La Loi sur le divorce - La Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales - La Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions
Projet de loi modificatif—Deuxième lecture—Ajournement du débat
26 février 2019
L’honorable Sénateur Pierre J. Dalphond :
propose que le projet de loi C-78, Loi modifiant la Loi sur le divorce, la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales et la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions et apportant des modifications corrélatives à une autre loi, soit lu pour la deuxième fois.
— Honorables sénateurs, j’ai le plaisir de prendre la parole devant vous aujourd’hui pour entamer le débat sur le projet de loi C-78, Loi modifiant la Loi sur le divorce, la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales et la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions et apportant des modifications corrélatives à une autre loi.
Le droit de la famille est un domaine de compétence partagée entre les gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux. Le Parlement est compétent en matière de mariage et de divorce. Ainsi, nous pouvons édicter les règles quant au partage du temps parental auprès des enfants et la détermination des pensions alimentaires pour enfants et pour époux à la suite d’un divorce.
Les provinces et les territoires sont responsables de ces mêmes questions pour les couples mariés qui choisissent de se séparer et non de divorcer et pour les familles constituées de conjoints de fait. Dans tous les cas, les provinces et les territoires régissent les questions liées au partage des biens. Enfin, les provinces et les territoires sont responsables de l’administration de la justice, de la prestation des services de justice familiale, tels les services de médiation, et de l’exécution des obligations alimentaires.
Au 1er juillet 2017, plus de 14 millions de Canadiens vivaient ensemble comme personnes mariées; 3,5 millions d’autres vivaient ensemble comme conjoints de fait. En somme, 21 p. 100 des couples canadiens ont choisi de ne pas se marier. Cette proportion est en croissance depuis une vingtaine d’années. Au Québec, c’est 40 p. 100 des couples qui ne sont pas mariés; au Nunavut, 50 p. 100; dans les Territoires du Nord-Ouest, 37 p. 100, et au Yukon, 32 p. 100. La Loi sur le divorce reste tout de même des plus importantes, puisque la majorité des couples sont mariés.
Comme l’indique le titre, le projet de loi C-78 propose de modifier trois lois fédérales relatives à la famille.
Examinons d’abord les modifications à la Loi sur le divorce. Bon nombre des modifications proposées visent à faire en sorte que les arrangements parentaux soient uniquement fondés sur l’intérêt de l’enfant, un principe juridique fondamental du droit canadien et international de la famille.
Le projet de loi obligerait le tribunal, lorsqu’il prend une décision concernant l’enfant, à tenir compte avant tout de la sécurité et du bien-être physiques, affectifs et psychologiques de ce dernier.
Le projet de loi comprend également une liste non exhaustive de facteurs à considérer pour aider les parents, les praticiens en droit de la famille et les juges à déterminer l’intérêt de l’enfant dans un cas donné. Cette liste comprend les besoins de l’enfant, ses rapports avec ses parents et les autres membres de la famille, tout plan concernant ses soins, le point de vue et les préférences de l’enfant, lorsque cela s’applique, ainsi que son patrimoine et son éducation culturels, linguistiques, religieux et spirituels, notamment s’ils sont autochtones.
La liste comprend également la capacité et la volonté de chaque parent de prendre soin de l’enfant et de répondre à ses besoins, de communiquer et de collaborer avec l’autre parent à l’égard de questions concernant l’enfant, ainsi que la volonté de chaque parent de favoriser les relations entre l’enfant et l’autre parent.
Enfin, le tribunal doit tenir compte de la présence de violence familiale.
Ce projet de loi n’introduit pas de présomption en faveur de ce qu’on appelle souvent la garde partagée. En 1998, dans son rapport intitulé Pour l’amour des enfants, le Comité mixte spécial sur la garde et le droit de visite mentionnait qu’une présomption en faveur d’une entente parentale en particulier ne serait pas dans l’intérêt de l’enfant. Par conséquent, le projet de loi C-78 ne contient pas de telles présomptions, ce qui permet aux tribunaux d’adapter les ententes parentales au cas par cas dans l’intérêt supérieur de chaque enfant.
Cela étant dit, le projet de loi C-78, comme l’actuelle Loi sur le divorce, reconnaît qu’il est en général dans l’intérêt de l’enfant de maintenir une étroite relation avec ses deux parents.
