera évalué au cas par cas. Je veux aussi rappeler que les décisions administratives restent toujours assujetties à un contrôle judiciaire. La personne pourra toujours porter la décision en révision. C’est une protection qui s’applique à la responsabilité civile des individus, pas à la décision elle-même.
La sénatrice Henkel : Peut-être qu’on revient souvent sur ce sujet et qu’il faudrait que vous le souleviez, parce qu’on sait à quel point toute plainte portée devant les tribunaux prend des années, et que les personnes qui pourraient en être victimes risquent de ne plus être en mesure de se défendre. On parle ici de sujets importants pour les Canadiens. À mon humble avis, il faudrait soulever ce point. Merci.
Le sénateur Dalphond : Je comprends que vous n’êtes pas avocat, mais y a-t-il un avocat dans l’équipe qui a travaillé sur cette section?
M. Brown : Il y avait beaucoup d’avocats, mais ils ne sont pas ici aujourd’hui.
Le sénateur Dalphond : Ma question est la suivante, et vous pourrez peut-être y répondre par écrit : la distinction en matière de responsabilité entre les actes commis de bonne foi, la faute lourde et la faute intentionnelle est une notion bien connue en droit, tant en common law qu’en droit civil, et les juges la maîtrisent très bien.
Ici, change-t-on l’état du droit ou ne fait-on que mentionner une disposition que l’on considère utile d’ajouter pour harmoniser avec une autre loi, ou tente-t-on de changer l’état du droit?
M. Brown : Je ne vais pas entrer dans une interprétation juridique ici. Il existe peut-être d’autres interprétations juridiques pour dire que d’autres lois fourniraient des protections semblables. Je ne suis pas ici pour dire si c’est une bonne interprétation ou non. Ce que je peux dire, sans être avocat, c’est qu’en mettant cette disposition dans les lois mêmes et là où l’on retrouve les décisions mêmes, l’objectif de la politique est assez clair.
[Traduction]
Le sénateur Dalphond : Quelle est la raison d’être de cet amendement? À votre avis, y a-t-il eu trop de recours collectifs impliquant les banques, ou les fonctionnaires n’ont-ils pas suffisamment réglementé les banques?
[Français]
M. Brown : On n’avait pas identifié un risque particulier; il s’agissait plus d’un projet d’harmonisation entre les lois. La Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières existe depuis les années 1980 et fournissait des dispositions très semblables. Les décisions actuelles prises par le surintendant, le ministre des Finances et d’autres sont tirées de la Loi sur les banques. C’est une question de cohérence entre les lois inspirant le même genre de décisions.
Le sénateur Dalphond : C’est un motif d’uniformisation, comme l’autre changement précédent.
M. Brown : C’est la motivation. Je n’ai de pas raison de croire qu’on va avoir plus de plaintes au civil à l’avenir ou non.
Le sénateur Dalphond : Merci.
Le président : Cela termine la section 2.
Je vais me faire le porte-parole du comité — et il y aura sans doute une note envoyée au ministère des Finances : lorsqu’on doit étudier un projet de loi de cette nature et qu’il y a des aspects juridiques, ce serait le bienvenu d’avoir un avocat du ministère des Finances qui vous accompagne. Ce n’est pas personnellement contre vous. Je comprends que les horaires sont chargés, mais on a des ex-juges autour de la table, des gens qui ont de l’expertise.
Hier, on a eu des experts qui ont soulevé des points et il y a des questions de nature juridique. Or, on n’a pas vraiment les réponses qu’on aimerait entendre. Ne vous surprenez pas si, au nom du comité, il y aura peut-être un petit mémo qui sera envoyé au ministère des Finances pour qu’à l’avenir, lorsqu’il y aura des projets de loi de nature juridique, on puisse avoir un avocat du ministère des Finances qui vous accompagne. Voilà pour mon message.
[Traduction]
Chers collègues, nous passons à la section 3. Nous commencerons par notre vice-président.
Le sénateur Varone : J’ai besoin que quelqu’un m’explique le fonctionnement de cette section, car j’en ignore les mécanismes. L’objectif consiste à renforcer l’accès au financement des banques de petite ou moyenne taille en veillant à ce que les canaux de distribution des dépôts effectués par l’intermédiaire de courtiers ne soient pas limités de façon indue. Une partie des notes d’information indiquait que les petites et moyennes banques ont recours aux canaux de distribution des grandes banques pour une part importante de leurs dépôts. Quelle forme cela prend-il concrètement? Quelles sont les alternatives? Pourquoi cette mesure est-elle prise maintenant? Il semble qu’elles pratiquent cela activement depuis des décennies. Sur quoi cette décision s’appuie-t-elle?
Je ne sais pas qui va répondre à cette question, mais je laisse la parole à quiconque souhaite y répondre.
Scott Sorenson, conseiller spécial, Division des institutions financières, ministère des Finances Canada : Les petites et moyennes banques constituent un facteur de concurrence important dans le secteur financier. Elles tirent une grande partie de leur financement des dépôts, y compris des dépôts effectués par l’entremise de courtiers...
Le sénateur Varone : Pourriez-vous définir ce que sont les « dépôts effectués par l’entremise de courtiers »?
M. Sorenson : Les dépôts effectués par l’entremise de courtiers sont des dépôts qui proviennent d’un tiers et qui sont destinés à une institution de dépôt. Par exemple — et c’est précisément l’exemple auquel nous pensons ici —, un courtier en valeurs mobilières vend un certificat de placement garanti, ou CPG, à l’un de ses clients. Ce CPG est émis par une petite banque canadienne. Il s’agit donc d’un dépôt effectué par l’entremise d’un courtier, et le courtier en valeurs mobilières fait office d’intermédiaire pour ce dépôt.
Le sénateur Varone : D’accord. Quelles sont les contraintes qui pèsent actuellement sur ce type d’opération? Que cherchez-vous à corriger?
M. Sorenson : L’objectif ici est de garantir aux petites et moyennes banques un accès suffisant à ces canaux de dépôts négociés par des intermédiaires. L’idée est que si les banques de petite et moyenne taille disposent d’un accès de bonne tenue aux dépôts effectués par l’entremise de courtiers, elles contribueront à améliorer la concurrence et l’innovation au sein du secteur financier canadien. Tel est l’objectif général.
Le sénateur Varone : Est-ce que cela fait défaut présentement ?
M. Sorenson : Cela pourrait être amélioré. L’accès est déjà très bon. Les courtiers en valeurs mobilières vous diront qu’ils proposent de nombreuses petites banques dans leur portefeuille, et c’est sans doute le cas aujourd’hui. Or, l’essentiel ici, c’est de garantir un régime solide qui, même à l’avenir, sera en mesure de donner à ces petites et moyennes banques un accès continu et sûr au canal des dépôts effectués par l’entremise de courtiers, afin qu’elles puissent apporter cette concurrence.
Le sénateur Varone : Merci de cette réponse.
Le sénateur Fridhandler : Monsieur Sorenson, je crois que la majorité des courtiers en valeurs mobilières de ce pays sont affiliés à des sociétés de courtage contrôlées par les grandes banques. Comment pensez-vous que cette mesure obligera les grandes banques à veiller à ce que leurs courtiers en valeurs mobilières ne pratiquent aucune discrimination quant à la distribution des instruments financiers aux petites et moyennes banques au sein de leurs réseaux de courtage, plutôt que de les limiter de manière relative? Voilà pour la première question.
Quant à la deuxième question, je n’ai aucune idée — je pourrais toutefois émettre des hypothèses — de ce que cette « absence de discrimination » pourrait signifier dans cette section. Il y a bien un projet d’article définissant certains termes, mais pouvez-vous nous aider à comprendre un peu de quoi il s’agit en précisant dans quel contexte s’inscrit cette notion d’« absence de discrimination »? S’agit-il d’une discrimination fondée sur le sexe, la couleur de peau, la taille ou le marché des capitaux?
M. Sorenson : Je vais essayer de répondre aux deux questions en même temps. Pour l’instant, le gouvernement n’a signifié aucune intention d’adopter un règlement. Il a en revanche fait part de son intention de collaborer avec les banques pour élaborer un code d’application volontaire concernant les dépôts effectués par l’entremise de courtiers, afin de garantir aux banques de petite et moyenne taille un accès équitable aux canaux de distribution de ces dépôts.
Le sénateur Fridhandler : Doit-on comprendre que vous demandez un chèque en blanc avec ces mesures législatives et que nous ne saurons jamais ce que signifie cette notion de discrimination?
M. Sorenson : Le code d’application volontaire et les mesures législatives en matière de réglementation fonctionneraient de concert. Le gouvernement travaille actuellement avec les grandes banques à l’élaboration de ce code d’application volontaire qui, idéalement, consommera par écrit un engagement de la part des grandes banques à garantir un accès de bonne tenue à ces dépôts effectués par l’entremise de courtiers.
Le président : Je pense que l’élément important de cette réponse est que le gouvernement ne mentionne aucun règlement pour le moment. C’est ainsi que nous interprétons cela.
Le sénateur Fridhandler : Je pense que vous devez inclure les petites et moyennes banques dans les consultations concernant ce code, car ce sont elles les victimes, et non les grandes banques qui vont défendre leurs plates-bandes.
Le président : C’est un combat que nous allons suivre de près. C’est très intéressant.
Le sénateur Yussuff : Je voudrais revenir sur la question des petites banques. Des efforts ont été déployés dans les derniers budgets — tant aux termes des budgets eux-mêmes que des projets de loi d’application qui ont suivi — pour permettre à davantage de coopératives de crédit d’accéder à la scène nationale afin de favoriser la concurrence dans le secteur. Bénéficieraient-elles de ces dispositions?
Dans l’affirmative, comment pouvons-nous veiller à ce qu’elles ne restent pas des acteurs marginaux à l’échelle nationale? Comment pouvons-nous essayer de renforcer la concurrence en leur apportant le soutien dont elles ont besoin pour offrir plus d’options aux consommateurs canadiens?
M. Sorenson : C’est une bonne question.
Comme je l’ai dit, les travaux relatifs au code de conduite d’application volontaire sont en cours avec les grandes banques. L’accent est mis sur les banques de petite et moyenne taille, mais tant que ce code n’aura pas été finalisé, il est difficile de dire précisément ce qu’il couvrira et quelle en sera la portée.
Le sénateur Yussuff : Je comprends la frustration qui se fait sentir ici. Vous demandez aux acteurs les plus puissants de s’engager volontairement à agir correctement. Dans quel monde vivons-nous? Nulle part ailleurs, on ne laisserait cela se produire. Nous dirions : « Nous savons que vous vous comportez comme des prédateurs. Nous allons le dénoncer et vous allez devoir changer. »
Pourquoi ne peut-il pas y avoir de règles qui traitent de cela, plutôt que de dire qu’il serait bien qu’elles coopèrent parce que nous ne voulons pas utiliser un bâton pour les frapper sur la tête et que nous ne sommes pas sûrs que ce soit la bonne chose à faire?
