Projet de loi sur l'édiction d'engagements climatiques

Honorables sénateurs, je prends la parole aujourd’hui en ma qualité de porte-parole pour le projet de loi S-238, Loi édictant la Loi sur la finance alignée sur le climat et apportant des modifications connexes à d’autres lois.

Le projet de loi S-238 est ambitieux pour un projet de loi d’intérêt public du Sénat.

D’emblée, il importe de souligner que le projet de loi S-238 s’inscrit dans la continuité et le perfectionnement de travaux législatifs entrepris lors de législatures précédentes. J’étais porte‑parole pour la version antérieure de ce projet de loi, qui s’était enlisée à l’étape de l’examen par un comité.

Bien que certains changements rédactionnels y aient été apportés, la structure fondamentale du projet de loi reste essentiellement la même, et de nombreuses réserves exprimées demeurent donc pertinentes aujourd’hui. Je ne m’attarderai pas à faire un résumé du projet de loi S-238, car son autrice et marraine, la sénatrice Galvez, l’a déjà fait, mais je vais revenir sur certaines préoccupations légitimes et les approfondir.

Avant d’aborder ces préoccupations, il convient de rappeler brièvement l’objet du projet de loi. Le projet de loi S-238 vise à atteindre deux grands objectifs : premièrement, il vise à aligner les activités des institutions financières fédérales et des autres entités sous réglementation fédérale sur l’impératif économique et d’intérêt public supérieur que constitue la réalisation des engagements climatiques. Deuxièmement, il vise à réaliser des progrès rapides et significatifs en vue de préserver la stabilité tant du système financier que du système climatique.

Autrement dit, ce projet de loi vise à protéger nos institutions financières contre les risques liés aux changements climatiques, et à protéger notre climat contre les risques liés à nos institutions financières.

Ce cadre est important parce qu’il repose sur un principe fondamental. La question n’est pas de savoir si les changements climatiques existent, mais comment ils sont gérés et par qui.

Les institutions financières jouent un rôle crucial en fournissant du financement et des capitaux aux industries qui contribuent aux émissions de gaz à effet de serre, notamment en continuant de mener et d’étendre des activités d’exploitation des combustibles fossiles, de proposer de nouvelles activités d’exploration pétrolière et gazière et de promouvoir les moyens de transport à fortes émissions. Si on ne fait rien, ces investissements pourraient prolonger notre dépendance aux sources d’énergie à forte intensité carbonique, ce qui exacerberait davantage les changements climatiques.

Par ailleurs, si nos institutions financières démontrent un manque de soutien à l’égard de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, les capitaux seront détournés des projets d’énergie à faibles émissions de carbone ou renouvelable. L’insuffisance des investissements dans les technologies propres et les infrastructures durables entraverait la transition vers une économie à faibles émissions de carbone et retarderait les efforts de réduction des émissions.

Chers collègues, il y a d’autres risques dont nous pourrions parler, mais je me contenterai de dire que les risques sont réels. C’est dans ce contexte que le projet de loi S-238 propose d’agir.

Au cœur du projet de loi se trouve une nouvelle obligation d’alignement imposée aux administrateurs et aux dirigeants. Cette obligation d’alignement soulève une question importante concernant la responsabilité fiduciaire. Les administrateurs et les dirigeants des institutions financières sont habituellement tenus d’agir dans l’intérêt financier de leur organisation et de leurs bénéficiaires. L’élargissement de cette obligation pour inclure l’alignement sur des engagements climatiques qui évoluent crée de l’incertitude quant à ce qu’on peut faire concrètement pour concilier des obligations concurrentes.

Cela crée une ambiguïté fondamentale, car quand les obligations en matière de rendement financier sont incompatibles avec les obligations politiques, quelles obligations l’emportent?

Chers collègues, cela m’amène au cœur du problème posé par ce projet de loi. J’ai dit d’emblée qu’il s’agissait d’un texte ambitieux pour un projet de loi d’intérêt public du Sénat. Honorables sénateurs, le problème est que, selon moi, il est trop ambitieux. Je ne conteste pas les objectifs visant à garantir que nos institutions financières soient protégées contre les risques liés aux changements climatiques et que notre climat soit protégé contre les risques posés par nos institutions financières. Toutefois, je suis convaincu que ce n’est pas la bonne manière de procéder.

Je pense cela pour de nombreuses raisons, mais permettez-moi de vous exposer brièvement les plus importantes.

Tout d’abord, les travaux réglementaires envisagés par ce projet de loi sont déjà en cours. Le Bureau du surintendant des institutions financières et la Banque du Canada sont déjà actifs dans ce domaine. À la suite de la publication de son projet pilote d’analyse de scénarios climatiques, le Bureau du surintendant des institutions financières a lancé, en mai 2022, des consultations publiques sur un projet de consignes relatives à la gestion des risques climatiques. Ces consultations ont abouti à la publication de la version finale des consignes sur la gestion des risques climatiques.

Ces consignes énoncent les attentes du Bureau du surintendant des institutions financières en matière de gestion des risques climatiques par les institutions financières sous réglementation fédérale; elles s’appuient sur l’une des consultations les plus vastes de l’histoire de ce bureau, qui a recueilli plus de 4 300 réponses provenant d’un large éventail de participants.

Ces consignes mettent en œuvre trois résultats que les institutions financières fédérales doivent chercher à atteindre : elles doivent comprendre et atténuer les répercussions possibles des risques climatiques sur leur modèle et leur stratégie d’affaires; elles doivent avoir mis en place les pratiques de gouvernance et de gestion des risques qui s’imposent pour gérer les risques climatiques recensés; elles doivent demeurer résilientes sur le plan financier face à des scénarios de risques climatiques graves, mais vraisemblables, et résilientes sur le plan opérationnel malgré les perturbations causées par des catastrophes climatiques.