Le projet de loi propose le principe selon lequel l’enfant à charge doit avoir avec chaque époux le plus de contact compatible avec son propre intérêt. Par exemple, des études montrent qu’il n’est jamais dans l’intérêt de l’enfant d’être confié à un parent qui est violent avec l’autre parent ou avec l’enfant.
Comme ancien juge québécois qui a consacré beaucoup de temps au droit familial, je me réjouis du fait que le projet de loi adopte une approche similaire à celle qui a été développée par la jurisprudence québécoise, tant en vertu du Code civil du Québec que de la Loi sur le divorce.
Les changements apportés à la terminologie relative aux rôles parentaux sont un autre exemple des modifications importantes proposées par le projet de loi C-78 pour assurer l’intérêt supérieur de l’enfant. En effet, en 1998, l’une des principales recommandations du comité mixte auquel je faisais référence plus tôt était le remplacement des termes « garde », « custody » en anglais, et « droits d’accès », « access right » en anglais, par une terminologie qui est davantage axée sur la situation des enfants.
En effet, la terminologie « garde » et « droits d’accès » donne l’impression qu’il existe un parent gagnant et un parent perdant lorsque les tribunaux rendent des ordonnances relatives aux rôles parentaux, ce qui alimente souvent les débats entre les parents sur ce qui constitue le meilleur arrangement pour l’enfant. De plus, les termes « garde » et « droits d’accès » reflètent le fait que, par le passé, le droit traitait les enfants comme des biens qui appartenaient à leurs parents.
Désormais, nous parlerons d’« ordonnances parentales » plutôt que d’ordonnances de garde et d’accès, de « temps parental » et de « responsabilités décisionnelles ». Cette terminologie reconnaît que les responsabilités parentales sont acquises dès la naissance de l’enfant et survivent à la séparation des parents. Le temps parental est le temps passé par un enfant avec un parent. Quant à la responsabilité décisionnelle, elle signifie l’exercice de l’autorité parentale.
Le projet de loi reconnaît qu’il revient en principe aux deux parents de prendre des décisions importantes au sujet de l’enfant, comme les décisions relatives à sa santé et à son éducation.
En plus des ordonnances parentales, le projet de loi C-78 autoriserait les grands-parents et d’autres personnes importantes dans la vie d’un enfant à demander une « ordonnance de contact » à un tribunal, qui établirait des moments précis où ces personnes pourraient passer du temps avec l’enfant. Même si, dans la plupart des cas, les parents facilitent les contacts entre leurs enfants et d’autres personnes spéciales dans la vie de ceux-ci durant leur temps parental, ces ordonnances pourraient être utiles dans des situations où une telle chose est impossible. Bien sûr, les décisions concernant les ordonnances de contact devraient aussi tenir uniquement compte de l’intérêt de l’enfant.
Il est intéressant de noter que, en 2016, 6,3 p. 100, ou 2,2 millions, de Canadiens vivaient dans une résidence privée au sein d’un ménage plurigénérationnel, où au moins trois générations d’une même famille habitent ensemble. Le nombre de ce type de ménages augmente constamment. Les enfants qui grandissent dans de telles familles sont plus susceptibles de nouer des liens étroits avec leurs grands-parents, et nous devons déterminer la meilleure façon de préserver ces liens en cas de divorce.
Des changements s’imposent aussi en ce qui concerne le déménagement important d’un enfant après un divorce. C’est un enjeu qui fait l’objet de nombreux litiges dans le domaine du droit de la famille. Dans un sondage mené en 2016 auprès d’avocats et de juges, plus de 98 p. 100 des répondants ont indiqué que les différends sont plus difficiles à régler lorsqu’ils impliquent un déménagement important.
Le projet de loi C-78 propose un nouveau cadre pour ce qui est des changements de résidence et des déménagements importants. La personne ayant une ordonnance parentale qui souhaite déménager avec un enfant devra aviser toute autre personne ayant une ordonnance parentale ou une ordonnance de contact à l’égard de l’enfant en question. Les exigences relatives à cet avis peuvent varier selon que le changement de résidence est considéré comme un déménagement important ou non. Toutefois, le tribunal peut prévoir, dans certains cas, que les exigences relatives à cet avis soient modifiées ou qu’elles ne s’appliquent pas, notamment lorsqu’il y a un risque de violence familiale. Ces dispositions favoriseront la sécurité des membres de la famille, particulièrement celle du parent, souvent la mère, qui veut déménager dans les cas de violence familiale.