Vous comprenez notre frustration, alors que nous sommes assis ici, sachant très bien à quel point c’est problématique. Les grandes banques sont des monopoles dans ce pays. Vous dites maintenant que si elles se montraient peut-être un peu plus conciliantes, nous pourrions peut-être dire au public qu’il y a du mouvement.
Je ne vous accuse de rien.
M. Sorenson : Non, je comprends. Merci pour cette question.
L’un des avantages d’un code d’application volontaire, c’est que c’est une occasion de collaborer avec toutes les parties prenantes pour élaborer quelque chose qui tiendra compte de toutes les nuances et de tous les enjeux propres à ce marché particulier.
Comme je l’ai mentionné, le code d’application volontaire et les mesures législatives en matière de réglementation peuvent fonctionner de concert, mais pour l’instant, l’accent est mis sur le code.
Le sénateur Yussuff : Une date limite a-t-elle été fixée pour l’adoption de ce code?
M. Sorenson : Je crois que l’intention affichée est qu’il soit adopté plus tard cette année.
Le président : La bonne nouvelle, c’est qu’il s’agit d’une étude préliminaire. Nous aurons l’occasion de formuler des observations susceptibles d’être intégrées au projet de loi. Nous verrons bien.
Le sénateur Loffreda : La section 3 est la bienvenue. En fin de compte, le fait d’améliorer l’accès des petites banques aux dépôts devrait profiter aux épargnants et aux emprunteurs canadiens.
D’un point de vue plus technique, comment les règles proposées concernant l’absence de discrimination permettront-elles de surmonter les obstacles pratiques, tels que les frais de plateforme, la visibilité des produits et les conditions d’admissibilité? Comment ferez-vous la distinction entre une gestion légitime des risques et des pratiques favorisant les produits propres à une banque?
M. Sorenson : Merci de me poser cette question.
Ce sont précisément les points sur lesquels nous devons travailler avec les promoteurs du projet. Ce sont précisément les questions dont nous discutons avec les grandes banques : nous voulons collaborer avec elles afin d’élaborer un code d’application volontaire qui sera pratique et qui portera sur les enjeux pertinents.
Le sénateur Loffreda : Donc, vous comptez sur les grandes banques pour dicter le contenu de la loi plutôt que de faire appel aux petites banques. Est-ce bien le cas? Je n’y comprends rien, mais vous pouvez peut-être m’expliquer de quoi il retourne.
M. Sorenson : Une consultation publique a eu lieu en septembre 2024, qui portait sur un large éventail de questions relatives à la concurrence dans le secteur financier, et celle-ci en faisait partie. Lors de cette consultation, nous avons entendu les grandes banques et les petites banques.
Nous continuons à travailler avec toutes les parties pour élaborer un code d’application volontaire qui conviendra à tout le monde. L’important ici, c’est de veiller à ce que les banques de petite et moyenne taille, qui sont source de concurrence et d’innovation, bénéficient en fin de compte d’un accès équitable aux réseaux de dépôts effectués par l’entremise de courtiers.
Le sénateur Loffreda : Prendront-elles part à ces discussions?
M. Sorenson : Nous avons discuté de toutes ces questions avec elles, et elles se sont montrées très coopératives.
Le président : Est-il juste de dire que 95 % de l’ensemble des dépôts sont contrôlés par les grandes banques ou les courtiers? C’est une estimation approximative de ma part.
M. Sorenson : Je ne dispose pas de chiffres précis, mais je pense qu’il est tout à fait raisonnable de dire qu’une grande partie des dépôts est...
Le président : D’après l’expérience que j’ai acquise au cours de mes 30 années dans le secteur bancaire...
M. Sorenson : Oui.
Le président : Merci.
Le sénateur C. Deacon : Merci, monsieur Sorenson. Je vais poursuivre dans la même veine. Je voudrais savoir si vous vous souvenez de l’été 2021, lorsque les règles « Connaissez votre produit » sont entrées en vigueur. Immédiatement, en l’espace de quelques heures — je croyais que cela avait pris des semaines, mais cela s’est fait en quelques heures —, nos grandes banques ont décidé que les seuls fonds communs de placement qu’elles pouvaient vendre étaient ceux dont elles étaient propriétaires. Elles ont tenté d’empêcher les clients des grandes banques d’avoir accès à l’ensemble du secteur des fonds communs de placement indépendants. Cette règle favorable aux consommateurs s’est immédiatement transformée en une mesure anticoncurrentielle qui aurait détruit la concurrence indépendante au sein du secteur bancaire canadien. Un tollé s’est élevé, ce qui a fini par susciter une certaine opposition à cette mesure.
Je ne suis pas du tout à l’aise — et je pense que vous constatez autour de cette table qu’il y a un certain malaise — face au fait que la consultation soit menée par les grandes banques, alors que nous essayons de faire preuve de générosité envers les petites institutions financières en instaurant des conditions de concurrence équitables qui serviront véritablement les clients des banques, et non les banques elles-mêmes.
Je pense que nous attendons davantage de votre part à ce sujet.
Avez-vous entendu parler de cet épisode? Vous souvenez-vous de ce qui s’est passé à l’été 2021?
M. Sorenson : Je n’ai pas participé à ce dossier, mais j’en ai entendu parler. Cela dit, ce n’est pas du tout l’objectif recherché ici; c’est même tout le contraire. Il s’agit de garantir un accès sans entrave aux dépôts effectués par l’entremise de courtiers. À mon avis, si nous travaillons avec les participants du marché à l’élaboration d’un code d’application volontaire qui fonctionne dans la pratique, il est peu probable qu’un tel résultat se produise.
Le sénateur C. Deacon : Mettre à mal le secteur des fonds communs de placement indépendants n’était pas le but des modifications apportées aux règles « Connaissez votre produit ». Je dirais que c’est un peu comme si l’on confiait au renard la garde du poulailler; à l’évidence, une telle approche ne permettrait pas d’atteindre l’objectif voulu.
Je crois exprimer une préoccupation que partagent les personnes autour de cette table. Je tenais simplement à le souligner.
Le président : Cela relève davantage d’une observation que d’une question, mais nous comprenons ce que vous voulez dire.
Le sénateur C. Deacon : Ma question était de savoir si le témoin avait entendu parler de cette situation; le résultat était assez frappant.
Le président : Bon, d’accord.
La sénatrice Ringuette : Nous sommes tous du même avis autour de cette table.
Je siège au Parlement depuis 33 ans. Cette idée de code d’application volontaire proposée par le ministère des Finances du Canada — et j’ignore si l’idée vient d’un groupe ou d’une personne — a fait son temps. Elle ne s’est pas révélée efficace. Elle n’a servi qu’à retarder les choses.
J’ai vu défiler ce genre de codes de conduite d’application volontaire auprès des émetteurs de cartes de crédit, ainsi que toute une série de mesures du Bureau du surintendant des institutions financières. Cela n’a rien apporté aux consommateurs ni aux Canadiens qui souhaitent contribuer au développement de notre économie. Nous n’avons pas besoin de ce genre d’obstacles. Nous avons besoin de transparence et d’accès équitable.
Vous voyez bien ce que nous essayons de vous dire autour de cette table. Il est peut-être temps de laisser tomber la formule du code d’application volontaire, car au bout du compte, elle ne donne aucun résultat.
Le sénateur Dalphond : Lorsque je regarde la section 3, je constate que la première disposition prévoit ceci :
La banque ne peut offrir ou vendre directement au Canada un produit de dépôt d’une autre institution financière canadienne à moins qu’elle n’offre ou ne vende ce produit sans discrimination.
Cela signifie que si je vais à ma banque pour obtenir un CPG — disons que la banque offre un CPG rapportant 3 % sur 12 mois —, elle n’est aucunement tenue de me proposer un CPG d’une autre institution financière. En revanche, si elle m’offre un CPG d’une autre institution financière, elle ne peut pas faire de discrimination. Elle doit offrir les produits de toutes les autres banques, grandes comme petites. Est-ce bien cela?
M. Sorenson : Cette disposition concerne les produits de dépôt offerts en succursale. À ma connaissance, les banques n’offrent généralement pas, dans leurs succursales, les produits de dépôt d’une autre banque. Elles les offrent plutôt par l’entremise de leurs courtiers en valeurs mobilières ou peut-être au moyen d’autres canaux. Ainsi, lorsque vous vous rendez dans une succursale, vous avez accès aux produits de dépôt de cette institution en particulier. Si vous recherchez un produit de dépôt auprès d’une autre institution financière, vous devrez passer par le courtier en valeurs mobilières associé à votre banque.
Le sénateur Dalphond : Ce n’est donc pas ce que vise la première disposition. Elle concerne directement la banque.
M. Sorenson : La première disposition porte sur les produits vendus directement dans les succursales.
Le sénateur Dalphond : Il faut donc se reporter à la troisième disposition.
M. Sorenson : Oui, à l’article 463.3.
Le sénateur Dalphond : En voici le libellé :
L’institution ne peut offrir ou vendre au Canada l’un de ses produits de dépôt par l’entremise d’une entité du même groupe à moins que cette entité n’offre ou ne vende le produit de dépôt sans discrimination.
Donc, si je m’adresse à la société de courtage, comme le permettent la plupart des banques, le courtier doit pouvoir me proposer non seulement le CPG de ma banque, mais aussi ceux des autres banques, y compris des petites banques qui cherchent à gagner des parts de marché en offrant, par exemple, un rendement de 3,5 % au lieu de 3 %, comme le fait ma banque.
M. Sorenson : De manière générale, oui, c’est bien ce que prévoit cette disposition. Elle exige que l’entité du même groupe, c’est-à-dire le courtier en valeurs mobilières, vende également les produits de dépôt des autres institutions financières sans discrimination pour qu’une institution puisse vendre ses propres produits de dépôt par son intermédiaire.
Le sénateur Dalphond : C’est donc dans ce contexte que s’appliquerait le code; il viserait surtout les services du bureau de courtier rattaché à la succursale, et non les services bancaires offerts au comptoir.
M. Sorenson : Oui, c’est le principal canal visé. J’en conviens.
Le sénateur Dalphond : Il se peut que le code ne voie pas le jour ou que vous ne parveniez pas à une entente. C’est précisément pour cette raison que le gouvernement s’est réservé le pouvoir prévu à l’article 463.4, qui précise : « Le ministre peut prendre des règlements concernant ce qui constitue l’offre ou la vente d’un produit de dépôt sans discrimination [...] ».
Autrement dit, vous tentez d’abord d’obtenir un code d’application volontaire. Si cela ne fonctionne pas, vous imposerez une définition.
M. Sorenson : En effet, le code d’application volontaire et les mesures législatives en matière de réglementation vont de pair.
Le sénateur Dalphond : C’est donc une façon d’exercer une certaine pression sur les acteurs du marché.
M. Sorenson : Le code et les mesures législatives en matière de réglementation fonctionneront ensemble.
Le sénateur Dalphond : Merci.