Le Bureau du surintendant des institutions financières a maintenant mis en place des attentes en matière de gestion des risques climatiques et continue de perfectionner son cadre de surveillance au moyen d’instructions itératives, à mesure que les pratiques et les normes évoluent. Autrement dit, le dispositif réglementaire envisagé dans ce projet de loi n’est plus théorique; il est déjà en place.

L’incidence des lignes directrices répond dans la pratique au deuxième objectif du projet de loi. Une grande partie du travail envisagé par le projet de loi S-238 est déjà en cours grâce à des directives de surveillance, à des consultations et à l’évolution de la réglementation. La question qui se pose n’est pas de savoir si des mesures sont prises, mais si une intervention législative de grande envergure est nécessaire à ce stade.

Je comprends toutefois que si ce travail du Bureau du surintendant des institutions financières porte sur les risques que les changements climatiques font peser sur nos institutions financières, il ne répond pas à la nécessité de protéger notre climat contre les risques posés par nos institutions financières.

Cela m’amène à mon deuxième point, à savoir que des mesures sont également déjà en cours à cet égard. En 2021, 43 membres fondateurs ont créé la Net-Zero Banking Alliance, une alliance bancaire pour la carboneutralité, dans le cadre de l’Initiative financière du Programme des Nations unies pour l’environnement. Aujourd’hui, l’alliance regroupe toujours plus de 100 institutions financières dans le monde, dont les plus grandes banques du Canada : la Banque Royale du Canada, la Banque Toronto-Dominion, la Banque de Nouvelle-Écosse, la Banque de Montréal, la Banque Canadienne Impériale de Commerce et la Banque Nationale du Canada. Ces institutions se sont engagées à fixer des cibles d’émissions, à élaborer des plans de transition et à rendre compte des progrès réalisés au fil du temps.

Pris ensemble, ces éléments renforcent un point plus vaste. Ce que le projet de loi S-238 vise à faire se fait déjà au moyen d’une combinaison de directives réglementaires, d’innovation sur le marché et d’initiatives volontaires. Les principales institutions financières du Canada intègrent déjà les considérations climatiques dans leurs cadres décisionnels.

Cela rend la portée du projet de loi d’autant plus importante. Le projet de loi S-238 vise non seulement à mettre en œuvre la Loi sur la finance alignée sur le climat, mais aussi à modifier la Loi sur la Banque du Canada, la Loi sur le développement des exportations, la Loi sur la gestion des finances publiques, la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, la Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, la Loi sur la Banque de développement du Canada, la Loi sur la Banque de l’infrastructure du Canada et la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada. Il touche beaucoup de lois.

Normalement, un projet de loi de cette ampleur serait un projet de loi d’initiative ministérielle, appuyé par une analyse financière détaillée, une étude d’impact de la réglementation et une consultation approfondie. Essayer de faire adopter ces mesures dans un projet de loi d’intérêt public du Sénat, c’est prendre le risque de contourner ces garde-fous traditionnels.

Je ne cherche pas ici à critiquer les intentions de la marraine du projet de loi, que je crois sincères. Je crains plutôt que le Sénat ne soit pas l’endroit approprié pour présenter des projets de loi de cette portée et de cette nature. À mon avis, la portée est trop grande pour un projet de loi d’intérêt public du Sénat.

Il y a aussi, chers collègues, une conséquence pratique importante à prendre en considération. Nous devons également tenir compte de la position du Canada dans un environnement financier concurrentiel à l’échelle mondiale. Les capitaux sont mobiles. Imposer des exigences d’harmonisation des lois risque de réduire l’accès au financement pour les principales industries canadiennes, d’augmenter les coûts et de faire fuir les investissements à l’extérieur du Canada, à un moment où la fuite de capitaux est déjà une préoccupation croissante.

Je dois ajouter ceci. Cette semaine, la Banque Royale du Canada nous a appris que, au cours de la dernière décennie, plus de 1 billion de dollars ont quitté le pays, ce qui est très préoccupant. Par conséquent, nous devons faire preuve de prudence avant d’adopter des cadres qui, même s’ils partent de bonnes intentions, pourraient par inadvertance décourager les investissements au Canada ou restreindre la disponibilité du financement pour les industries canadiennes en transition.

Cela dit, je ne rejette pas l’objectif général de ce projet de loi. Comme je l’ai souligné dans mon discours précédent en citant l’article du sénateur Harder intitulé La complémentarité : Le rôle constitutionnel du Sénat du Canada, cela ne signifie pas pour autant que le projet de loi n’a pas sa raison d’être.

L’utilisation d’une puissance douce au moyen du dépôt de projets de loi d’intérêt public du Sénat, ainsi que la tenue ultérieure d’un débat sur la question, constituent des rôles appropriés pour cette mesure législative. Par conséquent, à mon avis, le projet de loi S-238 a sa raison d’être. Cependant, influence n’est pas synonyme de mise en œuvre.

Cela nous ramène à la question centrale dont le Sénat est saisi. Honorables sénateurs, la question qui se pose n’est pas de savoir si les risques climatiques sont importants. Ils le sont. Nous le savons. La question est de savoir si ce projet de loi est l’outil adéquat.

Le projet de loi S-238 crée de l’incertitude juridique, fait double emploi avec des travaux déjà en cours et tente d’imposer une vaste réforme au moyen d’un projet de loi d’intérêt public du Sénat, un véhicule mal adapté à une telle portée. Si un changement de cette ampleur se justifie, il doit venir du gouvernement et s’accompagner d’une analyse approfondie et d’une obligation de rendre des comptes. Pour ces raisons, j’invite à un examen minutieux et à la prudence à mesure que le projet de loi progresse au Sénat.

Merci.