Le projet de loi donnera la possibilité au parent qui ne déménage pas de s’opposer au déménagement en utilisant le formulaire prescrit. Si le parent qui ne déménage pas choisit de soumettre ledit formulaire et que les parties n’arrivent pas à s’entendre, le parent cherchant à déménager aura à déposer une requête au tribunal.
Le fait d’exiger qu’un avis soit fourni au moyen d’un formulaire prescrit et de permettre qu’un formulaire soit utilisé plutôt qu’une requête au tribunal devrait permettre un meilleur accès à la justice, simplifier les procédures et réduire les coûts. Cela favorisera également la clarté tout en apaisant les frustrations liées aux avis de dernière minute.
Le cadre prévoit également que, au départ, si l’enfant passe à un temps essentiellement équivalent avec chaque parent, le parent qui propose un déménagement important doit démontrer que ce déménagement est dans l’intérêt de l’enfant. À l’opposé, si un enfant passe la très large majorité de son temps avec l’un des parents et que c’est ce parent qui propose le déménagement important, l’autre parent devra démontrer au tribunal que ce déménagement ne servira pas les intérêts de l’enfant. Le fardeau de la preuve reviendrait ainsi à l’un des parents, seulement si ces derniers n’arrivent pas à s’entendre, et c’est un juge qui, ultimement, devra décider si le déménagement proposé sert les intérêts de l’enfant ou non.
Honorables sénateurs, je vais maintenant aborder un autre objectif clé du projet de loi C-78, soit d’endiguer la violence familiale. Malheureusement, la violence familiale est un fléau qui touche beaucoup de Canadiens — trop de Canadiens. Selon Statistique Canada, en 2014, environ 760 000 Canadiens, soit 4 p. 100 des Canadiens qui sont en couple ou qui l’ont été, ont rapporté avoir subi des agressions physiques ou sexuelles de leur partenaire au cours des cinq dernières années.
Les recherches montrent clairement qu’une relation déjà violente peut s’envenimer à la suite d’une séparation ou d’un divorce. C’est d’ailleurs une période plus à risque, particulièrement pour les femmes. Selon Statistique Canada, de 2007 à 2011, le risque qu’une Canadienne se fasse tuer par son époux était près de six fois plus élevé après une séparation légale qu’avant. La séparation attise la violence.
Qui plus est, les enfants victimes de violence familiale peuvent en souffrir profondément, tant physiquement que psychologiquement. Le traumatisme causé par le fait d’être une victime directe de violence familiale ou d’en être témoin peut nuire au développement du cerveau d’un enfant et l’affecter négativement pour le reste de ses jours.
Par exemple, selon une étude longitudinale de l’Université McMaster, qui sera publiée dans le numéro de mars du American Journal of Public Health, 48 p. 100 des détenus canadiens ont été victimes de violence physique au cours de leur enfance, et 52 p. 100 d’entre eux ont été victimes de violence psychologique au cours de leur enfance. Aucune différence n’a été observée entre les hommes et les femmes. En termes simples, environ la moitié des détenus canadiens ont été victimes de violence au cours de leur enfance.
De toute évidence, la violence familiale est un aspect très pertinent dans le contexte du droit de la famille, particulièrement par rapport aux décisions portant sur les arrangements parentaux. Toutefois, l’actuelle Loi sur le divorce est muette sur le problème de la violence. Le projet de loi C-78 réglera ce problème grâce à un certain nombre de mesures importantes.
Premièrement, comme je l’ai indiqué, le projet de loi C-78 obligerait les juges à tenir compte de la violence familiale pour déterminer le partage du temps parental qui est dans l’intérêt supérieur de l’enfant.