Le président : Chers collègues, la section dont nous venons de discuter revêt une importance particulière puisque nous menons actuellement une étude spéciale — comme le savent bien ceux qui suivent nos travaux — sur l’accès au capital et au crédit pour les PME. Si nous favorisons une concurrence accrue et que les petites banques régionales ont accès à un bassin plus important de dépôts de détail, lesquels constituent une source de financement peu coûteuse comparativement à d’autres options, nous améliorerons l’accès des PME à des capitaux à moindre coût.
Nous suivrons donc de près les travaux entourant le code d’application volontaire que le ministre des Finances entend élaborer en collaboration avec les grandes banques, car j’ai l’impression que ce code jouera un rôle important à long terme pour stimuler la concurrence. Cette mesure profiterait non seulement aux épargnants, qui pourraient obtenir un meilleur rendement sur leurs CPG, mais aussi aux PME, qui verraient leurs coûts de financement diminuer grâce à une concurrence accrue. Vous voyez où je veux en venir. Je cherche à faire un lien avec nos travaux. Alors, restez à l’affût. Notre étude spéciale sera publiée au cours des prochaines semaines et, à mon avis, elle sera fort intéressante.
Nous passons maintenant à la section 6.
Merci de votre témoignage.
Le sénateur Varone : C’est peut-être plus une question hypothétique qu’autre chose : que se passe-t-il lorsqu’un fournisseur de services de paiement n’est pas établi au Canada, mais à l’étranger, et que le gouvernement du pays dont il relève exige la divulgation de renseignements financiers que nous considérerions normalement comme personnels et confidentiels?
À titre de question complémentaire, devrions-nous autoriser les fournisseurs de services de paiement sous contrôle étranger à exercer leurs activités au Canada?
M. Brown : Pardonnez-moi. Je crois avoir manqué la première partie de votre question. Quant à la seconde, qui portait sur les activités de paiement autorisées, c’est...
Le sénateur Varone : Permettez-moi de reformuler ma question. Supposons qu’un fournisseur de services établi aux États-Unis offre des services au Canada et que l’Internal Revenue Service lui demande : « Nous voulons obtenir des renseignements au sujet de certains Canadiens ». Le fournisseur se souciera-t-il vraiment de ce que prévoient les lois canadiennes? Ma question complémentaire était la suivante : devrions-nous autoriser au Canada des fournisseurs de services de paiement appartenant à des intérêts étrangers?
M. Brown : Je suis désolé. Je pense qu’il s’agit là d’une question de politique publique qui dépasse largement la portée des modifications législatives proposées dans le cadre du projet de loi.
Je peux toutefois dire que la Loi sur les activités associées aux paiements de détail est conçue pour encadrer les activités des fournisseurs de services de paiement au Canada. Qu’il s’agisse d’un fournisseur canadien ou étranger, le régime vise à assurer la surveillance de ces services de paiement et à établir notamment des normes en matière de protection des données, tout en veillant à ce que les fonds des utilisateurs finaux soient protégés. Cette loi prévoit également des protocoles liés à la sécurité nationale. C’est l’objectif. Pour ce qui est de savoir si, sur le plan des politiques publiques, certaines activités devraient ou non être autorisées au Canada, il s’agit d’une question qui dépasse le cadre de ce que je peux aborder aujourd’hui.
Le sénateur Varone : D’accord, je vais donc entrer dans le vif du sujet. Devrions-nous permettre aux fournisseurs de services sous contrôle étranger d’exercer leurs activités au Canada? Au fond, la question est la suivante : devons-nous les croire lorsqu’ils s’engagent à préserver la confidentialité des renseignements dans le cadre de leurs activités au Canada, alors qu’ils peuvent être soumis à des exigences ailleurs? Je crois d’ailleurs qu’un fournisseur de services de paiement canadien fait actuellement l’objet d’une acquisition par un conglomérat américain. Que pouvons-nous faire à cet égard?
M. Brown : Ce sont de grandes questions qui touchent à la souveraineté des données et des systèmes de paiement. Je peux toutefois vous expliquer ce que prévoit le cadre législatif. Avant l’entrée en vigueur de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail, ce type d’activités n’était pas expressément réglementé par le gouvernement fédéral. Depuis l’entrée en vigueur de cette loi, la Banque du Canada est chargée de superviser la protection des données, le contrôle des fonds des utilisateurs et les questions liées à la sécurité nationale. Pour ce qui est des services qui devraient être autorisés ou des questions sur la souveraineté et la concentration du marché, je ne suis pas en mesure de me prononcer là-dessus aujourd’hui.
Le sénateur Loffreda : On peut comprendre la nécessité de protéger les renseignements de nature délicate liés aux systèmes de paiement. Toutefois, compte tenu de l’exemption proposée en matière d’accès à l’information, quels renseignements demeureront accessibles afin que les Canadiens et le Parlement puissent évaluer l’efficacité de la supervision exercée? Serait-il possible de publier régulièrement des renseignements agrégés sur les incidents opérationnels — par exemple, la protection des fonds des clients ou les résultats en matière d’application de la loi —, sans pour autant en compromettre la confidentialité?
Nikil Chande, directeur principal, Département des paiements et de la Surveillance réglementaire, Banque du Canada : Je vous remercie de la question. Je m’appelle Nikil Chande, et je travaille à la Banque du Canada, où je m’occupe de la supervision de ces fournisseurs de services de paiement.
Nous avons l’intention de publier des renseignements agrégés et non confidentiels sur l’évolution de notre régime réglementaire et nos activités de supervision. Si nous observons certaines tendances sur le marché, notamment en matière de cyberrisques ou d’autres risques opérationnels, nous les rendrons publiques, comme le prévoit notre plan à long terme, afin de mettre ces renseignements et ces connaissances à la disposition de l’écosystème canadien.
Nous cherchons à trouver un juste équilibre entre, d’une part, la diffusion de renseignements d’ordre général et, d’autre part, la nécessité de protéger les renseignements de nature délicate et confidentielle que les fournisseurs de services de paiement nous communiquent dans le cadre de nos activités régulières de supervision. Les modifications proposées ne nous empêcheront pas de publier des renseignements agrégés ni de faire état des tendances observées. Cela fait partie de notre plan.
Le sénateur Loffreda : Merci.
M. Brown : J’ajouterai aux propos de M. Chande que la Banque du Canada tient un registre public des fournisseurs de services de paiement. Les Canadiens peuvent donc consulter le site Web pour savoir quels fournisseurs de services de paiement sont autorisés à exercer leurs activités au Canada, ainsi que ceux dont la demande a été refusée ou dont l’enregistrement a été révoqué. Chaque institution est également tenue de rendre des comptes à la population.
[Français]
La sénatrice Henkel : La section 6 apporte un changement important à l’accès de certains renseignements détenus par la Banque du Canada.
Bien sûr, on sait que la transparence est plus qu’importante pour les Canadiens. De quelle nature sont les renseignements obtenus sous le régime de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail, mais qui pourraient être communiqués en vertu du projet de loi? De quelle nature sont ceux qui devraient être traités comme confidentiels?
M. Brown : Le but serait de protéger les renseignements personnels et commerciaux qui sont fournis à la Banque du Canada et au ministère des Finances. On parle, par exemple, de renseignements sur les individus qui sont en mesure de contrôler un fournisseur de service de paiement et les bénéficiaires des activités de cette compagnie. On peut penser aussi à la nature des données auxquelles les fournisseurs de service de paiement ont accès et qu’ils ont utilisées dans le cadre de leurs affaires. Ces renseignements sont fournis à la Banque du Canada lorsqu’on s’enregistre auprès de la Banque du Canada. Ils sont également fournis au ministère des Finances et partagés avec les partenaires de la sécurité nationale pour qu’il soit possible de mener un examen relié à la sécurité nationale. Ces renseignements, par définition, personnels et commerciaux, seraient protégés grâce à ces modifications. Il existe déjà, dans la Loi sur l’accès à l’information, d’autres dispositions sur les renseignements fournis par d’autres parties, par exemple des conseils, qui pourraient être exemptés d’une divulgation. C’est juste pour simplifier le processus et reconnaître que, de par leur nature, ces renseignements seraient protégés.
Comme ma collègue l’a dit plus tôt, la Banque a l’intention de fournir des renseignements publics pour expliquer le programme. Les décisions prises sur l’enregistrement de chaque fournisseur de service de paiement seraient publiées, afin de savoir s’ils sont enregistrés ou pas. Tout cela serait toujours accessible au public. Toutefois, les données et les détails ne seront pas nécessairement accessibles.
La sénatrice Henkel : Merci.
[Traduction]
La sénatrice Ringuette : J’ai une petite question à vous poser, monsieur Chande. Le répertoire de données de la Banque du Canada est-il situé au Canada?
M. Chande : Je veux m’assurer de bien comprendre votre question. Faites-vous allusion aux renseignements que nous recevons des entités réglementées ou au registre que nous tenons?
La sénatrice Ringuette : Je parle de l’ensemble des données gérées par la Banque du Canada.
M. Chande : Nous avons mis au point un système informatique qui permet aux fournisseurs de services de paiement de nous transmettre leurs renseignements. Nous sommes convaincus que ces renseignements sont protégés en toute sécurité.
La sénatrice Ringuette : Ma question est la suivante : les données que vous utilisez au quotidien — dans le cadre des transferts, des systèmes de paiement, et cetera — sont-elles conservées au Canada? Je veux savoir si ces données se trouvent au Canada.
M. Chande : Nous utilisons une infrastructure infonuagique pour héberger ces renseignements. Il se peut donc qu’une partie de ces données soit conservée aux États-Unis si le fournisseur de services infonuagiques y exploite son centre de données.
La sénatrice Ringuette : Donc, au fond, vous n’en avez aucune certitude. Vous savez que les données sont stockées dans le nuage, mais vous n’avez aucune idée de l’endroit où elles sont hébergées. C’est bien beau, et je serais même ravie d’avoir une telle disposition, mais, dans les faits, les données ne se trouvent pas au Canada. Nous ne contrôlons rien ici. Je suis désolée, mais au bout du compte, chers collègues, comme nous le répétons depuis des années, nous avons besoin d’une véritable souveraineté des données. Si même la Banque du Canada n’est pas en mesure de nous garantir cette souveraineté, nous avons un gros problème. Merci.
Le sénateur C. Deacon : Pour revenir brièvement aux questions soulevées dans la section précédente au sujet des nouveaux concurrents et des acteurs établis, s’est-on assuré que le projet de loi est équilibré sur le plan de l’absence de discrimination? La Loi sur les activités associées aux paiements de détail a permis l’arrivée d’un grand nombre de nouveaux fournisseurs de services de paiement issus du secteur de la technologie financière. Y a-t-il une différence? Cette mesure pourrait-elle avoir un effet discriminatoire à l’égard des nouveaux entrants, tout en créant des difficultés pour les grandes banques?
M. Chande : Les fournisseurs de services de paiement visés par notre régime se réjouiraient de bénéficier de ces protections. Ils seraient plus enclins à communiquer ouvertement avec nous, sachant que les renseignements qu’ils nous transmettent — des renseignements délicats, confidentiels et parfois liés à la sécurité nationale — ne seraient pas divulgués, même en présence d’une demande d’accès à l’information. Cela favorise une relation de confiance entre la Banque du Canada et les entités qu’elle réglemente, ce qui contribue à l’efficacité de ses activités de supervision.
Le sénateur C. Deacon : Merci beaucoup de cette confirmation.
Le sénateur Yussuff : Je suis curieux de savoir si le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a été consulté au sujet des deux modifications et, le cas échéant, quelles recommandations le commissaire a pu formuler afin de renforcer le mandat de surveillance concernant les renseignements recueillis et la façon dont ils sont protégés.
M. Brown : À ma connaissance, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada n’a pas été consulté au sujet de cette modification législative.
En ce qui a trait à la protection des renseignements, c’est-à-dire la protection matérielle et électronique des données, la question dépasse peut-être la portée de la modification elle-même. Il s’agit plutôt de déterminer quels renseignements peuvent être communiqués au public, par exemple en réponse à une demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, ce qui touche manifestement les fournisseurs de services de paiement. Les renseignements qui en découlent ne devraient pas être communiqués aux termes de cette loi.
Le sénateur Yussuff : Il n’y a donc pas eu de discussion avec le commissaire à la protection de la vie privée pour savoir si cette mesure améliorait l’exercice de son mandat en matière de protection de la vie privée des Canadiens.
M. Brown : Je ne suis au courant d’aucune consultation de cette nature. Cette mesure renforcerait la protection des renseignements transmis par les fournisseurs de services de paiement. Il ne s’agirait pas nécessairement de renseignements concernant des Canadiens. Nous ne parlons pas, par exemple, de données relatives à des transactions précises. Il s’agit plutôt de renseignements communiqués dans le cadre d’une demande d’enregistrement. Certains renseignements personnels concernant des Canadiens pourraient être visés, notamment lorsqu’un Canadien est propriétaire ou administrateur d’un de ces fournisseurs de services de paiement; ces renseignements feraient partie du champ d’application. En revanche, nous ne recueillons pas, dans le cadre du processus d’enregistrement, les renseignements sur une personne qui utilise, disons, une carte pour effectuer une transaction.
[Français]
Le sénateur Dalphond : Je comprends que la Banque du Canada est une institution fédérale au sens de Loi sur l’accès à l’information.
Il y a un responsable de l’accès à l’information à la Banque, et cet amendement aura comme effet qu’il n’aura pas à fournir de renseignements sur une entreprise exerçant des activités liées aux paiements de détail et ayant dû obtenir une autorisation de la Banque pour pouvoir exercer au Canada.
La Loi sur les banques prévoit qu’elle doit déclarer de nombreux renseignements, notamment sa structure organisationnelle, l’identité des administrateurs, etc. Pourquoi ces renseignements ne devraient-ils pas être publics?
Je comprends que la Banque doit publier deux listes — l’une pour les entités autorisées et l’autre pour les entités refusées —, mais pourquoi est-il impossible de savoir ce qui a été transmis par l’entité, qu’elle ait été autorisée ou refusée?
M. Brown : Les modifications législatives visent spécifiquement les demandes d’accès à l’information adressées au gouvernement en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, et elles s’appliquent précisément aux renseignements transmis au gouvernement par les fournisseurs de services de paiement. Les renseignements personnels et commerciaux sont fournis à la Banque du Canada pour l’enregistrement ou le suivi, ainsi qu’au ministère des Finances.
Les dispositions d’autres lois qui obligent les fournisseurs de services de paiement à publier eux-mêmes certains renseignements ne sont pas touchées par cela : l’amendement vise strictement les renseignements qui sont détenus et conservés par le gouvernement.
Le sénateur Dalphond : C’est toute la loi qui ne s’applique pas. C’est l’article 24 de la Loi de l’accès à l’information dit que la loi ne s’applique pas aux dispositions figurant à l’annexe 2, et cette annexe va inclure l’ensemble de la loi en question.
M. Brown : Cela fait référence à deux dispositions précises de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail, et ces deux dispositions visent précisément les renseignements obtenus par le gouvernement, les renseignements utilisés, ainsi que le produit découlant de ces informations.
Donc, s’il y a d’autres types d’informations ou s’il y a des lois qui obligent une entreprise à fournir certains renseignements, ou encore pour une autre raison, cette mesure ne devrait pas les toucher.
Le sénateur Dalphond : Il y a deux types d’information que la Banque du Canada peut exiger : soit pour l’enregistrement, soit dans le cadre d’une enquête où elle pose des questions. Pour ces dernières dispositions, je comprends que la confidentialité doive être protégée, par exemple lorsqu’une enquête est en cours ou même si le dossier est fermé.
Mais pour ce qui est de l’enregistrement auprès de la Banque du Canada, pourquoi l’ensemble des renseignements fournis ne serait-il pas public?
[Traduction]
M. Chande : Nous publions sur notre site Web, dans le registre de notre système de paiement, certaines informations de base concernant ces entreprises : leurs propriétaires, leur localisation, ainsi que les services de paiement qu’elles proposent. Pour les entreprises dont nous avons refusé l’enregistrement, nous indiquons le motif de ce refus. Si nous avons mené une enquête sur un prestataire de services de paiement et qu’une infraction a été constatée, nous expliquons également, de manière générale, la nature de cette infraction. Certains de ces renseignements sont d’ailleurs déjà disponibles sur notre site Web, par exemple ceux concernant des entreprises qui ne se sont pas enregistrées dans les délais impartis, et qui ont fait l’objet d’une sanction. Nous cherchons donc à apporter un meilleur degré de transparence, et ce, dans l’intérêt de l’ensemble du pays. Je pense qu’il faut trouver un équilibre avec les renseignements sensibles concernant la manière dont ces entreprises gèrent les risques cybernétiques et opérationnels, ainsi que la manière dont elles protègent les fonds des Canadiens. Nous estimons que ce niveau de détail ne devrait pas relever du domaine public, et nécessite une couche supplémentaire de protection supplémentaire que permettrait cette loi.
Le sénateur Dalphond : Cet amendement aura donc pour effet de supprimer l’accès à l’information tout en demandant à votre organisation de faire confiance à leurs institutions financières pour vous fournir les renseignements nécessaires.
M. Chande : Nous nous engageons à fournir les renseignements nécessaires pour aider tous les acteurs de l’écosystème canadien à comprendre quels prestataires de services de paiement sont enregistrés, quelles sont leurs fonctions principales et s’ils ont été impliqués dans des infractions à notre législation. Par ailleurs, nous fournirons, en temps voulu, différents renseignements sur les tendances et les analyses que nous observons au sein de ce secteur. Nous prévoyons également de publier un rapport d’activité l’an prochain, dont l’objectif sera de rendre compte aux Canadiens de notre action en tant qu’autorité de surveillance réglementaire des prestataires de services de paiement.
Le sénateur Dalphond : Je vous remercie, monsieur Chande.
Le président : Chers collègues, avant d’aborder les éléments de la section 7, je propose que nous passions à la section 8, en espérant ne pas offenser nos amis de la SCHL. La raison est simple : Mme Manek et M. Simard ont des remarques liminaires à formuler concernant la section 8, ce qui nous laisserait davantage de temps pour traiter cette section comme il se doit. Je pense également que la section 7 suscite moins de controverses que la section 8. Sur ce, madame Manek et monsieur Simard, je sais que vous avez des remarques liminaires à formuler.
[Français]
M. Simard : Merci, monsieur le président, pour cette possibilité de prendre la parole à propos des amendements à la Loi sur la faillite et l’insolvabilité inclus dans le projet de loi, et de répondre aux questions du Comité.
Le budget 2024 comprenait des engagements visant à renforcer la protection des consommateurs et à en faire plus pour sévir contre les prêts à conditions abusives, y compris en ce qui a trait aux pratiques prédatrices sur le marché de l’insolvabilité des consommateurs.
[Traduction]
Partout au pays, un nombre important de particuliers et d’entreprises non agréés proposent des services d’allégement de la dette et prétendent conseiller les consommateurs endettés sur les procédures officielles de faillite ou de proposition prévues par la législation fédérale. Certains de ces « conseillers en endettement » et autres « générateurs de prospects » tendent à fournir des renseignements inexacts, et à facturer chaque année des millions de dollars à des Canadiens insolvables pour des services qui n’apportent que peu de valeur ajoutée ou qui font double emploi avec le travail qui sera ultérieurement effectué par un syndic autorisé en insolvabilité, ou SAI. Ils peuvent également faire des déclarations trompeuses sur la procédure d’insolvabilité ou sur les résultats qu’ils peuvent obtenir, ce qui prive les personnes concernées de ressources, retarde leur accès à une aide légitime et aggrave encore davantage leurs difficultés financières.
Le Bureau du surintendant des faillites dispose actuellement de pouvoirs légaux limités pour protéger le public contre les pratiques illicites en matière d’insolvabilité et les déclarations trompeuses à ce sujet.
Les modifications apportées au budget de 2025 comblent ces lacunes en matière d’application de la loi grâce à de nouveaux outils juridiques visant à mieux protéger les consommateurs canadiens vulnérables contre différentes pratiques abusives.
En particulier, le Bureau du surintendant des faillites aura l’autorisation d’engager des procédures civiles en vue d’obtenir des injonctions, des dommages-intérêts, des ordonnances de restitution, et de procéder à toute autre mesure appropriée à l’encontre de ceux qui se présentent comme un syndic autorisé en insolvabilité, ou qui font des déclarations trompeuses concernant les procédures d’insolvabilité et autres services connexes.
Ces modifications prévoient également une augmentation significative des sanctions applicables à certaines infractions, afin de dissuader les pratiques abusives et de protéger les consommateurs. Les amendes maximales prévues par la législation actuelle en cas d’exercice sans autorisation de la profession de syndic autorisé en insolvabilité, et de sollicitation illicite de personnes en vue de l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité, passeront du montant maximal actuel de 5 000 $ à 100 000 $ pour les personnes physiques et à 1 million de dollars pour les personnes morales.
[Français]
Ces amendements aideront à garantir que les Canadiens reçoivent des conseils financiers fiables et empêcheront les entreprises prédatrices d’exploiter des personnes vulnérables par de fausses déclarations sur leurs services.
La disponibilité de nouveaux outils d’application civile pour le surintendant des faillites renforcera la confiance du public dans le régime d’insolvabilité ainsi que la protection des consommateurs contre les pratiques abusives dans le marché de l’insolvabilité.
Je vous remercie de votre attention et je serais maintenant heureux de répondre à toute question que vous pourriez avoir sur ces amendements.
Le président : Merci.