Deuxièmement, le projet de loi offre une définition de la violence familiale comme étant toute conduite, constituant une infraction criminelle ou non, d’un membre de la famille envers un autre membre de la famille, qui est violente ou menaçante, qui dénote, par son aspect cumulatif, un comportement coercitif et dominant ou qui porte cet autre membre de la famille à craindre pour sa propre sécurité ou pour celle d’une autre personne. Dans le cas d’un enfant, la définition comprendrait aussi le fait d’être exposé directement ou indirectement à une telle conduite. Ainsi, les cas où l’enfant n’est pas la cible directe d’un acte de violence seraient couverts par la définition proposée. Ceci est très important puisque, selon une étude de Statistique Canada qui date de 2014, plus de la moitié des victimes, soit 51 p. 100 des victimes d’actes de violence conjugale, affirmaient croire que leur enfant avait été témoin de cet acte de violence.
Le projet de loi C-78 obligerait également les juges, avant de rendre une ordonnance parentale ou alimentaire, à s’informer afin de savoir s’il y a des instances en cours ou des ordonnances rendues en matière pénale, de protection de l’enfance ou de protection civile mettant en cause les parties, comme une ordonnance de non-communication.
Les dispositions visant à éviter qu’un enfant soit enlevé par un de ses parents représentent un autre aspect du projet de loi C-78 destiné à mieux protéger les enfants. La plupart des enfants qui sont enlevés le sont par un de leurs parents. Voilà pourquoi, outre les dispositions portant sur les déménagements, dont j’ai déjà parlé, le projet de loi précise que les juges pourront exiger que le temps passé par un enfant avec tel ou tel parent, ou son transfert d’un parent à l’autre, soit supervisé. Ils pourront également assortir les ordonnances parentales et les ordonnances de contact de clauses interdisant qu’un enfant soit retiré d’une zone géographique donnée sans le consentement du tribunal ou de personnes dûment désignées.
En ce qui concerne maintenant les modifications à la Loi sur le divorce qui ont trait à l’accès à la justice, je tiens d’abord à souligner les modifications proposées en ce qui a trait aux langues officielles.
La Chambre des communes a approuvé un amendement, qui a été adopté par le Comité permanent de la justice et des droits de la personne, qui reconnaît explicitement le droit d’utiliser l’une ou l’autre des langues officielles devant les tribunaux de première instance dans les actions en matière de divorce.
Inspirée du Code criminel, la nouvelle disposition permettra à l’une ou l’autre des parties de déposer ses actes de procédure en vertu de la Loi sur le divorce, de témoigner et d’obtenir un jugement dans la langue officielle de son choix devant le tribunal de première instance.
De nombreuses modifications à la Loi sur le divorce visent à améliorer l’accès à la justice. Il s’agit d’un aspect capital, vu le nombre de Canadiens qui seront directement touchés. Selon un rapport produit en 2016 par une ONG appelée Forum canadien sur la justice civile, dans une période de trois ans, 5,1 p. 100 des adultes canadiens — soit plus d’un million de personnes — auront des problèmes juridiques liés à la famille. Comme il en coûte toujours de plus en plus cher de s’adresser aux tribunaux, et dans la mesure où les familles de la classe moyenne ont difficilement accès à l’aide juridique, un nombre sans cesse croissant de Canadiens n’ont d’autre choix que de naviguer seuls dans les méandres souvent complexes du système de justice familiale. À partir des quelques chiffres produits par les provinces et les territoires, Justice Canada a calculé qu’en 2012, de 40 à 57 p. 100 des parties à un litige de nature familiale se sont représentées elles-mêmes et ont comparu devant le juge sans l’aide d’un avocat.
Le projet de loi C-78 contient diverses mesures qui permettront d’alléger le fardeau supporté par ces personnes. Il favorisera par exemple le recours aux mécanismes de règlement des différends familiaux plutôt qu’aux tribunaux, car ils coûtent moins cher et prennent moins de temps qu’un passage devant le juge, sans parler du fait que, bien souvent, ils aident les parties à s’entendre tout en réduisant les conflits.
Le projet de loi C-78 facilitera aussi l’accès à la justice familiale en autorisant les services administratifs à exécuter certaines tâches réservées jusqu’ici aux tribunaux. Il permettra par exemple aux provinces de conclure une entente avec le gouvernement fédéral afin d’autoriser leur service provincial des aliments pour enfants à calculer le montant initial de la pension alimentaire au lieu que cette tâche revienne à un juge.