[Traduction]
Kirti Manek, surintendante associée principale par intérim, Bureau du surintendant des faillites : Mesdames et messieurs les sénateurs, je vais prononcer mon allocution en anglais afin d’éviter tout problème d’interprétation, mais je me ferai un plaisir de répondre aux questions aussi bien en anglais qu’en français.
Je tiens à remercier chacun d’entre vous pour le travail important que vous accomplissez au nom de la population canadienne, ainsi que pour l’invitation à comparaître aujourd’hui afin de discuter des modifications proposées en vertu de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, telles qu’elles figurent dans le projet de loi C-31, partie 4, section 8.
Je m’appelle Kirti Manek, et j’occupe le poste de Surintendante associée principale par intérim, chargé des opérations, au Bureau du surintendant des faillites, le BSF. Bien que le BSF relève officiellement d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada, il fonctionne de manière indépendante du gouvernement du Canada. Par ailleurs, le BSF est chargé de superviser tous les aspects du système d’insolvabilité au Canada afin de garantir qu’il fonctionne de manière équitable, efficace, et conforme à la loi.
Jusqu’à il y a environ un mois, j’occupais le poste de surintendante associée, Intégrité et enquêtes, au sein du BSF. À ce titre, je dirigeais les activités d’application de la loi, tant au civil qu’au pénal, visant à protéger le système canadien d’insolvabilité. Une part importante de ce travail portait sur des questions liées aux conseillers en redressement financier, dont je parlerai un peu plus en détail.
Le système canadien d’insolvabilité a pour objectif d’offrir aux débiteurs honnêtes, mais en situation difficile un nouveau départ financier, tout en garantissant aux créanciers un traitement équitable et cohérent. Il repose sur un cadre soigneusement équilibré qui propose des solutions d’allégement de la dette à la fois transparentes, réglementées, et reconnues par les tribunaux.
Le BSF s’inquiète depuis longtemps de l’essor du marché des conseils en redressement financier. Ce marché comprend les conseillers en endettement et les générateurs de prospects, qui opèrent tous deux en dehors des cadres réglementaires provinciaux et fédéraux. Les conseillers en allégements de la dette et les générateurs de prospects proposent souvent leurs services à des Canadiens en situation de vulnérabilité financière qui cherchent à se libérer d’un endettement insurmontable.
Certaines pratiques en matière de conseil en matière d’endettement peuvent porter préjudice au consommateur en présentant de manière trompeuse l’autorité ou la capacité du conseiller à offrir des services d’allégement de la dette; en alourdissant le fardeau de la dette d’une personne en lui donnant l’impression erronée que des services de conseil ou d’orientation payants sont nécessaires; en facturant aux débiteurs des milliers de dollars pour des services dont ils n’ont peut-être pas besoin; en retardant l’accès à des services d’allégement de la dette appropriés et réglementés; et en entravant le bon déroulement des procédures d’insolvabilité.
De telles pratiques peuvent également priver les créanciers d’un meilleur rendement sur leurs créances, car les sommes versées aux conseillers en redressement financier auraient pu être reversées à ces créanciers au titre des dettes dues.
Au cours des huit dernières années, le BSF a adopté une approche à plusieurs volets pour réguler le marché du conseil en matière de redressement financier. Nos efforts ont notamment porté sur des actions de sensibilisation de la population, un renforcement de la surveillance réglementaire, une collaboration avec nos partenaires provinciaux et fédéraux, ainsi que l’envoi de lettres de mise en demeure. Ces efforts ont porté leurs fruits, comme en témoigne notamment la baisse des honoraires déclarés comme ayant été versés aux conseillers en matière de redressement financier, lesquels sont passés de 21 millions à 12 millions de dollars.
Néanmoins, ce type de problèmes persistent, et les pouvoirs actuels du BSF présentent plusieurs limites. Les modifications que nous présentons permettraient donc de combler ces lacunes, et de doter le BSF d’outils supplémentaires pour continuer à s’attaquer à un problème grave pour le système canadien d’insolvabilité.
Il est important de noter que le BSF a tenté d’engager des poursuites pénales à l’encontre de ce type de pratiques malhonnêtes. Néanmoins, les retours d’information de nos partenaires du Service des poursuites pénales du Canada indiquent que les affaires qui leur ont été transmises présentaient un faible intérêt public, et que les démarches adéquates s’apparentaient davantage à des recours civils.
Le fait de permettre au BSF d’engager des recours civils devrait avoir un effet dissuasif significatif sur ce type de pratiques douteuses. Par ailleurs, des recours civils nous permettraient également de donner suite aux mises en demeure par des actions judiciaires concrètes. Enfin, l’imposition de sanctions pénales plus sévères, à la mesure du préjudice causé, pourrait accroître les chances de mener à bien des poursuites.
Monsieur le président, le système d’insolvabilité canadien est reconnu à l’échelle internationale pour son équité, son accessibilité et son efficacité. En effet, certains de nos homologues internationaux se sont inspirés des efforts déployés par le BSF pour réguler le marché du conseil en matière de redressement financier. Les modifications proposées permettraient de garantir que le système continue de servir la population comme prévu. Ces modifications renforcent l’intégrité du système d’insolvabilité et protègent davantage les consommateurs, qui sont souvent confrontés à l’une des situations financières les plus difficiles de leur vie.
[Français]
Merci pour votre écoute. Cela me fera plaisir de répondre à vos questions.
Le président : Merci pour vos remarques d’ouverture.
[Traduction]
Chers collègues, nous allons commencer, comme d’habitude, par céder la parole à notre vice-président.
Le sénateur Varone : J’ai posé cette question hier et j’ai reçu une réponse qui ressemblait un peu à un argumentaire de nature purement commerciale : y a-t-il de la place pour des groupes de conseillers en redressement financier qui ne sont pas des syndics autorisés en insolvabilité, des SAI?
M. Simard : Je peux répondre à cette question. En réalité, nous essayons de faire tout ce qui est en notre pouvoir dans le cadre de la réglementation fédérale. Voilà ma réponse en quelques mots.
Le sénateur Varone : Mais que voulez-vous dire, plus précisément?
M. Simard : Cela signifie que nous disposons de compétences en matière de politique d’insolvabilité, mais qu’il existe une distinction entre les services financiers et la fourniture de conseils en matière d’insolvabilité. Nous restons donc, pour ainsi dire, dans les limites de nos compétences constitutionnelles.
Cependant, en vertu de la Constitution, tout dispositif visant à réglementer les services de conseil en matière de redressement financier devrait relever de la compétence provinciale.
Le sénateur Varone : D’accord, mais même s’il s’agit d’une compétence provinciale, existe-t-il un moyen de les réglementer, contrairement à ce groupe d’individus dont il a été prouvé qu’ils agissaient de manière répréhensible dans ce domaine? Je cherche à savoir s’il existe un point de convergence entre les réglementations provinciales et fédérale pour aider les Canadiens à comprendre leurs dettes et les voies à suivre pour s’en sortir. Tout doit-il nécessairement passer par les SAI?
Mme Manek : Je vais répondre à cette question. Merci d’ailleurs de l’avoir posée. À l’heure actuelle, toutes les démarches doivent passer par les SAI, car ceux-ci sont agréés, accrédités et disposent de la formation et des outils nécessaires pour proposer ces solutions aux consommateurs qui se trouvent déjà dans une situation de vulnérabilité financière.
Ce qui nous préoccupe actuellement, c’est qu’il existe des acteurs non réglementés et, disons, davantage motivés par la recherche de profit; il s’agit de tout un revirement de situation. Si votre objectif est d’accroître le chiffre d’affaires de votre entreprise en vendant un produit auquel vous n’avez même pas légalement accès, vous ne servez plus les intérêts du consommateur. Le consommateur se retrouve dans une situation encore plus difficile en passant par ces conseillers en redressement financier. Son accès au système fédéral, qui est le seul à pouvoir lui offrir cet allégement de dette, est retardé, et cela lui coûte en plus de l’argent.
Le sénateur Varone : Voulez-vous dire qu’il n’y a aucune place pour les conseillers en redressement financier agréés?
M. Simard : Je pense qu’il s’agit d’une pratique de longue date. Il est nécessaire de les placer sous la juridiction fédérale. Nous affirmons qu’avec ces lois qui régissent le conseil en matière de procédures d’insolvabilité et la publicité, nous nous assurons de clarifier les règles du jeu : il faut être titulaire d’une licence, c’est pourquoi nous mettons en place un régime d’agrément. Nous précisons que ces activités sont réservées aux titulaires d’une licence. Cela limite ainsi la capacité de ces acteurs à intervenir dans ce domaine.
Cela dit, cela dépasse le champ d’application de la législation. Dans mon exposé d’introduction, j’ai évoqué le budget de 2024. Le gouvernement fédéral a pris d’autres mesures relevant de sa compétence, telle que la criminalisation des taux d’intérêt excessifs. Je pense que, prises dans leur ensemble, ces mesures constituent déjà une avancée significative vers une amélioration de la situation, grâce aux outils dont dispose le gouvernement fédéral.
[Français]
La sénatrice Henkel : Je vais poser une question sur les acteurs qui sont établis à l’étranger. Beaucoup de ces services aujourd’hui sont offerts en ligne. Si une entreprise exploite son site Internet depuis l’étranger, mais cible les consommateurs canadiens, les nouveaux pouvoirs prévus à la section 8 sont-ils réellement applicables?
Mme Manek : Si vous me le permettez, je vais répondre en anglais.
[Traduction]
Il s’agit tout simplement de simplifier les choses.
La sénatrice Henkel : D’accord, je comprends.
Mme Manek : Internet est un très vaste espace, et bon nombre de services de ce type sont proposés en ligne. Lorsqu’un internaute passe son temps à faire défiler son fil d’actualité sur les réseaux sociaux, il devient alors tout à fait susceptible de tomber sur certaines de ce genre de publicités.
Il est également possible que des acteurs étrangers soient impliqués. À ce stade, compte tenu des amendements proposés, nous estimons que cela nous apporterait un outil particulièrement précieux dans notre arsenal, qui nous permettrait d’approfondir cette question et d’exploiter pleinement son potentiel, car nous ne disposons évidemment pas de cet outil pour l’instant.
D’après ce que j’ai compris, d’autres organismes de réglementation ont mis en œuvre des dispositions similaires avec beaucoup de succès. Nous avons hâte de pouvoir faire de même et de tester cette approche pour voir si elle fonctionne.
Par contre, je ne suis pas en mesure de dire si cela permettra d’éliminer tous les problèmes liés aux conseillers en matière de redressement financier.
[Français]
La sénatrice Henkel : Comment les nouveaux pouvoirs prévus dans la section 8 vous permettront-ils de détecter plus rapidement les consommateurs qui ont payé des sommes importantes à des intermédiaires avant même d’avoir accès à un syndic autorisé? Comment les détectez-vous, avec quels outils? Comment la section 8 vous ajoute-t-elle des outils?
[Traduction]
Mme Manek : L’outil proposé ici ne vise pas nécessairement à accélérer la détection de pratiques douteuses. Nous disposons déjà de moyens suffisants pour détecter ces situations lorsqu’elles se produisent. En fait, le BSF recueille déjà un volume important de données dans le cadre de la procédure d’insolvabilité dans son ensemble. Il s’agit davantage d’un outil intervenant en fin de processus, et qui nous conférerait des pouvoirs d’exécution dont nous ne disposons pas actuellement.
Comme je l’ai mentionné au début de ma présentation, nous disposons déjà de nombreux outils pour détecter ce type d’activité. Je pourrais vous expliquer plus en détail comment ce genre de renseignements circulent lorsqu’une procédure d’insolvabilité est engagée au Canada, mais il existe des moyens de regrouper ces informations, et de s’attaquer au cœur du problème.
[Français]
La sénatrice Henkel : Vous pensez que la section 8 vous donne aujourd’hui plus d’outils, plus de pouvoirs, ou avez-vous des recommandations? Pensez-vous qu’il y a encore des écarts qui vous permettraient d’agir plus efficacement, et si oui, pouvez-vous les nommer?
Mme Manek : Je peux vous donner un exemple, si vous me le permettez.
[Traduction]
En ce qui concerne le domaine pénal, prenons un exemple concret tiré justement du droit pénal.
Je peux personnellement citer des cas où un conseiller en endettement faisait de la publicité et se présentait comme un syndic agréé, et où nous avons constitué un dossier pénal. Nous avons suivi toute la procédure d’enquête, avec les ordonnances de production de pièces, et ainsi de suite.
Nous nous tournons alors vers le Service des poursuites pénales du Canada. Celui-ci nous répond : « Oui, il y a peut-être matière à poursuite. » Mais le Service des poursuites pénales du Canada est surchargé de travail — comme c’est le cas de nombreux organismes de régulation de nos jours —, et l’affaire ne répond pas au critère de l’intérêt public, qui fait partie de ses lignes directrices. Il ajoute également que cela n’aura pas d’effet dissuasif compte tenu de nos limites actuelles, qui sont de 5 000 $ ou d’un an de prison. Augmenter ces montants à 100 000 $ pour les particuliers et à 1 million de dollars pour les entreprises changera donc la donne pour nous.
Le sénateur Loffreda : D’après mon expérience, lorsqu’une entreprise connaît des difficultés financières, la situation devient deux fois plus compliquée. Pourquoi? Parce que la première réaction de la banque est de dire : « Nous allons faire appel à des experts en insolvabilité qui mèneront une étude de cas et une analyse de votre situation. » L’entreprise est déjà en difficulté financière. Et tout à coup, selon la taille de l’entreprise, cela représente 2 000 $ ou 3 000 $ par mois. Ces experts sont agréés.
Nous n’avons pas le temps aujourd’hui de nous demander si cela est nécessaire. D’après mon expérience, cela n’a souvent pas été nécessaire. La société pourrait s’entretenir directement avec le prêteur. Je le dis dans la perspective d’une future législation. Elle pourrait s’entretenir avec le prêteur et clarifier ces points sans qu’un professionnel agréé ait à se rendre dans les locaux de la société.
Les relations sont importantes. Ces professionnels agréés entretiennent des relations avec les banques. Beaucoup m’appelaient pour me demander : « Pourquoi ne m’envoyez-vous pas de clients? » J’étais soulagé et reconnaissant de ne pas le faire.
Je tenais à faire cette remarque avant de passer à ma prochaine question.
L’alourdissement des amendes et l’octroi de pouvoirs en matière de restitution ne sont utiles que si les fautes sont détectées et que des mesures sont prises en conséquence. Si les fautes ne sont pas détectées ou si aucune mesure n’est prise, ces dispositions sont inutiles.
Quelles capacités d’enquête supplémentaires permettront de mettre en œuvre ces dispositions? Dans quels délais serait-il possible de mettre fin aux publicités trompeuses ou aux pratiques de recommandation abusives?
Mais surtout, comment l’argent sera-t-il réellement récupéré pour les consommateurs lésés, notamment lorsqu’un opérateur met fin à son activité ou réapparaît sous un autre nom? De quelles mesures de protection disposez-vous face à tout cela?
M. Simard : Je peux peut-être donner une réponse générale, puis je passerai la question à quelqu’un d’autre. C’est un peu comme si les solutions découlaient de l’énoncé du problème.
Lorsque nous avons consulté le Bureau du surintendant des faillites et que celui-ci a consulté les partenaires, le problème cerné n’était pas qu’ils ne savaient pas qui étaient les malfaiteurs, mais qu’ils ne disposaient pas des outils nécessaires pour les combattre.
Je pense que le principal problème, le problème prioritaire, se situe en aval, et non au niveau de la détection. C’est pourquoi le gouvernement s’attaque à cette question.
Pour ce qui est de la restitution, on a recours aux outils judiciaires classiques. Il y a par exemple les ordonnances de gel des avoirs ou les injonctions. Nous entrerons dans le domaine civil et pourrons ainsi recourir aux outils généraux dont disposent les organismes de réglementation dans ce domaine. Est-ce que ce sera facile? Non. Mais nous pourrons utiliser tous les outils qui ne sont actuellement pas disponibles.
Mme Manek : Je vais répondre à la question sur les capacités d’enquête.
Le Bureau du surintendant des faillites dispose de trois équipes distinctes chargées des enquêtes criminelles. Les capacités existent. Je m’en voudrais de ne pas préciser qu’ils aimeraient disposer de plus de ressources, mais c’est une autre histoire.
Nous disposons de deux équipes chargées de mener ce type d’enquêtes. Je m’excuse d’être aussi directe, mais nous mourons d’impatience de disposer de ces outils. Nous avons effectivement des dossiers sur lesquels nous avons hâte de les utiliser.
Le sénateur Loffreda : Merci.
Le sénateur Yussuff : J’ai plusieurs questions. Vous m’avez dit que vous récoltiez beaucoup de données. Pourriez-vous nous en dire un peu plus sur les acteurs malveillants qui ont conduit à la proposition de ces modifications? Nous comprendrions ainsi mieux le contexte.
Deuxièmement, les personnes les plus vulnérables sont celles qui vivent dans une grande pauvreté et qui s’adressent à des prêteurs abusifs dans un domaine de compétence provinciale. D’après ce que j’ai vu, certaines pratiques sont tout simplement criminelles. Une personne qui connaît déjà des difficultés se retrouve contrainte de rembourser un prêt à un taux qui ne peut être qualifié que d’activité criminelle. Pourtant, dans de nombreux cas, au niveau provincial, ce problème persiste. Il perdure maintenant depuis des décennies. Je sais que nous ne pouvons pas y remédier. Cette question ne relève pas de notre compétence.
Au bout du compte, étant donné les nouveaux pouvoirs dont vous disposerez, si vous ne bénéficiez pas de ressources supplémentaires, comment pourrez-vous faire respecter ces mesures? Au final, les malfaiteurs doivent rendre des comptes de leurs actes si nous voulons changer le système dans ce pays.
Soit dit en passant, cette activité est très lucrative pour les personnes responsables. C’est la raison pour laquelle les prêteurs abusifs continuent d’opérer au niveau provincial. Ils pourraient facilement mettre la clé sous la porte, sachant pertinemment qu’ils s’exposent à des poursuites judiciaires susceptibles de les empêcher de poursuivre leurs activités. Pourtant, ils n’ont pas cessé leurs agissements.
Je les vois bien. J’habite à Toronto. Quand je me promène en voiture, je vois ces endroits surgir aussi vite que des restaurants-minute, voire plus vite encore, et pourtant, nous ne faisons jamais rien pour les faire fermer. Peut-être pourriez-vous m’éclairer sur ce point.
Mme Manek : Je ne vais pas m’exprimer au sujet des prêteurs en tant que tels, car ce sujet dépasse mon domaine de compétence.
En ce qui concerne les faillites, nous avons fait preuve de créativité pour renforcer nos capacités. Nous avons travaillé en étroite collaboration avec nos partenaires provinciaux afin de déterminer si nous pouvons les aider à faire respecter la loi et les inciter à le faire.
Récemment, un cas s’est produit en Alberta : Service Alberta et Red Tape Reduction ont émis une ordonnance du directeur à l’encontre de l’un de ces conseillers en gestion de dettes. Aujourd’hui, nous travaillons en collaboration et avons conclu un protocole d’entente visant à faire respecter cette ordonnance du directeur. Ce ne sont que les premières étapes, mais nous constatons une volonté de la part des provinces de faire respecter cette mesure.
Le sénateur Yussuff : Compte tenu de la portée des modifications apportées à la législation, quelles données communiquons-nous au public pour l’informer de la gravité du problème, et pour qu’il comprenne au moins pourquoi ces changements sont nécessaires?
Mme Manek : Merci pour cette question. Nous avons mis en place toute une série de mesures pour informer le public.
Dans le cadre du Mois de la littératie financière, nous collaborons avec d’autres organismes gouvernementaux afin de faire passer le message. Nous sommes présents sur les réseaux sociaux. Nous disposons d’un portail dédié aux solutions en matière de dettes qui permet aux débiteurs de trouver les meilleures options qui s’offrent à eux. Des annuaires de professionnels agréés sont disponibles sur notre site Web. Nous menons également quelques campagnes de sensibilisation des consommateurs. Nous menons de nombreuses initiatives pour sensibiliser le public et autonomiser les Canadiens à cet égard.
Cependant, vous avez tout à fait raison de dire que ces personnes se trouvent déjà dans une situation financière précaire. Ils pourraient également faire face à des problèmes de littératie financière. C’est pourquoi nous essayons de nouer des partenariats avec d’autres organismes pour faire passer ce message.
Le sénateur Dalphond : Ma question porte sur le manque de ressources et la discipline au sein de la profession.
Hier, j’ai interrogé d’autres témoins au sujet des avocats, des médecins et des comptables. Ceux-ci protègent leurs domaines d’activité exclusifs et poursuivent en justice toute personne qui se prétend exercer l’une de ces professions. Le problème vient peut-être du fait que les syndics n’ont pas de groupe à proprement parler. Je ne me souviens plus si c’est le cas. Vous en savez peut-être plus que moi à ce sujet.
Dans la formulation actuelle, si, à la demande du surintendant, un tribunal décide — et je ne parle pas ici de procédures criminelles ou quasi criminelles, mais de procédures civiles —, a-t-on envisagé de conférer au surintendant ou à l’association qui représente les syndics le pouvoir d’engager ces procédures? Cela vous éviterait, étant donné que vos ressources sont limitées, d’avoir à gérer l’aspect civil de ces affaires et vous permettrait de vous concentrer sur l’aspect criminel.
Mme Manek : Je confirme qu’il existe bien un groupe. Hier, vous avez entendu Wesley Cowan, de l’Association canadienne des professionnels de l’insolvabilité et de la réorganisation.