Le projet de loi C-78 permettrait aussi de régler certaines des difficultés opérationnelles qui existent actuellement sur le plan de la fixation administrative d’un nouveau montant pour les aliments pour enfants, par exemple en élaborant des règles qui permettent d’établir un revenu réputé, lorsqu’un époux refuse de divulguer son revenu, et qui permettent que les services provinciaux, plutôt qu’un juge, fasse un rajustement annuel périodique.
Ainsi, le projet de loi C-78 propose divers changements à deux autres lois afin d’améliorer les outils offerts en matière d’exécution des ordonnances alimentaires et de permettre aux familles de recevoir le soutien auquel elles ont droit.
En 2016, près de 2 enfants sur 10 âgés de 0 à 14 ans faisaient partie d’une famille monoparentale. Parmi ces enfants, 81 p. 100 vivaient avec leur mère, alors que 19 p. 100 vivaient avec leur père. Il est important pour tous ces parents, surtout dans les familles monoparentales, que la pension alimentaire puisse être perçue.
Finalement, le projet de loi propose des modifications à la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales afin de permettre au gouvernement du Canada de communiquer des renseignements sur le revenu d’une personne à un tribunal afin d’établir ou de modifier une ordonnance alimentaire.
Par exemple, à la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, 30 p. 100 des affaires mises au rôle de la chambre de la famille le matin portent sur des questions de divulgation du revenu. Ces situations imposent un fardeau excessif au système de justice familiale et aux familles. Le projet de loi C-78 propose une mesure simple pour réduire le fardeau : la communication administrative automatique de renseignements.
Le projet de loi C-78 vise aussi à modifier la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions afin d’y entériner le fait que les pensions alimentaires ont la priorité sur toutes les autres dettes, sauf celles envers la Couronne. Cette priorité est déjà inscrite dans les politiques gouvernementales.
Les changements proposés visent à améliorer l’efficience et l’efficacité des processus de saisie-arrêt et de distraction de pensions énoncés dans la loi en question. Par exemple, le projet de loi modifierait cette loi de façon qu’elle permette d’intercepter plus rapidement les paies du gouvernement fédéral afin que les bénéficiaires d’une pension alimentaire puissent recevoir les paiements auxquels ils ont droit plus rapidement. De plus, le projet de loi améliorerait le processus suivi dans le cadre des programmes provinciaux pour la présentation d’une demande de distraction de pensions au nom du bénéficiaire en éliminant la nécessité de joindre une copie certifiée de l’ordonnance alimentaire à la demande. Cela permettrait d’éliminer les coûts et les délais que l’obtention d’un tel document occasionne aux créanciers de la pension alimentaire.
Avant de conclure, j’aimerais signaler brièvement que le projet de loi C-78 est la mesure législative fédérale qui permettra de mettre en œuvre deux conventions internationales sur le droit de la famille, soit la Convention sur le recouvrement international des aliments destinés aux enfants et à d’autres membres de la famille, conclue le 23 novembre 2017, et la Convention concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, conclue le 19 octobre 1996.
Le Canada a signé ces conventions, mais il n’y est pas encore partie. L’harmonisation des lois fédérales sur le droit de la famille avec ces conventions est une étape essentielle pour que le Canada y soit partie. D’autres mesures visant à mettre en œuvre ces conventions au Canada seront prises en collaboration avec les provinces et les territoires. Je signale que les conventions ne s’appliqueront que dans les provinces et les territoires qui ont modifié leurs lois afin de les rendre conformes aux conventions et qui ont demandé au gouvernement fédéral d’être assujettis à celles-ci.
Honorables sénateurs, j’ai hâte que nous débattions du projet de loi C-78, qui touchera la vie de millions de personnes. Je vous exhorte à appuyer ce projet de loi, comme l’ont fait tous les partis politiques à l’autre endroit. Je suis convaincu que les mesures contenues dans le projet de loi C-78, qui visent à promouvoir et à protéger l’intérêt des enfants et à lutter contre la violence familiale, rendent le système de justice familiale plus accessible et plus efficace et contribuent à la réduction de la pauvreté, ce qui permettra d’améliorer le sort des enfants canadiens et de leur famille.
Merci. Chi meegwetch.