Le sénateur Dalphond : Oui.
Mme Manek : Il y a donc bien un groupe
Je ne suis pas en mesure de dire si cette discussion sur l’octroi de ces pouvoirs aux associations a bien eu lieu. Nous pourrons vous répondre plus tard.
Je peux confirmer que l’association tient vraiment à ce que nous disposions de ces pouvoirs. Ils sont tout aussi impatients que l’on apporte ce changement, principalement parce que cette situation nuit à la réputation de leurs professions.
Le sénateur Dalphond : Il en va de même pour les avocats, les comptables, les médecins et les psychiatres, mais ces derniers s’en chargent eux-mêmes, sans que cela ne coûte rien aux contribuables.
Mme Manek : D’accord.
M. Simard : J’aimerais apporter une petite précision : contrairement aux exemples que vous avez énumérés, la profession de syndic n’est pas autoréglementée. C’est là la différence essentielle. Nous avons ici un organisme de réglementation de la profession. Le système est différent. Par exemple, leur code de conduite, même si je suis certain qu’il a été élaboré en collaboration avec des professionnels, s’inscrit dans le cadre d’un règlement approuvé par le gouverneur en conseil. Le modèle est donc différent. C’est peut-être pourquoi cette solution n’a pas immédiatement été envisagée, mais il est très pertinent de souligner qu’il s’agit de modèles différents.
Le président : Merci.
La sénatrice Pupatello : J’aimerais revenir sur la question qu’a posée le sénateur Varone. Existe-t-il un juste milieu dans ce domaine, afin qu’une entreprise ou un particulier qui en arrive à prendre les mesures extrêmes liées à une faillite puisse bénéficier des conseils d’un expert susceptible de lui permettre d’aboutir à une issue différente? Une fois que vous avez choisi de faire appel à un syndic, c’est la voie que vous suivez. Il s’agit là de la solution la plus radicale pour une entreprise ou un particulier, par opposition à ce qu’un conseiller — un bon conseiller, car il en existe de bons — pourrait proposer. Il pourrait en effet donner des conseils visant à contourner cette situation et à éviter d’en arriver à cette étape finale qu’est la faillite, qui est le pire des scénarios. Tout comme pour les conseillers parajuridiques, les avocats, les commis-comptables et les comptables, existe-t-il une solution intermédiaire qui leur permettrait d’éviter d’en arriver là?
Comme on l’a mentionné hier, en fin de compte, les créanciers préféreraient que l’on opte pour une solution autre que le recours à un syndic, car cela signifie qu’ils ne récupéreront pas la totalité de leur argent. J’aimerais que l’on puisse recommander une solution de compromis.
M. Simard : J’aimerais simplement souligner que, si l’on met de côté la question des entreprises — un point important qui a été soulevé, je pense, par le sénateur Loffreda tout à l’heure —, les propositions de consommateur sont une option prévue par la Loi sur la faillite et l’insolvabilité. En fait, dans la grande majorité des cas dans lesquels un syndic intervient auprès d’un particulier, le processus aboutit à une proposition de consommateur. Pour ce qui est des cas de faillite personnelle, dans le cadre de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, nous n’en arrivons pas nécessairement à l’issue extrême d’une procédure de faillite. Il est plus probable que vous concluiez une proposition de règlement à l’amiable juridiquement contraignante avec vos créanciers.
La sénatrice Pupatello : Je suppose que les frais associés sont bien plus élevés lorsqu’on fait appel à un syndic.
M. Simard : Les frais sont réglementés et plafonnés.
La sénatrice Pupatello : Sont-ils beaucoup plus élevés que...
M. Simard : Ils sont très abordables par rapport aux tarifs appliqués dans d’autres pays.
Mme Manek : J’ajouterais que le fait qu’un débiteur se présente au bureau d’un syndic ne signifie pas pour autant qu’il va déclarer faillite ou déposer une proposition de consommateur. Comme je l’ai dit, les syndics autorisés en insolvabilité sont tenus de respecter des normes éthiques et professionnelles rigoureuses. Lorsqu’une personne consulte un syndic, toutes les options sont envisagées. On envisage des solutions judiciaires comme la faillite ou les propositions de consommateur, mais également des solutions autres que celle de l’insolvabilité. Je tiens à réaffirmer que le fait de consulter un syndic ne signifie pas que vous allez déclarer faillite, car l’objectif est d’étudier toutes les options possibles.
[Français]
La sénatrice Henkel : J’ai une remarque très rapide. Je tiens juste à dire qu’ici, ce qui nous importe, ce sont les Canadiens et Canadiennes. En se basant sur la question que vient de poser la sénatrice Pupatello, il importe de savoir que les citoyens canadiens ne comprennent pas le véritable rôle d’un syndic. Il est extrêmement mal perçu. C’est comme si le syndic était là seulement pour nous amener à la faillite.
Madame Manek, je crois que vous disiez plus tôt que vous travaillez avec des organismes et sur une façon de communiquer. Avec tout le respect que je dois à votre institution, je pense que vous devriez peut-être vous demander comment on pourrait aujourd’hui faire comprendre que le syndic n’est pas là pour une faillite, mais plutôt pour un conseil avant la faillite. On devrait consulter les syndics bien avant d’être au stade final d’une faillite.
Le président : Merci de votre intervention.
Le sénateur Dalphond : J’aimerais poursuivre la discussion qu’on a eue plus tôt, à des fins de précision pour tout le monde. Une proposition de consommateur, c’est ce qu’un individu normal qui n’est ni une entreprise ni une compagnie peut utiliser. Pourriez-vous expliquer aux membres du comité de quelle façon le syndic est rémunéré et comment cela est réglementé? Je connais les réponses, mais j’aimerais que tout le monde sache comment c’est très encadré.
[Traduction]
Mme Manek : Je vous prie de m’excuser. Je vais devoir vous répondre plus tard.
M. Simard : Oui. Si vous aviez posé cette question hier à l’Association canadienne des professionnels de l’insolvabilité et de la réorganisation, ses membres vous auraient répondu — comme l’a indiqué le sénateur Dalphond — que leurs honoraires n’ont pas augmenté depuis plus de 20 ans. Je ne suis pas sûr qu’il soit plus coûteux de consulter un syndic autorisé en insolvabilité qu’un avocat.
En fait, un projet réglementaire vise à adapter leurs honoraires à l’inflation, car ceux-ci n’ont pas évolué et sont très bas. Je soutiens sans réserve les arguments avancés par la sénatrice Henkel. Ces services doivent être accessibles, et les gens doivent comprendre qu’ils ne sont pas réservés aux seules situations de faillite.
Il y a un autre aspect à prendre en compte. La faillite est entachée d’une stigmatisation. J’aimerais que l’on puisse éliminer cette stigmatisation sociale, car pour certaines personnes, la faillite est la meilleure issue possible.
Cependant, en raison de cette stigmatisation, ils concluent parfois une proposition de consommateur qui, au final, leur coûtera bien plus cher. Il y a là un conflit d’intérêts pour les personnes qui ne sont pas autorisées. Elles se servent de cette stigmatisation pour pousser les gens à opter pour des propositions de consommateur, et ils reçoivent une commission de la part des créanciers pour les orienter dans cette direction. Un syndic autorisé en insolvabilité ne peut pas le faire. Si, la meilleure solution pour vous est de déclarer faillite, nous espérons qu’ils seront honnêtes et vous conseilleront de le faire.
[Français]
Le président : Merci de votre intervention. La perception de la faillite au Canada est complètement différente de celle aux États-Unis. Aux États-Unis, ce n’est pas la même chose.
Nous allons conclure sur cette section avec une intervention de la sénatrice Ringuette.
[Traduction]
La sénatrice Ringuette : J’ai une brève question à poser : où sont les organismes de regroupement de dettes dans cette affaire? Beaucoup se présentent comme tels. Où se trouvent-ils?
Mme Manek : Merci pour cette question. Ils se donnent divers titres et noms. Je préfère donc ne pas m’attarder sur les noms qu’ils se donnent, mais plutôt sur le caractère prédateur de leurs activités. Si un conseiller en gestion de dettes recourait à des pratiques abusives, ce cas serait couvert.
Merci.
[Français]
Le président : On vous remercie beaucoup.
Honorables collègues, nous allons inviter nos amis de la SCHL à s’approcher. Nous accueillons M. Tremblay, chef des finances, et Mme Sanfaçon, première vice-présidente. Nous allons empiéter un peu sur la prochaine heure, qui se déroulera à huis clos.
Je ne crois pas que vous ayez des remarques d’ouverture, monsieur Tremblay, madame Sanfaçon. Ne soyez pas offusqués si toutefois la session est plus courte avec vous. Lorsque c’est plus court, c’est le signe que tout va bien et qu’il n’y a pas de problème.
Honorables collègues, faites-moi signe si vous souhaitez intervenir pour la section 8. Nous remercions les autres témoins.
[Traduction]
Le sénateur Varone : J’ai plusieurs questions à poser. Je vais les présenter. Pour Mme Sanfaçon, la Société canadienne d’hypothèques et de logement a un nouveau partenaire dans le domaine du logement, appelé Maisons Canada. En vertu de cette loi, ils peuvent également accorder des garanties de prêt. Le relèvement de ce plafond tient-il compte des mesures que prendra Maisons Canada relativement aux garanties de prêt, ou s’agit-il d’une question distincte?
Ma deuxième question porte sur les durées et les amortissements. Mardi, j’ai eu le privilège de prendre la parole devant le National Apartment Council. L’un des sujets de discussion était la durée d’amortissement de 50 ans applicable à ce secteur dans le cadre de la construction de logements locatifs, et ce, uniquement en raison des coûts liés à leur construction et des restrictions en matière de loyers visant à garantir l’accessibilité de ces logements aux Canadiens. Seul un allongement de la durée d’amortissement permettrait de combler cet écart. À l’heure actuelle, un amortissement sur 50 ans n’est pas garanti par la Société canadienne d’hypothèques et de logement.
La troisième question est la suivante : aux États-Unis, il existe des produits comme des prêts d’une durée de 25 ans avec un amortissement sur 25 ans, ou d’une durée de 30 ans avec un amortissement sur 30 ans. Au Canada, nous avons toujours rejeté ce genre de produits, et les banques affirment qu’elles ont du mal à trouver des fonds pour financer ce type de prêts. Pourquoi les États-Unis réussissent-ils à le faire alors que nous n’y arrivons pas?
Ce sont là les trois questions que je souhaite poser.
Le président : Avant que nous poursuivions la discussion, je tiens à souligner la présence de M. Boldt, du ministère des Finances, pour cette division.
Matthew Boldt, directeur principal, Financement du logement, ministère des Finances Canada : Merci beaucoup pour ces trois questions. J’espère que la Société canadienne d’hypothèques et de logement pourra apporter quelques précisions sur certaines d’entre elles.
La limite de garantie de la Société canadienne d’hypothèques et de logement est indépendante de toutes les activités de Maisons Canada. Si le gouvernement propose de porter le plafond des garanties en vigueur à un billion de dollars, c’est en grande partie en raison d’une mesure qu’il a prise il y a un an visant à augmenter le volume annuel d’émissions d’obligations hypothécaires canadiennes. La Société canadienne d’hypothèques et de logement garantit et soutient la titrisation d’un nombre croissant de prêts hypothécaires chaque année, ce qui entraîne une augmentation plus rapide du volume total des garanties en vigueur. Si nous ne prenons pas cette mesure, ils atteindront bientôt la limite légale.
Il s’agit donc d’une question totalement distincte de celle des activités que mène Maisons Canada. Le mandat de la Société canadienne d’hypothèques et de logement est davantage axé sur le secteur du logement du marché, tandis que Maisons Canada se concentre principalement sur le secteur du logement hors marché.
En ce qui concerne les appartements locatifs et l’amortissement sur 50 ans, la Société canadienne d’hypothèques et de logement propose effectivement un produit hypothécaire assuré qui permet d’opter pour un amortissement sur 50 ans, mais Mme Sanfaçon pourra peut-être nous en parler dans un instant.
Pour ce qui est de la dernière question, elle revient souvent : pourquoi n’avons-nous pas de prêts immobiliers à plus long terme au Canada? Pourquoi devons-nous renouveler notre prêt au bout de cinq ans ou de trois ans? De plus en plus de gens optent également pour des prêts immobiliers à taux variable, alors qu’aux États-Unis, il est vrai que les emprunteurs ont la possibilité de bloquer un taux pendant 30 ans.
Le gouvernement précédent avait effectivement indiqué que le ministère des Finances allait mener une consultation sur les prêts immobiliers à long terme. Nous en avons discuté avec certaines parties prenantes. Si je le pouvais, je dirais qu’il s’agit là d’un débat politique plus large; cette question n’est pas vraiment au cœur des mesures actuellement à l’étude. Cela dit, j’aimerais beaucoup discuter plus longuement de cette question dans le futur.
[Français]
La sénatrice Henkel : La section 7 aborde entre autres l’augmentation de la capacité de garantie de la SCHL, notamment pour soutenir la titrisation, c’est-à-dire que cela aide les prêteurs à obtenir de nouveaux fonds pour continuer à accorder des prêts hypothécaires.
Quels effets attendez-vous de cette capacité supplémentaire pour les Canadiens? Est-ce que cela va se traduire par des taux plus avantageux, un meilleur accès au financement ou davantage de logements?
M. Boldt : Je peux commencer en mentionnant que ces mesures augmentent la limite dans la loi.
[Traduction]
Cela permettra à la Société canadienne d’hypothèques et de logement de continuer d’augmenter le volume annuel d’émissions de ses programmes de titrisation. Le ministre des Finances et la Société canadienne d’hypothèques et de logement collaborent à l’élaboration des modalités de ces programmes. Cela n’a pas vraiment d’incidence sur la manière dont nous traitons la titrisation, mais cela permet de traiter des volumes plus importants.
[Français]
Caroline Sanfaçon, première vice-présidente, Assurance et titrisation, Société canadienne d’hypothèques et de logement : J’aimerais ajouter quelque chose. Les fonds qui passent par la titrisation sont des fonds très avantageux. C’est la source de fonds qui est la meilleure après les dépôts. Alors, techniquement, cela se traduit par des coûts plus bas pour les émetteurs dont ils peuvent par la suite faire bénéficier le consommateur.
[Traduction]
Le sénateur Loffreda : Ma question porte sur l’offre de logements et l’exposition des contribuables au titre de la section 7. Comme nous l’avons souligné, ce projet de loi porte la limite de garantie de la Société canadienne d’hypothèques et de logement à un billion de dollars et relève la limite de protection pour les prêts hypothécaires assurés par le secteur privé à 500 milliards de dollars.
Quels tests de résistance soutiennent ces hausses? Comment le Parlement sera-t-il informé des risques de pertes qui pourraient en découler? Les tests de résistance revêtent toujours une importance capitale lorsque l’on fixe des limites. Par ailleurs, quels éléments permettent d’affirmer que les restrictions actuelles freinent la construction de logements? Quelle augmentation de l’offre locative prévoyez-vous grâce à ces changements?
M. Boldt : Ce sont d’excellentes questions. Je vais commencer par préciser que tous les prêts hypothécaires intégrés aux programmes de titrisation de la Société canadienne d’hypothèques et de logement sont des prêts hypothécaires assurés. Ainsi, la Société canadienne d’hypothèques et de logement et deux assureurs privés fournissent cette assurance hypothécaire et se partagent ce marché. Les deux assureurs hypothécaires privés — Sagen et Canada Guaranty — sont supervisés par le Bureau du surintendant des institutions financières, l’organisme de réglementation des banques. Ils sont tenus de respecter les exigences en matière de capital fixées par l’organisme de réglementation des banques. En ce qui concerne la Société canadienne d’hypothèques et de logement, il y a quelques nuances. Elle ne fait pas l’objet d’une supervision officielle, mais la Loi nationale sur l’habitation exige que le Bureau du surintendant des institutions financières examine les activités de la Société canadienne d’hypothèques et de logement et remette, au moins une fois par an, des rapports au ministre des Finances et au ministre du Logement sur les risques et sur la manière dont la société les gère. Elle est donc supervisée par le Bureau du surintendant des institutions financières et répond aux mêmes exigences en matière de capital que celles que le bureau impose aux assureurs privés.
Excusez-moi, pourriez-vous me rappeler votre deuxième question?
Le sénateur Loffreda : J’ai demandé quelles preuves démontraient que les limites actuelles freinent la construction de logements et dans quelle mesure ces modifications permettront d’accroître l’offre de logements locatifs.
M. Boldt : Madame Sanfaçon, vous pourriez peut-être fournir des précisions à ce sujet. Je dirais que la Société canadienne d’hypothèques et de logement a soutenu la grande majorité des projets de construction de logements locatifs réalisés ces dernières années, et qu’une grande partie de ces projets fait l’objet d’une titrisation dans le cadre des programmes de garantie.
Mme Sanfaçon : D’après nos études, 85 % des constructions ont bénéficié de l’un des produits de la Société canadienne d’hypothèques et de logement, principalement des produits d’assurance prêt hypothécaire.
Dans le cadre du financement des logements locatifs, il est très courant de voir des durées de 5 et 10 ans, assorties de mécanismes de titrisation pendant toute la durée du prêt. Une durée supérieure à 10 ans accélère le solde des garanties qui pourrait figurer dans les livres. Il s’agit d’une mesure importante, car elle nous permet de continuer de soutenir le financement de la construction de logements locatifs dans le domaine des prêts hypothécaires et des assurances.
Le sénateur Loffreda : Merci.
La sénatrice Ringuette : Il s’agit essentiellement du coût lié à l’offre d’une assurance hypothécaire. Le concept de l’assurance hypothécaire a été créé après la Seconde Guerre mondiale. Toutefois, si l’on y réfléchit — et j’aimerais que vous me répondiez en toute franchise —, dans quelle mesure cette assurance hypothécaire protège-t-elle nos grandes banques? En outre, quel est le coût réel pour les titulaires d’hypothèques de cette étape supplémentaire dans le processus d’obtention d’un prêt immobilier?
M. Boldt : Cette question est très importante. Je l’envisage comme quelque chose qui va de soi. Cette mesure découle d’une disposition de la Loi sur les banques selon laquelle, dans le cadre d’un prêt hypothécaire, si l’emprunteur apporte un apport initial inférieur à 20 %, la loi exige la souscription d’une assurance hypothécaire. Il n’y a aucune marge discrétionnaire.
La sénatrice Ringuette : Je sais. Nous avons donné cette garantie aux grandes banques à une autre époque et dans un autre contexte. Je ne m’attends pas à ce que vous puissiez me fournir ces renseignements, mais au bout du compte, quel est le coût pour le titulaire d’une hypothèque de devoir souscrire à cette infrastructure de la Société canadienne d’hypothèques et de logement, par rapport au recours à un système bancaire concurrentiel?
M. Boldt : Oui, les emprunteurs paient une prime d’assurance hypothécaire pour bénéficier de cette assurance. La question est la suivante : sans le dispositif d’assurance hypothécaire, ces emprunteurs auraient-ils pu accéder à la propriété? Il s’agit des emprunteurs qui présentent le risque le plus élevé au sein du système.
La sénatrice Ringuette : Je pense que votre question repose sur l’hypothèse d’un système bancaire non concurrentiel et d’un accès aux prêts non concurrentiel.
Le sénateur Yussuff : J’ai deux brèves questions. Je reconnais le rôle important que joue la Société canadienne d’hypothèques et de logement dans l’écosystème de l’accession à la propriété. Nous allons passer à 1 billion de dollars, ce qui est une somme considérable. C’est presque la moitié du PIB du pays. Quel est le plafond actuel dont dispose la Société canadienne d’hypothèques et de logement en vertu de l’autorisation parlementaire?
M. Boldt : À l’heure actuelle, le plafond de la garantie est fixé à 800 milliards de dollars.
Le sénateur Yussuff : Il leur manque donc simplement 200 milliards de dollars. Le ministère estime-t-il que cette somme permettra de combler le déficit qui, selon lui, existe actuellement, de sorte qu’il n’aura pas à revenir devant le Parlement?
Mme Sanfaçon : D’après nos prévisions, cette somme devrait suffire, oui.
Le sénateur Yussuff : Merci beaucoup.
Le sénateur Fridhandler : J’aimerais poser une question à M. Sorenson au sujet de la section 3. Il a indiqué qu’une consultation publique avait eu lieu, à laquelle auraient participé les banques de petite et moyenne taille ainsi que d’autres acteurs du secteur, au sujet de l’harmonisation. J’aimerais obtenir une réponse écrite indiquant quelles consultations ont eu lieu, ainsi qu’une référence au cas où nous souhaiterions consulter ces documents afin de déterminer s’il s’agit des consultations de 2024 dont vous avez, je crois, parlé, de consultations antérieures ou de consultations récentes relatives à ces amendements. Pourriez-vous fournir ces renseignements au greffier?
Le président : Monsieur Sorenson, pourriez-vous prendre note de cette demande?
M. Sorenson : Cherchez-vous à obtenir la documentation écrite relative aux consultations menées auprès des banques de petite et moyenne taille au sujet de la question des dépôts des courtiers?
Le sénateur Fridhandler : Oui, ainsi que l’élaboration de votre code d’application volontaire.
Le président : Au nom de mes collègues, je tiens à remercier tous nos témoins pour leur présence ce matin et pour leur service public. Nous avons beaucoup de chance de pouvoir compter parmi nous ce matin des personnes dotées d’une telle expertise. Nous vous remercions pour le temps que vous nous consacrez.
(La séance se poursuit à huis clos.)